A este propósito ha de recordarse que el art. 142 de la Constitución ha previsto expresamente que las Haciendas locales se nutrirán, entre otros ingresos de la participación en los tributos del Estado y en los de las Comunidades Autónomas, y que la vigente Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas locales -que, como norma actualmente en vigor, ha de tenerse en cuenta para la resolución del presente recurso de inconstitucionalidad (SSTC 87/1985, 137/1986 y 27/1987, entre otras)- dispone que las Entidades locales participarán en los tributos propios de las Comunidades Autonómicas «en la forma y cuantía que se determine por las leyes de sus respectivos Parlamentos» (art. 39.2).A todo lo cual ha de añadirse, finalmente, que la Comunidad de Madrid ha asumido todas las competencias que según la Ley correspondían a la Diputación Provincial de Madrid (Disposición transitoria cuarta, 2, del E.A.M. y art. 40 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local), entre las que se encuentran la asistencia y la cooperación económica a los municipios «mediante cualesquiera fórmulas», con el fin de asegurar el acceso de la población al conjunto de los servicios mínimos de competencia municipal y la mayor eficacia y economicidad de éstos [art. 36.1, b) y 2, b) de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local].
\nEn definitiva, el conjunto de normas que acaban de mencionarse despeja cualquier duda sobre la suficiente cobertura competencial de la Comunidad de Madrid para crear el Fondo de Solidaridad Municipal previsto en la Ley 15/1984.Por otra parte, es cierto que la Ley autonómica no puede modificar la legislación estatal sobre las Haciendas locales, reduciendo o alterando los tributos propios de las entidades locales, por carecer la Comunidad de Madrid de competencias al respecto. Pero la Ley no introduce modificación alguna en este sentido, ya que se limita a prever una compensación en favor de aquellos Ayuntamientos que, voluntariamente, disminuyan sus ingresos, por supresión o modificación de las ordenanzas fiscales reguladoras de las tasas u otros tributos locales (Disposición adicional primera).
\nEn consecuencia, la Ley no impone a los municipios de la Comunidad ninguna reducción de sus recursos, ni mucho menos les faculta para suprimir o modificar aquellos tributos que han de exigir legalmente, con carácter obligatorio. La decisión de acogerse al sistema compensatorio establecido corresponde a los municipios en ejercicio de su autonomía financiera y, lógicamente, dentro de los límites que la legislación general sobre las Haciendas locales fija a la misma. Por tanto, la previsión de semejante sistema de compensación no invade las competencias del Estado en materia de Haciendas locales.
\n12.
\nEn virtud de lo razonado en el fundamento jurídico precedente, tampoco se acierta a advertir en la Ley madrileña, como los actores pretenden, una transgresión del principio constitucional de autonomía local. Consideran los recurrentes que, si bien el art. 142 de la Constitución dispone que las Haciendas locales pueden nutrirse de su participación en los ingresos de las Comunidades Autónomas, el principio de autonomía local exige, de una parte, que cada Ayuntamiento pueda disponer con total libertad de los recursos obtenidos por dicho concepto mediante su destino a los fines que mejor le parezcan; y, de otra, que se establezcan unos criterios de participación en los impuestos estatales y autonómicos que sean objetivos y no discrecionales.
\nLa Ley impugnada ordena, por el contrario, que el 60 por 100 de los recursos del Fondo de Solidaridad Municipal se destinará a inversiones que la Comunidad Autónoma seleccionará discrecionalmente [arts. 3.2, 4 b), 5 y Disposición adicional primera].Mas lo cierto es que la Ley no dispone expresamente que los recursos del Fondo destinados a inversiones locales o comarcales hayan de transferirse a los Ayuntamientos. Antes bien, de su articulado se deduce que se trata, normalmente, de inversiones a realizar por la propia Comunidad Autónoma, aunque la ejecución de los proyectos de inversión pueda delegarse en las corporaciones locales (art. 5.3). Pero aun en el caso de que se entendiera que, al menos en parte, tales recursos puedan transferirse también a las Haciendas locales para que los Ayuntamientos realicen y ejecuten, en régimen de autonomía, las correspondientes inversiones, tampoco se seguiría de la vinculación o afectación de los fondos así transferidos un atentado al principio de autonomía local.
\nLos arts. 140 y 142 de la Constitución no prescriben, con alcance general, que los ingresos que perciban las Entidades locales en concepto de participación en los tributos del Estado o de las Comunidades Autónomas hayan de quedar a la entera y libre disponibilidad de aquellas Corporaciones. No exigen que dicha participación se instrumente, en cualquier caso, mediante transferencias o subvenciones incondicionadas de fondos estatales o autonómicos a las Haciendas locales. Por el contrario, como es regla común en el Derecho comparado, resulta constitucionalmente lícito vincular las transferencias y subvenciones a un destino concreto, siempre que, en el ejercicio de sus propias competencias, concurra en ello el interés del Ente que transfiere sus propios recursos o subvenciona a las Haciendas locales.
\nY así se reconoce también en los arts. 39 y 40 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas locales. En consecuencia, si bien la subvención no es concepto que delimite competencias en nuestro ordenamiento constitucional, según ha precisado con reiteración este Tribunal, la facultad de concederlas, incluso para un destino concreto, responde en el presente caso al ejercicio de las competencias de cooperación con las Entidades locales que ostenta la Comunidad de Madrid.De otra parte, es claro que, como señalan acertadamente los recurrentes, las transferencias y subvenciones de las Comunidades Autónomas a los Entes locales deben distribuirse conforme a criterios objetivos y razonables, pues en caso contrario podrían resultar vulnerados los principios constitucionales de igualdad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.
