Por tanto, como ya se dijo en la STC 96/1990, fundamento jurídico 15, \"habrá que estar a la normativa general que para cada tipo de subvención dicte el Estado al objeto de precisar si los condicionamientos que para la gestión de las subvenciones que en la misma se determinan se encuadran dentro de los límites del título competencial que ampara la intervención estatal o, al contrario, van más allá del alcance de dicho título, invadiendo competencias autonómicas sobre la materia subvencionada, lo que significaría no sólo alterar el sistema competencial, sino también distorsionar la autonomía financiera que para el ejercicio de sus competencias a las Comunidades Autónomas reconoce el art. 156.1 de la C.E.\".Ahora bien, esa doctrina no puede ser aplicada de manera mecánica para negar la posibilidad (ya apuntada explícitamente en las SSTC 95/1986, fundamento jurídico 5º y 88/1987, fundamento jurídico 2º) de que las Comunidades Autónomas impugnen las partidas del estado de gastos de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado cuando lo que se cuestiona -como ahora acontece y era también el caso del conflicto positivo de competencia resuelto por la STC 146/1986- es la competencia misma del Estado para, mediante el ejercicio de su poder financiero, centralizar en organismos de la Administración estatal los fondos destinados a subvenciones o ayudas en materias de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas.Nada ha de oponerse, pues, en principio, a que las Comunidades Autónomas impugnen las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, en cuanto expresión característica del poder de gastar (\"spending power\") del Estado, autorizando créditos para subvenciones sobre materias o sectores económicos en los que pueda verse afectado el orden constitucional de distribución de competencias o la misma autonomía política y financiera de las Comunidades Autónomas.
\n6.
\nPues, en efecto, el problema constitucional que se nos plantea en los presentes recursos es bajo qué forma, condiciones y requisitos el Estado puede consignar en sus Presupuestos Generales de cada año recursos financieros destinados a ámbitos de actuación cuya competencia material ha sido asumida por las Comunidades Autónomas. Pues si -como resulta de la doctrina de este Tribunal- el poder de gastar no constituye un título atributivo de competencias, de modo que el ejercicio de competencias estatales anejo al gasto o a la subvención sólo se justifica en los casos en que, por razón de la materia sobre la que opera dicho gasto o subvención la Constitución o los Estatutos de Autonomía hayan reservado al Estado la titularidad de las competencias, es claro que el Estado, mediante el ejercicio del poder legislativo presupuestario, no dispone de un poder general para subvenciones (gasto público) entendido como poder libre o desvinculado del orden competencial.
\nEl poder de gasto o subvencional es siempre un poder instrumental que se ejerce \"dentro\", y no \"al margen\", del orden de competencias y de los límites que la Constitución establece y entre ellos el del respeto a la autonomía política y financiera de las Comunidades Autónomas que reconocen y garantizan los arts. 2, 137 y 156 C.E. No puede, por tanto, el Estado, usando su poder de gasto en materia de subvenciones, condicionar o mediatizar el ejercicio por las Comunidades Autónomas de sus propias competencias (su autonomía política y financiera) de modo tal que convierta, de hecho, su poder de gastar en un poder para regular la materia al margen del reparto competencial establecido en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía.Y lo mismo vale decir respecto del poder de gasto de las Comunidades Autónomas con cargo a su propio Presupuesto (SSTC 39/1982, fundamento jurídico 5º; 14/1989, fundamento jurídico 2º), como consecuencia de la vinculación de su autonomía financiera \"al desarrollo y ejecución de las competencias que, de acuerdo con la Constitución, les atribuyan las Leyes y sus respectivos Estatutos\" (arts. 156.1 C.E. y 1.1 LOFCA).Dentro de las subvenciones, y en lo que respecta a las cuestiones aquí planteadas, conviene distinguir por una parte, aquéllas que responden a una finalidad o acción de fomento, y por otra, las llamadas \"subvenciones-dotación\" frecuentemente incluídas en los Presupuestos Generales del Estado y que, si bien formalmente caracterizadas como subvenciones, en realidad encubren meras dotaciones presupuestarias destinadas a cubrir las necesidades de financiación de un determinado ente o servicio público y que sólo impropiamente o en una acepción muy genérica pueden asimilarse a las subvenciones en sentido estricto, constituyendo en realidad transferencias presupuestarias para asegurar la suficiencia financiera del ente público receptor (como es el caso de las subvenciones a las Entidades Locales destinadas a asegurar su equilibrio financiero), o sencillamente, una forma de financiación del mismo.Es claro que no cabe negar la competencia del Estado para otorgar a los entes públicos territoriales subvenciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado destinadas a cubrir su déficit real y asegurar el equilibrio financiero de las Haciendas territoriales, competencia que encuentra su título más apropiado -como ya se dijo en la STC 179/1985, fundamento jurídico 1º- en el de \"Hacienda General\" del art. 149.1.14ª, cuando tal medida coyuntural tiene por objeto directo la relación entre la Hacienda estatal y las Haciendas locales y que precisamente se propone como finalidad el saneamiento de éstas para hacer posible que, en el futuro, un nuevo sistema de financiación de las entidades locales (cuyo establecimiento corresponde a la competencia estatal), impida la generación de déficit que, en último término, como tantas veces ha ocurrido en el pasado, hayan de ser atendidas con recursos de la Hacienda estatal.
\nY es indudable, como también se dijo en la citada Sentencia, que \"una medida de este género ha de incluir necesariamente todos los preceptos que se consideren necesarios para alcanzar el fin previsto, respecto del cual tienen un carácter puramente instrumental\".Pero cuando se trata de \"subvenciones-dotación\" que se refieran a servicios públicos transferidos a las Comunidades Autónomas o formen parte del coste ordinario de los mismos, corresponden como un recurso propio a las Comunidades Autónomas debiendo transferirse globalmente por el Estado para ser integrados en los Presupuestos de la Hacienda autonómica, sin otros condicionamientos que el genérico estrictamente indispensable para asegurar el destino de la subvención afectándolo a la finalidad prevista en los Presupuestos Generales del Estado, de modo que se respete la \"autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, reconocida en los arts. 156.1 de la Constitución y 1.1 de la LOFCA, que exige la plena disposición de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las competencias propias, en especial las que se configuran como exclusivas\" (STC 201/1988, fundamento jurídico 4º).Así acontece con las subvenciones para cubrir el coste de funcionamiento ordinario de los servicios públicos transferidos así como aquéllas que, por su índole recurrente y vocación de permanencia, se relacionan directamente con la prestación de los servicios transferidos, que según prevé el Acuerdo 1/1986, de 7 de noviembre, del Consejo de Política Fiscal y Financiera (\"B.O.E.\" núm. 264, de 3 de noviembre de 1988), se integran ya en la llamada financiación incondicionada de las Comunidades Autónomas.Pero el problema surge -y a ello alude expresamente la Generalidad de Cataluña en sus escritos de demanda- por el volumen y extensión generalizada del sistema de subvenciones o ayudas a terceros centralizadas en los Presupuestos Generales del Estado sobre materias de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas que no forman parte de la cobertura o financiación del coste de los servicios públicos transferidos a la Comunidad Autónoma que se convierten en una especie de fuente de \"financiación condicionada\" de la Hacienda autonómica complementaria o paralela a las previstas en la LOFCA y que otorga al Estado, por virtud de su mayor Presupuesto, una preponderancia en ámbitos competenciales ajenos (transferidos) que constriñe el margen de decisión que corresponde a los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas y, por tanto, afecta a la autonomía política y financiera misma que la Constitución reconoce y garantiza.Nada extraño resulta que, así las cosas, la Comunidad Autónoma, en este caso la Generalidad de Cataluña, manifieste la pretensión de que el volumen de recursos que se canaliza a través de las subvenciones estatales condicionadas pase a incrementar lo que ha dado en denominarse \"financiación incondicionada\" de las Haciendas autonómicas mediante la correspondiente \"territorialización\" de las consignaciones presupuestarias de créditos en las propias Leyes de Presupuestos Generales del Estado.Tal es, en definitiva, la razón última en que descansan las concretas impugnaciones que la representación de la Generalidad de Cataluña esgrime frente a diversas partidas de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para 1988 y 1989 destinadas a subvenciones de fomento en ámbitos o sectores de la política económica o social en que aquella Comunidad Autónoma ha asumido la competencia exclusiva, por entender que ello lesiona su autonomía financiera (de gasto, en este caso) condición indispensable de su autonomía política reconocida y garantizada por la Constitución (art. 2 C.E.).Procede, pues, que empecemos dando respuesta a este planteamiento más general en que se fundamentan los presentes recursos de inconstitucionalidad y a las alegaciones que de contrario formula el Abogado del Estado en el sentido de que para nada afecta en general a tal autonomía de gasto de la Comunidad Autónoma la posibilidad de que el Estado disponga de sus propios fondos.
\n7.
\nNo se requiere un amplio desarrollo argumental para mostrar cómo y por qué la utilización del \"poder de gastar\" del Estado, por virtud de su mayor disponibilidad de recursos, puede afectar tanto a la autonomía financiera como a la autonomía política de las Comunidades Autónomas.Ante todo conviene recordar, como uno de los rasgos característicos del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas diseñado por la LOFCA en el marco de la Constitución, que la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas viene definida en el bloque de la constitucionalidad más por relación a la vertiente del gasto público -y si acaso a la de las trasferencias de ingresos procedentes de la Hacienda estatal y que constituyen un derecho de crédito frente a ésta a favor de las Haciendas autonómicas (las participaciones en los ingresos del Estado, las transferencias del Fondo de Compensación Interterritorial y las asignaciones complementarias que se establezcan en los Presupuestos Generales del Estado conectadas directamente a la prestación de los servicios públicos fundamentales de la competencia de las Comunidades Autónomas, e incluso, si así se prefiere, los tributos cedidos)- que por relación a la existencia y desarrollo de un sistema tributario propio con virtualidad y potencia recaudatoria suficientes para cubrir las necesidades financieras de la Hacienda autonómica.
\nSe configura así un sistema de financiación apoyado en mecanismos financieros de transferencias desde el EstadoClaro está que dentro de un sistema de financiación autonómica así concebido -con un fuerte predominio de las fuentes exógenas de financiación- la autonomía presupuestaria de las Comunidades Autónomas, ésto es, su capacidad para disponer libremente de sus recursos financieros, asignándolos a los fines mediante programas de gasto elaborados según sus propias prioridades -y ello, desde luego, dentro del respeto a los principios constitucionales de solidaridad entre todos los españoles y de coordinación con la Hacienda estatal (arts. 2.2 y 156.1 C.E.)-, adquiere un papel capital en la realización efectiva de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas reconocida por la Constitución.
\nLas Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera (de gasto) en la medida en que puedan elegir y realizar sus propios objetivos políticos, administrativos, sociales o económicos con independencia de cuales hayan sido las fuentes de los ingresos que nutren sus Presupuestos. De otro modo, si por el origen de los fondos se pudiera condicionar el destino que se haya de dar a los mismos, se privaría a las Comunidades Autónomas de una potestad decisoria fundamental, sin la que no cabe hablar de autonomía.De ahí la trascendencia que cobra la proliferación e incremento de las subvenciones estatales de fomento que, por su volumen creciente y asignación a ámbitos materiales o sectoriales cuya competencia ha sido asumida exclusivamente por las Comunidades Autónomas, pueden convertirse en un peculiar mecanismo de financiación condicionada de las Comunidades Autónomas, constriñendo la libertad de sus órganos de gobierno en cuanto a la fijación del destino y orientación del gasto público así como para la cuantificación y distribución del mismo dentro del marco de sus competencias.Sostener que la autonomía política y financiera de las Comunidades Autónomas no constituye un límite a la acción subvencional del Estado a través de su \"poder de gastar\", con el argumento de que, en definitiva, el Estado, en el ejercicio de su poder legislativo, es soberano para decidir sobre el destino de sus propios recursos financieros y que la autorización presupuestaria por sí misma no puede invadir el ámbito material de competencias de las Comunidades Autónomas (sino que habrá de estarse a los actos concretos de ejecución de esos programas de gasto para verificar la existencia de tal lesión competencial), equivaldría a afirmar que a través del sistema de subvenciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado en materias de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, la posición y el papel de éstas en la nueva organización estructural del Estado surgida de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía con la distribución vertical del poder público entre los diferentes niveles de gobierno (STC 32/1981, fundamento jurídico 3º) podría desaparecer y con él el núcleo de la propia estructura del Estado compuesto.
\nPues no es imposible que, al amparo de dicho poder de gasto, los órganos de la Administración central del Estado traten de atraer para sí o recuperar competencias normativas o de ejecución en los sectores subvencionados y que, en principio, han quedado integramente descentralizados en favor de las Comunidades Autónomas. De suerte que, a través de esta vía indirecta de las ayudas económicas que figuran en los Presupuestos Generales del Estado, las competencias autonómicas exclusivas pasen a redefinirse o convertirse de facto en competencias compartidas con el Estado, con la consiguiente e inevitable restricción de la autonomía política de las Comunidades Autónomas. Técnica que, según doctrina reiterada de este Tribunal, resulta constitucionalmente inaceptable.Puede decirse, con razón, que el poder de gasto del Estado o de autorización presupuestaria, manifestación del ejercicio de la potestad legislativa atribuida a las Cortes Generales (arts. 66.2 y 134 C.E.), no se define por conexión con el reparto competencial de materias que la Constitución establece (arts. 148 y 149 C.E.), al contrario de lo que acontece con la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas que se vincula al desarrollo y ejecución de las competencias que, de acuerdo con la Constitución, le atribuyan los respectivos Estatutos y las Leyes (art. 156.1 C.E. y art. 1.1 de la LOFCA).
