Por su parte, la Sentencia de 22 de septiembre de 2008 fijó esta doctrina legal: “Interpuesto recurso de alzada contra una resolución sancionadora, el transcurso del plazo de tres meses para la resolución del mismo no supone que la sanción gane firmeza ni que se convierta en ejecutiva, de modo que no puede iniciarse el cómputo del plazo de prescripción de la sanción.” De la combinación de ambas doctrinas se desprende el siguiente resultado: el procedimiento administrativo de revisión de la resolución sancionadora que se activa mediante la interposición del recurso de alzada no tiene incidencia en el plazo de prescripción de la infracción (Sentencia de 2004) ni en el plazo de prescripción de la sanción (Sentencia de 2008), pues, por una parte, una vez dictada en plazo la resolución sancionadora ya no cabe alegar la prescripción de la infracción y, por otra, en tanto la resolución sancionadora adoptada no devenga firme, no comienza a computarse el plazo de prescripción de la sanción.
\nEl órgano judicial promotor de la cuestión identifica claramente el problema que suscita la combinación de ambas doctrinas legales: si la Administración no resuelve de forma expresa el recurso de alzada interpuesto contra la resolución sancionadora, el comienzo del computo del plazo de prescripción de la sanción permanece indefinidamente abierto, pendiente de que la Administración opte por resolver de forma expresa el recurso de alzada. Esto supone que, si no hay resolución expresa del recurso de alzada, el plazo de prescripción queda indefinidamente “congelado” y, por tanto, no llega a aplicarse a la sanción de que se trate; y que, si se resuelve extemporáneamente el recurso, el plazo de prescripción se puede ampliar extraordinariamente.
\nPero el problema de seguridad jurídica no es de incertidumbre o imprecisión normativa en cuanto al dies a quo o al dies ad quem, ni al plazo de prescripción o a su forma de cómputo, sino otro: con la aplicación combinada de la doctrina legal fijada en las dos Sentencias del Tribunal Supremo antes mencionadas, durante un periodo de tiempo indefinido (el de sustanciación del recurso de alzada contra la resolución sancionadora), cuya finalización queda en manos exclusivamente de la propia Administración, no resulta aplicable la prescripción de la infracción ni la prescripción de la sanción; la primera porque ya se habría sancionado la infracción con una multa, sin haberse puesto fin a la vía administrativa, y la segunda porque dicha sanción no es firme ni ejecutiva, y por tanto al ser inejecutable, no puede comenzar el cómputo de la prescripción.
\nEn suma, los preceptos cuestionados convierten en inoperativa e ilusoria la propia institución de la prescripción en el ámbito sancionador administrativo cuando la Administración incumple su obligación legal de resolver expresamente el recurso de alzada. Este es el núcleo de la duda de constitucionalidad que la Sentencia elude y, en definitiva, no acierta a resolver.
\nPor otro lado, el razonamiento que la Sentencia desliza en términos de “ventajas” o “beneficios” que supuestamente obtienen o dejan de obtener bien el interesado bien la Administración es incorrecto porque si algo deja claro la Sentencia es que el recurso de casación en interés de ley tiene un carácter excepcional, tanto por la restricción de los legitimados activos para su interposición como por su finalidad. Es evidente que las Administraciones que interpusieron los correspondientes recursos de casación en interés de ley, que dieron lugar a la doctrina legal en cuestión, perseguían obtener alguna “ventaja” o un “beneficio” -en principio- para el interés general; también resulta obvio que las sentencias firmes que fueron objeto de aquellos recursos de casación beneficiaban más al particular interesado que lo sentado a partir de la referida doctrina legal. Pero aunque la situación para el interesado no fuera especialmente perjudicial durante la pendencia del recurso de alzada, como parece argumentar implícitamente la Sentencia, por la no ejecutoriedad de la sanción recurrida, permanece sin resolver el problema central, esto es que el interesado no puede invocar la prescripción de la sanción administrativa durante un tiempo indeterminado e indefinido, a voluntad de la Administración.
\nEn mi opinión, los argumentos de tutela judicial efectiva ex art. 24 CE, extraídos de nuestra doctrina constitucional sobre el acceso a la jurisdicción en relación con las desestimaciones presuntas, no son pertinentes en el presente caso, pues el problema de fondo, como venimos repitiendo, no es de acceso a la jurisdicción, sino sustantivo: la compatibilidad con el principio de seguridad jurídica de unos preceptos legales que, en materia sancionadora administrativa, dejan en manos de la Administración, en las circunstancias ya expuestas, la posibilidad de que los interesados puedan acogerse de forma efectiva a una institución como la prescripción. Así entendida, la prescripción pierde su carácter de institución objetiva que únicamente depende del transcurso del tiempo, para pasar a depender de la decisión del órgano administrativo que deba resolver el recurso de alzada interpuesto contra la resolución sancionadora.
\nEl problema de fondo se origina por la existencia de una vía administrativa de recurso que en nuestro ordenamiento se configura como vía preceptiva previa a la vía judicial, a diferencia de lo que ocurre en otros ordenamientos donde tales recursos administrativos constituyen, por lo general, una alternativa facultativa. El recurso de alzada constituye un presupuesto necesario de la impugnación jurisdiccional y, por ello, junto a la innegable faceta de garantía de los derechos de los particulares (en cuanto que permite reaccionar contra las decisiones administrativas y, eventualmente, eliminar el perjuicio que puedan acarrear) supone también, en cierta medida, tanto un privilegio para la Administración como una correlativa carga para los administrados, ya que éstos deben necesariamente someter a la Administración los conflictos antes de residenciarlos ante los Jueces y Tribunales.