\nPero tampoco desde este ángulo puede sostenerse con fundamento que tales principios constitucionales hayan sido conculcados por la Ley impugnada, pues ésta fija unos criterios de reparto de los recursos del Fondo de Solidaridad (arts. 4, 5 y Disposición adicional primera) que no pueden considerarse extraños a las exigencias de objetividad y razonabilidad. Si bien en la selección de los proyectos de inversión cabe un margen de discrecionalidad en favor de la Comunidad Autónoma para definir las prioridades, con participación de las propias Corporaciones locales, ello no supone por sí solo que haya de incurrirse en arbitrariedad; y si en algún caso se produjera tal evento, siempre podrían las Corporaciones afectadas impugnar las normas y actos de desarrollo y ejecución de la Ley ante los órganos judiciales competentes.Por último, los Diputados recurrentes consideran que la Ley infringe el principio de autonomía local porque introduce factores de incertidumbre en los criterios de participación de los municipios en los tributos estatales y puede producir, en algún caso, la minoración de esa participación.
\nEstos efectos tendrían lugar en los supuestos de supresión o reducción de los tributos y tasas municipales, en aplicación de la Disposición adicional primera de la Ley, pues si se entendiera que la compensación autonómica ha de computarse para calcular el esfuerzo fiscal medio de cada municipio, a efectos de la distribución del Fondo Nacional de Cooperación Municipal, podría incrementarse indebidamente la participación de los municipios madrileños en dicho fondo, en tanto que, si tal compensación fuera excluida en aquel cálculo, la supresión o reducción de tributos y tasas repercutiría en una disminución de la participación de esos municipios en los recursos del citado Fondo Nacional.Si la argumentación anterior fuera correcta, la Ley podría incurrir efectivamente en inconstitucionalidad, no ya por contrariar el principio de autonomía local, sino por invadir las competencias del Estado relativas a la regulación de la participación de los entes locales en los tributos estatales.
\nSin embargo, no es acertado concluir que la Ley incida directamente y por sí misma en el sistema de las relaciones financieras entre el Estado y los municipios. La Ley utiliza el concepto de esfuerzo fiscal como criterio que debe ser atendido para repartir las transferencias a los presupuestos municipales con cargo al Fondo de Solidaridad Municipal de Madrid [art. 4 a) 2], define lo que ha de entenderse por esfuerzo fiscal (Disposición adicional segunda) y considera el recargo establecido como un incremento del esfuerzo fiscal municipal (Disposición adicional quinta). Pero todo ello, según se señala expresamente, «a los efectos de la presente Ley», por lo que dicha regulación del esfuerzo fiscal no afecta a la que el Estado establezca como criterio de ponderación de sus transferencias económicas a las Entidades locales.En todo caso y por lo que se refiere a la participación de los municipios en los tributos del Estado, el art. 115 de la Ley reguladora de las Haciendas Locales tiene en cuenta, a efectos de ponderación de la participación de cada municipio, el esfuerzo fiscal medio, definido como «el que para cada ejercicio determinen las Leyes de Presupuestos Generales del Estado en función de la aplicación que por los municipios se haga de los tributos contenidos en la presente Ley y de otros parámetros deducidos de datos correspondientes a tributos del Estado que afecten a los distintos municipios».
\nNo obstante la relativa imprecisión de esta fórmula, es evidente que el Estado no tiene en cuenta la participación de los municipios en los tributos de las Comunidades Autónomas a efectos de calcular el esfuerzo fiscal medio de cada municipio, como criterio de ponderación de su porcentaje de participación cn los tributos del Estado. En cambio, sí tiene en cuenta la aplicación que los municipios hagan de sus propios tributos. De donde se sigue que, si los municipios suprimen o reducen sus tasas u otros tributos locales, como prevé la Disposición adicional primera de la Ley autonómica, ello podrá repercutir ciertamente en una minoración de su respectiva participación en 105 tributos del Estado.Ahora bien, como ya se ha dicho, la Comunidad de Madrid no ha impuesto a los municipios la supresión o reducción de sus tributos.
\nNi siquiera ha condicionado a esta supresión o reducción la participación de los municipios en el Fondo de Solidaridad que crea, en régimen de igualdad con los municipios que mantengan o, en su caso, aumenten sus tributos o tasas, sino que se ha limitado a prever una compensación, con cargo al Fondo, en el primer supuesto. En consecuencia, la decisión de reducir o suprimir los tributos locales o la de mantenerlos es una libre opción de cada municipio, según la Ley. Corresponde adoptarla a cada Corporación, valorando los efectos que ello ha de comportar tanto en su sistema de tributos propios como en su participación en los del Estado y en los de la Comunidad Autónoma. No puede achacarse, por tanto, a la Ley recurrida el efecto de minoración de los ingresos municipales provenientes de su participación en los tributos del Estado, ni tampoco una injerencia indebida en las relaciones económicas entre el Estado y los municipios, pues cualquier efecto relativo a dicha participación ha de tener su causa en el ejercicio de la autonomía municipal, que la Ley 15/1984 no coarta.
\nFallo En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA, Ha decidido Desestimar los recursos de inconstitucionalidad interpuestos por 54 Diputados y por el Defensor del Pueblo contra la Ley de la Asamblea de Madrid 15/1984, de 19 de diciembre, del Fondo de Solidaridad Municipal de Madrid.
\nPublíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
\nDada en Madrid, a cuatro de octubre de mil novecientos noventa.
\nVotos particulares 1. Voto particular que formula el Magistrado don Francisco Rubio Llorente respecto de la Sentencia dictada en los recursos de inconstitucionalidad núms. 243/85 y 257/85 No comparto la opinión mayoritaria en cuanto afirma que la Comunidad Autónoma de Madrid dispone de competencia para establecer recargos sobre los impuestos estatales sin necesidad de sujetarse a lo que disponga una previa ley estatal. A mi juicio, la interpretación literal del art. 53.2 del Estatuto de Autonomía de Madrid, ratificada por la interpretación sistemática e incluso por la historia del precepto, lleva a la conclusión contraria. La mención que ese precepto hace de «las leyes reguladoras de los mismos» alude directamente a la Ley reguladora de cada uno de los impuestos susceptibles de ser recargados o eventualmente a una ley reguladora de los recargos que quepa establecer sobre diversos impuestos, pero no, en modo alguno a la L.O.F.C.A., pues así entendida la alusión seria redundante.
\nEste disentimiento, aunque referido exclusivamente a los poderes de que dispone la Comunidad Autónoma de Madrid y no cualquier otra, es sustancial y determina naturalmente mi desacuerdo con la decisión final. Pese a ello no es esta diferencia de criterio el motivo principal de mi discrepancia, que, aún antes que en ello, se origina en el hecho mismo de que el Tribunal se haya pronunciado sobre el fondo de la cuestión, con independencia del sentido, estimatorio o desestimatorio, de ese pronunciamiento.
\nLos recursos de inconstitucionalidad aquí acumulados, interpuestos en los días 26 y 27 de marzo de 1985, se dirigen, en efecto, contra una ley (Ley 15/1984), cuya aplicación fue suspendida por la Ley 4/1985, de 18 de abril. Esta última, posterior a la fecha de interposición de los recursos condiciona decisivamente el objeto de estos y los hace insusceptibles, mientras se mantenga vigente, de cualquier decisión de este Tribunal que no sea la de no haber lugar a pronunciarse sobre el fondo.
\nEste condicionamiento es tan evidente, que ni siquiera la Sentencia de la que disiento puede ignorarlo, pero lejos de afrontarlo en su plenitud, lo elude en lo que más importa; toma en cuenta la existencia de la nueva Ley, pero sólo en lo secundario, no en lo principal, y siguiendo, además, un procedimiento inadecuado. Se basa así precisamente cn lo dispuesto cn la Ley 4/1985, para concluir que carece ya de objeto la impugnación dirigida contra la Disposición final segunda, pero llega a esta conclusión sin haber ofrecido a las partes ocasión de alegar sobre la incidencia que esta Ley pudiera tener en el objeto todo del recurso, rompiendo con lo que ha sido, hasta ahora, la práctica del Tribunal en situaciones semejantes.
\nEsta transgresión procedimental, en sí misma lamentable, facilita la opción, que deliberadamente se ha adoptado, de eludir el análisis de los muchos problemas que desde el punto de vista del control de constitucionalidad de las leyes plantea un modo de legislar que la Sentencia de la que disiento califica tímidamente de «singular» y que a mi juicio era inexcusable abordar.
\nNo se trata sólo, sin embargo, de una bizarra singularidad, sino de pura y simple inconstitucionalidad, y aunque no podemos pronunciarnos sobre la constitucionalidad de una Ley que no ha sido impugnada, tampoco podemos ignorar deliberadamente el efecto que esa nueva Ley tiene sobre el objeto del recurso y sobre la función misma de este Tribunal.
\nEl concepto mismo de Ley es hoy todavía objeto de debate en la doctrina, pero lo que está fuera de toda discusión (o al menos lo estaba hasta que la Asamblea de Madrid, o su Consejo de Gobierno -como autor del proyecto- concibieran la extraordinaria idea de suspender la eficacia de una ley ya vigente hasta que se resolvieran los recursos planteados frente a ella) es que esta voluntad ha de manifestarse de modo claro y rotundo y no sólo el dubitativo deseo de imponer a los ciudadanos una obligación que surgirá sólo si otro órgano (en este caso el Tribunal Constitucional) decide que tal deseo no va contra lo dispuesto en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía, y naturalmente, únicamente a partir del momento que este otro órgano, libremente, adopte su decisión.
\nEs este disparatado entendimiento de lo que la ley significa en la estructura de un Estado de Derecho el que hace constitucionalmente ilegítimo el cuerpo normativo que resulta de la conexión de las Leyes 15/1984 y 4/1985 e impide que este Tribunal se pronuncie separadamente sobre la primera de ellas, ignorando esa conexión y aceptando con ello implícitamente la legitimidad constitucional de esta viciosa técnica, que no sólo quiebra una estructura básica del Estado democrático de Derecho, sino que infringe además directamente la Ley Orgánica del propio Tribunal.
\nTras la supresión del llamado recurso previo (que por lo demás, como se recordará, sólo cabía contra las leyes orgánicas y sólo antes de su promulgación), el recurso de inconstitucionalidad, a diferencia de la cuestión, únicamente puede dirigirse, en efecto, contra leyes vigentes. Es cierto que esta precisión no figura expresamente en la Constitución y que la Ley Orgánica de este Tribunal, a la que aquélla (art. 165) se remite, se limita a determinar (art. 33) que el recurso deberá formularse dentro de los tres meses siguientes a la publicación. Es esta, sin embargo (art. 2.1 Código Civil) la que determina la incorporación de la ley al ordenamiento, con independencia del período de vacatio, más o menos largo, pero en todo caso cierto, establecido para que den comienzo sus efectos, y que por ello no condiciona en modo alguno la impugnabilidad de la ley ante este Tribunal. Una Ley cuya eficacia esta subordinada al cumplimiento de una condición suspensiva que consiste precisamente en la proclamación de su validez, no es, por el contrario, una Ley vigente y no puede ser por eso objeto de impugnación.