\nPor consiguiente, el Estado siempre podrá, en uso de su soberanía financiera (de gasto, en este caso), asignar fondos públicos a unas finalidades u otras, pues existen otros preceptos constitucionales (y singularmente los del Capítulo III del Título I) que legitiman la capacidad del Estado para disponer de su Presupuesto en la acción social o económica.Pero admitido ésto, constatación del señorío del Estado sobre su Presupuesto esencia misma del Poder financiero (la capacidad de decisión sobre el empleo de sus propios recursos), tanto en la programación como en la ejecución de ese gasto el Estado debe respetar el orden competencial. Es evidente que en el sistema español de distribución territorial del poder, el Estado puede asignar sus recursos a cualquier finalidad lícita y que la definición de esta finalidad en la Ley de Presupuestos condiciona necesariamente la libertad de acción de aquellas instancias que hayan de utilizar esos recursos.
\nSi estas instancias son exclusivamente estatales por ser también de competencia exclusiva del Estado la \"materia\" o sector de actividad pública, no se plantea ningún problema en cuanto a la delimitación competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Cuando, por el contrario, tal materia o sector corresponden en uno u otro grado a las Comunidades Autónomas, las medidas que hayan de adoptarse para conseguir la finalidad a la que se destinan los recursos deberán respetar el orden constitucional y estatutario de las competencias, sin imponer a la autonomía política de las Comunidades Autónomas otros condicionamientos que aquéllos que resultan de la definición del fin o del uso que el Estado pueda hacer de otras competencias propias, genéricas o específicas.De otro modo, si así no fuera y se admitiese que al asignar sus propios recursos a objetivos específicos en sectores o ámbitos materiales de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas el Estado pudiera regular el modo, las condiciones y la manera en que han de emplearse por las Comunidades Autónomas los fondos estatales transferidos, entonces el Estado estaría restringiendo la autonomía política de las Comunidades Autónomas y su capacidad de autogobierno, que se manifiesta, sobre todo, en la capacidad para elaborar sus propias políticas públicas en las materias de su competencia, forzándolas a una suerte de regateo o negociación con el Estado so pena de perder los fondos asignados a la subvención.Se podría pensar que mal puede el Estado lesionar la autonomía política y financiera de las Comunidades Autónomas cuando éstas en modo alguno están obligadas a aceptar la subvención establecida en los Presupuestos Generales del Estado para acciones de fomento en materias o servicios de competencia exclusiva de aquéllas.
\nDe manera que la Comunidad Autónoma siempre podría evitar la lesión a su autonomía política o la invasión competencial rechazando la subvención en la forma prevista en los Presupuestos Generales del Estado y si en uso de su autonomía de la voluntad la acepta, prestando su consentimiento a las condiciones y modo de la subvención, ello priva de fundamento a toda queja competencial en este sentido pues sería como ir contra sus propios actos. Pero un razonamiento semejante sería constitucionalmente inaceptable porque la autonomía y las propias competencias son indisponibles tanto para el Estado como para las Comunidades Autónomas y porque, como se dijo en la STC 201/1988, fundamento jurídico 4º, \"la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas reconocida en los arts. 156.1 de la Constitución y 1.1 de la LOFCA exige la plena disposición de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las competencias propias, en especial las que se configuran como exclusivas\".Por todo ello, en un sistema respetuoso con el orden constitucional de distribución de competencias y con la autonomía política y financiera de las Comunidades Autónomas que la Constitución reconoce y garantiza, las transferencias financieras para subvenciones destinadas a acciones de fomento que el Estado disponga con cargo a sus propios recursos en materias cuya competencia haya sido asumida de manera exclusiva por las Comunidades Autónomas y en las que el Estado no invoque título competencial alguno, deben atribuirse directa e incondicionadamente a las Comunidades Autónomas nutriendo, como un recurso financiero más, la Hacienda autonómica.
\nTécnica ésta de reparto territorial de las subvenciones para su gestión descentralizada por las diferentes Comunidades Autónomas que, como ya se dijo en la STC 95/1986, fundamento jurídico 5º, resulta la más ajustada al modelo de Estado de las Autonomías diseñado por la Constitución. Y a tal efecto, las dotaciones presupuestarias destinadas al fomento deben distribuirse de manera global y descentralizada, entre las distintas Comunidades Autónomas según \"criterios objetivos de reparto o bien mediante convenios ajustados a los principios constitucionales\" (STC 152/1988, fundamento jurídico 5º). Bien entendido que mediante la utilización de los Convenios no puede el Estado convertir en compartida una competencia que sea en realidad exclusiva de las Comunidades Autónomas.
\nDe esta manera se favorece la capacidad de gasto de las Comunidades Autónomas en el desarrollo de las políticas públicas dentro de su ámbito competencial y se respeta, al propio tiempo, su plena autonomía en la definición concreta de tales políticas en perfecta congruencia con el modelo de Estado de las Autonomías.Conclusión que se refuerza, desde la perspectiva de la asignación racional de los recursos escasos, por las exigencias que resultan del mandato constitucional sobre los criterios de \"eficiencia y economía\" a que debe responder la programación y ejecución del gasto público en orden a la realización del principio de una asignación equitativa de los recursos públicos enunciado en el art. 31.2 de la Constitución y de acuerdo además con los principios propios del Estado autonómico y, entre ellos, los de descentralización y eficacia administrativa (art. 103.1 C.E.), que obligan a evitar, en lo posible, administraciones paralelas o duplicidades innecesarias de servicios y disfuncionalidades, que serían contrarias a los criterios que la Constitución propugna (STC 187/1988, fundamento jurídico 12).La financiación mediante las Leyes de Presupuestos Generales de acciones de fomento en materias atribuidas a la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas no significa, claro está, la imposibilidad para el Estado de fijar siquiera el destino o finalidad de política económica o social a que deben dedicarse esos fondos presupuestarios, pues de otro modo se produciría una restricción constitucionalmente inaceptable en el ejercicio soberano de la función legislativa presupuestaria (arts. 66.2 y 134.1 C.E.).
\nPero esa afectación ha de ser global o genérica, en función de materias o sectores de la actividad económica o social, de manera que la especificación presupuestaria de los créditos sea la mínima imprescindible para acomodarse a las exigencias del principio de legalidad presupuestaria y deje el margen necesario de actuación para que las Comunidades Autónomas puedan ejercer su competencia exclusiva en la materia \"desarrollando en el sector subvencionado una política propia orientada a la satisfacción de sus intereses peculiares, dentro de las orientaciones de programación y coordinación que el Estado disponga para el sector como componente del sistema económico general\" (STC 201/1988, fundamento jurídico 2º).
\nSiendo evidente que el Estado no puede condicionar las subvenciones o determinar su finalidad más allá del alcance de los títulos en que ampare su intervención.En aquellas materias en que el Estado ostente algún título competencial y en la medida de su competencia podrá ejercitarla mediante acciones de fomento o subvenciones fijando normativamente las condiciones de su empleo por las Comunidades Autónomas (y ello respetando en todo caso las competencias ejecutivas o de gestión que puedan corresponder a éstas según el orden de reparto competencial en la materia) y, en su caso, disponer la gestión directa y centralizada de los fondos presupuestarios si resultara imprescindible: para asegurar su plena efectividad dentro de la ordenación básica del sector, para garantizar iguales posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, o, por último, cuando dicha centralización sea un medio necesario para evitar que se sobrepase la cuantía global de los fondos que hayan de destinarse al sector (SSTC 95/1986, fundamento jurídico 5º y 75/1989, fundamento jurídico 5º).Ello no significa, claro está, desapoderar al Estado para toda intervención en aquellas materias en que los Estatutos de Autonomía atribuyen a las Comunidades Autónomas competencias exclusivas, pues el Estado puede ostentar competencias concurrentes por virtud de títulos reconocidos en el art. 149 C.E. y en los Estatutos de Autonomía para desarrollar o establecer políticas económicas o sociales de ordenación sectorial o de servicios o su actuación se enmarque en las facultades estatales de dirección y coordinación de la política económica en cuanto las subvenciones de que en cada caso se trate puedan constituir elemento esencial de la misma.
\nComo ya se dijo en la STC 95/1986, fundamento jurídico 4º, \"es claro que dentro de esta competencia de dirección de la actividad económica general tienen cobijo también las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector\".Así también las subvenciones estatales pueden tender a asegurar las condiciones básicas de igualdad cuya regulación reserva al Estado el art. 149.1.1ª C.E., poniéndose de este modo el \"spending power\" estatal al servicio de una política de equilibrio social en sectores que lo necesiten, en ejecución de mandatos o cláusulas constitucionales genéricas (art. 1.1 ó art. 9.2 C.E.) que, aunque obligan a todos los Poderes Públicos, corresponde prioritariamente realizar a quien mayor capacidad de gasto tiene.Esta concurrencia competencial del Estado y las Comunidades Autónomas en la acción administrativa subvencional o de fomento, con clara incidencia en la actividad financiera, debe articularse, como reiteradamente ha puesto de relieve este Tribunal desde las SSTC 18/1982, fundamento jurídico 14; 32/1983, fundamento jurídico 2º y 76/1983, fundamentos jurídicos 11 y 14, mediante técnicas de cooperación y colaboración consustanciales a la estructura compuesta del Estado de las Autonomías como pueden ser, entre otras, los convenios de colaboración ajustados al orden constitucional de competencias: técnicas consustanciales a nuestro modelo de Estado autonómico que deberían ser acordadas en este y otros sectores entre los órganos centrales del Estado y las Comunidades Autónomas, buscando entre todos, dentro del respectivo e indisponible marco competencial, métodos flexibles y adecuados de convergencia que disminuyan la conflictividad entre aquellos poderes, todos los cuales deben guiarse siempre por una común lealtad constitucional.
\nComo se dijo en la STC 201/1988, fundamento jurídico 2º, \"lo que acontece al establecerse la relación jurídica subvencional es que las respectivas competencias estatal y autonómica entran en un marco necesario de cooperación y colaboración, en cuanto se orientan a una acción conjunta en la que no deben mermarse ni la competencia de la Comunidad sobre la materia subvencionada ni las que el Estado tiene para garantizar la coordinación y la unidad de la política económica así como la efectiva consecución de los objetivos perseguidos en los programas a los que se asignan las subvenciones\".
\n8.
\nAtendiendo a los términos del caso, de la doctrina expuesta en los anteriores fundamentos jurídicos se desprende, lógicamente, un esquema de delimitación competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en lo que hace al ejercicio de la potestad subvencional de gasto público que puede resumirse en cuatro supuestos generales, en los que pueden subsumirse las distintas impugnaciones concretas que se examinan en los presentes recursos de inconstitucionalidad, pero que no excluyen cualesquiera otros que en el futuro pudieran derivarse de la Constitución y los Estatutos de Autonomía.a) Un primer supuesto se produce cuando la Comunidad Autónoma ostenta una competencia exclusiva sobre una determinada materia y el Estado no invoca título competencial alguno, genérico o específico, sobre la misma.
\nEl Estado puede, desde luego, decidir asignar parte de sus fondos presupuestarios a esas materias o sectores. Pero, de una parte, la determinación del destino de las partidas presupuestarias correspondientes no puede hacerse sino de manera genérica o global, por sectores o subsectores enteros de actividad. Por otra parte, esos fondos han de integrarse como un recurso que nutre la Hacienda autonómica, consignándose en los Presupuestos Generales del Estado como Transferencias Corrientes o de Capital a las Comunidades Autónomas, de manera que la asignación de los fondos quede territorializada, a ser posible, en los mismos Presupuestos Generales del Estado.b) El segundo supuesto se da cuando el Estado ostenta un título competencial genérico de intervención que se superpone a la competencia de las Comunidades Autónomas sobre una materia, aún si ésta se califica de exclusiva (v.gr., la ordenación general de la economía), o bien tiene competencia sobre las bases o la coordinación general de un sector o materia, correspondiendo a las Comunidades Autónomas las competencias de desarrollo normativo y de ejecución.
\nEn estos supuestos el Estado puede consignar subvenciones de fomento en sus Presupuestos Generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino, o, al menos, para desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación. Además, la gestión de estos fondos corresponde a las Comunidades Autónomas de manera, por regla general, que no pueden consignarse en favor de un órgano de la Administración del Estado u organismo intermediario de ésta.
\nSe trata de partidas que deben territorializarse en los propios Presupuestos Generales del Estado si ello es posible o en un momento inmediatamente posterior, mediante normas que fijen criterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboración ajustados a los principios constitucionales y al orden de distribución de competencias.c) Un tercer supuesto es aquél en que el Estado tiene atribuida la competencia sobre la legislación relativa a una materia, mientras que corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia de ejecución. En este caso la única diferencia con el supuesto anterior es que el Estado puede extenderse en la regulación de detalle respecto del destino, condiciones y tramitación de las subvenciones, dejando a salvo la potestad autonómica de autoorganización de los servicios.d) El cuarto y último supuesto es aquél en que no obstante tener las Comunidades Autónomas competencias exclusivas sobre la materia en que recaen las subvenciones, éstas pueden ser gestionadas, excepcionalmente, por un órgano de la Administración del Estado u organismo de ésta dependiente, con la consiguiente consignación centralizada de las partidas presupuestarias en los Presupuestos Generales del Estado.
\nPero ello solo es posible cuando el Estado ostente algún título competencial, genérico o específico, sobre la materia y en las circunstancias ya señaladas en nuestra doctrina anterior, a saber: que resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector. Su procedencia en cada caso habrá de aparecer razonablemente justificada o deducirse sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la medida de fomento de que se trate.