\nEs cierto que el carácter privilegiado de la vía administrativa de recurso se ha atenuado modernamente, en cierto modo, en el ámbito sancionador, por la previsión legal de que las sanciones no serán ejecutivas hasta tanto no se ponga fin a la vía administrativa (art. 138.3 LPC). No será firme ni ejecutiva, pero la sanción ha sido efectivamente impuesta. Se puede discutir si la solución jurídico-técnica más coherente con arreglo al Derecho positivo es vincular la vía administrativa de recurso con la prescripción de la infracción o con la prescripción de la sanción, y eso es algo que no compete resolver a este Tribunal. Lo que no resulta constitucionalmente admisible es que, una vez interpuesto el recurso de alzada y no resuelto en plazo por la Administración, por la inacción de la Administración se abra un periodo indefinido de tiempo que se puede convertir en ilimitado, que no afecta en modo alguno ni a la prescripción de la infracción ni a la prescripción de la sanción impuesta.
\nIgualmente importantes son los pronunciamientos que al respecto se contienen en la STC 63/2005, de 14 de marzo, FFJJ 4 a 6, que se cita en el Auto de planteamiento de la cuestión. En dicha Sentencia se señaló lo siguiente sobre la institución de la prescripción penal: “[S]alta a la vista que lo que el establecimiento de un plazo temporal para que el Estado pueda proceder a perseguir los delitos persigue a su vez es que no se produzca una latencia sine die de la amenaza penal que genere inseguridad en los ciudadanos respecto del calendario de exigencia de responsabilidad por hechos cometidos en un pasado más o menos remoto; o, dicho en nuestras propias palabras, el plazo de prescripción ‘toma en consideración la función de la pena y la situación del presunto inculpado, su derecho a que no se dilate indebidamente la situación que supone la virtual amenaza de una sanción penal’ (STC 157/1990, de 18 de octubre, FJ 3). De manera que lo que la existencia de la prescripción del delito supone es que éste tiene un plazo de vida, pasado el cual se extingue toda posibilidad de exigir responsabilidades por razón de su comisión. Pero también obedece a la propia esencia de la amenaza penal, que requiere ser actuada en forma seria, rápida y eficaz, a fin de lograr satisfacer las finalidades de prevención general y de prevención especial que se le atribuyen. Para lograr esa inmediatez no basta con la prohibición de dilaciones indebidas en el procedimiento sino que el legislador penal ha acudido a un instrumento más conminatorio, por el que se constriñe a los órganos judiciales a iniciar el procedimiento dentro de un término previa y legalmente acotado o a olvidarlo para siempre.” (FJ 4).
\nLa citada Sentencia declaró asimismo que la “voluntad claramente manifestada por el legislador penal de que el ejercicio del ius puniendi se constriña a un marco temporal preestablecido se vería contrariada de considerarse, como así lo ha hecho la Sentencia recurrida, que, para estimar interrumpido el plazo de prescripción en cada caso señalado, basta con la simple presentación de una denuncia o de una querella sin necesidad de que para ello medie acto alguno de interposición judicial” y, por tanto, declaró inconstitucional una interpretación de la norma penal que no se compadecía con la esencia y fundamento de la prescripción penal (FJ 5).
\nEn la misma Sentencia se subraya el fundamento material de la institución de la prescripción penal, en contraposición a una configuración meramente adjetiva o procesalista: “La trascendencia de los valores constitucionales y de los bienes jurídicos puestos en juego cuando lo que se niega es que se haya producido la prescripción de los hechos delictivos enjuiciados impone, pues, una lectura teleológica del texto contenido en el artículo 132.2 CP que lo conecte a las finalidades que con esa norma se persiguen, finalidades que, conforme ha quedado expuesto, no son las estrictamente procesales de establecer los límites temporales de ejercicio de la acción penal por parte de los denunciantes o querellantes -lo que justificaría la consideración de que el plazo de prescripción de dicha acción se interrumpe en el mismo momento en que se produce la presentación de la denuncia o de la querella- sino otras muy distintas, de naturaleza material, directamente derivadas de los fines legítimos de prevención general y especial que se concretan en las sanciones penales y que son los únicos que justifican el ejercicio del ius puniendi, así como de principios tan básicos del Derecho penal como los de intervención mínima y proporcionada a la gravedad de los hechos.” (FJ 6).
\nNuestra Sentencia elude la virtualidad de la referida doctrina constitucional en materia de prescripción penal, al entender que no concierne al problema resuelto por la doctrina legal vinculante fijada en las dos Sentencias del Tribunal Supremo objeto de la presente cuestión, sobre la base de dos argumentos: “ni la potestad sancionadora de la Administración puede constituir una amenaza para la libertad personal (art. 25.3 CE), ni la doctrina legal que se contiene en las referidas Sentencias en interés de ley -de la que antes hemos dejado sucinta constancia- guarda relación alguna con dejar la interrupción de la prescripción de la infracción en manos de denunciantes o querellantes, desconociendo la configuración de la prescripción penal como renuncia o autolimitación del Estado al ius puniendi por el transcurso del tiempo”.
\nEvidentemente el problema abordado por la STC 63/2005 no es el mismo que el planteado ante la referida doctrina legal del Tribunal Supremo. La cuestión es si los preceptos legales ahora cuestionados, dotados del contenido preciso proporcionado por la doctrina legal del Tribunal Supremo, se compadecen o no con la doctrina sentada en la STC 63/2005. Mi opinión es que no se compadecen, y que el argumento usado para desestimar la cuestión de inconstitucionalidad planteada es insuficiente para excluir el ámbito sancionador administrativo de los principios que rigen para el Derecho penal. El Código penal contiene penas no privativas de libertad, y la diferencia entre las sanciones penales y las administrativas no siempre reside en la mayor gravedad de las primeras, como es evidente en relación a las de carácter pecuniario. El apartado 3 del art. 25 no puede ser utilizado para desgajar lo que el constituyente ha considerado de forma unitaria en el apartado 1 del mismo precepto: el ordenamiento punitivo del Estado se rige, como regla general, por los mismos principios sustantivos.
