Ciertamente, el art. 149.1.30 CE, no reconoce una específica competencia de coordinación al Estado, pero ya en nuestra STC 32/1983, de 28 de abril, FJ 2, nos referimos a la competencia estatal de coordinación general, señalando que la coordinación “persigue la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían respectivamente la realidad misma del sistema”. Sobre esta competencia general, realizamos en la misma Sentencia y fundamento jurídico una serie de precisiones: “a) Aunque constituye un reforzamiento o complemento de la noción de bases, es una competencia distinta a la de fijación de las bases, como se desprende del hecho de que en el art. 149.1 no siempre que se habla de bases se habla también de coordinación general, si bien ésta, cuando se incluye, aparece salvo en una ocasión (art. 149.1.15) unida a la competencia sobre las bases (art. 149.1.13 y 149.1.16); b) la competencia de coordinación general presupone lógicamente que hay algo que debe ser coordinado, esto es, presupone la existencia de competencias de las Comunidades …, competencias que el Estado, al coordinarlas, debe obviamente respetar, pues nunca ni la fijación de bases ni la coordinación general deben llegar a tal grado de desarrollo que dejen vacías de contenido las correspondientes competencias de las Comunidades; c) la competencia estatal de coordinación general significa no sólo que hay que coordinar las partes o subsistemas (esto es, las competencias comunitarias) …, sino que esa coordinación le corresponde hacerla al Estado; d) en consecuencia la coordinación general debe ser entendida como la fijación de medios y de sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades … estatales y comunitarias en el ejercicio de sus respectivas competencias de tal modo que se logre la integración de actos parciales en la globalidad del sistema”.De lo expuesto podemos destacar, en primer lugar, la idea de que la coordinación es una facultad que guarda estrecha conexión con las competencias normativas, de modo que el titular de estas últimas ostenta aquella facultad como complemento inherente (STC 194/2004, de 4 de noviembre, FJ 8), encontrándose ínsita no sólo en toda competencia básica (STC 81/2005, de 6 de abril, FJ 10), sino que la facultad de coordinación se conecta con las competencias normativas en general.
\nAsí, hemos precisado que no se pueden reducir ni confundir las manifestaciones específicas de coordinación que aparecen en nuestra Constitución (art. 149.1, apartados 13, 15 y 16 CE, entre otros) como competencia adicional a una competencia normativa limitada, “con las funciones generales de coordinación que corresponden al Estado cuando sus competencias normativas son plenas, dado que aquél no puede desentenderse en absoluto de la ejecución autonómica de la legislación estatal. Resultan así posibles formas de intervención normativa que establezcan reglas que cumplan una función coordinadora de las Administraciones Autonómicas entre sí y con el Estado” (STC 104/1988, de 8 de junio, FJ 2).En segundo lugar, la coordinación conlleva un cierto poder de dirección, consecuencia de la posición de superioridad en que se encuentra el que coordina respecto del coordinado [SSTC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 20 f); y 118/1996, de 27 de junio, FJ 66], y es claro que “el que ostenta atribuciones de aquella índole está legitimado, en línea de principio, para establecer unilateralmente medidas armonizadoras destinadas a la más eficaz concertación de la actuación de todos los entes involucrados” (STC 109/1998, de 21 de mayo, FJ 13), evitando interferencias y, en su caso, dispersión de esfuerzos e iniciativas perjudiciales para la finalidad prioritaria (STC 102/1995, de 26 de junio, FJ 31).La última idea que se ha de resaltar de nuestra doctrina sobre la facultad de coordinación es que no otorga a su titular competencias que no ostente, especialmente facultades de gestión complementarias (STC 194/2004, FJ 8), de suerte que, implicando lógicamente su ejercicio la existencia de competencias autonómicas que deben ser coordinadas, en ningún caso puede aquél suponer la invasión y el vaciamiento de las mismas.
\nEn definitiva, la competencia en materia de coordinación no autoriza al Estado “para atraer hacia su órbita de actividad cualquier competencia de las Comunidades Autónomas por el mero hecho de que su ejercicio pueda incidir en el desarrollo de las competencias estatales sobre determinadas materias. La coordinación no supone ‘una sustracción o menoscabo de las competencias de las entidades sometidas a la misma: antes bien, presupone. Lógicamente, la titularidad de las competencias en favor de la entidad coordinada’ (STC 27/1987, de 27 de febrero); por lo que no puede servir de instrumento para asumir competencias autonómicas, ni siquiera respecto de una parte del objeto material sobre el que recaen” [STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 20 e)].Pues bien, de cuanto aquí hemos expuesto podemos concluir que la atribución a la Administración General del Estado de la coordinación del sistema nacional de cualificaciones y formación profesional no supone un exceso en las competencias estatales, sino que es una lógica consecuencia de las competencias normativas que el Estado ostenta ex art. 149.1.7 y 30 CE y de las competencias que corresponden a las Comunidades Autónomas en la materia, sin cuya existencia no tendría sentido esa competencia de coordinación.