\n9.
\nReconocida la exigencia de la asignación global y descentralizada o territorialización de los fondos presupuestarios destinados a subvenciones entre las distintas Comunidades Autónomas con competencias en la materia, en los términos en que ha quedado expuesto en los fundamentos jurídicos anteriores debemos dar respuesta a la cuestión relativa al instrumento técnico jurídico mediante el cual haya de llevarse a cabo dicha territorialización en aquellos casos en que su gestión corresponda a las Comunidades Autónomas (o a algunas de ellas), puesto que a este concreto aspecto se refieren las alegaciones en que la Generalidad de Cataluña apoya su impugnación de muchas de las partidas presupuestarias controvertidas.
\nLo que se debate, en suma, es si esa territorialización ha de llevarse a cabo dentro de los propios Presupuestos Generales del Estado, como pide la Generalidad (aunque admitiendo \"siempre que ello sea posible\"), o bien, como señala el Abogado del Estado, en un momento posterior, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 153 de la Ley General Presupuestaria.En términos generales, este es un problema accesorio a la cuestión constitucional que aquí se debate, pues lo que importa es que los fondos destinados a subvenciones que deban gestionar las Comunidades Autónomas se \"territorialicen\", es decir, se transfieran efectivamente a éstas de modo que puedan disponer prontamente de los mismos, sin más condicionamientos que los que deriven del ejercicio de las competencias estatales sobre la materia.
\nA tal efecto, puede estimarse preferible ciertamente -por ser más acorde y respetuoso con la autonomía política y financiera de las Comunidades Autónomas que la Constitución reconoce y garantiza- que en los Presupuestos Generales del Estado esos fondos aparezcan ya como Transferencias Corrientes o de Capital a las Comunidades Autónomas, en las correspondientes Secciones, Servicios y Programas de los Presupuestos. De esta forma se evitaría toda confusión inicial acerca de a cuál Administración se atribuye la gestión de las subvenciones, resultando, así, la estructura de los Presupuestos Generales del Estado plenamente congruente con las exigencias del Estado de las Autonomías. Todo ello sin perjuicio de que el Estado pueda fijar las condiciones o, al menos, las condiciones básicas de otorgamiento de las subvenciones a sus destinatarios, cuando tenga competencia para ello.Ha de entenderse que la preferencia por esta opción no implica que se incurra en inconstitucionalidad cada vez que no se cumpla, pues puede ocurrir -como la Generalidad reconoce en su demanda- que en determinados casos no sea posible introducir esa técnica en la Ley de Presupuestos, o que, aun siendo posible, concurran en su contra, a juicio del Legislador estatal, otras razones.Ahora bien, incluso si tales partidas no figuran como transferencias a las Comunidades Autónomas con fijación de su destino final, sino que aparecen directamente como transferencias a sus destinatarios últimos (familias, instituciones sin fines de lucro, empresas, asociaciones, etc.), de ello no se sigue necesariamente la inconstitucionalidad de las mismas, siempre que por normas inmediatamente posteriores o por Convenio ajustado a los principios constitucionales y reglas de distribución de competencias, los fondos en cuestión se distribuyan efectivamente entre las Comunidades Autónomas competentes para gestionarlos.En todo caso, como se ha dejado dicho, lo que no resulta ajustado a esos principios y reglas es la consignación centralizada de los fondos que deben gestionar las Comunidades Autónomas a favor de un Organismo dependiente de la propia Administración del Estado cuyos servicios ya han sido transferidos a las Comunidades Autónomas, salvo que por las razones o circunstancias ya señaladas por la doctrina de este Tribunal expuesta anteriormente, dicha centralización resulte justificada.
\nEn tales casos puede afirmarse que esa técnica de Presupuestación del gasto vulnera el orden de competencias y los principios de autonomía y de eficacia administrativa, además de suponer un obstáculo injustificado para el correcto funcionamiento del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas.Cosa distinta es el concreto mecanismo mediante el cual esos fondos en cuestión -una vez asignados a transferencias a las Comunidades Autónomas con afectación de destino- se distribuyen entre las Administraciones autonómicas competentes. Una determinación de tal carácter técnico no se sigue necesariamente como una exigencia de las normas y principios que componen el bloque de la constitucionalidad, por lo que esta distribución podra realizarse en los mismos Presupuestos Generales del Estado, si ello es posible, pero no es imprescindible que así sea, pues basta que se efectúe \"durante el ejercicio presupuestario con la mayor antelación posible\", como se reconoce en el Acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas 1/1986, de 7 de noviembre (\"B.O.E.\" núm. 264, de 3 de noviembre de 1988).
\nPuede hacerse, aunque esta no sea la única fórmula constitucionalmente admisible, conforme a lo dispuesto en el art. 153 de la Ley General Presupuestaria, cuyo directo antecedente, el art. 78 de la Ley 50/1984, de Presupuestos Generales para 1985, ya fue analizado y declarado constitucional por nuestra STC 96/1990, interpretado su apartado 3º de conformidad con el fundamento jurídico 16 de la misma.
\n10.
\nCuestiona también la Generalidad de Cataluña en este recurso ciertas partidas presupuestarias consignadas como subvenciones de asignación territorial a favor de las Comunidades Autónomas, respecto de las que, no obstante preverse su territorialización en la Ley de Presupuestos, se condiciona su plena efectividad a la celebración de Convenios-Programa entre la Administración del Estado y las Administraciones autonómicas. Estima la Generalidad que por medio de la exigencia del Convenio se produce una invasión de sus competencias exclusivas en la materia, que se convierten en compartidas por el simple hecho de subvencionar el Estado el correspondiente \"Programa\" o \"Convenio-Programa\".Según la doctrina consolidada de este Tribunal, una de las formas mediante las que la Administración del Estado puede poner a disposición de las Comunidades Autónomas los fondos destinados a subvenciones que les corresponde gestionar es celebrando con ellas un Convenio de colaboración.
\nPor ello, la mera previsión de que los fondos presupuestarios para subvenciones hayan de transferirse y distribuirse entre las Comunidades Autónomas a través de Convenios ajustados a los principios constitucionales no puede considerarse en sí misma incursa en inconstitucionalidad por condicionar indebidamente las competencias autonómicas en relación a las actividades y materias a las que tales subvenciones se destinan.Tiene razón la Generalidad de Cataluña al rechazar que el Estado pueda interferir el ejercicio de las competencias autonómicas mediante Convenios-Programa o condicionados, si se trata de competencias plenamente exclusivas de las Comunidades Autónomas. La fórmula del Convenio no es, sin embargo, descartable en estos casos, puesto que responde a ese principio de cooperación inherente al Estado de las Autonomías y en el que debería profundizarse.
\nPero es obvio que no puede servir para que el Estado recupere competencias en sectores de actividad descentralizados por completo, pues como ya se dijo en la STC 96/1986, fundamento jurídico 3º, \"es evidente que, con base en este deber de recíproco apoyo y mutua lealtad (que es el deber general de colaboración a que están sometidos el Estado y las Comunidades Autónomas), no pueden resultar ampliadas las competencias del Estado, ni es posible por lo mismo limitar o condicionar el ejercicio de las competencias autonómicas sobre esta materia (agricultura) a la celebración o cumplimiento de Convenio alguno entre las dos administraciones territoriales\". Ni tampoco es admisible, como se dijo en la STC 95/1986, fundamento jurídico 5º, que merced a dicho Convenio, la Comunidad Autónoma \"haya podido renunciar a unas competencias que son indisponibles por imperativo constitucional y estatutario\".
\nEn estos supuestos el Convenio sólo puede servir para facilitar la puesta a disposición de las Comunidades Autónomas de los fondos destinados a subvenciones, si en los Presupuestos Generales del Estado se determina genéricamente su destino. Pero no podría ni siquiera condicionarse esa transferencia de fondos a la firma de un Convenio, pues, en todo caso, el Estado tiene la obligación de distribuir las subvenciones entre las Comunidades Autónomas \"durante el ejercicio presupuestario, con la mayor antelación posible\", según se ha dicho.Otra cosa será si tanto el Estado como las Comunidades Autónomas ostentan competencias concurrentes o compartidas sobre la materia a la que las subvenciones se refieran, de manera que el Estado pueda, en alguna medida, especificar con más detalle el destino y fijar las condiciones del otorgamiento de las subvenciones, correspondiendo a las Comunidades Autónomas su gestión.
\nEn tales casos puede el Estado establecer sus condiciones, hasta donde alcance su competencia material, en vez de por una norma de obligado cumplimiento, mediante un Convenio-Programa, supeditando la transferencia de los fondos a las Comunidades Autónomas a la firma del Convenio correspondiente.Entendida en la forma en que ha quedado expuesta la celebración de Convenios-Programa para la instrumentación de las subvenciones, ha de reconocerse la constitucionalidad de las partidas presupuestarias impugnadas por este concreto motivo. Pues es evidente que los Convenios de financiación de ese tipo de actividades no podrán articularse en la práctica de cualquier modo, sino sólo en la forma compatible tanto con el deslinde competencial como con la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas.
\n11.
\nProcede ahora examinar cada una de las partidas presupuestarias impugnadas para determinar si el Estado ha excedido o no, en cada caso, sus competencias propias, conforme a la doctrina expuesta en los anteriores fundamentos jurídicos.En una tarea de deslinde competencial como la que aquí es preciso acometer ha de tenerse muy presente que, dada la peculiar estructura normativa de las consignaciones de créditos del estado cifrado de gastos de los Presupuestos en cuanto normas jurídicas susceptibles de control de constitucionalidad en los términos del art. 27.2 b) LOTC (STC 63/1986, fundamento jurídico 5º), ni la información suministrada por las partidas presupuestarias -dada la generalidad de las rúbricas de los Programas en que éstas se incardinan- es siempre suficientemente explícita respecto del alcance de su contenido jurídico, ni tampoco las argumentaciones ofrecidas respecto de cada una de ellas por las partes personadas en este proceso constitucional son siempre lo bastante concluyentes como para ofrecer a este Tribunal los datos suficientes para llevar a cabo un enjuiciamiento en detalle de aquéllas desde el punto de vista del respeto al orden de competencias y, en consecuencia con la doctrina contenida en los fundamentos jurídicos anteriores, llegar a un pronunciamiento de inconstitucionalidad.
\nEsta dificultad, que el Abogado del Estado pone de relieve y que tampoco se nos oculta, no debe constituir, sin embargo, un obstáculo insuperable para nuestro análisis.No obstante, conviene decir que, si bien la función de este Tribunal se limita a declarar la conformidad o disconformidad con la Constitución de las normas y actos de los Poderes Públicos objeto de recurso, el hecho de que no se declaren contrarias al orden constitucional de competencias determinadas partidas presupuestarias que se impugnan no significa que la doctrina que ha quedado expuesta en los fundamentos jurídicos precedentes no haya de tenerse en cuenta en el momento de la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado a fin de que el modo de presupuestar, según las técnicas presupuestarias vigentes, sea cada vez más adecuado al modelo de Estado de las Autonomías que la Constitución instituye.
\n12.
\nAnalizaremos en primer lugar las partidas impugnadas de los Presupuestos Generales del Estado para 1988.A) De la SECCIÓN 26 (MINISTERIO DE SANIDAD Y CONSUMO).a) Servicio 08 (Dirección General de Salud Alimentaria y Protección de los Consumidores), Programa 413 D (Higiene de los Alimentos y Sanidad Ambiental), Concepto 227.07 (Trabajos realizados por otras Empresas para toda clase de gastos que origine el Programa de control y erradicación de Zoonosis: Hidiatosis), y Concepto 227.08 (idem, Red de Aire, para toda clase de gastos que origine el Plan Nacional de Sanidad Ambiental: Red Nacional de vigilancia y prevención de la Contaminación Atmosférica).Sin prejuzgar su contenido, que de la partida presupuestaria no se deduce, el Estado podría, en principio, amparar su intervención en ambos programas en los títulos competenciales referidos en el art. 149.1.16º y 23ª C.E.
\nLa preocupación que subyace a la impugnación de estas partidas es, sin duda, la de evitar una gestión centralizada de dichos programas, en cuyo caso la queja de la Generalidad de Cataluña podría tener mayor fundamento. Sin embargo, el escueto texto de las partidas impugnadas no prejuzga esa centralización y de ahí que no sea posible considerar que, en sí mismas, vulneren las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña.b) Servicio 09 (Dirección General de Planificación Sanitaria), Programa 412 G, art. 42: Transferencias Corrientes a la Seguridad Social: para el INSALUD, para gastos, mediante Convenio con el Ministerio de Sanidad y Consumo, de programas sobre el SIDA, prevención de minusvalías, plan de embarazo, diagnóstico prenatal, contra la hepatitis B, asistencia y ayuda sanitaria a población anciana, promoción de salud buco-dental y reconocimientos de cuello uterino y mama.También aquí es incuestionable la existencia de título competencial del Estado ex art. 149.1.16ª C.E., dentro de las bases y coordinación de la sanidad, y art. 149.1.17ª del régimen económico de la Seguridad Social, tratándose, como es el caso del INSALUD, de una entidad estatal gestora de la Seguridad Social, lo que legitima genéricamente las previsiones presupuestarias de gasto.