\nDe acuerdo con la reiterada doctrina constitucional de este Tribunal, los principios del Derecho penal rigen también en el ámbito sancionador administrativo, aunque con los inevitables “matices” producto de la ponderación de “los aspectos que diferencian a uno y otro sector del ordenamiento jurídico” [STC 76/1990, de 26 de abril, FJ 4 b)]. Únicamente la fundamentada apreciación de una singularidad propia del ámbito administrativo justificaría una relajación o modulación, en el ámbito sancionador administrativo, de un principio propio del Derecho penal. Pues bien, la Sentencia en la que en este punto discrepo, no contiene explicación de cuáles son las singularidades administrativas que concurren aquí que puedan justificar una relajación o modulación tan relevante como sería la exclusión de la prescripción de las sanciones administrativas del ámbito del art. 25.1 CE. Cabe subrayar que el propio legislador autor de la Ley 30/1992 (LPC) insertó la prescripción (art. 132) dentro del capítulo de los “Principios de la potestad sancionadora”, junto a los principios de legalidad, irretroactividad, tipicidad , responsabilidad y proporcionalidad y la concurrencia de sanciones; por tanto, fuera del capítulo dedicado a los “Principios del procedimiento sancionador”.
\nLos preceptos legales cuestionados, con el contenido preciso derivado de la doctrina legal vinculante del Tribunal Supremo, conducen a que el inicio del plazo de prescripción dependa exclusivamente y con carácter indefinido de la voluntad de la Administración, más allá de un tiempo razonable para resolver el recurso de alzada interpuesto contra la resolución sancionadora (que el legislador ha determinado con carácter general que sea de tres meses), sin que se prevea o se articule normativamente ninguna medida o instrumento jurídico que corrija esa “latencia sine die” de la amenaza de la potestad sancionadora que pende sobre el interesado. No se trata, como afirma la Sentencia, de la posibilidad de optar entre dos interpretaciones judiciales de la legalidad ordinaria, una de las cuales “acaso hubiera respondido más plenamente a los valores incorporados a los derechos fundamentales u otros preceptos constitucionales, pues una cosa es la garantía de los derechos fundamentales, tal y como le está encomendada a este Tribunal, y otra, muy distinta, la de la máxima irradiación de los contenidos constitucionales en todos y cada uno de los supuestos de la interpretación de la legalidad”, sino la opción entre una interpretación rechazable porque, en un supuesto específico, convierte en inoperativa la institución de la prescripción, y una interpretación acorde con los principios y valores constitucionales.
\nPara la mayoría de los Magistrados, dicha “precaución del Tribunal Supremo, en lugar de debilitar la legitimidad constitucional de la doctrina legal sentada en la referida Sentencia en interés de ley, la refuerza, toda vez que deja abierta la puerta a sucesivas reconsideraciones cuando el caso así lo precisare”. De ello se deduciría justificación suficiente para que el Tribunal Constitucional se autoimpusiera una especie de self-restraint en relación con la referida doctrina legal del Tribunal Supremo, entendiendo que ya revisará ese Tribunal aquella doctrina legal. La cuestión es cómo podrán los particulares afectados defenderse frente a dichas “consecuencias indeseables” si se tiene en cuenta que: a) la doctrina legal errónea que produce “consecuencias indeseables” vincula a todos los jueces y tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo inferiores en grado al Tribunal Supremo (art. 100.7 LJCA); b) este Tribunal, mediante la presente Sentencia, desestima la cuestión de inconstitucionalidad que plantea la duda fundada de constitucionalidad sobre el enunciado normativo que origina aquellas “consecuencias indeseables”; c) el particular afectado no está legitimado para promover el recurso de casación en interés de ley (art. 100.1 LJCA); y d) el particular afectado tampoco puede plantear el recurso de casación ordinario ante el Tribunal Supremo frente a las sanciones pecuniarias cuya cuantía no exceda de 150.000 euros [art. 86.2 b) LJCA].
\nEn estas circunstancias, no parece que dichas “consecuencias indeseables” tengan fácil remedio jurídico. Consideraciones de tutela judicial efectiva frente a la doctrina legal vinculante del Tribunal Supremo que deberían haber conducido a reforzar nuestro canon en lugar de a rebajarlo.
\nCádiz, a diecinueve de marzo de dos mil doce.
\nLa Sentencia de la que discrepo desestima la cuestión de inconstitucionalidad por entender, en primer lugar, que la interpretación vinculante que deriva del art. 100.7 LJCA no vulnera la independencia judicial ya que la misma queda preservada desde el momento en que el órgano judicial inferior en grado está facultado para plantear ante el Tribunal Constitucional la cuestión de inconstitucionalidad (art. 163 CE, arts. 35 y 36 LOTC y art. 5.2 LOPJ). En segundo término se descarta la vulneración del art. 9.3 CE pues la ponencia no aprecia incidencia en la vertiente objetiva -certeza- ni en la subjetiva -previsibilidad- del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), puesto que entiende que el mandato normativo de los preceptos cuestionados -arts. 81 LSV y 132 LPC- aparece enunciado, con el contenido establecido por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en sus Sentencias en interés de ley de 15 de diciembre de 2004 y 22 de septiembre de 2008, con la suficiente claridad como para eliminar cualquier sombra de incertidumbre acerca de su contenido y alcance en cuanto a la fijación del dies a quo del cómputo del plazo de prescripción de las infracciones y sanciones administrativas.