\nDe hecho, el art. 4.2 -no impugnado- ya establece que a través de los distintos instrumentos y acciones que comprende el sistema nacional “se promoverá la gestión coordinada de las distintas Administraciones públicas con competencia en la materia”, coordinación que se manifiesta de manera evidente como una necesidad esencial para el adecuado funcionamiento del sistema. En cualquier caso, no se puede dejar de reseñar que el Estado habría contado con esa competencia de coordinación del sistema nacional aunque la Ley Orgánica 5/2002 no hubiese dispuesto nada al respecto de manera expresa. Por lo demás, nada podemos decir aquí sobre la extensión de esa facultad de coordinación, que dependerá de las concretas medidas que puedan arbitrarse por el Estado que, en su caso, podrán ser impugnadas por las Comunidades Autónomas si consideran que sobrepasan los límites que nuestra doctrina impone al ejercicio de dicha facultad afectando a las competencias autonómicas.
\n9.
\nEl siguiente precepto impugnado es el art. 7, al que el Gobierno de la Generalitat achaca los mismos vicios que al art. 5.1, en cuanto reserva al Estado la regulación íntegra del catálogo nacional de cualificaciones profesionales, con lo que la regulación entera de la formación profesional pasaría a manos de la Administración del Estado, con vaciamiento de las facultades normativas autonómicas en materia de educación. El Abogado del Estado opone a tales argumentos que la impugnación se apoya en una motivación difusa, y que los vicios que se denuncian no residen en el mismo precepto, sino en el art. 5.1 y en la disposición final primera.2, estando supeditadas las competencias autonómicas, en todo caso, a la normativa que dicte el Estado, sin que pueda pretenderse que ésta quede petrificada.El referido art. 7, en su versión original (antes de la modificación introducida por la Ley Orgánica 4/2011, que añadió un nuevo apartado 3, renumerándose el anterior apartado 3 como apartado 4), establecía:“1.
\nCon la finalidad de facilitar el carácter integrado y la adecuación entre la formación profesional y el mercado laboral, así como la formación a lo largo de la vida, la movilidad de los trabajadores y la unidad de mercado laboral, se crea el Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales, aplicable a todo el territorio nacional, que estará constituido por las cualificaciones identificadas en el sistema productivo y por la formación asociada a las mismas, que se organizará en módulos formativos, articulados en un Catálogo Modular de Formación Profesional.2. El Gobierno, previa consulta al Consejo General de la Formación Profesional, de acuerdo con lo establecido en el art. 5.2 de esta Ley, determinará la estructura y el contenido del Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales y aprobará las que procedan incluir en el mismo, ordenadas por niveles de cualificación, teniendo en cuenta en todo caso los criterios de la Unión Europea.
\nIgualmente se garantizará la actualización permanente del catálogo, previa consulta al Consejo General de la Formación Profesional, de forma que atienda en todo momento los requerimientos del sistema productivo.3. A los efectos de la presente Ley, se entenderá por:a) Cualificación profesional: el conjunto de competencias profesionales con significación para el empleo que pueden ser adquiridas mediante formación modular u otros tipos de formación y a través de la experiencia laboral.b) Competencia profesional: el conjunto de conocimientos y capacidades que permitan el ejercicio de la actividad profesional conforme a las exigencias de la producción y el empleo.”No le falta razón al Abogado del Estado en sus argumentos, pues lo cierto es que el recurso del Gobierno de la Generalitat no dedica una específica argumentación impugnatoria al concreto contenido del art. 7, de donde se sigue que el precepto se impugna en la medida en que se refiere al catálogo nacional de cualificaciones profesionales, que forma parte del sistema nacional de cualificaciones y formación profesional, de acuerdo con el art. 4.1 a) de la ley, y cuya regulación reserva a la Administración General del Estado el art. 5.1.
\nPor tanto, el art. 7 se impugna de manera vinculada al art. 5.1, cuya suerte ha de seguir, de modo que, aparte de lo que establece la disposición final primera.2, párrafos primero y segundo, a la que nos referiremos posteriormente, rechazada la inconstitucionalidad del art. 5.1, también hemos de desestimar la impugnación del art. 7.En cualquier caso, como señala el Abogado del Estado, el catálogo nacional de cualificaciones profesionales es un elemento clave del sistema nacional, puesto que permite adecuar permanentemente la formación a las necesidades de cada persona y del mercado laboral, y, en este sentido, resultan justificadas, de acuerdo con las competencias estatales del art. 149.1.30 CE, las facultades que el art. 7.2 reserva al Gobierno en orden a determinar la estructura y contenido del catálogo, a aprobar las cualificaciones que proceda incluir en el mismo, y a garantizar su actualización permanente.
\n10.
\nAl art. 8.4 se le imputa que atribuya al Estado la regulación completa y exhaustiva de los procedimientos de evaluación y acreditación, sin permitir ningún tipo de desarrollo normativo autonómico, cuando debía limitarse a los aspectos básicos, por lo que vulnera las competencias de la Generalitat en materia de enseñanza al vaciar las facultades normativas autonómicas. Frente a ello, aduce el Abogado del Estado que se trata de una impugnación preventiva y que esa reserva tiene perfecto encaje en la competencia estatal sobre títulos académicos y profesionales ex art. 149.1.30 CE, quedando salvaguardada en cierto modo la participación autonómica a través de la consulta al Consejo General de la Formación Profesional, argumentos con los que coincide el Letrado del Senado.De acuerdo con el precepto reseñado,“El Gobierno, previa consulta al Consejo General de la Formación Profesional, fijará los requisitos y procedimientos para la evaluación y acreditación de las competencias, así como los efectos de las mismas.”Ante todo, debemos rechazar el argumento de que la participación autonómica se salvaguarde por medio de la consulta al Consejo General de la Formación Profesional, en el que participan las Comunidades Autónomas, a la que se refiere el Abogado del Estado.