\nDel examen de las partidas presupuestarias que se refieren a determinados planes y programas de acciones sanitarias especiales, obviamente sin indicar su extensión y alcance, no es posible prejuzgar que el Estado haya excedido sus límites competenciales.Dadas las competencias de desarrollo normativo y ejecutivas de algunas Comunidades Autónomas en la materia habrá de estarse, en su caso, a las normas y actos de aplicación así como a los correspondientes programas que se ejecuten; pero la mera previsión presupuestaria del gasto no es objetable desde el punto de vista del orden competencial. Sin perjuicio de las competencias de gestión que le corresponden a Cataluña, que en todo caso deberán ser respetadas, como es obvio, al ejecutar las citadas partidas presupuestarias.c) Servicio 09, Programa 412 G., art. 45: Transferencias Corrientes a Comunidades Autónomas para gastos del Plan de Prevención de Minusválidos, adecuación de los servicios de asistencia psiquiátrica y salud mental, diagnóstico prenatal y neonatal precoz, información, prevención, detección y tratamiento del SIDA.Lo único que la Generalidad impugna de las partidas que integran este art. 45 es que se le transfieran mediante Convenio con el Ministerio de Sanidad y Consumo.
\nPero esta impugnación debe ser desestimada por las mismas razones y con las mismas precisiones apuntadas a propósito de los Convenios, pues en una materia en que el Estado tiene reservadas competencias sobre las bases y, muy específicamente, sobre la coordinación, la fórmula del Convenio con el organismo correspondiente de la Comunidad Autónoma puede ser válida y útil para asegurar la acción conjunta de las instituciones estatales y autonómicas. Siempre, claro está, que los Convenios se ajusten a los principios y límites que hemos resumido con carácter general en el fundamento jurídico 10º.d) Servicio 09, Programa 412 G. art. 48: Transferencias Corrientes a familias e instituciones sin fines de lucro (Conceptos 484 a 489), para subvenciones con destino a financiación de trasplantes de órganos, Cruz Roja, Instituciones que atiendan a enfermos del SIDA e información, prevención, detección y tratamiento del SIDA, promoción de donación de sangre y programa de vigilancia de transformaciones congénitas.El Estado tiene título competencial en la materia (bases y coordinación general de la sanidad, art. 149.1.16ª C.E.) y puede, por tanto, legítimamente centralizar la actividad subvencional para utilizar los Presupuestos Generales del Estado como instrumento de ordenación de la actividad sanitaria de terceros en orden a una mejor coordinación de la política sanitaria nacional.
\nPor otra parte, la partida presupuestaria no es susceptible de territorialización dada la naturaleza y objetivos de las concretas acciones de que se trata (trasplantes de órganos; información, prevención, detección y tratamiento del SIDA; donación de sangre).e) A la misma conclusión de constitucionalidad que en el epígrafe anterior, por la competencia básica del Estado para la ordenación del sector de la sanidad nacional (art. 149.1.16ª C.E.), hemos de llegar respecto de la partida 781, art. 78 del Programa 412 G del Servicio 26.09: Transferencias de Capital a familias e instituciones sin fines de lucro para construcción, acondicionamiento y equipamiento de hospitales dependientes de instituciones sin fines de lucro.f) Servicio 09, Programa 413 A (Planificación Sanitaria), art. 42: Transferencias Corrientes a la Seguridad Social; al INSALUD, para gastos de formación continuada de personal sanitario.En abstracto, la inclusión de esta partida no excede de las competencias del Estado, puesto que el INSALUD sigue siendo de titularidad estatal en buena parte del territorio nacional y nada indica, en el texto de la partida impugnada, que las Transferencias Corrientes que habilita a la Tesorería General de la Seguridad Social para el INSALUD incluyan también a los Servicios de dicho Ente de gestión transferido a las Comunidades Autónomas.Ahora bien, aunque en los Presupuestos Generales del Estado para 1988 no se hace el desglose o especificación entre Subconceptos de esta partida, distinguiendo entre \"servicios gestionados directamente\" -Subconcepto 01- y \"servicios con gestión transferida\" -Subconcepto 02- que sí se explicita en cambio en los Presupuestos Generales del Estado para 1989, hemos de declarar la inconstitucionalidad de esta partida en la medida que incluya en favor del INSALUD, como simple órgano de intermediación, dotaciones de los servicios transferidos a Cataluña, por vulnerar las competencias de la Generalidad, como así se hace respecto de las partidas homólogas de los Presupuestos Generales para 1989, según se verá en el fundamento jurídico siguiente.g) Servicio 10 (Delegación del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas), Programa 313 G, art. 42: Transferencias Corrientes a la Seguridad Social, para el INSALUD, con destino a gastos que originen los Servicios no transferidos de desintoxicación y de atención primaria del Plan Nacional sobre Drogas, a desarrollar mediante Convenio con el Ministerio de Sanidad y Consumo.La impugnación de esta partida carece de todo fundamento, pues, como antes se ha dicho, basta recordar que el INSALUD es una Entidad gestora que ejecuta competencias del Estado en buena parte de su territorio, y la partida se refiere precisamente a los Servicios no transferidos, por lo que no se comprende de qué manera invade o menoscaba las competencias de Cataluña, máxime cuando en el art. 45 del mismo Programa y Capítulo se preven transferencias a las Comunidades Autónomas por concepto semejante.h) Servicio 11 (Secretaria General de Asistencia Sanitaria).
\nPrograma 412 F, art. 42: Transferencias Corrientes a la Seguridad Social, para el INSALUD, para gastos, incluso de personal, de los Servicios de asistencia psiquiátrica y salud mental (puesta en marcha y funcionamiento), asistencia a los afectados del síndrome tóxico, asistencia religiosa en centros hospitalarios conforme al Acuerdo suscrito por los Ministerios de Justicia y Sanidad y la Conferencia Episcopal Española, protección radiológica y fecundación asistida.Nos encontramos aquí con partidas presupuestarias destinadas al funcionamiento regular de servicios públicos. En tanto y en cuanto parte de estas transferencias se destinen a los Servicios de gestión sanitaria de la Seguridad Social transferidos a las Comunidades Autónomas no sería conforme al orden constitucional de competencias realizar la transferencia por intermediación de un ente como el INSALUD.
\nEn tal hipótesis los Presupuestos Generales del Estado deberían asignar los créditos correspondientes a favor de las Comunidades Autónomas que hayan asumido competencias en la materia, indicando genéricamente su destino finalista.Por esta razón, hemos de declarar la inconstitucionalidad de estas partidas presupuestarias en la medida que consignan a favor del INSALUD, como simple órgano de intermediación financiera, dotaciones presupuestarias de Servicios transferidos a la Generalidad de Cataluña.i) Servicio 11, Programa 542 H (Investigación Sanitaria), art. 42: Transferencias Corrientes a la Seguridad Social, al INSALUD, para investigación sanitaria e investigación sanitaria sobre el síndrome tóxico y materias relacionadas.La impugnación de estas partidas presupuestarias debe ser desestimada.
\nSe trata de fondos destinados al desarrollo de programas de investigación y asistencia sanitaria conexos a un plan nacional de asistencia a los afectados por el \"síndrome tóxico\", en que, por su naturaleza y características, resulta justificada, de acuerdo con nuestra doctrina, su consignación centralizada en los Presupuestos Generales del Estado, tanto para asegurar su plena efectividad dentro de la ordenación básica y de coordinación de la sanidad, como para garantizar iguales posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional.B) De la SECCIÓN 19 (MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL).Servicio 01 (Ministerio, Subsecretaria y Secretarías Generales), Programa 313 B (Servicios Sociales), Concepto 721, subvención del INSERSO para financiar su Plan de Inversiones.En relación con esta partida, cabe preguntarse si tiene algún sentido que el Estado mantenga un Ente de gestión en una materia -los Servicios Sociales- que ha sido descentralizada prácticamente por entero por la Constitución y los Estatutos de Autonomía.
\nLos Servicios del INSERSO, integrados en la estructura y régimen económico de la Seguridad Social, no han sido transferidos a todas las Comunidades Autónomas, por lo que es lógico que en los Presupuestos Generales del Estado se incluya una partida como la que ahora se impugna. Desde este punto de vista, la pretensión de la Generalidad de Cataluña carece de fundamento, pues se trata de una dotación que no afecta por si misma a Cataluña, que sí tiene transferido el INSERSO, de manera que la misma Ley de Presupuestos prevé ya específicamente la cuantía de las transferencias en favor de la Comunidad Autónoma de Cataluña con cargo al Presupuesto del INSERSO, en la que hay que entender incluído el coste efectivo del Servicio y lo necesario para que Cataluña desarrolle las inversiones que considere pertinentes.
\nNo obstante, si el Plan de Inversiones del INSERSO al que se destina la partida impugnada incluyera actuaciones en el territorio de Cataluña, es evidente, conforme a nuestra doctrina general, que la gestión de las mismas habría de corresponder a la Generalidad, conforme a lo dispuesto en el art. 17 del E.A.C.
\n13.
\nExaminaremos ahora las impugnaciones de partidas de los Presupuestos Generales del Estado para 1989.A) De la SECCIÓN 13 (MINISTERIO DE JUSTICIA).a) Servicio 04 (Dirección General de Instituciones Penintenciarias), Programa 144 A (Centros e Instituciones Penintenciarias), Concepto 480: Transferencias Corrientes a Instituciones y Centros para atención a drogodependientes.Es esta una subvención a Instituciones y Centros penitenciarios, como cabe deducir de su enunciado. Dado que el Estado gestiona directamente las Instituciones y Centros penitenciarios en la mayor parte del territorio nacional, la partida en sí no vulnera competencia alguna de la Comunidad Autónoma de Cataluña, pues de su enunciado no se infiere que afecte a las Instituciones y Centros transferidos a la Generalidad de Cataluña, pues sólo si así fuera la partida sería inconstitucional.b) Servicio 04, Programa 313 C (Prestaciones de asistencia social), Concepto 482: Transferencias Corrientes a familias e instituciones sin fines de lucro para atenciones a los internos, liberados y familiares.Aunque las subvenciones en cuestión responden a un concepto amplio de asistencia social, el título competencial aquí prevalente es el relativo a la materia penitenciaria (art.149.1.6ª C.E.), ya que, como el representante de la Generalidad de Cataluña alega, mediante dichas subvenciones se trata de ejecutar lo dispuesto en los arts. 74 de la Ley Orgánica General Penitenciaria y 258 del Reglamento Penitenciario, con la finalidad de reeducación y reinserción social.
\nPor ello, el Estado puede disponer este tipo de subvenciones en sus Presupuestos en garantía del cumplimiento de la legislación que le corresponde en exclusiva (art. 149.1.6ª C.E.). La ejecución de esta legislación en el territorio de Cataluña corresponde, no obstante, a la Generalidad (art. 11.1 E.A.C.), lo que supone que es competente para la gestión de las referidas subvenciones en su ámbito propio. En consecuencia, la partida debe territorializarse, preferentemente en los Presupuestos Generales del Estado, salvo que las cuantías afectadas a esa finalidad correspondientes a los internos en Centros transferidos y a liberados y familiares residentes en Cataluña se hubiera incluído ya en el coste efectivo de los Servicios transferidos.B) De la SECCIÓN 16 (MINISTERIO DEL INTERIOR).Servicio 04 (Dirección General de Protección Civil), Programa 223 A (Protección Civil), Concepto 461: Transferencias Corrientes a Corporaciones Locales para atenciones de todo orden motivadas por siniestros, catástrofes u otras de reconocida urgencia;
\nConcepto 482: Transferencias Corrientes a familiares e instituciones sin fines de lucro para atenciones de todo orden motivadas por siniestros, catástrofes u otras de reconocida urgencia; Conceptos 761 y 782: Transferencias de Capital a Corporaciones Locales y a familias e instituciones sin fines de lucro para los mismos fines.El Estado tiene competencia en materia de protección civil (art. 149.1.29ª C.E.), concurrente con la que ostentan las Comunidades Autónomas, en los términos que declaró la STC 133/1990, lo que le permite, entre otras cosas, movilizar recursos en caso de emergencia cuando concurra un interés nacional o sea precisa una coordinación o dirección nacional de todas las Administraciones afectadas, por el alcance y dimensión de la emergencia.
\nPor tanto, nada hay que objetar a la inclusión de las partidas reseñadas en los Presupuestos Generales del Estado.C) De la SECCIÓN 17 (MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS).Servicio 09 (Dirección General del Medio Ambiente), Programa 443 D (Protección y Mejora del Medio Ambiente), Concepto 470: Transferencias Corrientes a empresas privadas para regeneración de aceites lubricantes; y Concepto 771: Transferencias del Capital a Empresas. Previstas en la normativa vigente.Al Estado está reservada la legislación básica en materia de medio ambiente (art. 149.1.23º), mientras que la gestión de su protección corresponde a las Comunidades Autónomas (art. 148.1.9ª), aparte las competencias para establecer normas adicionales de protección que algunas de ellas, como Cataluña, ostentan.
\nEl Estado puede consignar fondos subvencionales en garantía del cumplimiento de su legislación básica, pero dichos fondos deben ser normalmente gestionados por las Comunidades Autónomas, salvo que concurran las circunstancias excepcionales que impidan o dificulten sensiblemente una asignación diferenciada de los recursos por Comunidades Autónomas. El examen de las partidas impugnadas, dado su genérico texto y la ambigüedad de algún Concepto (el 771), no permite deducir si en estos casos está o no justificada la gestión centralizada de las subvenciones o si, por el contrario, es posible y, por ende, debe procederse a su territorialización, como pide la Generalidad de Cataluña. De ahí que las partidas en sí no puedan declararse inconstitucionales, con independencia de la normativa reguladora de estas ayudas.D) De la SECCIÓN 18 (MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CIENCIA).a) Sección 01 (Ministerio, Subsecretaria y Servicios Generales), Programa 421 A (Dirección y Servicios Generales de la Educación), Concepto 481: Transferencias Corrientes a familias e instituciones sin fines de lucro, \"para las que se acuerden por Orden Ministerial\".Alega el representante de la Generalidad de Cataluña que la territorialización de esta partida está supeditada a lo que disponga la correspondiente Orden Ministerial y esta supeditación es justamente lo que impugna.