\nTampoco se aprecia vulneración de la doctrina constitucional acerca del silencio administrativo ya que se argumenta que el incumplimiento de la obligación legal de resolver el recurso de alzada contra una resolución sancionadora dentro del plazo legalmente establecido no coloca a la Administración en mejor situación que aquella en la cual se habría encontrado si hubiera cumplido su obligación de resolver expresamente dentro de plazo el recurso de alzada, ya que, durante la pendencia del recurso administrativo, se mantiene el efecto de la inejecutividad de la sanción. Todo lo anterior conduce a la desestimación de la cuestión por entender que no se vulnera el art. 123.1 CE en la medida en que la doctrina legal sentada en las citadas Sentencias en interés de la ley por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo no contradice la doctrina constitucional.
\nMi discrepancia con la Sentencia de la mayoría cuyos razonamientos se acaban, someramente, de exponer se centra, fundamentalmente, en los siguientes aspectos.
\nEl primero se relaciona con la consideración más detallada que hubieran debido merecer los principios y valores constitucionales a los que sirve una institución como el recurso de casación en interés de ley previsto en el art. 100.7 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. En la Sentencia se declara, FJ 7, que este carácter vinculante de la doctrina legal sentada por el Tribunal Supremo al resolver recursos de casación en interés de ley se justifica “en atención a preservar intereses constitucionalmente garantizados, como lo son el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) y la aplicación igual del Derecho en todo el territorio nacional (arts. 1.1, 14 y 139.1 CE)” sin mayores precisiones.
\nPrecisiones tanto más necesarias cuanto con anterioridad (FJ 3) tales valores se han identificado de modo diverso, pues se afirma que el recurso de casación en interés de ley responde al “objetivo de que la ley sea igual en todo el territorio nacional (arts. 14 y 139.1 CE) y al principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE)” y, posteriormente, en el mismo fundamento jurídico se le atribuye una función integradora o uniformadora del Derecho, pues con él “se garantiza la aplicación uniforme de la ley en todo el territorio nacional”. Conceptos todos ellos, como se ve, no estrictamente coincidentes entre sí y cuya precisión hubiera sido muy necesaria de cara a justificar constitucionalmente las razones que permiten al Tribunal Supremo colocarse en la posición del legislador, al menos en cuanto a su relación con los jueces y Tribunales inferiores, cuando resuelve recursos de casación en interés de ley.
\nEl segundo motivo de mi discrepancia estriba en que la Sentencia de la mayoría no pondera adecuadamente dos valores constitucionales la seguridad jurídica (art. 9.3 CE), y, relacionado con ello aunque no aparece citado en el Auto de planteamiento, el mandato de eficacia de la actuación administrativa (art. 103.1 CE), ambos principios informadores de la actuación de los poderes públicos.
\nEl examen de la vulneración del principio de seguridad jurídica que realiza la Sentencia de la que disiento es, en mi opinión, puramente formal y no material. En otros términos, ninguna duda cabe de que el mandato normativo de los preceptos cuestionados es claro e inequívoco, pero con esa simple constatación no se resuelve el problema, para lo que hubiera sido necesario el examen de la cuestión desde el prisma de la seguridad jurídica en su vertiente material. Para esto último poco aporta la constatación de que (FJ 8) “el mandato normativo de los preceptos cuestionados -arts. 81 LSV y 132 LPC- aparece enunciado, con el contenido establecido por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en sus Sentencias en interés de ley de 15 de diciembre de 2004 y 22 de septiembre de 2008, con la suficiente claridad como para eliminar cualquier sombra de incertidumbre acerca de su contenido y alcance en cuanto a la fijación del dies a quo del cómputo del plazo de prescripción de las infracciones y sanciones administrativas”.
\nCuestión que, en principio, no cabe discutir pero que supone una simplificación del problema planteado. A mi juicio lo que debería haberse examinado es si la norma cuestionada, en la forma en que ha entendido la fijación del dies a quo del cómputo del plazo de prescripción de las infracciones y sanciones administrativas, resulta compatible con el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) en su acepción genérica. Al respecto cabe recordar que la seguridad jurídica, en sentido amplio, es, según reiterada doctrina de este Tribunal (SSTC 27/1981, 99/1987 y 227/1988), “suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable e interdicción de la arbitrariedad, sin perjuicio del valor que por sí mismo tiene aquel principio”.
\nEn ese sentido, la STC 157/1990, de 18 de octubre, FJ 3, ya estableció la directa relación existente entre prescripción y seguridad jurídica cuando afirma que “[l]a institución de la prescripción, en general, encuentra su propia justificación constitucional en el principio de seguridad jurídica consagrado de manera expresa en el art. 9.3 C.E., puesto que en la prescripción existe un equilibrio entre las exigencias de la seguridad jurídica y las de la justicia material, que ha de ceder a veces para permitir un adecuado desenvolvimiento de las relaciones jurídicas”, relación reiterada luego es posteriores pronunciamientos, como la STC 63/2005, de 14 de marzo, bien que en este caso por referencia a la prescripción penal.
\nTampoco puedo compartir las tajantes afirmaciones de la Sentencia en el sentido de que la doctrina de la STC 63/2005 sea por completo ajena al supuesto que en el presente caso se plantea. En mi opinión es indudable que la prescripción, sea en el ámbito penal o en el sancionador administrativo, es una institución de naturaleza sustantiva o material, fundada en principios de orden público, en cuanto que limita o puede limitar el ejercicio del ius puniendi por parte del poder. A este respecto no puede olvidarse la finalidad que la institución de la prescripción cumple en el ámbito administrativo sancionador, en cuanto que expresa la necesidad de aproximación del momento de la comisión de la infracción con el ejercicio de la potestad sancionadora por la Administración, previa instrucción del correspondiente procedimiento que termine, en su caso, con la imposición de una sanción susceptible de ser cuestionada por el interesado. Interesado que, en todo caso, tiene derecho tanto a recibir una respuesta adecuada en tiempo y forma como a conocer en todo momento, los efectos que el mero transcurso del tiempo produce tanto en el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración como en la tardanza en la respuesta a la discrepancia que, respecto al ejercicio de dicha potestad, ha planteado el interesado en vía de recurso.