\nDicho consejo es un órgano “consultivo y de participación institucional de las Administraciones públicas y de asesoramiento del Gobierno en materia de formación profesional” (art. 1 de la Ley 1/1986, de 7 de enero, modificada por la Ley 19/1997, de 9 de junio, y por la Ley 14/2000, de 29 de diciembre), teniendo cada Comunidad Autónoma y las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla un representante y, el conjunto de ellas, una representación minoritaria que sólo llega a la cuarta parte del conjunto del órgano, lo que, en definitiva, no permite a la Generalitat el ejercicio de las competencias que, en materia de educación, le atribuye el art. 131 EAC. La creación de un órgano de deliberación y consulta, con funciones de propuesta, como el referido consejo, responde adecuadamente a la finalidad del principio de cooperación, pero no permite sustituir el ejercicio de competencias que son indisponibles e irrenunciables y que han de ejercerse precisamente por las Comunidades Autónomas.Dicho esto, podemos avanzar que, de la misma manera que en los preceptos anteriormente examinados, el conflicto se encuentra no tanto en el art. 8.4 aisladamente considerado, como en la lectura que del mismo se hace en relación con la disposición final primera, apartado 2, párrafos primero y segundo, que reserva al Estado el desarrollo exclusivo de, entre otros, este precepto.
\nComoquiera que, según ya se ha expuesto, la citada disposición ha sido objeto de impugnación autónoma, nos limitaremos aquí al examen del art. 8.4 para determinar si, en sí mismo considerado, y al margen de esa posterior norma sobre su desarrollo, produce el vaciamiento de las competencias autonómicas denunciado por los recurrentes.La comprensión del precepto ha de partir de la premisa, ya señalada, de que la intervención del Estado tiene una distinta intensidad en función de la modalidad de formación profesional sobre la que se esté actuando, lo que impide realizar una lectura unívoca del mismo. Por ello, es preciso tener en cuenta las dos vertientes competenciales presentes en la regulación examinada y considerar que, mientras el ámbito laboral es competencia exclusiva del Estado la íntegra regulación de la materia merced al título del art. 149.1.7 CE (lo que le permite regular completamente los requisitos y procedimientos para la evaluación y acreditación de las competencias, así como sus efectos), en la esfera educativa el Estado no tiene ese monopolio legislativo en virtud del art. 149.1.30 CE y debe quedar un margen para que las Comunidades Autónomas ejerzan sus competencias normativas.
\nPor tanto, es en el campo del sistema educativo en el que se enmarca la impugnación del art. 8.4 y en él el entendimiento de dicho precepto habrá de realizarse de acuerdo con las competencias que tanto el Estado como las Comunidades Autónomas ostentan en la materia.Pues bien, en dicho ámbito material el Estado tiene, como hemos declarado reiteradamente, competencia exclusiva para regular las condiciones de obtención, expedición y homologación de los títulos académicos y profesionales, extremo que se encuentra íntimamente vinculado a la evaluación de los conocimientos, en cuanto ésta se dirige a la acreditación de dichos conocimientos y a la consiguiente obtención de una titulación. Ahora bien, ello no se traduce en una potestad normativa que se extienda sobre la totalidad de los aspectos relacionados con la evaluación de los conocimientos y capacidades, porque tal conclusión implicaría realizar una interpretación excesivamente amplia del término “condiciones” del art. 149.1.30 CE, extendiéndolo a cuanto tenga conexión mediata o inmediata con el proceso de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales, dando lugar a un desplazamiento de las competencias de las Comunidades Autónomas en la materia.Obviamente, la competencia estatal incluye el establecimiento de los títulos correspondientes a cada nivel y ciclo educativo, en sus distintas modalidades, títulos que han de tener el mismo valor en toda España (STC 42/1981, de 22 de diciembre, FFJJ 3 y 4), por lo cual, corresponde al Estado asegurar una formación mínima común, estableciendo su contenido y la forma de acreditar los conocimientos inherentes a la misma.
\nAhora bien, ello no ha de traducirse necesariamente en la regulación completa de los requisitos y procedimientos de evaluación, y éste es el entendimiento que ha de realizarse del precepto discutido, como pone de relieve la específica normativa educativa con la que debe conectarse la regulación de la ley orgánica en cuanto a la formación profesional perteneciente al sistema educativo. En efecto, ya la disposición adicional primera, apartado 2 c), de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reservaba al Estado “[l]a fijación de las enseñanzas mínimas y la regulación de las demás condiciones para la obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales, válidos en todo el territorio español”.
\nY el artículo 6 de la Ley Orgánica de educación, al referirse al currículo de las enseñanzas, que incluye los criterios de evaluación de cada una de las enseñanzas reguladas en la propia ley -también, por tanto, de la formación profesional-, dispone que el Gobierno fijará en relación, entre otros aspectos, con los criterios de evaluación, los aspectos básicos del currículo que constituyen las enseñanzas mínimas a que se refiere la mencionada disposición adicional. Esta regla tiene su reflejo en la regulación relativa a la formación profesional, donde el art. 43 de la misma ley orgánica se limita a establecer que la evaluación se realizará por módulos profesionales y que la superación de un ciclo formativo requerirá la evaluación positiva en todos los módulos que lo componen.