\nEl Tribunal Constitucional es un Tribunal, no un órgano asesor de consulta voluntaria y dictamen vinculante, y sus Sentencias tienen los efectos que establecen la Constitución y su propia Ley Orgánica, que es la única (además, claro está, de la Constitución), a la que está sometido según, precisamente, el art. 1 de la misma, La Ley 4/1985, de la Asamblea de Madrid que regula (arts. 2 y 3) los efectos de esta Sentencia de la que disiento es por ello contraria a la Constitución por violación de la reserva de Ley Orgánica contenida en el art. 165 de la Carta fundamental. Es claro que esta Ley no ha sido impugnada, pero sus precisiones son inescindibles de la Ley 15/1984, en la que bien hubieran podido figurar, como Disposiciones adicionales o de cualquier otro modo, y hacen constitucionalmente imposible, en consecuencia, resolver en el fondo las impugnaciones dirigidas contra ella. Al no haberlo entendido así el juicio de la mayoría deja abierta la lamentable posibilidad de que todos y cada uno de los dieciocho Cuerpos Legislativos existentes en nuestro país desnaturalicen la función propia de este Tribunal, reintroduciendo (generalizado ya a todo tipo de leyes) el recurso previo, cada vez que la coyuntura política lo haga deseable.
\nMadrid, a cuatro de octubre de mil novecientos noventa.
\nA mi juicio el art. 157 C.E. ha de leerse a la luz del art. 130 C.E. que reconoce la potestad originaria del Estado para establecer mediante ley tributos, aunque permite a las Comunidades Autónomas, y también a las Corporaciones Locales, establecer y exigir tributos, pero «de acuerdo con la Constitución y las leyes», lo que supone que no pueden ponerse en el mismo plano la potestad tributaria originaria del Estado y la derivada de las Comunidades Autónomas. No cabe inferir por ello, directamente de la previsión contenida en el art. 157.1 a) C.E. de «recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado» la competencia originaria de la Comunidad Autónoma de Madrid para establecer esos recargos sin intermediación legislativa alguna, ni tampoco cabe reducir esa intermediación legislativa a la Ley Orgánica prevista en el art. 157.3 C.E.
\nLa competencia de la Comunidad Autónoma de Madrid en materia financiera se precisa, además, en su Estatuto de Autonomía. Resulta muy significativo que el art. 53.2 de este Estatuto se refiera a «los recargos que establezca la Comunidad de Madrid sobre impuestos estatales, en los términos que establezca la Ley reguladora de los mismos». Se trata de un condicionamiento que no existe en otros Estatutos de Autonomía, que responde históricamente a la existencia de un Proyecto de Ley, que no llegó a ser aprobado y que se estaba elaborando al mismo tiempo que el Estatuto de Autonomía. Ello indica que el precepto estatutario establece una exigencia singular que no puede banalizarse, como hace la Sentencia, entendiendo que se trataría de una remisión a la L.O.F.C.A.. Como en el título V del Estatuto de Autonomía se hace referencia directa a la L.O.F.C.A., en diversos preceptos, ello sólo puede ser entendido como que la Ley a la que se refiere el art. 53.2 no es una Ley existente en el momento ni, desde luego, la L.O.F.C.A..
\nEn la Sentencia se reconoce la falta de una regulación estatal más completa del ejercicio de esa potestad financiera de la Comunidad Autónoma, pero estima que eso sólo puede ser objeto de juicio adverso en el plano de la conveniencia política. Sin embargo, estimo que esa regulación más completa era una exigencia si no constitucional al menos estatutaria, dado que el precepto estatutario trataba de evitar esas dificultades y riesgos mediante la exigencia de una regulación legislativa estatal expresa de los recargos para evitar, entre otras cosas, una concurrencia competencial real en la imposición de tributos, también en materia del impuesto sobre la renta, ya que la capacidad económica del ciudadano para pagar tributos es limitada y por ello también ha de ser limitada y reducida la posibilidad de imponer recargos sobre el impuesto estatal, sin que quepa entender como único límite a la Comunidad Autónoma el alcance confiscatorio del impuesto.
\nEste disentimiento sobre el punto de partida de la Sentencia determina mi desacuerdo con la decisión final.
\nMadrid, a cuatro de octubre de mil novecientos noventa.
\nY dicha Ley, obviamente habría de ser Ley estatal. Pero el principio de autonomía, que vertebra la organización territorial del Estado (arts. 2 y 137 de la Constitución) confiere también la potestad de establecer y exigir tributos a las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales, «de acuerdo con la Constitución y las Leyes». La contraposición o mejor, graduación entre uno y otro párrafo ya ponen de manifiesto la diferencia existente entre la potestad tributaria del Estado y la de los otros entes autonómicos; en el caso de las Comunidades, que difiere de las Corporaciones Locales por el hecho de que en aquéllas su autonomía política incluye también la potestad de legislar, no cabe sin embargo colocar a sus Leyes tributarias propias en el mismo plano que la Ley estatal, de suerte que, el referido poder tributario de las Comunidades Autónomas vendrá limitado y condicionado originariamente por la Ley estatal y la autonomía financiera, que a las mismas atribuye el art. 156, está así subordinada a la Constitucion y las Leyes (las del Estado y las propias).