\nLa consecuencia de la doctrina legal establecida por el Tribunal Supremo y asumida en la Sentencia de la mayoría es una ampliación extralegal del plazo de prescripción, pues resulta que el período que media entre la interposición del recurso de alzada y su resolución expresa no tiene ningún efecto sobre la potestad punitiva que pretende ejercerse por la Administración. Por otra parte, con esta doctrina, la prescripción de la sanción queda al albur de la decisión de una de las partes, la Administración pública, extremo que presenta evidentes conexiones con la doctrina sobre la prescripción penal de la STC 63/2005, pues pocas diferencias hay entre lo que en dicha sentencia se califica como “latencia sine die de la amenaza penal que genere inseguridad en los ciudadanos respecto del calendario de exigencia de responsabilidad por hechos cometidos en un pasado más o menos remoto” (FJ 4) y la situación en la que queda el interesado que ha recurrido contra la sanción que le ha sido impuesta.
\nSe produce, entonces, una clara contradicción con la propia razón de ser de la prescripción, que no es otra que la renuncia o autolimitación de la Administración a su ius puniendi por el transcurso del tiempo buscando un razonable equilibrio entre la extensión temporal de la posibilidad de ejercicio de ese ius puniendi con la situación de incertidumbre del posible sancionado y su derecho a que no se dilate indebidamente la amenaza que supone la imposición de una sanción. No se olvide tampoco que la prescripción es un instrumento conminatorio para que la Administración tome su decisión dentro de un término previo y legalmente acotado, esto es, se trata de un marco temporal prestablecido que conlleva implícita una incitación a la Administración para que actúe diligentemente, incitación que, junto con el aludido marco temporal prestablecido, que la Sentencia de la que disiento hace desaparecer.
\nPor ello entiendo que el contenido normativo dado por las Sentencias del Tribunal Supremo a los preceptos cuestionados se opone al fundamento material de la institución de la prescripción y no resulta coherente con los fines que la misma persigue.
\nEn tercer lugar, dado que la prescripción encuentra su razón de ser en los efectos que el transcurso del tiempo tiene sobre el ejercicio de las potestades punitivas del Estado, sea en el ámbito penal o en el administrativo sancionador, entiendo que habría sido preciso exponer las razones en virtud de las cuales es admisible una doctrina sobre la prescripción que, más allá de atemperar los efectos del paso del tiempo sobre el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, coloca en una situación de inseguridad e incertidumbre al administrado y, en contraposición, en una situación de supremacía absoluta a la Administración. A esta última le consta que su inactividad en la resolución del previo recurso interpuesto y, por consiguiente, en relación con la firmeza de la actuación administrativa con los consiguientes efectos sobre la prescripción de la infracción no le va a generar consecuencia alguna mas allá de la que el propio legislador asocia en el sentido de impedir la ejecución de sanciones que no sean firmes.
\nExtremo éste último, por lo demás, plenamente coherente con el entendimiento de las previsiones legales en la materia que ha realizado nuestra doctrina según la cual la resolución objeto de un recurso de alzada no puede alcanzar firmeza hasta que no se desestime éste expresa y totalmente (al respecto STC 243/2006, de 24 de julio, en la que consideramos lesivo del derecho a la tutela judicial efectiva una interpretación judicial según la cual el mero transcurso de los plazos legalmente establecidos para entender desestimado por silencio administrativo un recurso de alzada contra una resolución sancionadora y para recurrir en vía contencioso-administrativa frente a esa desestimación presunta determinaban per se la firmeza de la sanción en vía administrativa, permitiendo así su inmediata ejecución).
\nPor otra parte resulta que, con esta interpretación, desaparece la razón de ser de la prescripción como institución pues el dies a quo del plazo se hace depender de la voluntad de aquél que, en otro caso, se vería perjudicado, en el ejercicio de sus potestades administrativas, por su propia inactividad. Consecuencias de la inactividad que, paradójicamente, ahora recaen sobre aquel que se mostró diligente en la defensa de sus pretensiones mediante la interposición del correspondiente recurso administrativo contra la sanción impuesta.
\nEs decir, no se trata de que no pueda apreciarse, como afirma la Sentencia, que “la demora coloque en este caso a la Administración en mejor situación que aquella en la cual se habría encontrado si hubiera cumplido su obligación de resolver expresamente dentro de plazo el recurso de alzada, pues durante la pendencia del recurso administrativo se mantiene el efecto de la inejecutividad de la sanción” sino que al que se coloca en peor situación por una causa imputable a la propia Administración es al interesado diligente en el uso de los derechos que el ordenamiento jurídico le reconoce para oponerse a la pretensión sancionadora de la Administración. De hecho la paradójica consecuencia de esta interpretación legal es que las sanciones que han sido recurridas pueden no prescribir o, al menos, es mucho mas difícil que prescriban que aquellas no recurridas.