\nSin embargo, la ambigüedad del Concepto es tal que no es posible saber ni siquiera si procede o no la territorialización de la partida. El Estado mantiene la competencia plena en materia de enseñanza en buena parte del territorio nacional, por lo que hay que entender que la dotación se refiere válidamente sólo a fines que el Estado pretenda alcanzar en su ámbito de competencia.b) Servicio 01, Programa 421 A, Concepto 482: Transferencias Corrientes a familias e instituciones sin fines de lucro para pago de indemnizaciones por accidentes escolares.La Generalidad de Cataluña impugna esta partida porque, según afirma, no recibe transferencia alguna por este Concepto. Pero este argumento nada dice sobre la constitucionalidad de la partida impugnada, pues es evidente que lo que el Estado pretende es hacer frente mediante ella a sus propias responsabilidades en la materia.
\nAl socaire de esta impugnación -como de otras, según se verá- lo que la Generalidad está planteando es la insuficiencia de la financiación incondicionada que recibe para sufragar los gastos de los servicios educativos transferidos. Pero este es un problema que excede del objeto de este recurso de inconstitucionalidad, que versa estrictamente sobre la adecuación a la Constitución de determinadas partidas de los Presupuestos Generales del Estado.c) Servicio 05 (Dirección General de Personal y Servicios), Programa 422 B (Educación General Básica), Concepto 482: Transferencias Corrientes a la Conferencia Episcopal, para hacer efectiva la enseñanza de la religión católica en los Colegios Públicos de E.G.B.Tambien aduce la Generalidad en este caso que no recibe cantidad alguna por este Concepto.
\nPero es completamente lógico, porque la partida en cuestión no hace sino ejecutar el Acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede sobre enseñanza y asuntos culturales, de 3 de enero de 1979 (en particular su art. VII).d) Servicio 06 (Secretaria de Estado de Universidades e Investigación). Programa 422 D (Enseñanzas Universitarias), Concepto 441: Transferencias Corrientes a las Universidades para diversas atenciones, enumerándose en los Subconceptos diversas Universidades, sin que se cite a ninguna de las de Cataluña.Es evidente que, mediante esta partida, el Estado subviene a diversos gastos de Universidades radicadas en aquellas partes del territorio nacional donde los servicios sobre la materia no se han traspasado a las Comunidades Autónomas.
\nLa impugnación carece, pues, de todo fundamento, máxime cuando las transferencias a las Universidades catalanas se han tenido en cuenta para el cálculo de la fórmula financiera que se aplica a la financiación de los Servicios transferidos en materia educativa.e) Servicio 06, Programa 422 D, Concepto 442: Transferencias Corrientes para atenciones extraordinarias \"a todas las Universidades\".La rotundidad de la expresión del concepto presupuestario, que se refiere \"a todas las Universidades\", no deja lugar a dudas respecto de su alcance, debiendo entenderse incluídas también las de Cataluña. Por ello, la consignación centralizada de la partida presupuestaria ha de reputarse inconstitucional, debiendo territorializarse asignando la parte correspondiente a la Generalidad para su distribución entre las Universidades de Cataluña.f) Servicio 06, Programa 422 D, Concepto 486: Transferencias Corrientes a las Universidades para preparación de proyectos de formación de nuevas tecnologías dentro del Programa COMETT.El art. 149.1.15º C.E. ampara la competencia del Estado para financiar estas actividades, sin que del texto de la partida presupuestaria quepa deducir directamente ningún menoscabo de las competencias de la Generalidad de Cataluña.g) Servicio 09 (Dirección General de Renovación pedagógica), Programa 4220 (Nuevas tecnologías aplicadas a la Educación), Concepto 470: Transferencias Corrientes a empresas privadas para subvencionar el desarrollo del \"software\" educativo.Se impugna esta partida también porque la Generalidad dice no recibir cantidad alguna por este Concepto.
\nPero, de nuevo se olvida que el Estado gestiona los Servicios educativos en gran parte del territorio nacional, por lo que hay que entender que la partida se limita a acciones de fomento en ese territorio, sin invadir las competencias de Cataluña. Sólo si las subvenciones abarcarán también el territorio de esta Comunidad Autónoma correspondería a la Generalidad la gestión de la parte proporcional de las subvenciones que hubiera de asignársele. En cuanto a la queja de no recibir cuantía alguna del Estado por este específico Concepto, ello no entraña la inconstitucionalidad de la partida.h) Servicio 10 (Dirección General de Renovación Pedagógica), Programa 421 B (Perfeccionamiento del Profesorado de Educación), Concepto 450: Transferencias Corrientes a Comunidades Autónomas para actividades de perfeccionamiento del profesorado.Se impugna esta partida porque la Transferencia se supedita a lo que disponga una Orden Ministerial o un Convenio obligatorio, que cercenaría las competencias de Cataluña.
\nSin embargo la queja tiene un carácter preventivo, pues la partida presupuestaria en sí no permite presumir tal eventual vulneración ya que el Estado puede destinar recursos a la finalidad referida, en virtud de su competencia sobre las bases del sistema educativo, a las que va ligada la mejora de la calidad de la enseñanza que estos recursos persiguen. Dicho sea sin perjuicio de la posibilidad de impugnar la disposición o Convenio que pudiera producir menoscabo de las competencias de la Generalidad.i) Servicio 10, Programa 421 B, Concepto 780: Transferencias de Capital a familias e instituciones sin fines de lucro, para movimientos de renovación pedagógica.La previsión de estas subvenciones estatales encuentra cobertura en el art. 149.1.15ª C.E.
\nNo obstante, puesto que la Generalidad de Cataluña ha asumido las competencias de regulación y administración de la enseñanza en los términos del art. 15 del E.A.C., le corresponde la gestión de la parte proporcional de esas subvenciones que hayan de destinarse al territorio de Cataluña, a cuyo efecto las sumas en cuestión deberían consignarse en los Presupuestos como transferencias a Comunidades Autónomas con ese fin o, al menos, territorializarse en un momento posterior. En cualquier caso, lo que la Generalidad discute es que las dotaciones que le corresponda por ese Concepto se distribuyan mediante Orden Ministerial o Convenio. Pero, al igual que en el supuesto anterior, la partida presupuestaria no incurre, de por sí, en extralimitación competencial alguna.j) Servicio 10, Programa 422 E (Educación especial), Concepto 451: Transferencias Corrientes a familias e instituciones sin fines de lucro para ayudas a entidades pro-disminuídos.Esta partida se impugna porque, al decir de la Generalidad, no recibe asignación alguna por este Concepto.
\nLa impugnación debe desestimarse por los mismo motivos que se exponen en el anterior epígrafe g).k) Servicio 10, Programa 452 G (Investigación educativa), Concepto 440: Transferencias Corrientes a Universidades para la realización de proyectos de investigación educativa; y Concepto 451: Transferencias Corrientes a Comunidades Autónomas para el mismo fín.El art. 149.1.15ª C.E. da plena cobertura competencial a estas partidas presupuestarias, por lo que su impugnación carece de todo fundamento. Dicho sea con independencia de las normas que regulen la distribución de los fondos.El Concepto 482 de este Servicio 10, que se incluye entre los recurridos, no figura en los Presupuestos Generales del Estado para 1989.l) Del Servicio 11 (Dirección General de Centros Escolares), Programa 321 C (Apoyo a otras actividades escolares), Concepto 482: Transferencias Corrientes a las Federaciones y Confederaciones de Padres de Alumnos en que aquellas se integren;
\nConcepto 485: Fomento de la representación en los centros docentes públicos no universitarios.Son estas subvenciones que, sin duda, corresponde gestionar en su territorio a aquellas Comunidades Autónomas que tengan transferidos los Servicios de educación no universitaria en relación con las Confederaciones que no excedan del ámbito de su territorio. Dicha gestión puede realizarse incluyendo las dotaciones correspondientes en el conjunto de la financiación incondicionada, como la Generalidad de Cataluña reclama. Pero no es contrario a la Constitución que la Ley de Presupuestos las configure como subvenciones específicas, pues al Estado competen las normas básicas de desarrollo del art. 27 C.E. (art. 149.1.30ª) y, mediante esas subvenciones, lo que se pretende es facilitar la participación de los padres de alumnos en el control y gestión de los centros escolares sostenidos por la Administración con fondos públicos, conforme a lo dispuesto en el art. 27.7 C.E. Dicho lo cual y si la dotación correspondiente a Cataluña para esos fines no se incluyera en la financiación incondicionada, lo correcto sería consignarla en los Presupuestos Generales del Estado como Transferencias Corrientes a las Comunidades Autónomas para ese fin, o, todo lo más, proceder a su inmediata territorialización.ll) Servicio 11, Programa 422 F (Enseñanzas artísticas), Concepto 480: Transferencias a familias e instituciones sin fines de lucro, para subvencionar a conservatorios de música.El Estado puede destinar recursos a esta finalidad en virtud de su competencia sobre la ordenación general del sistema educativo (art. 149.1.30ª), que incluye las enseñanzas artísticas.
\nPero la gestión de esas subvenciones en Cataluña compete a la Generalidad, por lo que procedería conceptuar la dotación como transferencias a las Comunidades Autónomas, en la parte correspondiente, o, al menos, territorializarlas inmediatamente sin mayor condicionamiento.m) Servicio 11, Programa 422 G (Enseñanzas integradas), Concepto 484: Transferencias a familias e instituciones sin fines de lucro, para las comunidades religiosas, por su colaboración en C.E.I.Si esta partida se destinara, al menos en parte, a actividades de colaboración realizadas en Cataluña, es obvio que la competencia para gestionarla correspondería a la Generalidad. Incluso podría cuestionarse si, en tal hipótesis, el Estado puede incluirla en la financiación condicionada.
\nNo obstante, el enunciado del Concepto no prejuzga el destino real de las dotaciones, por lo que la partida en sí no puede calificarse de inconstitucional con independencia de la normativa que establezca el régimen de estas ayudas.n) Servicio 12 (Dirección General de Promoción Educativa), Programa 321 c (Apoyo a otras actividades escolares), Concepto 482: Transferencias Corrientes a familias e instituciones sin fines de lucro para ayudas a actividades de alumnos; Concepto 488: Transferencias a familias e instituciones sin fines de lucro, Programa de inserción profesional.También la gestión de estas subvenciones corresponde en su territorio a la Generalidad de Cataluña, que impugna más que nada su carácter condicionado \"hasta el detalle\" por Orden Ministerial o por Convenio.
\nSin perjuicio de que la parte correspondiente a Cataluña pudiera integrarse en el cálculo de la financiación incondicionada, caso de no estarlo, la constitucionalidad de estas subvenciones depende de las normas que las regulan, pues solo conociendo dichas normas será posible enjuiciar si el Estado ha excedido sus competencias básicas en la materia. De todas formas, lo correcto sería, si no se incluyeran en la financiación incondicionada, conceptuarlas como Transferencias Corrientes a las Comunidades Autónomas con competencias en la materia o, al menos territorializar inmediatamente las dotaciones, en la parte correspondiente a aquéllas, sin mayores condicionamientos que los que estrictamente deriven de las competencias del Estado.ñ) Servicio 12, Programa 422 J (Educación Compensatoria), Concepto 451: Transferencias Corrientes a Comunidades Autónomas para el Programa de educación compensatoria.Impugna la Generalidad que estas dotaciones se supediten a lo que dispongan Ordenes Ministeriales o Convenios con el Ministerio.
\nPero esta supeditación no deriva de la partida presupuestaria. El Estado puede destinar recursos a esta finalidad, en virtud de su competencia sobre la programación general de la enseñanza, en los términos del art. 149.1.30 C.E. y la Disposición adicional primera de la Ley Orgánica 8/1985, además de los destinados a los Servicios de su titularidad, por lo que la simple inclusión de la partida impugnada en los Presupuestos Generales del Estado no vulnera las competencias de la Generalidad de Cataluña.o) Servicio 12, Programa 422 j, Concepto 460: Transferencias Corrientes a Corporaciones Locales para subvencionar actividades de educación compensatoria.Esta partida se impugna por entender la Generalidad de Cataluña que, al corresponderle las competencias de ejecución en materia educativa en su territorio, esas subvenciones deben respetar dichas competencias y, por tanto, ser distribuídas a través de la Generalidad de Cataluña.
\nSin embargo, aunque la ejecución de los Programas de educación compensatoria corresponda a la Comunidad Autónoma de Cataluña, las Corporaciones Locales pueden colaborar a esa finalidad mediante la realización de actividades de su competencia y, a tal fín, pueden recibir subvenciones del Estado, que tiene la competencia de programación general, de acuerdo con la legislación vigente. Naturalmente, esas actividades locales no pueden menoscabar las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña. Pero la partida, en sí, no prejuzga semejante invasión competencial, por lo que la impugnación debe ser desestimada.p) Servicio 12, Programa 422 J, Concepto 481: Transferencias Corrientes a familias e instituciones sin fines de lucro para subvencionar actividades de educación compensatoria.La queja de la Generalidad se funda en este caso en que no recibe cantidad alguna del Estado por este Concepto.