\nEstas previsiones tienen carácter básico (disposición final quinta), pudiendo ser desarrolladas por las Comunidades Autónomas, salvo en aquellas materias cuya regulación se encomienda por la propia ley al Gobierno o que corresponden al Estado conforme a lo establecido en la disposición adicional primera, número 2, de la Ley Orgánica 8/1985, reguladora del derecho a la educación (disposición final sexta).Todo lo anterior demuestra que, en relación con el sistema educativo, el art. 8.4 de la Ley Orgánica 5/2002 no reserva al Gobierno la íntegra regulación de todos los aspectos referidos a la evaluación y acreditación de las competencias, sino sólo de aquellos contenidos y criterios básicos que forman parte de las enseñanzas mínimas, por lo que queda un margen a las Comunidades Autónomas para desarrollar sus facultades normativas inherentes a las competencias que ostentan en la materia, de donde se extrae la consecuencia de que el precepto impugnado no vulnera el orden constitucional de competencias.
\nCosa distinta es que, en ejercicio de la habilitación que el precepto le otorga, pueda el Gobierno excederse en la fijación de los requisitos y procedimientos para la evaluación y acreditación de las competencias, y de los efectos de las mismas, hipótesis que no puede valorarse en este momento, pues, como hemos señalado, entre otras, en las SSTC 77/1985, de 27 de junio, FJ 4; y 147/1992, de 16 de octubre, FJ 4, no resulta procedente la adopción de pronunciamientos preventivos referidos a posibles, y aún no producidas, aplicaciones de preceptos legales que no resultan necesariamente derivados de éstos, sin perjuicio de que, de producirse, puedan ser combatidas en su caso, ante este Tribunal a través del correspondiente conflicto de competencias o, incluso, ante los órganos de la jurisdicción ordinaria.
\n11.
\nCoinciden el Gobierno de la Generalitat y el Parlamento de Cataluña en la impugnación del art. 11.7. Afirman que incurre en un exceso competencial ya que supone la reasunción por parte del Estado de los centros de formación profesional que ya habían sido traspasados, y que se pretende que la innovación y la experimentación se desarrollen mediante una red de centros de “referencia nacional” estatales, con implantación en todas las Comunidades Autónomas, especializados en los diferentes sectores productivos, siendo así que la Generalitat tienen competencia para la creación, gestión, transformación, ampliación, clasificación y supresión de centros, así como para la realización de experiencias e innovaciones formativas.
\nAñaden que, además, se convierte una función típicamente ejecutiva, que corresponde en exclusiva a la Generalitat, en una competencia compartida con el Estado, imponiendo a la Comunidad Autónoma la firma de un convenio como requisito necesario para su ejercicio, lo que contraviene los términos del Estatuto de Autonomía de Cataluña.Se opone a estos razonamientos el Abogado del Estado, defendiendo que el precepto es absolutamente respetuoso con las transferencias efectuadas a favor de la Generalitat, pues las actividades de innovación y experimentación se encuentran obviamente vinculadas a materias sobre las que el Estado tenga atribuidas competencias, pudiendo requerir la colaboración de las Comunidades Autónomas, lo que exigirá la previa conformidad de éstas, articulada a través de convenios de colaboración para centros específicos implantados en aquéllas.
\nEn esta misma línea, el Letrado del Senado afirma que el art. 11.7 respeta las competencias autonómicas, ya que pueden coexistir los centros de referencia nacional con aquellos otros que consideren oportuno las Comunidades Autónomas.Dispone el art. 11.7 de la Ley Orgánica 5/2002 lo siguiente:“La innovación y experimentación en materia de formación profesional se desarrollará a través de una red de centros de referencia nacional, con implantación en todas las Comunidades Autónomas, especializados en los distintos sectores productivos. A tales efectos, dichos centros podrán incluir acciones formativas dirigidas a estudiantes, trabajadores ocupados y desempleados, así como a empresarios y formadores.La programación y ejecución de las correspondientes actuaciones de carácter innovador, experimental y formativo se llevará a cabo, en el marco de lo establecido en esta Ley, mediante convenios de colaboración entre la Administración del Estado y las Comunidades Autónomas, ateniéndose en todo caso al ámbito de sus respectivas competencias.”El adecuado entendimiento de este precepto exige que lo consideremos no de manera aislada, sino en el conjunto del art. 11, del cual resulta, en principio, una lectura distinta a la que efectúan los recurrentes, pues deja a salvo expresamente las competencias de las distintas Administraciones para establecer los requisitos específicos que deban reunir los centros de formación profesional y para crearlos, autorizarlos, homologarlos y gestionarlos (apartados 1 y 2), e, incluso, para crear centros integrados de formación profesional, en los que se impartan todas las ofertas formativas a que se refiere el art. 10 (apartado 3).