\nPor su parte la Administración puede eludir la prescripción simplemente no resolviendo el recurso interpuesto. En otros términos, la prescripción depende, no del transcurso del tiempo sino, principalmente, de la decisión del órgano administrativo que, por un lado, ha impuesto la sanción sin que en el plazo de prescripción de la infracción legalmente establecido se compute el tiempo necesario para que la sanción gane firmeza y, por otro, al resolver el recurso interpuesto, fija el dies a quo del cómputo del plazo de prescripción de la sanción, de suerte que la pervivencia en el tiempo del incumplimiento de la Administración no le genera a ésta consecuencia alguna Resulta entonces que, frente al ciudadano diligente en la defensa de los derechos que el ordenamiento jurídico le reconoce, la Administración no se ve penalizada por su falta de diligencia, sin que tal pueda considerarse la imposibilidad de ejecutar la sanción pues mal puede ser ejecutado aquello que todavía no es firme y, por tanto, susceptible de revisión. Así, la obligación legal que pesa sobre la Administración para resolver expresamente las peticiones o recursos de los ciudadanos, obligación cuyo incumplimiento debe acarrear, entre otras consecuencias que ahora no vienen al caso, la eventual prescripción de la actuación administrativa, deviene así en algo paradójicamente muy distinto pues fundamenta una suerte de beneficio para la Administración Pública, el de poder determinar el inicio del plazo de prescripción y, en la misma medida, se minusvalora el derecho de los ciudadanos a recibir una respuesta expresa y en plazo adecuado a sus recursos.
\nEllo es radicalmente contrario a nuestra doctrina pues, como recuerda la STC 220/2003, de 15 de diciembre, FJ 5, “hemos declarado, en reiteradas ocasiones, que la Administración no puede verse beneficiada por el incumplimiento de su obligación de resolver expresamente en plazo solicitudes de los ciudadanos, pues este deber entronca con la cláusula del Estado de Derecho (art. 1.1 CE), así como con los valores que proclaman los arts. 24.1, 103.1 y 106.1 CE (por todas, SSTC 6/1986, de 21 de enero, FJ 3; 204/1987, de 21 de diciembre, FJ 4; 180/1991, de 23 de septiembre, FJ 1; 86/1998, de 21 de abril, FFJJ 5 y 6; 71/2001, de 26 de marzo, FJ 4; y 188/2003, de 27 de octubre, FJ 6). Por este motivo, hemos dicho también que el silencio administrativo de carácter negativo se configura como ‘una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes, llegar a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración’, de manera que, en estos casos, no puede calificarse de razonable aquella interpretación de los preceptos legales ‘que prima la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver’ [SSTC 6/1986, de 21 de enero, FJ 3 c); 204/1987, de 21 de diciembre, FJ 4; 180/1991, de 23 de septiembre, FJ 1; 294/1994, de 7 de noviembre, FJ 4; 3/2001, de 15 de enero, FJ 7; y 179/2003, de 13 de octubre, FJ 4].”
\nAsí el hecho de que la sanción no gane firmeza es consecuencia lógica de las previsiones legales tal como han sido interpretadas por el Tribunal Constitucional pero el que la sanción no devenga firme por no haberse pronunciado definitivamente la Administración sobre la misma en nada debe afectar a los efectos del transcurso del tiempo sobre el ejercicio de determinadas potestades administrativas, en este caso, la sancionadora, que es lo determinante de la prescripción. Y eso pese a que el interesado pudiera recurrir la desestimación presunta del recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa pues es evidente que la posibilidad de reaccionar frente a la inactividad de la Administración Pública tiene poco que ver con lo realmente discutido que es el efecto que esa inactividad y el correlativo paso del tiempo que la misma conlleva tiene sobre una potestad de la Administración.
\nEn suma, por utilizar la terminología de la Sentencia, el problema al que no se da respuesta viene dado por la aplicación de la doctrina establecida en la STC 246/2006 sobre la firmeza y ejecutividad de la resolución sancionadora pendiente de resolución expresa del recurso de alzada, a los efectos de la prescripción de las infracciones y sanciones, pues es la validez constitucional de esa extensión la que debe enjuiciarse, en especial, desde la perspectiva del art. 9.3 CE entendida en un sentido amplio, comprensiva de la institución de la prescripción. Extensión que, en mi opinión, no es admisible por contradecir el principio o valor constitucional de la seguridad jurídica.
\nPor último, en cuarto lugar, no puedo sino señalar que no comparto los razonamientos con los que la Sentencia cierra su argumentación en el fundamento jurídico 12. En esencia allí se viene a afirmar que se trata de una cuestión que entra en el margen constitucionalmente admisible de la interpretación de la legalidad ordinaria y ello sin perjuicio de que pudieran existir otras interpretaciones que, como la sostenida en las observaciones, se acomoden mejor a las exigencias derivadas del principio de seguridad jurídica. En apoyo de esos criterios se cita la doctrina de las SSTC 77/2002, FJ 3; 211/2002, FJ 2; 103/2003, FJ 3; 45/2004, FJ 4; y 65/2011, FJ 2, doctrina toda ella relativa a supuestos de amparo relacionados con la interpretación de los plazos de prescripción de acciones procesales y, por tanto, en relación con el art. 24.1 CE en su vertiente de acceso al proceso.
\nEn ese ámbito la doctrina constitucional ha repetidamente afirmado que el recurso de amparo no es un instrumento para corregir, en términos objetivos y abstractos, los errores en que los órganos judiciales hayan podido incurrir en la aplicación e interpretación de las normas, ni para imponerles una determinada interpretación entre aquellas que el Derecho le ofrezca siempre en relación, en las sentencias citadas, con el derecho a la tutela judicial efectiva. De ahí las conclusiones que se alcanzan en las Sentencias que se citan para las cuales la prescripción es una cuestión de legalidad ordinaria que solo puede ser examinada en amparo con arreglo al canon del art. 24.1 CE, es decir, comprobando si existe razonabilidad y ausencia de arbitrariedad o error patente, en el caso concreto.