\nPuede aplicarse al respecto el principio general que expresa la STC 4/1981, fundamento jurídico 3.º según la cual «este poder para la gestión de sus respectivos intereses (art. 137 C.E.) se ejerce en el marco del ordenamiento, Es la Ley, en definitiva,la que concreta el principio de autonomía de cada tipo de entes, de acuerdo con la Constitución, y debe hacerse notar que la misma contempla la necesidad (como una consecuencia del principio de unidad y de la supremacía del interés de la Nación) de que el Estado quede colocado en una posición de superioridad... tanto en relación a las Comunidades Autónomas, concebidas como Entes dotados de autonomía eualitativamente superior a la administrativa (arts. 150.3 y 155, entre otros) como a los Entes Locales».
\nEn definitiva, aunque se pensase que el poder tributario del Estado y de las Comunidades Autónomas es de la misma especie (y que, por tanto, la idea política de soberanía no hubiera de influir en él) es lo cierto que los preceptos constitucionales subordinan y delimitan es la potestad de las Comunidades Autónomas. Según el art. 133 de la Constitución no cabe atribuir la misma fuerza y extensión al poder tributario del Estado y al de las Comunidades Autónomas, evidentemente limitado por aquél, tal como resulta de este precepto constitucional y de los 156 y 157.
\nNo existe, por otra parte, otro medio de coordinación que el uso de esta competencia estatal necesariamente limitativa a la vista de la presión tributaria general y de la capacidad contributiva, en evitación de efectos indeseables de anarquia impositiva. De ahí que el término «podrá» que se emplea en el citado precepto deba interpretarse en el sentido de atribución de ese poder del Estado y no en el de una mera posibilidad que en modo alguno se compaginaría con la exigencia, precisamente, de Ley Orgánica. Consecuencias que adquieren especial relieve tratándose, como en este caso, de recargos sobre impuestos estatales (y de tanta importancia además como el de la Renta de las Personas Físicas), puesto que no será en modo alguno indiferente a las previsiones impositivas del Estado la presión tributaria agregada por los recargos de las distintas Comunidades Autónomas e incluso la eventual limitación ulterior a modificaciones en los efectos propios de ese impuesto.
\nY este principio de coordinación no podrá contemplarse (especialmente si se trata de un recargo o impuesto estatal) más que atendiendo a lo que establezca la Ley reguladora del mismo; así cobra singular relieve la necesidad de una Ley singular donde los elementos fundamentales del tributo se establezcan (y sobre todo se limiten) en vista de la necesaria coordinación no es, en efecto, indiferente a la política impositiva del Estado la posibilidad de que los márgenes de la capacidad tributaria se agoten con unos tipos que, siendo libres podrán ser altos, en los recargos autonómicos de todas las comunidades; posibilidad que incluso modificaría de algún modo la estructura final del impuesto en cuanto a su rendimiento.
\nParece, pues, poder afirmarse que el recargo exige, desde este punto de vista, que la regulación de sus elementos esenciales se ajuste a límites establecidos no en la propia Ley autonómica, sino en la Ley estatal del impuesto o en otra promulgada al efecto.
\nEs evidente que estas amplias prescripciones en modo alguno llegan a cumplir la exigencia constitucional de coordinación y solidaridad, ni pueden cumplirla puesto que sólo contempla la prohibición de minorar los ingresos del Estado, porque los aspectos que verdaderamente importan desde el punto de vista de aquel principio no pueden ser resueltos en una Ley de limitado alcance autonómico sino en una Ley estatal que contemple en su integridad el alcance y efectos del impuesto que va a ser recargado y los del recargo mismo.
\nEn consecuencia, entiende el Magistrado que suscribe que el fallo debiera haber sido el siguiente:
\n1.º Estimar parcialmente los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la Ley de la Asamblea de la Comunidad de Madrid 15/1984, de 19 de diciembre, del Fondo de Solidaridad Municipal de Madrid y, en consecuencia, declarar inconstitucionales y por lo tanto nulos los arts. 6 y 7 y la Disposición adicional cuarta de la misma.
\n2º Desestimar los recursos en todo lo demás.
\nMadrid, a cuatro de octubre de mil novecientos noventa.
\nIdentificación Órgano Pleno Magistrados Don Francisco Tomás y Valiente, don Francisco Rubio Llorente, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Jesús Leguina Villa, don Luis López Guerra, don José Luis de los Mozos y de los Mozos, don Álvaro Rodríguez Bereijo, don José Vicente Gimeno Sendra y don José Gabaldón López.