\nPero este argumento no afecta a la pretendida inconstitucionalidad de la partida, siendo de desestimar la impugnación por los mismos motivos expuestos en el anterior epígrafe g).q) Servicio 12, Programa 422 k (Educación permanente y a distancia no universitaria), Concepto 461: Transferencias Corrientes a Corporaciones Locales para educación permanente de adultos.La impugnación se funda en los mismos motivos que la examinada en el anterior epígrafe o) y debe ser desestimada por las mismas razones allí expuestas.r) Servicio 12, Programa 422 k, Concepto 480: Transferencias a familias e instituciones sin fines de lucro, para entidades colaboradoras de educación permanente de adultos.Alega la Generalidad que la territorialización de las dotaciones destinadas a este fin se supedita a un Convenio u Orden Ministerial condicionante, que es incompatible con las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña.
\nPero del texto de la partida presupuestaria no es posible deducir esta conclusión, pues ni siquiera resulta si las subvenciones previstas se destinan sólo al territorio en que el Estado mantiene las competencias ejecutivas en educación o tambien al de las Comunidades Autónomas con competencias transferidas en la materia. Por eso la impugnación debe ser desestimada, sin perjuicio de lo que dispongan las normas reguladoras o eventuales Convenios relativos a estas subvenciones.s) Organismo 10.1 (Consejo Superior de Deportes), Programa 457 A (Fomento y apoyo de las actividades deportivas), Concepto 489: Transferencias Corrientes a familias e instituciones sin fines de lucro, para Instituciones penitenciarias y Fuerzas de Seguridad del Estado, para material deportivo y actividades.Obviamente hay que entender que la Generalidad limita su impugnación a las dotaciones destinadas a las Instituciones penitenciarias de su competencia.
\nPero, -al igual que ya hemos dicho respecto de una partida semejante al examinar la Sección 13 (Ministerio de Justicia)- de la partida recurrida no se deduce si aquellas dotaciones van destinadas sólo a Centros e Instituciones penitenciarias de titularidad estatal o también a las transferidas a la Generalidad de Cataluña, pues sólo si así fuera la partida sería inconstitucional.E) De la SECCIÓN 19 (MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL).a) Servicio 08 (Dirección General de Trabajo), Programa 723 B (Reconversión y reindustrialización), Concepto 421: Transferencias a la Seguridad Social para ayudas equivalentes a la jubilación anticipada de trabajadores (mayores de 60 años) de empresas acogidas a planes de reconversión;
\nConcepto 422: a la Seguridad Social para ayudas destinadas a facilitar la jubilación de trabajadores de empresas en crisis no acogidas a planes de reconversión.La pretensión de la Generalidad de Cataluña en este caso se limita al reconocimiento de su competencias para gestionar estas subvenciones a la jubilación anticipada, señalando que otras Comunidades Autónomas con las mismas competencias en la materia las gestionan previa la correspondiente territorialización. Este último dato no resulta del texto de las partidas impugnadas, ni tampoco se deduce de ellas que la gestión de las ayudas deba realizarse en Cataluña por la Administración del Estado. Lo que está claro es que, en esta materia, corresponde al Estado la competencia sobre la legislación básica (art. 149.1.17ª y 13ª C.E.), lo que legitima la previsión de las ayudas acordadas por los Presupuestos.
\nPor otra parte, es evidente que la inclusión de las partidas impugnadas no impide la gestión descentralizada de algunas de las ayudas, como pone de relieve la O.M. de 24 de marzo de 1988, que la Generalidad de Cataluña menciona, Orden que distribuye una parte de los recursos destinados a este fin entre las Comunidades Autónomas \"que han asumido sus competencias de gestión en la materia\". Que esa misma territorialización no se haya producido en favor de la Comunidad Autónoma de Cataluña, si así fuera, es algo que no se puede imputar a la partida presupuestaria en si misma. Por ello, la pretensión anulatoria de la Generalidad debe ser desestimada en este punto.b) Servicio 09, Programa 315 A (Administración de las relaciones laborales y condiciones de trabajo), Concepto 473: Transferencias Corrientes a empresas privadas para asistencia económica extraordinaria a los trabajadores.La Generalidad pretende que se le reconozca su competencia de gestión de estas ayudas en el territorio catalán.
\nPero no ofrece mayores argumentos que los referidos a las partidas examinadas en el epígrafe anterior. Dada la generalidad de la rúbrica de este Concepto presupuestario y las razones expuestas en el anterior epígrafe, no es posible estimar la impugnación de la partida en sí, sin perjuicio de lo que resulte de las normas que regulen las ayudas en cuestión.c) Servicio 10 (Dirección General de Cooperativas), Programa 724 A (Desarrollo Cooperativo), Concepto 471: Transferencias Corrientes a empresas privadas, para asistencia técnica a cooperativas y sociedades anónimas laborales; Concepto 475: Subvenciones a cooperativas y sociedades anónimas laborales; Concepto 481: Transferencias Corrientes a familias e instituciones sin fines de lucro, para subvenciones a trabajadores para su incorporación como socios;
\nConcepto 484, idem, para formación y promoción.La Generalidad reclama al respecto que, por lo que a Cataluña afecta, estos recursos deben integrarse en la financiación incondicionada, pues tiene competencia exclusiva en la materia, derivada del art. 9.21 E.A.C., o, al menos, deben territorializarse para su gestión por la Comunidad Autónoma. Es evidente, sin embargo, que el Estado tiene competencias en materia de cooperativas, cuando se trata de cooperativas de ámbito superior al de la Comunidad Autónoma, según se desprende de las SSTC 72/1983, 44/1984, 165/1985 y 88/1989. Además, teniendo en cuenta las competencias que le atribuyen los apartados 7º y 13º del art. 149.1 C.E. no se puede decir que el Estado no pueda afectar recursos propios a la finalidad de fomento del cooperativismo.
\nCuestión distinta es la de la competencia de gestión de estas ayudas estatales. En la medida en que puedan beneficiarse de ellas cooperativas, cooperativistas y empresas de asistencia a cooperativas a las que la Comunidad Autónoma de Cataluña extienda su competencia en la materia, las dotaciones porcentuales correspondientes deben ser gestionadas por la Generalidad, incrementando las que ella misma destina a estos fines, con cargo a su propio Presupuesto. Sin embargo, la partida impugnada no especifica a qué actividades cooperativas van dirigidas las subvenciones, ni tampoco impide por sí misma la territorialización de la gestión de estos fondos en el caso de que sea procedente. Por esta razón, la impugnación debe ser desestimada.d) Servicio 11 (Dirección General del Régimen Económico de la Seguridad Social), Programa 313 A (Pensiones y prestaciones asistenciales), Concepto 425: Transferencias a la Seguridad Social para prestaciones socio-económicas Ley de Integración Social de los Minusválidos.Nada alega la Generalidad de Cataluña en apoyo de la impugnación de esta partida.
\nPero es de advertir que es equivalente a otras de los Presupuestos Generales del Estado para 1988 que también fueron recurridas, si bien la Generalidad desistió posteriormente de esa parte del recurso. Esta circunstancia no evita que nos pronunciemos sobre la partida de los Presupuestos para 1989 por este Concepto, ya que la Generalidad no ha expresado su voluntad de desistimiento en cuanto a la misma. En cualquier caso, lo que se deduce de los argumentos del recurso interpuesto contra los Presupuestos de 1988 es que la Generalidad reprocha que las prestaciones socio-económicas de la Ley de Integración de Minusválidos no se transfieran directamente a la Comunidad Autónoma, sino por mediación del INSERSO.
\nSin embargo, este dato no aparece en los Presupuestos para 1989, pues las Transferencias Corrientes por dicho Concepto se prevén en favor de la Seguridad Social, lo que abarca los entes de gestión de la misma transferidos a las Comunidades Autónomas, como lo está el INSERSO a Cataluña, sin prejuzgar la intermediación de ningún organismo centralizado. En consecuencia, la impugnación no puede ser estimada.F) De la SECCIÓN 20 (MINISTERIO DE INDUSTRIA Y ENERGÍA).En todas las impugnaciones de partidas de esta Sección, la Generalidad de Cataluña pretende que se declare su competencia para la gestión de las subvenciones y ayudas que contemplan, previa territorialización de los fondos en favor de las Comunidades Autónomas que han asumido competencias en materia de industria y energía.
\nPara ello invoca los Títulos que le confieren los arts. 12.1.2 (industria) y 121.1.3 (desarrollo y ejecución en Cataluña de los planes establecidos por el Estado para la reestructuración de sectores industriales), 9.18 (artesanía) y 10.5 (régimen minero y energético), sin desconocer los límites que esos mismos preceptos establecen a las competencias de la Comunidad Autónoma. En efecto, estos límites que, por lo que aquí interesa, derivan fundamentalmente de las competencias reservadas al Estado por los arts. 149.1.13ª y 25ª C.E. deben ser tenidos en cuenta también para deslindar las competencias del Estado y de la Comunidad Autónoma de Cataluña. Pero además y específicamente, puesto que muchas de las partidas impugnadas consisten en ayudas y subvenciones para investigación y desarrollo tecnológico, hay que tener en cuenta lo dispuesto en el art. 149.1.15 C.E., que atribuye al Estado una doble competencia de fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica.
\nPor lo demás, tampoco puede olvidarse que el Estado sigue ejerciendo la totalidad de las competencias sobre industria y energía en buena parte del territorio nacional, por lo que nada tiene de extraño que en los Presupuestos Generales del Estado se consignen los créditos correspondientes al Ministerio del ramo, sin perjuicio de las competencias de gestión que, en su caso, puedan ostentar algunas Comunidades Autónomas.En atención a estas consideraciones generales hemos de examinar las partidas impugnadas de esta Sección que, a pesar la confusión a que puede inducir algun error de transcripción en el escrito del recurso, son las siguientes:a) Servicio 05 (Dirección General de la Energía), Programa 542 E (Investigación y Desarrollo Tecnológico), Concepto 772: Transferencias de Capital a empresas privadas para inversiones sobre conservación de la energía (Ley 82/1980 de conservación de energía).A pesar del título del Programa en que se enmarca, estas Transferencias no se destinan sólo a investigación, según se deduce de su texto, sino a fomentar el ahorro energético de las empresas.
\nEn consecuencia, si incluyera actuaciones en Cataluña, excepto las destinadas al fomento de la investigación, la gestión correspondiente debería descentralizarse en favor de la Generalidad, salvo que concurriesen circunstancias que lo impidieran, de acuerdo con lo expuesto en los fundamentos jurídicos 4º y 8º. Ahora bien, del texto de la partida presupuestaria no se deduce que esas condiciones y circunstancias concurran por lo que no procede declarar la inconstitucionalidad de la partida en sí misma considerada.b) Servicio 05, Programa 731 F (Normativa y desarrollo energético), Concepto 773: Transferencias de Capital a empresas privadas para desarrollo de energías renovables.Puede decirse de la impugnación de esta partida lo mismo que de la anterior, con la misma salvedad de que las Transferencias se destinen, al menos en parte, a investigación de energías renovables, en cuyo caso la consignación estatal queda amparada por lo dispuesto en el art. 149.1.15ª C.E.c) Servicio 06 (Dirección General de Minas y de la Construcción ), Programa 542 E (citado), Concepto 773, Transferencias de Capital a empresas privadas para investigación y desarrollo tecnológico de la minería; 781: Transferencias de Capital a familias e instituciones sin fines de lucro para investigación y desarrollo tecnológico de la minería.Estas partidas, en sí mismas, encuentran cobertura en el art. 149.1.15º\" C.E. y deben ser gestionadas de acuerdo con las normas que lo desarrollen, siempre que estas sean conformes al orden constitucional de competencias.
\nNo es posible, por tanto, considerar que la inclusión en los Presupuestos Generales del Estado invade las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña.d) Servicio 06, Programa 741 F (Explotación minera), Concepto 771: Transferencias de Capital a empresas privadas para la reestructuración técnica y empresarial del subsector productor de carbón; Concepto 772, idem para subvenciones de la Ley de Fomento de la Minería.Son éstas subvenciones cuya gestión para actividades mineras radicadas en Cataluña debería corresponder a la Generalidad, conforme a lo dispuesto en los arts. 10.5 y 12.3 E.A.C., salvo que excedan de ese ámbito o concurra alguna circunstancia que justifique su gestión centralizada, de acuerdo con la doctrina general anteriormente expuesta.
\nDicho lo cual y habida cuenta de que tratándose de reestructuración de sectores económicos el Estado tiene competencia derivada del art. 149.1.13ª C.E. para la ejecución de la legislación sobre minería en parte de su territorio, no cabe deducir del texto de la partida presupuestaria que exista vulneración de las competencias de la Comunidad Autónoma recurrente.e) Servicio 13 (Dirección General de Electrónica y Nuevas Tecnologías), Programa 542 E (Investigación y desarrollo tecnológico), Concepto 771: Transferencias de Capital a empresas privadas para subvenciones en relación con las directrices del PEIN II.Son éstas subvenciones a empresas que tienen como fin apoyar la realización de proyectos de investigación relacionados con el desarrollo tecnológico del sector electrónico e informático y su promoción, según se desprende de la O.M. de 3 de febrero de 1988, que las regula.
\nEn consecuencia, el Estado puede amparar lícitamente esta intervención en lo dispuesto en el art. 149.1.15ª C.E., por lo que la impugnación de la partida debe ser desestimada.Las demás partidas de la Sección 20 que se dicen impugnar (Servicio 01, Concepto 773; Servicio 05, Concepto 77; Servicio 09, Concepto 781; Servicio 10, Conceptos 771, 781, 782 y 783) no figuran en los Presupuestos Generales del Estado para 1989.G) De la SECCIÓN 21 (MINISTERIO DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN).Como la representación de la Generalidad de Cataluña recuerda, la mayor parte de las Sentencias de este Tribunal que han resuelto recursos y conflictos de competencia sobre disposiciones del Estado reguladoras de subvenciones se refieren precisamente a la materia de agricultura.