\nDe lo que discrepo, sin embargo, es de la extensión y aplicación de dicha doctrina, establecida en procesos de amparo y en la perspectiva del art. 24.1 CE, a un proceso de naturaleza distinta como es la cuestión de inconstitucionalidad, la cual suscitada en el curso de un procedimiento judicial concreto, exige que, para resolverla se afronte un juicio sobre el precepto considerado en abstracto, máxime cuando, como ya he indicado, la prescripción es, en sí misma, el instrumento a través del cual se manifiesta la extensión temporal del ejercicio del ius puniendi en el ámbito sancionador, al que, conforme a nuestra doctrina, le son aplicables las garantías propias del proceso penal. Ello da al problema una dimensión constitucional distinta en cuanto que la finalidad de un proceso como la cuestión de inconstitucionalidad es radicalmente diferente a la del recurso de amparo, en cuanto que el objeto de control es un precepto legal concreto que ha de ser confrontado con los preceptos constitucionales que se entienden vulnerados, en este caso, el art. 9.3 CE, por cuanto la institución de la prescripción tiene una naturaleza que la relaciona directamente con principios y valores constitucionales protegidos en dicho precepto constitucional.
\nEntiendo que en un proceso como la cuestión de inconstitucionalidad no se imponga la mejor de las opciones normativas posibles pues ello colocaría al Tribunal Constitucional en una posición equivalente a la del legislador y que, institucionalmente, no lo corresponde, pero si bien no se trata de imponer el óptimo constitucional tampoco estamos en el plano de la irradiación del contenido de los derechos fundamentales a la que se refiere la Sentencia. Lisa y llanamente creo que se trata de excluir aquellas interpretaciones de la legalidad ordinaria que sean contrarias al entendimiento de la seguridad jurídica al modo que ya establecimos desde nuestra STC 27/1981, FJ 10 en la que la entendimos como “suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable, interdicción de la arbitrariedad, pero que, si se agotara en la adición de estos principios, no hubiera precisado de ser formulada expresamente. La seguridad jurídica es la suma de estos principios, equilibrada de tal suerte que permita promover, en el orden jurídico, la justicia y la igualdad, en libertad.”
\nEn suma, entiendo que la cuestión de inconstitucionalidad hubiera debido ser estimada puesto que el art. 81 del texto articulado de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de y el art. 132 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, con el contenido normativo concretado en las Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 2004 y 22 de septiembre de 2008 no satisfacen las exigencia del principio de seguridad jurídica consagrado en el art. 9.3 CE.
\nCádiz, a diecinueve de marzo de dos mil doce.
\nIdentificación Órgano Pleno Magistrados Don Pascual Sala Sánchez, don Eugeni Gay Montalvo, don Javier Delgado Barrio, doña Elisa Pérez Vera, don Ramón Rodríguez Arribas, don Manuel Aragón Reyes, don Pablo Pérez Tremps, don Francisco José Hernando Santiago, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez y don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel.
\nNúmero y fecha BOE [Núm, 88 ] 12/04/2012 Tipo y número de registro Cuestión de inconstitucionalidad 9689-2009 Fecha de resolución 19/03/2012 Síntesis y resumen Síntesis Descriptiva Planteada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 1 de Elche en relación con el art. 81 del texto articulado de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, y el art. 132 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, tal como han sido interpretados con carácter vinculante por las Sentencias en interés de ley de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 2004 y 22 de septiembre de 2008, y en relación con el art. 100.7 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.
\nSíntesis Analítica Principios de seguridad jurídica, independencia judicial y supremacía del Tribunal Constitucional en materia de garantías constitucionales: carácter vinculante de la doctrina sentada por el Tribunal Supremo al resolver recursos de casación en interés de ley que concreta el contenido normativo de los preceptos legales y que preserva la seguridad jurídica y la igualdad en la aplicación del Derecho en todo el territorio nacional; constitucionalidad de la doctrina legal que niega efectos prescriptivos de las infracciones y sanciones administrativas al transcurso del plazo de resolución de los recursos de alzada. Votos particulares.
\nResumen Se cuestiona la indeterminación o apertura sine die del plazo de prescripción en los supuestos de falta de resolución de los recursos de alzada interpuestos contra una resolución administrativa sancionadora. Esa indeterminación resulta de la combinación de la doctrina legal en interés de la ley fijada en las Sentencias de 15 de febrero de 2004 y de 22 de septiembre de 2008 por la Sala Contencioso-Administrativa del Tribunal Supremo. Con la aplicación combinada de dicha doctrina legal, durante un periodo de tiempo indefinido (el de sustanciación del recurso de alzada contra la resolución sancionadora), cuya finalización queda en manos exclusivamente de la propia Administración, no resulta aplicable la prescripción de la infracción ni la prescripción de la sanción; la primera porque ya se habría sancionado la infracción con una multa, sin haberse puesto fin a la vía administrativa, y la segunda porque dicha sanción no es firme ni ejecutiva, y por tanto al ser inejecutable, no puede comenzar el cómputo de la prescripción.
\nEl Tribunal desestima la cuestión de inconstitucionalidad.
\nEn primer lugar, afirma que la interpretación vinculante de los preceptos legales dada por las Sentencias en interés de la ley puede someterse a un control de constitucionalidad. En ellas se concreta el contenido normativo de los preceptos legales, que sólo podrán ser interpretados y aplicados en la forma establecida por el Tribunal Supremo. Además, establece que la razón de ser del recurso de casación en interés de la ley, de carácter subsidiario respecto del recurso de casación propiamente dicho, consiste en garantizar la aplicación uniforme de la ley en todo el territorio nacional, evitando la perpetuación de criterios interpretativos manejados en Sentencias de Jueces y Tribunales inferiores que resulten erróneos y gravemente dañosos para el interés general. Así, descarta la inconstitucionalidad de dicha práctica y niega que exista lesión del principio de independencia del poder judicial, que queda, al contrario, reforzado al reconocerse la posibilidad de que el órgano judicial inferior en grado plantee ante el Tribunal Constitucional cuestión de inconstitucionalidad cuando estime que la interpretación dota al precepto legal de un contenido normativo que puede ser contrario a la Constitución.