\nNúmero y fecha BOE [Núm, 266 ] 06/11/1990 Corrección1 Tipo y número de registro Recursos de inconstitucionalidad 243-1985, 257-1985 (acumulados) Fecha de resolución 04/10/1990 Síntesis y resumen Síntesis Descriptiva Promovidos por 54 Diputados y por el Defensor del Pueblo respectivamente contra la Ley de la Asamblea de la Comunidad Autónoma de Madrid 15/1984, de 19 de diciembre, del Fondo de Solidaridad Municipal de Madrid. Votos particulares 1. La aportación de un poder general conferido a un Diputado para interponer, en calidad de Comisionado y en nombre de más de 50 Diputados, recursos de inconstitucionalidad, a lo que se añade un documento que acredita la voluntad, no de todos, pero sí al menos de 50 Diputados de entre los otorgantes de aquel poder, de recurrir contra una Ley demuestra fehacientemente la voluntad impugnadora de quienes están legitimados para ello, y además, dado que no se estipula nada en contrario en el Acuerdo impugnatorio, debe presumirse también la voluntad de los recurrentes de otorgar su representación para interponer el recurso al Comisionado a quien confiaron su representación formal para actuar ante este Tribunal con carácter general. [F.J. 1] 2. Tratándose de un órgano unipersonal, como es el Defensor del Pueblo, resulta evidente que su titular puede actuar en los procesos constitucionales por sí mismo, sin perjuicio de que pueda también optar por el nombramiento de un representante o Comisionado al efecto. [F.J. 1] 3. Los arts. 161.1 a) de la C.E. y 32.1 de la LOTC reconocen la legitimación del Defensor del Pueblo para interponer recursos de inconstitucionalidad sin sujetarla a límites o condiciones objetivas de ningún tipo. Pero incluso si se aceptara la tesis de que el Defensor del Pueblo sólo puede promover recurso de inconstitucionalidad en el ámbito de los fines de la institución, su legitimación, fundada en la finalidad objetiva de la acción instada, no se ve afectada por la motivación o fundamentación jurídica de la misma. [F.J. 1] 4. Los Preámbulos o Exposiciones de Motivos de las leyes carecen de valor normativo y no pueden ser objeto de un recurso de inconstitucionalidad. [F.J. 2] 5. Estando fuera de toda duda que la Comunidad Autónoma de Madrid puede establecer recargos sobre los impuestos estatales, es también indudable que ninguno de los límites constitucionales que condicionan dicho poder tributario puede ser interpretado de tal manera que haga inviable el ejercicio de aquella potestad tributaria. [F.J. 3] 6. No es función de este Tribunal enjuiciar el contenido de la L.O.F.C.A. con arreglo a criterios de conveniencia u oportunidad política, así como tampoco determinar «a priori» la forma y el alcance del principio de coordinación, supliendo las supuestas carencias o lagunas de la legislación vigente. De la misma manera, y por idénticas razones, no puede pronunciarse este Tribunal sobre si el interés público exige o no una Ley estatal armonizadora de las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas que regulen los recargos sobre impuestos estatales. En consecuencia, no cabe concluir que, en ausencia de una legislación estatal distinta y más extensa que la contenida en la L.O.F.C.A., la Comunidad Autónoma de Madrid no pueda regular el recargo de que se trata.
\n[F.J. 4] 7. El art. 157.2 de la Constitución prohíbe a las Comunidades Autónomas adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio, pero no sobre la renta de las personas con domicilio fiscal en su territorio, aunque esta renta provenga, en parte, de bienes localizados fuera de la Comunidad Autónoma. [F.J. 5] 8. La diversidad resultante de la exacción de un recargo autonómico en el Impuesto sobre la Renta no quiebra la igualdad de posiciones jurídicas fundamentales de los ciudadanos en el cumplimiento de los deberes que les impone el art. 31 C.E.; si así fuera, quedaría radicalmente eliminada la potestad de las Comunidades Autónomas para establecer recargos, en contradicción con las previsiones constitucionales y estatutarias sobre el particular. [F.J. 7] 9. No cabe subestimar la importancia que para la certeza del Derecho y la seguridad jurídica tiene el empleo de una depurada técnica jurídica en el proceso de elaboración de las normas, singularmente en un sector como el tributario que, además de regular actos y relaciones jurídicas en masa que afectan .v condicionan la actividad económica global de todos los ciudadanos, atribuye a éstos una participación y un protagonismo crecientes en la gestión y aplicación de los tributos. [F.J. 8] 10. Afirmar la retroactividad de las normas fiscales no supone mantener, siempre y en cualquier circunstancia, su legitimidad constitucional, que puede, en efecto, ser cuestionada cuando su eficacia retroactiva contraríe otros principios consagrados en la Constitución, entre ellos el principio de seguridad jurídica. [F.J. 8] 11. En un recurso de inconstitucionalidad «dirigido a la depuración objetiva del ordenamiento jurídico, carece de sentido pronunciarse sobre normas que el mismo legislador ha expulsado ya de dicho ordenamiento» (STC 160/1987). [F.J. 8] 12. El sistema fiscal tendría efecto confiscatorio si mediante la aplicación de las diversas figuras tributarias vigentes, se llegara a privar al sujeto pasivo de sus rentas y propiedades, con lo que además se estaría desconociendo, por la vía fiscal indirecta, la garantía prevista en el art. 33.1 de la Constitución; como sería, asimismo, y con mayor razón, evidente el resultado confiscatorio de un Impuesto sobre la Renta de Personas Físicas cuya progresividad alcanzara un tipo medio de gravamen del 100 por 100 de la renta. Pero, excluidos aquel límite absoluto y esta evidencia aritmética, y asumiendo la dificultad de situar con criterios técnicamente operativos la frontera en la que lo progresivo o, quizá mejor, lo justo, degenera en confiscatorio, sí resulta posible rechazar que la aplicación del recargo autonómico de que tratamos conculque el art. 31.1 de la Constitución por su eventual superación de los límites cuantitativos o porcentuales establecidos por el legislador estatal para el Impuesto sobre la Renta; pues en tal caso no podría establecerse recargo alguno, o bien habría ello de hacerse en detrimento de los principios de igualdad y progresividad de los tributos, que, asimismo, proclama el art. 31.1 de la Constitución.