\nEs más, la exposición de motivos de la Ley señala que ésta cuenta con los centros ya existentes, trazando las líneas ordenadoras básicas de los nuevos centros integrados de formación profesional. No se manifiesta, por tanto, esa intención de reasumir centros de formación profesional que ya habían sido traspasados, máxime cuando, en el ámbito educativo, el art. 17 de la Ley Orgánica del derecho a la educación (a la cual se remite la Ley Orgánica de educación) previene que “[la] creación y supresión de centros públicos se efectuará por el Gobierno o por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente, en el ámbito de sus respectivas competencias”, añadiendo el art. 39.5 de la Ley Orgánica de educación que los estudios de formación profesional regulados en la misma “podrán realizarse tanto en los centros educativos que en ella se regulan como en los centros integrados y de referencia nacional a los que se refiere el art. 11 de la Ley Orgánica 5/2002”.Por tanto, del análisis del art. 11.7 se desprende que lo que el precepto regula es la realización de actividades innovadoras y experimentales en materia de formación profesional, tanto en el ámbito educativo como en el laboral, y no sólo dirigidas a estudiantes y trabajadores ocupados y desempleados, sino también a empresarios y formadores, que se habrán de desarrollar a través de una red de centros de referencia nacional especializados en razón de los distintos sectores productivos, que se implantarán en las distintas Comunidades Autónomas.
\nLa primera conclusión que se ha de extraer del precepto es que las actividades innovadoras y experimentales a las que se refiere son las que lleve a cabo el Estado que, obviamente, habrá de celebrar convenios de colaboración con las Comunidades Autónomas para desarrollar esas actividades en los centros de titularidad de las mismas, dentro del ámbito de las respectivas competencias, según reza el párrafo segundo.Pues bien, en lo que se refiere al ámbito educativo, ya dijimos en la STC 38/1992, de 23 de marzo, FJ 7, al resolver el conflicto planteado en relación con el Real Decreto 942/1986, de 9 de mayo (por el que se establecen normas generales para la realización de experimentaciones educativas en centros docentes), que el Estado puede llevar a cabo experimentaciones educativas en todo el territorio nacional sobre materias de su competencia, esto es, las que le atribuye el art. 149.1.30 CE, que en aquella norma se concretaban en los aspectos referidos a la ordenación general del sistema educativo, la fijación de las enseñanzas mínimas o la afección a las condiciones exigibles para obtención de títulos académicos y profesionales.
\nDel mismo modo, reconocimos en dicha Sentencia que las Comunidades Autónomas pueden realizar libremente experimentaciones educativas, pero que, en cuanto éstas afecten a las competencias estatales reseñadas, resulta conforme con el orden constitucional de competencias no sólo que el Estado establezca la correspondiente regulación normativa, sino también que se imponga su previa autorización, a los efectos de la homologación de los estudios y títulos correspondientes (STC 38/1992, FFJJ 4 y 5).Por consiguiente, las previsiones del art. 11.7 no impiden el ejercicio de sus competencias en materia educativa por parte de las Comunidades Autónomas, que podrán llevar a cabo las actuaciones de innovación y experimentación que tengan por conveniente dentro de los límites de su competencia, sin que el desarrollo de las mismas deban realizarlo necesariamente en los centros de referencia nacional [STC 5/1981, de 13 de febrero, FJ 24 a)], por lo que en ellos se desarrollarán las innovaciones y experimentaciones realizadas por el Estado, que han de quedar acotadas dentro del ámbito de competencias que marca el art. 149.1.30 CE.En la esfera laboral, es preciso recordar que corresponde al Estado toda la legislación en la materia, mientras que la Generalitat ha asumido la competencia ejecutiva en materia de trabajo y relaciones laborales, incluyendo las políticas activas de ocupación, tanto de los desempleados como de los trabajadores en activo, así como la gestión de las subvenciones correspondientes, y las cualificaciones profesionales en Cataluña [art. 170.1 b) y c) EAC], por lo que se plantea la duda de si el Estado se puede reservar en esta materia el desarrollo de una función típicamente ejecutiva, como es la realización de actividades de carácter innovador y experimental.
\nPrecisamente el dato de que la competencia normativa del Estado en esta materia sea completa, sin que quede ningún espacio de regulación externa a las Comunidades Autónomas, que sólo disponen de una competencia de ejecución, quedando por ello garantizada en tan alto grado la unidad de acción, determina que deba apreciarse de forma mucho más restrictiva la excepcionalidad justificadora de la permanencia en el acervo estatal de facultades ejecutivas, que este Tribunal admite sólo para supuestos tasados (STC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 11).En efecto, hemos señalado que “las actuaciones ejecutivas autonómicas, por el hecho de que generen consecuencias más allá del territorio de las Comunidades Autónomas que hubieren de adoptarlas, por estar así previsto en sus Estatutos de Autonomía, no revierten al Estado como consecuencia de tal efecto supraterritorial, pues a este traslado de la titularidad, ciertamente excepcional, tan sólo puede llegarse, como se apuntó en la STC 329/1993 (FJ 4), cuando, además del alcance territorial superior al de una Comunidad Autónoma del fenómeno objeto de la competencia, la actividad pública que sobre él se ejerza no sea susceptible de fraccionamiento y aun en este caso, dicha actuación no pueda llevarse a cabo mediante mecanismos de cooperación y coordinación, sino que requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un solo titular, que forzosamente deba ser el Estado, o cuando sea necesario recurrir a un ente con capacidad de integrar intereses contrapuestos de varias Comunidades Autónomas (STC 243/1994, FJ 6)” (SSTC 175/1999, de 30 de septiembre, FJ 6; 223/2000, de 21 de septiembre, FJ 11; y 1/2011, de 14 de febrero, FJ 6).Los recurrentes niegan que el Estado pueda llevar a cabo esas actividades típicamente ejecutivas, aduciendo que a la Generalitat le fueron transferidas las funciones en materia de gestión de la formación profesional ocupacional por el Real Decreto 1577/1991, de 18 de octubre, y los centros nacionales de formación profesional que, sitos en su territorio, aún eran de titularidad del Estado en virtud del Real Decreto 1050/1997, de 27 de junio, transferencias que resultarían afectadas por el precepto aquí discutido.En la STC 95/2002, de 25 de abril, FJ 14, referida, precisamente, a un recurso de inconstitucionalidad y un conflicto de competencias en materia de formación profesional ocupacional, recordamos nuestra doctrina acerca del alcance de las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas en virtud de los traspasos de servicios operados por las comisiones mixtas y plasmados posteriormente en los correspondientes reales decretos de traspasos, señalando que “la transferencia de servicios ha de hacerse necesariamente a través de los acuerdos de las Comisiones Mixtas, puesto que tal es el procedimiento previsto en los Estatutos de Autonomía en aplicación de lo dispuesto en el art. 147.2 d) de la Constitución, que requiere que los Estatutos contengan ‘las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas’.