\nEn segundo lugar, el Tribunal afirma la constitucionalidad de la interpretación vinculante concreta de los preceptos controvertidos en el caso. Por un lado, descarta la lesión del principio de seguridad jurídica, tanto en su vertiente objetiva de certeza como en la subjetiva de previsibilidad, pues el mandato normativo de los preceptos cuestionados entendidos conforme a la doctrina legal sentada por el Tribunal Supremo aparece enunciado con la suficiente claridad como para eliminar cualquier duda sobre su contenido y alcance, la fijación del dies a quo del cómputo del plazo de prescripción de las infracciones y sanciones administrativas. Por otro lado, niega que exista vulneración del principio de supremacía del Tribunal Constitucional en materia de garantías constitucionales, pues la doctrina legal sentada por el Tribunal Supremo en las Sentencias mencionadas no contradice la doctrina constitucional sobre el silencio administrativo. La doctrina legal del Tribunal supremo establece que la demora en la resolución del recurso de alzada en ningún caso determina la firmeza ni, por tanto, la ejecutividad de la resolución administrativa sancionadora, sino que únicamente habilita al interesado para interponer recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de su recurso de alzada.
\nArtículo 35, f. 7, VP IV Artículo 35.1, ff. 1, 2 Artículo 36, f. 7, VP IV Artículo 90.2, VP I, VP III, VP IV Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder judicial En general, f. 6 Artículo 2, f. 6 Artículo 5.1, f. 1 Artículo 5.2, f. 7, VP IV Artículo 12, f. 1 Artículo 13, f. 6 Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo. Texto articulado de la Ley de bases sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial Artículo 81, ff. 1 a 3, 8 a 12, VP I, VP II, VP III, VP IV Artículo 92.4 (redactado por la Ley 18/2009, de 23 de noviembre), VP III Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común Artículo 46.1, f. 11 Artículo 113.3, f. 11 Artículo 115.2, f. 11 Artículo 132, ff. 1 a 3, 8 a 12, VP I, VP II, VP III, VP IV Artículo 138.3, VP III Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código penal Artículo 132.2, VP III Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa Artículo 86.2 b) (redactado por la Ley 13/2009, de 3 de noviembre), VP III Artículo 100.1, VP III Artículo 100.2, VP II Artículo 100.7, ff. 1 a 3, 7, 8, 10, 12, VP II, VP III, VP IV Artículo 101, f. 3 Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea, firmada en Niza el 7 de diciembre de 2000 Artículo 47, f. 6 Ley 13/2009, de 3 de noviembre, de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva oficina judicial En general, VP III Ley 18/2009, de 23 de noviembre. Modificación del texto articulado de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, en materia sancionadora En general, VP III Conceptos constitucionales Conceptos materiales Conceptos procesales Visualización Cuestionamiento de la doctrina legal vinculante del Tribunal SupremoCuestionamiento de la doctrina legal vinculante del Tribunal Supremo, ff. 1 a 12, VP I, VP II, VP III, VP IV Doctrina del Tribunal SupremoDoctrina del Tribunal Supremo, ff. 1 a 12 Estado de DerechoEstado de Derecho, f. 5 Garante supremo de los derechos y libertadesGarante supremo de los derechos y libertades, ff. 1, 12, VP I Garantías constitucionalesGarantías constitucionales, ff. 1, 12, VP I Imperio de la leyImperio de la ley, f. 5 Independencia judicialIndependencia judicial, ff. 4, 5, VP I Jueces y magistradosJueces y magistrados, f. 4 Límites a la competencia en cuestión de inconstitucionalidadLímites a la competencia en cuestión de inconstitucionalidad, f. 12 Órgano jurisdiccional superiorÓrgano jurisdiccional superior, ff. 4, 7, 12, VP I
\nPoder judicialPoder judicial, f. 5 Principio de seguridad jurídicaPrincipio de seguridad jurídica, Límites, VP II Principio de seguridad jurídicaPrincipio de seguridad jurídica, Doctrina constitucional, VP II Principio de seguridad jurídicaPrincipio de seguridad jurídica, f. 8, VP I Votos particulares, formulados cuatroVotos particulares, formulados cuatro Eficacia temporal de las normas jurídicasEficacia temporal de las normas jurídicas, VP I Interpretación de las normas jurídicasInterpretación de las normas jurídicas, f. 4, VP I Multas de tráficoMultas de tráfico, ff. 1, 8, VP III Prescripción de infracciones administrativasPrescripción de infracciones administrativas, ff. 1, 2, 8, 10, 12, VP I, VP II, VP III, VP IV Prescripción de sanciones administrativasPrescripción de sanciones administrativas, ff. 1, 2, 8, 10, 12, VP I, VP II, VP III, VP IV Recurso de alzadaRecurso de alzada, ff. 10, 11 Sanciones administrativasSanciones administrativas, f. 8, VP I Silencio administrativoSilencio administrativo, ff. 8 a 11 Silencio administrativo negativoSilencio administrativo negativo, ff. 10, 11 TráficoTráfico, ff. 1, 8, VP III Proceso contencioso-administrativoProceso contencioso-administrativo, ff. 1, 12, VP I Recurso de casación en interés de leyRecurso de casación en interés de ley, Naturaleza, f. 3 Recurso de casación en interés de leyRecurso de casación en interés de ley, ff. 1 a 12 Arriba Ayúdenos a mejorarUtilice este formulario para notificar al Tribunal Constitucional una posible errata encontrada en el texto de la resolución.
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