\n[F.J. 9] 13. El recargo del 3 por 100 en la cuota líquida del Impuesto sobre la Renta respeta los principios de igualdad, progresividad y capacidad contributiva, y tanto por su cuantía como por la materia imponible que grava y, en último término, por la finalidad que persigue, no infringe el principio de justicia tributaria, ni por lo mismo cabe reprocharle alcance confiscatorio, imputación ésta que, en razón de cuanto antecede, debe ser rechazada. [F.J. 9] 14. Es evidente que los principios de igualdad material y solidaridad vinculan a todos los poderes públicos, en el ejercicio de sus respectivas competencias, y no sólo al Estado, sin que pueda entenderse que se oponga a esta conclusión la mención que el art. 138.1 C.E. hace del Estado como garante del principio de solidaridad, ni la reserva al Estado de la competencia exclusiva para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales ( art. 149.1, l.a C.E.), o el expreso encargo de adoptar las medidas oportunas para conseguir el desarrollo armónico entre las diversas partes del territorio español que el art. 2 de la L.O.F.C.A. asigna, asimismo, al Estado. [F.J. 11] 15. Si bien la subvención no es concepto que delimite competencias en nuestro ordenamiento constitucional, según ha precisado con reiteración este Tribunal, la facultad de concederlas, incluso para un destino concreto, responde en el presente caso al ejercicio de las competencias de cooperación con las Entidades locales que ostenta la Comunidad de Madrid. [F.J. 12] 16. La decisión de reducir o suprimir los tributos locales o la de mantenerlos es una libre opción de cada municipio, según la Ley. Corresponde adoptarla a cada Corporación, valorando los efectos que ello ha de comportar tanto en un sistema de tributos propios como en su participación en los del Estado y en los de la Comunidad. [F.J.12] disposiciones con fuerza de ley impugnadas disposiciones citadas Comunidad de Madrid. Ley 15/1984, de 19 de diciembre, del fondo de solidaridad municipal de Madrid En general Real Decreto de 3 de febrero de 1881. Ley de enjuiciamiento civil En general, f. 1 Real Decreto de 24 de julio de 1889 por el que se publica el código civil Artículo 2.1, VP I Ley 230/1963, de 28 de diciembre, general tributaria Artículo 58, f. 8 Ley 44/1978, de 8 de septiembre, del impuesto sobre la renta de las personas físicas En general, f. 6 Artículo 1.1, f. 5 Artículo 1.2, f. 5 Artículo 3.2 c), f. 5
\nArtículo 3.2 d), f. 5 Artículo 16.1, f. 5 Artículo 16.1 b), f. 5 Artículo 19.1, f. 6 Artículo 19.1 a), f. 6 Artículo 28, f. 8 Constitución española, de 27 de diciembre de 1978 En general, ff. 4, 6 a 8, 10, 11, VP I, VP III Título I, f. 1 Artículo 1, f. 7 Artículo 1.1, f. 8 Artículo 2, f. 11, VP III Artículo 9.2, ff. 7, 11 Artículo 9.3, ff. 1, 8 Artículo 14, f. 7 Artículo 31, ff. 3, 7 Artículo 31.1, ff. 1, 7, 9 Artículo 33.1, f. 9 Artículo 38, f. 7 Artículo 40, f. 11 Artículo 54, f. 1 Artículo 116.1 a), f. 1 Artículo 130, VP II Artículo 133, VP III Artículo 133.1, f. 3, VP III Artículo 137, VP III Artículo 138, f. 7 Artículo 138.1, f. 11 Artículo 138.2, f. 11 Artículo 139, ff. 7, 11 Artículo 139.1, f. 7 Artículo 140, f. 12 Artículo 142, ff. 11, 12 Artículo 148.1.2, f. 10 Artículo 148.1.13, f. 11 Artículo 149.1.1, ff. 7, 11 Artículo 149.1.13, f. 7 Artículo 150.3, f. 4, VP III Artículo 155, VP III Artículo 156, VP III Artículo 156.1, ff. 3, 4 Artículo 157, VP II, VP III Artículo 157.1, ff. 3, 4 Artículo 157.1 a), f. 5, VP II, VP III Artículo 157.1 b), VP III Artículo 157.2, ff. 3, 5 Artículo 157.3, ff. 3, 4, 6, 7, VP II, VP III Artículo 157.3.1, f. 3 Artículo 165, VP I Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional En general, VP I Artículo 1, VP I Artículo 32.1, f. 1 Artículo 32.2, f. 1 Artículo 33, VP I Artículo 80, f. 1 Artículo 81.1, f. 1 Artículo 82.1, f. 1 Artículo 82.2, f. 1 Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las comunidades autónomas En general, ff. 4, 6, 7, 10, 11, VP I, VP II, VP III Artículo 1.1, VP III Artículo 2, f. 11 Artículo 2.2, f. 11 Artículo 9, f. 5 Artículo 12, ff. 3 a 5, VP III Artículo 12.1, ff. 3, 6 Artículo 12.2, ff. 3, 6 Artículo 17, VP III Artículo 17 c), f. 3 Artículo 19, f. 8 Artículo 19.1, f. 8 Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril. Defensor del Pueblo En general, f. 1 Artículo 1, f. 1 Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid Título V, VP II Artículo 1, f. 11 Artículo 26.1.11, f. 11 Artículo 27.1, f. 11 Artículo 51, VP III Artículo 53.2, ff. 3, 4, VP I, VP II, VP III Artículo 53.3, ff. 3, 4 Artículo 59 b), ff. 3, 4 Artículo 59 b), VP III Disposición adicional cuarta, VP III Disposición adicional quinta, VP III Disposición transitoria cuarta, apartado 2, f. 11 Ley 44/1983, de 28 de diciembre. Presupuestos generales del Estado para 1984 En general, ff. 8, 9 Comunidad de Madrid. Ley 15/1984, de 19 de diciembre, del fondo de solidaridad municipal de Madrid En general, ff. 1 a 3, 5 a 12, VP I, VP III Exposición de motivos, f. 2 Artículo 1.1, f. 10