\nTales acuerdos se plasman en los correspondientes Decretos y, en consecuencia, no puede alterarse su contenido mediante una intervención unilateral del legislador estatal. Hay, por así decirlo, una reserva procedimental para el traspaso de servicios que no puede ser desconocida (STC 86/1989, de 11 de mayo, FJ 10, con cita de la STC 76/1983, de 5 de agosto).”En el supuesto que nos ocupa, es cierto que la referida competencia ejecutiva fue traspasada a la Generalitat mediante acuerdo de la comisión mixta de transferencias de 23 de septiembre de 1991, formalizado a través del citado Real Decreto 1577/1991 (ampliada y modificada por posterior acuerdo de la comisión mixta de 17 de diciembre de 1992 y Real Decreto 47/1993, de 15 de enero).
\nEn el epígrafe b) del anexo del primer real decreto (“funciones y servicios de la Administración del Estado que asume la Generalidad de Cataluña”), se traspasan a dicha Comunidad Autónoma, entre otras funciones, “[l]a organización y ejecución de proyectos experimentales o innovadores de Formación Profesional Ocupacional, aun no contemplados en el Plan Nacional de Formación e Inserción Profesional, cuyos resultados puedan servir para la implantación en otros ámbitos territoriales o en la programación nacional. A tal efecto, se seguirá lo establecido en el Convenio de colaboración que se firme entre la Administración del Estado y la Generalidad de Cataluña” (apartado 5). Parece evidente, pues, que la función ejecutiva que aquí se discute corresponde a la Comunidad Autónoma y no al Estado, máxime cuando en el epígrafe c) del anexo (“funciones que se reserva la Administración del Estado”) no figura ninguna facultad de gestión en cuanto a la innovación y la experimentación en materia de formación profesional ocupacional, más allá de la gestión de dos centros nacionales de formación profesional sitos en el territorio de la Comunidad Autónoma de Cataluña, cuya titularidad, sin embargo, fue transferida posteriormente a la Generalitat por acuerdo de la comisión mixta de 3 de junio de 1997, plasmado en el Real Decreto 1050/1997, de 27 de junio, sobre traspaso a la Generalitat de la gestión realizada por el Instituto Nacional de Empleo, en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación.Ahora bien, como señala el Abogado del Estado acertadamente, el traspaso de la titularidad de tales centros fue acompañada de la previsión de que “continuarán ejecutando, a través de la financiación correspondiente por parte del INEM, las funciones que tienen atribuidos los mismos por el artículo 17 y siguientes del Real Decreto 631/1993, de 3 de mayo, regulador del Plan Nacional de Formación e Inserción Profesional.
\nA este efecto, la Comisión de Coordinación y Seguimiento que se crea en el apartado C). 5, de este Acuerdo, articulará los mecanismos precisos para garantizar una adecuada colaboración entre las dos Administraciones”. Y el referido art. 17, entre otros cometidos de los centros nacionales de formación profesional ocupacional, incluye la elaboración, seguimiento y evaluación de los medios didácticos, el desarrollo de los planes anuales de formación y perfeccionamiento de los profesores y expertos docentes, y, especialmente, el desarrollo de los estudios y propuestas técnicas necesarias para determinar las enseñanzas mínimas e itinerarios formativos.Por consiguiente, existen actividades de las referidas en el precepto aquí discutido que podrán desarrollarse a instancia de la Administración del Estado exclusivamente en los dos centros nacionales cuya titularidad se transfirió a la Generalitat, y para el desarrollo exclusivo de las funciones contempladas en el citado art. 17 del Real Decreto 631/1993.
\nCierto es que este último Real Decreto ha sido derogado por el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo (que ha sido objeto de los conflictos positivos de competencia núms. 6735-2007, 6767-2007, 6869-2007, 6870-2007 y 6876-2007), pero, a los efectos que aquí nos interesan, basta con constatar que hay una base competencial para el desarrollo por parte del Estado de las actuaciones a que se refiere el art. 11.7 de la Ley Orgánica 5/2002, siempre y cuando se atenga a los límites marcados por los reales decretos de transferencias, y mediando el correspondiente convenio de colaboración con las Comunidades Autónomas en cuyos centros vayan a desarrollarse.
\n12.