\nLa doctrina general antes expuesta se ha venido formando, en gran medida, al hilo de esas Sentencias sobre actuaciones de fomento de la agricultura y la ganadería. De ahí que no sea necesario reiterar ahora esa doctrina ni hacer más precisiones que las imprescindibles para recordar que el Estado puede intervenir en la materia en virtud de sus competencias generales sobre la ordenación general de la economía (art. 149.1.13º y preceptos concordantes de los Estatutos de Autonomía), pero sin menoscabar las competencias específicas que todas las Comunidades Autónomas han asumido sobre la materia. Eso significa que el Estado, al regular las condiciones de otorgamiento de estas subvenciones no puede ir mas allá de lo que sus competencias permitan y que, salvo excepción justificada en los supuestos y por las causas que ya expusimos con carácter general en los fundamentos jurídicos 4º, 7º y 8º de esta Sentencia, la gestión de las subvenciones corresponde a las Comunidades Autónomas, de manera que el Estado debe poner a disposición de éstas los fondos correspondientes, bien territorializándolos en los mismos Presupuestos Generales o bien en un momento inmediatamente posterior, distribuyéndolos conforme a criterios objetivos o, en su caso, mediante Convenios, sin consignarlos en favor de ningún organismo intermediario.La Generalidad impugna muchas de las partidas presupuestarias de esta Sección porque, a su juicio, no se respetan estas condiciones, o bien porque se respetan de facto, pero sin que exista seguridad alguna de que vayan a respetarse en el futuro.
\nAhora bien, de estas imputaciones sólo aquéllas que se refieren al pretendido exceso competencial del Estado cuando especifica el destino de las ayudas y a la consignación centralizada del gasto, si así se dedujera de su texto, son atribuíbles a las partidas impugnadas. Ya que, si estas partidas no suponen directamente por su destino una invasión de competencias autonómicas y no prejuzgan la gestión centralizada de las subvenciones o la consignación en favor de organismos intermediarios de recursos que deben ser transferidos a las Comunidades Autónomas, las eventuales infracciones del orden constitucional de competencias habrán de imputarse no a los Presupuestos Generales, sino a las normas reguladoras de las subvenciones que se dicten en ejecución de tales partidas de gasto.De hecho la Generalidad, al impugnar algunas partidas, dirige sus alegaciones y argumentos no contra las partidas en sí, sino contra lo que disponen las normas reguladoras de las ayudas.
\nObviamente estas alegaciones no pueden ser enjuiciadas en este recurso, sino que habrán de serlo con ocasión de las impugnaciones de aquellas normas que se hayan formulado ante este Tribunal, impugnaciones por lo demás no escasas.De esta manera queda limitado el objeto de nuestro examen. Por otra parte, no es ocioso reiterar ahora, una vez más, que la función de este Tribunal se limita a declarar la conformidad o disconformidad con la Constitución de las normas y actos de los Poderes Públicos objeto de recurso. Pero, el hecho de que no se declaren contrarias al orden constitucional de competencias no significa que no existan otras formas de actuación y, en concreto, de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado más adecuados al modelo de Estado de las Autonomías que la Constitución instituye.a) Servicio 07 (Dirección General de Ordenación Pesquera), Programa 712 D (Mejora de la estructura productiva agraria y pesquera), Concepto 771: Transferencias de Capital a empresas privadas para apoyo a la construcción, modernización y reconversión de la flota pesquera;
\nConcepto 773: Transferencias de Capital a empresas privadas para arrecifes artificiales. Servicio 08 (Dirección General de Relaciones pesqueras internacionales), Programa 712 C (Mejora de los sistemas de producción agraria y pesquera), Concepto 471: Transferencias Corrientes a empresas privadas por inactividad de buques pesqueros.Son éstas subvenciones que, al decir de la Generalidad de Cataluña, se regulan por el Real Decreto 219/1987, de 13 de febrero, contra el que se formulan ciertas alegaciones en este recurso que aquí no pueden resolverse, sino que habrán de serlo cuando este Tribunal examine la conformidad con el orden de competencias del referido Real Decreto, que ha sido impugnado a través de varios conflictos de competencia.
\nA los efectos de este recurso importa señalar que en la materia a que se refieren estas subvenciones, que es la ordenación del sector pesquero (como se deduce de las SSTC 33/1984, 158/1986, 56/1989 y 147/1991), el Estado no solo cuenta con el título genérico de intervención que deriva del art. 149.1.13º C.E., sino también con el más específico de ordenación básica del sector (art. 149.1.19ª C.E. y art. 10.1.7 del E.A.C., entre otros), aparte de que ejerce las competencias exclusivas en una parte del territorio nacional. Quiere todo ello decir que nada hay que oponer a que el Estado destine fondos con cargo a sus Presupuestos para estas finalidades.La Generalidad de Cataluña no discute en realidad este extremo, pero sí reclama la territorialización de las partidas correspondientes, al igual que lo están en los Presupuestos las que se destinan a ayudas a inversiones en acuicultura, o, al menos, la descentralización de la gestión de esos recursos que, a su juicio, el citado Real Decreto 219/1987 no establece adecuadamente.
\nSin embargo, la comparación con la materia acuicultura no es aceptable, pues sobre ella la Generalidad tiene competencia exclusiva (dicho sea sin perjuicio de la incidencia de otras competencias estatales), mientras que no es posible dilucidar en este recurso supuestas infracciones que se atribuyen al Real Decreto 219/1987. Sí procede recordar ahora que, como se dijo en la STC 33/1984, tratándose de medidas de apoyo a la reestructuración de la flota pesquera, las autorizaciones con intervención del Estado no pueden soslayarse. Naturalmente estas intervenciones del Estado deben conciliarse y coordinarse con las competencias que Cataluña ostenta sobre la ordenación del sector pesquero. Pero, habida cuenta de las que están reservadas al Estado, no cabe decir que la no territorialización de las subvenciones en las Presupuestos Generales del Estado sea contraria al orden constitucional y estatutario de competencias.b) Servicio 03 (Dirección General de Producción e Investigación Agraria), Programa 542 F (Investigación y Experimentación Agraria y Pesquera), Concepto 780: Transferencias de Capital a familias e instituciones sin fines de lucro, para establecimiento y dotación de puestos de estudio.Esta es, según la Generalidad de Cataluña, una de las ayudas previstas en el Real Decreto 808/1987, de 19 de junio, para mejora de la eficacia de las estructuras agrarias, en aplicación del Reglamento CEE 797/1985, del Consejo.
\nSin duda, la gestión de estas ayudas, de conformidad con la normativa comunitaria y básica del Estado, corresponde a las Comunidades Autónomas, y de ahí la conveniencia de que se reflejaran en los Presupuestos Generales del Estado como Transferencias a aquéllas para la indicada finalidad. No obstante, ello no entraña la inconstitucionalidad de la partida, siempre que las dotaciones se distribuyan entre las Comunidades Autónomas con inmediata posterioridad, para que puedan proceder a su gestión, salvaguardando en todo caso los deberes de colaboración con el Estado. La Generalidad parece impugnar también el modo en que, según el citado Real Decreto 808/1987, se regula la gestión de esas subvenciones e inclusive el excesivo condicionamiento que ese Real Decreto impone a su otorgamiento.
\nPero estas no son cuestiones que puedan dilucidarse en el presente recurso de inconstitucionalidad.c) Servicio 04 (Dirección General de la Producción Agraria), Programa 712 A (Organización en común de la producción y comercialización agraria y pesquera), Concepto 778: Transferencias de Capital a empresas privadas para fomento del asociacionismo agrario; Programa 712 B (Sanidad vegetal y animal), Concepto 772: Transferencias de Capital a empresas privadas, para defensa sanitaria de los animales y sus producciones; Concepto 781: Idem a familias e instituciones sin fines de lucro, para lucha contra agentes nocivos y promoción de agrupaciones para los tratamientos integrados en agricultura (ATRIA);
\nPrograma 712 c) (Mejora de los sistemas de producción agraria y pesquera), Concepto 472: Transferencias Corrientes, para subvencionar a empresas por compensación a determinados costes de producción; Concepto 770: Transferencias de Capital a empresas privadas, para experimentación y contrastación del desarrollo tecnológico; Concepto 771: idem, para ordenación y regulación del empleo de medios de producción agraria; Concepto 775: idem, para ordenación y mejora de los sectores productivos agrícolas; Concepto 776: idem, para ordenación y mejora del sector forestal privado; Programa 712 D (Mejora de la estructura productiva agraria y pesquera), Concepto 773: Transferencias de Capital a empresas privadas, para reestructuración de los sectores productivos vegetales;
\nConcepto 774: idem, para reestructuración de las producciones ganaderas.Todas estas dotaciones, reguladas por distintas normas estatales, que aquí no es posible enjuiciar, deben ser gestionadas por las Comunidades Autónomas, en virtud de sus competencias sobre agricultura. De nuevo hemos de señalar al respecto la conveniencia de que, por esa razón, se reflejen en los Presupuestos Generales del Estado, como Transferencias a las Comunidades Autónomas, en su caso con indicación de sus fines específicos. Ahora bien, la propia Generalidad de Cataluña manifiesta que la territorialización de muchas de estas partidas se viene observando en la práctica, lo que testimonia que la circunstancia de no reseñarse en los Presupuestos como transferencias a Comunidades Autónomas no impide la territorialización posterior y, por ende, no determina la inconstitucionalidad de las partidas en sí mismas.d) Servicio 09 (Dirección General de Industrias Agrarias y Alimenticias), Programa 712 A (Organización en común de la producción y comercialización agraria y pesquera), Concepto 772: Transferencias de Capital a empresas privadas, para fomento de entidades asociativas para el desarrollo de la agroindustria;
\nPrograma 712 E (Comercialización, industrialización y ordenación alimentaria), Concepto 771: Transferencias de Capital a empresas privadas para ordenación y fomento de la industrialización agroalimentaria.Son aplicables a la impugnación de estas partidas los mismos fundamentos que a las examinadas en el epígrafe anterior, ya que la Generalidad de Cataluña ostenta también la competencia sobre industria, de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general, en los términos establecidos en el art. 12.1.2 E.A.C., así como la competencia de desarrollo y ejecución de Cataluña de los planes establecidos por el Estado para la reestructuración de sectores industriales (art.12.1.2 E.A.C.).
\nBien entendida que, en todo caso, quedan a salvo las medidas de fomento destinadas a entidades asociativas y actividades industriales de ámbito supraautonómico.e) Organismo 104 (Instituto Nacional de Semillas y Plantas de Vivero), Concepto 771: Transferencias a empresas privadas, para fomento de la utilización de semillas y plantas de vivero de calidad.La Generalidad reclama la gestión de estas dotaciones, sin perjuicio de la \"facultad de control estatal del empleo de los recursos presupuestados\" para verificar que las operaciones de compraventa de semillas subvencionadas se refieren efectivamente a semillas certificadas.En efecto, corresponde a las Comunidades Autónomas la gestión de estas ayudas, conforme a la normativa estatal básica y sin perjuicio de la colaboración con el Estado para el control del destino de las subvenciones, a través de las formas que prevén las disposiciones en vigor (y, ante todo, el art. 153 de la Ley General Presupuestaria).
\nDicho sea sin perjuicio de que concurran los motivos excepcionales que legitiman la gestión centralizada de subvenciones en materia de agricultura, a los que nos hemos referido en fundamentos jurídicos precedentes. Sólo en este último supuesto, que debería ser suficientemente justificado, la gestión centralizada de las ayudas en cuestión, encomendadas a un Organismo Autónomo estatal, podría considerarse respetuosa del orden constitucional de competencias. En caso contrario, la intermediación de un Organismo como el Instituto Nacional de Semillas y Plantas de Vivero, carecería de toda justificación, tratándose de recursos que de los Presupuestos Generales del Estado deben pasar a los de las Comunidades Autónomas, para Transferencias directas a las mismas para los fines indicados.En este recurso, sin embargo, no es posible examinar si existe o no justificación suficiente para estimar que la gestión centralizada es posible y no invade las competencias de las Comunidades Autónomas, pues ello puede depender también de lo que dispongan las normas reguladoras de las ayudas, que no son objeto de impugnación aquí.