\nArtículo 2 a), ff. 2, 10 Artículo 3, f. 11 Artículo 3.2, f. 12 Artículo 4, f. 12 Artículo 4 a) 2, f. 12 Artículo 4 b), f. 12 Artículo 5, f. 12 Artículo 5.3, f. 12 Artículo 6, VP III Artículo 7, f. 2, VP III Artículo 8, f. 2, VP III Disposición adicional primera, ff. 11, 12 Disposición adicional segunda, f. 12 Disposición adicional cuarta, ff. 2, 8, VP III Disposición adicional quinta, f. 12, VP III Disposición final segunda, f. 8, VP I Orden del Ministerio de Economía y Hacienda, de 8 de febrero de 1985. Declaraciones correspondientes al ejercicio de 1984 de los Impuestos sobre la Renta y Extraordinario sobre el Patrimonio de las Personas Físicas En general, f. 8 Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local En general, f. 11 Artículo 36.1 b), f. 11 Artículo 36.2 b), f. 11 Artículo 40, f. 11 Artículo 55 d), f. 11 Artículo 57, f. 11 Comunidad de Madrid. Ley 4/1985, de 18 de abril, por la que se suspende la aplicación de la Ley 15/1984, de 19 de diciembre, del fondo de solidaridad municipal de Madrid En general, f. 8, VP I Artículo 1, f. 8 Artículo 2, f. 8, VP I Artículo 3, f. 8, VP I Ley 26/1987, de 11 de diciembre. Regulación de los tipos de gravamen de las contribuciones territoriales urbana y rústica y pecuaria En general, f. 5 Ley 39/1988, de 28 de diciembre. Haciendas locales En general, f. 11 Artículo 39, f. 12 Artículo 39.2, f. 11 Artículo 40, f. 12 Artículo 115, f. 12 Conceptos constitucionales Conceptos materiales Conceptos procesales Identificadores Visualización Autonomía financieraAutonomía financiera, f. 7 Autonomía localAutonomía local, f. 12, VP III Bloque de constitucionalidadBloque de constitucionalidad, f. 3 Competencias de las Comunidades AutónomasCompetencias de las Comunidades Autónomas, f. 5, VP II Comunidades AutónomasComunidades Autónomas, ff. 3, 5, VP II Defensor del PuebloDefensor del Pueblo, f. 1 Financiación autonómicaFinanciación autonómica, ff. 3, 5 Función del recurso de inconstitucionalidadFunción del recurso de inconstitucionalidad, f. 8 Impuesto sobre la renta de las personas físicasImpuesto sobre la renta de las personas físicas, Naturaleza, f. 5 ImpuestosImpuestos, ff. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 Legitimación en recurso de inconstitucionalidadLegitimación en recurso de inconstitucionalidad, f. 1 Límites a la autonomía financieraLímites a la autonomía financiera, f. 3 Límites a la potestad tributariaLímites a la potestad tributaria, f. 9, VP III Participación de los entes locales en los ingresos del EstadoParticipación de los entes locales en los ingresos del Estado, f. 12
\nPérdida sobrevenida de objeto por derogación de la normaPérdida sobrevenida de objeto por derogación de la norma, f. 8, VP Poderes públicosPoderes públicos, f. 11 Potestad tributariaPotestad tributaria, ff. 3, 5, 8, VP II Principio de igualdadPrincipio de igualdad, f. 7 Principio de irretroactividadPrincipio de irretroactividad, f. 8 Principio de seguridad jurídicaPrincipio de seguridad jurídica, f. 8 Principio de solidaridadPrincipio de solidaridad, ff. 11, 12, VP III Recargo autonómicoRecargo autonómico, ff. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 Recargo sobre impuestos estatalesRecargo sobre impuestos estatales, ff. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, VP II Recurso de inconstitucionalidadRecurso de inconstitucionalidad, ff. 1, 2, 8, VP Tribunal ConstitucionalTribunal Constitucional, Naturaleza, VP I TributosTributos, f. 8 Vinculación de los poderes públicos a los derechos fundamentalesVinculación de los poderes públicos a los derechos fundamentales, f. 11 Votos particulares, formulados tresVotos particulares, formulados tres Exposición de motivosExposición de motivos, f. 2 Legislación tributariaLegislación tributaria, f. 8 LeyLey, Concepto, VP I Preámbulo de textos legalesPreámbulo de textos legales, f. 2 PostulaciónPostulación, f. 1 Comunidad de MadridComunidad de Madrid, ff. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, VP II Arriba Ayúdenos a mejorarUtilice este formulario para notificar al Tribunal Constitucional una posible errata encontrada en el texto de la resolución.
\nUbicación de la errata En general Preámbulo Antecedentes Fundamentos Fallo Votos Particulares Extractos Ficha Técnica Índices Descripción Ayúdenos a mejorarUtilice este formulario para notificar al Tribunal Constitucional un posible nuevo descriptor semántico.
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