\nPor último, las representaciones del Gobierno de la Generalitat y del Parlamento de Cataluña cuestionan la constitucionalidad de la disposición final primera, apartado 2, párrafos primero y segundo, en cuanto que ampara el desarrollo exclusivo por parte del Estado de los arts. 4.1 b) y c), 5.1, 6.3 y 4, 7, 8.4, 9 y 11.6, y la disposición adicional tercera, en el ámbito del sistema educativo, con apoyo en el art. 149.1.1 y 30 CE, produciendo un vaciamiento de las competencias autonómicas, al excluir toda posible regulación normativa de la Generalitat en ejercicio de sus competencias.El Abogado del Estado entiende que los recursos realizan una interpretación restrictiva de los títulos competenciales invocados en la ley, resaltando los dos niveles distintos de competencias estatales que establece el art. 149.1.30 CE, que resultan reforzadas por el título complementario del art. 149.1.1 CE, ya que, a su juicio, la integración de las distintas ofertas formativas y la instrumentación del reconocimiento y la acreditación de las cualificaciones profesionales a nivel nacional constituyen condiciones básicas para la igualdad en el efectivo ejercicio del derecho a la educación.
\nAñade que la lectura de cada precepto de la ley será distinta según la habilitación competencial del Estado bajo la que se incluya, refiriéndose a la íntegra competencia del Estado en materia de títulos académicos y profesionales. Esta competencia es la que aduce también el Letrado del Senado, que subraya que no se trata de una competencia compartida, por lo que da adecuada cobertura a los distintos preceptos que se enuncian en la disposición final primera, apartado 2.El tenor de los párrafos del apartado 2 de la disposición final primera que aquí se discuten es el siguiente:“Al amparo de lo establecido en el art. 149.1.1 y 30 de la Constitución, en lo que se refiere a la regulación de la formación profesional en el ámbito del Sistema Educativo, es competencia exclusiva del Estado el desarrollo de los siguientes preceptos:El apartado 1 del art. 1, los arts. 2 a 5, los apartados 3 y 4 del art. 6, los arts. 7 a 9, el apartado 1 del art. 10 y el apartado 6 del art. 11.La disposición adicional tercera.”Resulta evidente, y en eso están de acuerdo las partes, que el título en el que se apoya la reserva exclusiva al Estado del desarrollo de los preceptos indicados es el del primer inciso del art. 149.1.30 CE, referido a la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales, en la medida en que, a continuación, la propia disposición final, en el mismo apartado 2, en los párrafos siguientes especifica qué otros preceptos de la ley orgánica tienen la condición de normas básicas dictadas al amparo del art. 149.1.1 y 30 CE.
\nPues bien, para dar respuesta a la impugnación planteada, habrá que examinar el contenido de cada uno de los distintos preceptos que, a juicio de los recurrentes, no se corresponden con la reserva exclusiva de su desarrollo a favor del Estado establecida por la disposición final primera.2, teniendo en cuenta las alegaciones realizadas específicamente por las partes en relación con cada uno de ellos, para determinar, en cada caso, si dicha reserva se corresponde o no con el orden constitucional de competencias.A tal efecto, a modo de resumen, recordar, en primer lugar, como ya hemos argumentado anteriormente in extenso, el título del primer inciso del art. 149.1.30 CE comprende el establecimiento de los títulos correspondientes a cada nivel y ciclo educativo, con valor habilitante tanto académicamente como para el ejercicio de las profesiones tituladas, así como la competencia para expedir los títulos correspondientes y homologar aquéllos que el Estado no haya expedido.
\nY, en cuanto la competencia estatal sobre este aspecto es plena, también hemos advertido que debe ser objeto de interpretación estricta, ciñendo su campo de aplicación sólo a lo tenga una relación directa con la obtención, expedición y homologación de títulos. En segundo lugar, ha de tenerse en cuenta que el título del art. 149.1.1 CE habilita al Estado para establecer las condiciones básicas que tienden a garantizar la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales, fijando su contenido primario referido a las posiciones jurídicas fundamentales, pero no para establecer una normación completa y acabada del derecho de que se trate. (STC 188/2001, de 20 de septiembre, FJ 12).a) El primer precepto en relación con el cual se concreta la impugnación de aquella disposición es el art. 4.1, párrafos b) y c).
\nEl art. 4 de la Ley Orgánica 5/2002 se dedica, como ya hemos dicho, a la regulación de los instrumentos y acciones que forman parte del sistema nacional de cualificaciones y formación profesional. En concreto, en los dos párrafos objeto de discusión por el Parlamento de Cataluña, se incluyen un procedimiento de reconocimiento, evaluación, acreditación y registro de las cualificaciones profesionales [párrafo b)], así como la información y orientación en materia de formación profesional y empleo [párrafo c)]. El Abogado del Estado y el Letrado del Senado sostienen que el contenido del art. 4 es de por sí suficiente para fundamentar la constitucionalidad de la exclusiva reserva al Estado de su desarrollo.
\nSin embargo, basta con remitirse a las consideraciones efectuadas en relación con el art. 8.4 para concluir que el contenido del primero de dichos párrafos no puede quedar incluido en la competencia del inciso primero del art. 149.1.30 CE, por lo que la reserva de su desarrollo exclusivo al Estado al amparo de ese título vulnera el orden constitucional y estatutario de distribución de competencias. Y lo mismo cabe decir en cuanto al párrafo c), cuyo contenido no presenta relación alguna con las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales.b) El art. 5.1, en relación con la disposición final primera, apartado 2, párrafo primero, reserva a la Administración General de Estado el desarrollo de todo lo relativo al sistema nacional de cualificaciones profesionales.