\nNuestro fallo, por tanto, no puede ser de inconstitucionalidad en cuanto que las partidas incluyan supuestos que legitimen la gestión centralizada de las ayudas, por lo que su consignación presupuestaria en favor de un Organismo Autónomo estatal no resulta inconstitucional.f) Organismo 106 (Servicio de Extensión Agraria), Programa 542 F (Investigación y Experimentación Agraria y Pesquera), Concepto 485: Transferencias Corrientes a familias e instituciones sin fines de lucro para ayudas para la capacitación profesional agraria: cursos breves y cursos para la incorporación de agricultores jóvenes; Concepto 486: idem, para becas para el acceso a las enseñanzas homologadas de capacitación agraria;
\nConcepto 488, idem para fomento de la contabilidad de explotaciones agrarias; Concepto 489, idem para ayudas a la formación ocupacional de la mujer; Programa 712 A (Organización en común de la producción y comercialización agraria y pesquera), Concepto 480: Transferencias Corrientes a familias e instituciones sin fines de lucro para ayudas a agrupaciones de ayuda mutua y sustitución; Concepto 482, idem a las Agrupaciones de Agricultura para la gestión de explotaciones; Concepto 483: idem para becas para asistencia a cursos de formación y perfeccionamiento de gerentes de empresas agrarias; Concepto 484: idem para becas para asistencia a cursos de cooperativismo y comercialización; Concepto 782: Transferencias de Capital a familias e instituciones sin fines de lucro para acciones comunitarias de interés socio-económico y acciones cooperativas de jóvenes del sector agrario;
\nConcepto 783: Idem para ayudas al desarrollo cooperativo y comunitario en zonas no de montaña ni equiparables; Concepto 784: Idem para ayudas a la integración cooperativa de la juventud; Concepto 785: Idem para ayudas al empleo en el cooperativismo rural; Programa 712 D (Mejora de la estructura productiva agraria y pesquera), Concepto 481: Transferencias Corrientes a familias e instituciones sin fines de lucro, para ayudas para la capacitación profesional agraria: cursos para incorporación de agricultures jóvenes; Concepto 487: Idem para becas para jóvenes agricultores en relación con su formación e incorporación a los programas de la CEE; Concepto 772: Transferencias del Capital a empresas privadas para ayudas a agricultores jóvenes para su incorporación e instalación.g) Organismo 108 (Instituto de Relaciones Agrarias), Programa 712 A (Organización en común de la producción y comercialización agraria y pesquera), Concepto 482: Transferencias Corrientes a instituciones sin fines de lucro, a Organizaciones Profesionales Agrarias y otras entidades asociativas.h) Organismo 109 (Instituto Nacional de Reforma y Desarrollo Agrario), Programa 712 D (Mejora de la estructura productiva agraria y pesquera), Concepto 771: Transferencias de Capital a empresas privadas para ayudas con destino a la modernización de explotaciones;
\nConcepto 776: Idem para compensación de rentas por limitaciones naturales en zonas de montaña (I.C.M.) y otras zonas desfavorecidas; Concepto 777: Idem para compensación de rentas por limitación de producción.i) Organismo 203 (Instituto Nacional para la Conservación de la Naturaleza), Programa 533 A (Protección y mejora del medio natural), Concepto 770: Transferencias de Capital a empresas privadas para ayudas complementarias en zonas sensibles; Concepto 780: Idem a familias e instituciones sin fines de lucro para trabajos de conservación de suelos agrícolas, lucha contra la erosión y prevención de incendios.Todas estas ayudas, relativas a aspectos de la política agraria sobre algunos de los cuales versaron las SSTC 95 y 96/1986, corresponde gestionarlas a las Comunidades Autónomas, conforme a la normativa básica del Estado y a su propia normativa de desarrollo (aparte, claro está, la normativa de la CEE), y sólo si concurren los motivos excepcionales a que en aquellas Sentencias se aludía y en ésta se reiteran podría legitimarse su gestión centralizada.
\nEsta posibilidad debe justificarse suficientemente, pues, en caso contrario, debe cuestionarse la conformidad con la Constitución y los Estatutos de Autonomía de la gestión encomendada a un Organismo estatal como es el Servicio de Extensión Agraria, aunque actúe sólo como entidad pagadora e intermediaria de los pagos de las obligaciones reconocidas por las Comunidades Autónomas, en vez de la Transferencia de recursos a los Servicios correspondientes a las , tal y como declaramos en las referidas SSTC 95 y 96/1986.A la vista de las partidas presupuestarias no cabe excluir que comprendan casos en que la gestión centralizada resulte justificada, por lo que no procede declarar su inconstitucionalidad.j) Organismo 205 (Fondo de Ordenación y Regulación de Producciones y Precios Agrarios), Programa 715 A (Regulación de Producciones y de Mercados Agrario y Pesquero), Concepto 470: Transferencias Corrientes a empresas privadas para subvenciones a la producción agraria.Se refiere esta partida presupuestaria a las subvenciones procedentes (en su práctica totalidad) del FEOGA-Sección Garantía de la CEE, que integran el Presupuesto del FORPPA como Transferencias Corrientes del Exterior.
\nLa queja de la Generalidad de Cataluña reside, en este caso, en que la reglamentación estatal de estas ayudas asigna la facultad de proceder a su pago efectivo a un Organismo estatal, el SENPA, en vez de a las Comunidades Autónomas. De ahí que la Generalidad haya interpuesto varios conflictos de competencia contra disposiciones del Estado que instrumentan el pago de primas o indemnizaciones con cargo a estos recursos. De ello se deduce que no se puede dejar en manos del FORPPA \"la facultad discreccional de actuar centralizadamente como viene haciendo por medio del SENPA o, eventualmente, utilizar las Administraciones de las Comunidades Autónomas\", sino que se debe determinar que los destinatarios de la partidas sean las Comunidades Autónomas.La presente impugnación carece de fundamento sin perjuicio de lo que el Tribunal Constitucional decida en cada uno de los conflictos planteados.
\nLa partida presupuestaria, en sí misma considerada, no predetermina que el pago de las ayudas en cuestión haya de realizarse por el SENPA o por las Comunidades Autónomas, y menos aún que el FORPPA tenga la potestad discreccional de actuar a través de uno u otras. También en este supuesto la Generalidad impugna la partida de una manera preventiva o cautelar con fundamento en los reproches que dirige a la normativa reguladora de las ayudas. Pero este tipo de alegaciones no pueden examinarse en el presente recurso, sino en aquellos otros procesos constitucionales que tengan por objeto dichas normas.H) De la SECCIÓN 23 (MINISTERIO DE TRANSPORTES TURISMO Y COMUNICACIONES).Servicio 05 (Dirección General de Transportes Terrestres), Programa 513 C (Ordenación e Inspección del Transportes Terrestre), Concepto 771: Transferencias de Capital a empresas privadas, para ayudas para subvencionar el tipo de interés en los créditos para la renovación del parque de vehículos destinados al servicio público de transporte por carretera, en las condiciones que se determinen reglamentariamente.La impugnación tiene un carácter preventivo o cautelar por lo que debe desestimarse.En efecto, en materia de transportes terrestres por carretera, el art. 149.1.21ª C.E. distribuye las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas según transcurran o no por el territorio de más de una Comunidad Autónoma, aparte la reserva de competencias exclusivas al Estado sobre tráfico y circulación de vehículos a motor, que engloba también lo relativo a las condiciones que deben llenar los vehículos que circulan, en función de las garantías de seguridad en la circulación (STC 59/1985, fundamento jurídico 3º).
\nLa Generalidad de Cataluña alega que la partida presupuestaria impugnada no especifica que las subvenciones previstas estén destinadas al transporte de competencia estatal y no al de competencia de las Comunidades Autónomas y de ello deduce la necesidad de territorializarlas. Pero es obvio que la hipótesis de que las ayudas puedan destinarse a transportes de competencia de la Generalidad no puede servir para declarar la inconstitucionalidad de la partida presupuestaria. Antes al contrario, es preciso partir de la presunción de constitucionalidad de la decisión impugnada, sin perjuicio de lo que pueda resultar de la reglamentación a la que la propia partida se remite.I) De la SECCIÓN 24 (MINISTERIO DE CULTURA).a) Servicio 04 (Dirección General de Bellas Artes y Archivos), Programa 453 A (Museos), Concepto 761: Transferencias de Capital a Corporaciones Locales: sistema español de museos.La Generalidad de Cataluña, al impugnar las partidas presupuestarias correspondientes al Ministerio de Cultura, parte de la idea de que el Estado sólo puede fomentar la cultura en aquellos casos en que esté mínimamente justificada la intervención de la Administración central, debiendo corresponder el resto de la acción de fomento a la Generalidad, en el territorio de Cataluña, conforme a los arts. 9.4, 9.5, 9.6, 9.31 y 11.7 del E.A.C.
\nPero, según reiterada doctrina de este Tribunal (SSTC 84/1983, 49/1984, 153/1985, 157/1985, 17/1991), del art. 149.2 C.E. deriva la concurrencia de los distintos Poderes Públicos en el fomento de la cultura, por lo que al Estado le compete una función de apoyo en este campo, no excluyente de la que puedan realizar las Comunidades Autónomas.En concreto, el Estado tiene competencia para apoyar económicamente los museos que integran el sistema español de museos y que son de la titularidad de las Corporaciones Locales o sean gestionados por éstas. Nada hay que oponer, pues, desde el punto de vista del orden constitucional de competencias a esta partida presupuestaria, sin que sea el consistente argumento en contrario de que la gestión del único museo de titularidad estatal existente en Cataluña, al decir de la Generalidad, haya sido transferida a ésta última, dado que la partida presupuestaria no se refiere y no tiene por qué referirse a ese museo.b) Servicio 08 (Dirección General del Libro y Bibliotecas), Programa 455 D (Promoción del libro y publicaciones culturales), Concepto 471: Transferencias Corrientes a empresas privadas para Fondo de promoción del libro: a empresas editoriales para compensar el precio del papel (Ley 9/1975);
\nConcepto 472: Idem Fondo de promoción del libro: ayudas a la edición en castellano de obras escritas en otras lenguas oficiales españolas; Concepto 473: Idem Fondo de promoción del libro: ayudas a los distintos sectores relacionados con el libro; Concepto 770: Transferencias de Capital a empresas privadas para apoyar proyectos innovadores y de renovación tecnológica de empresas privadas del libro; Concepto 780: Transferencias de Capital a familias e instituciones sin fines de lucro: Fondo de promoción del libro: para la adquisición de medios de promoción del libro y la lectura.Las razones expuestas en el epígrafe anterior sirven también para desestimar la impugnación de estas partidas, sin que sean óbice a esta conclusión las competencias que la Generalidad de Cataluña tiene en materia de industria (art. 12.2 E.A.C.), en relación con la importancia que la industria editorial de Cataluña tiene en este sector de producción, pues sin duda, el título prevalente, por la finalidad de las ayudas previstas, es el de cultura.
\nPor lo demás, las partidas impugnadas no impiden por sí mismas la colaboración de la Generalidad de Cataluña en la promoción del libro, en ejercicio de sus propias competencias, y tampoco descartan de por sí toda intervención de la Generalidad en la gestión de las subvenciones del Estado.c) Organismo 108 (Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales), Programa 456 C (Cinematografía), Concepto 471: Transferencias Corrientes a empresas privadas: Fondo de Protección a la Cinematografía.Además de los argumentos expuestos en relación con las partidas del epígrafe anterior recuerda la Generalidad, respecto de ésta, que el apartado B-2 del Real Decreto 1.010/1981, de 27 de febrero, de Transferencia de Servicios, dispone que \"en cuanto al Fondo de Protección a la Cinematografía, mientras se mantenga la actual normativa que lo rige, se transfiere a la Generalidad el porcentaje, que se determinará por Convenio, de la parte del Fondo destinada a subvencionar películas de especial calidad y especiales para menores\".
\nAlega ahora la Generalidad que ese Convenio no ha sido celebrado núnca, lo que priva de eficacia a la Transferencias y por esa razón \"como mínimo debe solicitar la territorialización de las partidas dichas de acuerdo a criterios objetivos\".No obstante, es necesario tener en cuenta que, como se deduce de las SSTC 149/1985 y 157/1985, el Estado ostenta competencia de intervención y fomento, en el orden cinematográfico, por lo que no se cuestiona la gestión unitaria del Fondo de Protección a la Cinematografía, que el Real Decreto 1.010/1981 reserva al Estado, si bien con la obligación de realizar con la Generalidad el Convenio a que alude el apartado B-2 referido, mientras se mantuviera la misma normativa reguladora del Fondo.
\nA falta de dicho Convenio nada hay que oponer a la constitucionalidad de la partida impugnada, único objeto de este recurso, a la que no se puede imputar lo que la Generalidad de Cataluña considera un incumplimiento del Real Decreto 1.010/1981.d) Organismo 207 (Instituto Nacional de las Artes Escénicas y de la Música), Programa 456 A (Música), Concepto 751: Transferencias de Capital a Comunidades Autónomas para la construcción de auditorios de música.Reclama la Generalidad que estas subvenciones sean territorializadas y que su concesión le corresponda en Cataluña, sin perjuicio de la normativa general estatal que deba regirlas. Pero esta impugnación no se comprende, pues precisamente lo que se deduce de la partida recurrida es la transferencia de los recursos a las Comunidades Autónomas, para el indicado fin.Es más, esta partida constituye una forma de cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas para el ejercicio de competencias que son concurrentes y dirigidas a objetivos comunes de promoción de la cultura, cooperación que, según doctrina reiterada de este Tribunal, resulta altamente conveniente cuando se trata de llevar a cabo medidas de fomento, en ésta y en otras materias en que el Estado y las Comunidades Autónomas ostentan competencias.J) De la SECCIÓN 26 (MINISTERIO DE SANIDAD Y CONSUMO).a) Servicio 01 (Ministerio y Subsecretaria), Programa 411 A (Dirección y Servicios Generales de Sanidad), Concepto 226.04: Gastos en bienes corrientes y servicios, para apoyar y colaborar en los gastos que ocasiones el Plan de prevención de enfermedades infecto-contagiosas y drogradicción en instituciones penitenciarias y otras, mediante Convenios con los Ministerios de Justicia y Defensa;
\nConcepto 226.07: Idem para la inclusión de la educación para la salud en el curriculum de formación de docentes y discentes mediante Convenio con el Ministerio de Educación y Ciencia.Reclama la Generalidad la gestión de estos fondos en Cataluña, ya que tiene transferidos tanto los Servicios sanitarios como los penitenciarios y educativos, y aduce también que se la ha ignorado en la asignación de estos fondos. Sin duda, la gestión de los recursos públicos destinados a los Servicios transferidos corresponde a la Generalidad de Cataluña. No obstante, como dijéramos respecto del Concepto 480 del Programa 144 A del Ministerio de Justicia (Servicio 04 de la Sección 13), relacionado con el 226.04, según indica la representación de la Generalidad, es preciso recordar que el Estado mantiene la titularidad y gestión de los servicios sanitarios, penitenciarios y educativos en buena parte del territorio nacional.