\nEs decir, prima facie, se reserva al Estado la regulación íntegra de todo cuanto se refiere a las cualificaciones profesionales, de modo que a las Comunidades Autónomas sólo les quedarían funciones de ejecución en relación con las mismas. Esta conclusión supone una contradictio in terminis con el contenido del propio art. 5.1, que deja a salvo expresamente las competencias de las Comunidades Autónomas.No sirve como argumento para justificar que el Estado asuma la íntegra regulación del sistema nacional de cualificaciones y formación profesional la finalidad presente en la norma de adecuar el sistema de formación profesional a los criterios y estrategias de la Unión Europea. En efecto, como hemos señalado, “el hecho de que una competencia suponga ejecución del Derecho comunitario no prejuzga cuál sea la instancia territorial a la que corresponda su ejercicio, porque ni la Constitución ni los Estatutos de Autonomía prevén una competencia específica para la ejecución del Derecho comunitario.
\nAsí pues, la determinación de a qué ente público corresponde la ejecución del Derecho comunitario, bien en el plano normativo, bien en el puramente aplicativo, se ha de dilucidar caso por caso teniendo en cuenta los criterios constitucionales y estatutarios de reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en las materias afectadas (STC 236/1991, de 12 de diciembre, FJ 9)” (STC 33/2005, de 17 de febrero, FJ 3). Y es que, como ha reiterado este Tribunal, “el desarrollo normativo del Derecho de la Unión Europea en el ordenamiento interno debe realizarse desde el pleno respeto de la estructura territorial del Estado … La traslación al ordenamiento interno de este Derecho supranacional no afecta a los criterios constitucionales de reparto competencial, que no resultan alterados ni por el ingreso de España en la Comunidad Europea ni por la promulgación de normas comunitarias” (STC 1/2012, de 13 de enero, FJ 9).Por consiguiente, debe ser el orden constitucional interno de distribución de competencias el que determine si el Estado podría asumir toda esa regulación o si ha de ser una labor compartida con las Comunidades Autónomas.
\nEn este punto, como ya se ha señalado al examinar la reserva para el desarrollo del art. 4, hemos de advertir que la competencia relativa a la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos profesionales no habilita por sí sola una regulación completa de todos los aspectos relacionados con las cualificaciones profesionales.Así, en lo tocante a las competencias estatales ex art. 149.1.30 CE, ha señalado este Tribunal que el sistema educativo del país debe estar homologado (art. 27.8 CE) en todo el territorio del Estado, por lo cual, y por la igualdad de derechos que el art. 139 CE reconoce a todos los españoles, es lógica la competencia estatal del art. 149.1.30 CE para el establecimiento de las normas básicas de desarrollo del art. 27 CE, y, asimismo, que por su propia naturaleza, corresponda al Estado la ordenación general del sistema educativo (STC 5/1981, de 13 de febrero, FJ 28).
\nTambién hemos reconocido que la competencia del Estado para dictar normas básicas para el desarrollo del art. 27 CE se extiende a la programación general de la enseñanza a que se refiere el art. 27.5 CE (STC 47/2005, de 3 de marzo, FJ 11), y que es de competencia estatal el establecimiento de las enseñanzas mínimas, que lleva aparejada la concreción de su contenido, que comprende la fijación de objetivos por bloques temáticos en relación con cada disciplina o materia, y la fijación de los horarios mínimos que se consideren necesarios para su enseñanza efectiva y completa (STC 88/1983, de 27 de octubre, FJ 3).Pues bien, todo ese conjunto de competencias estatales, que son los medios arbitrados por la Constitución para obtener un imprescindible nivel de homogeneidad en la formación de los escolares, con unas garantías mínimas de calidad de la enseñanza que sean iguales para todos los españoles [STC 5/1981, FJ 27 b)], así como con la igualdad de los títulos correspondientes a cada nivel educativo o ciclo, y a cada especialidad, que han de tener el mismo valor en toda España (STC 42/1981, de 22 de diciembre, FJ 4), constituyen unas exigencias que son compatibles con la competencia plena de las Comunidades Autónomas en los planos legislativo y ejecutivo en los términos enunciados en los respectivos Estatutos de Autonomía (STC 6/1982, de 22 de febrero, FJ 4), y deben ejercerse “de forma suficientemente amplia y flexible como para permitir que las Comunidades Autónomas con competencias normativas en la materia puedan adoptar sus propias alternativas políticas en función de sus circunstancias específicas” (STC 131/1996, de 11 de julio, FJ 3).En suma, es innegable la amplitud de las competencias del Estado en materia educativa, pero también lo es que su ejercicio debe dejar siempre un margen para que las Comunidades Autónomas puedan desarrollar las facultades que les reconocen sus Estatutos.
\nY, en este caso, la reserva exclusiva a favor del Estado por parte de la disposición final primera.2 del desarrollo del art. 5.1, asumiendo la íntegra regulación del sistema nacional de cualificaciones y formación profesional, deja en una fórmula meramente retórica y vacía de contenido la salvaguarda de las competencias autonómicas que el mismo art. 5.1 incluye. Por tanto, al reservar al Estado la totalidad del desarrollo normativo, no deja margen de actuación a las Comunidades Autónomas, por lo que ha de entenderse que la disposición final en examen incurre en inconstitucionalidad, en relación con el art. 5.1.c) En cuanto al art. 6, la representación del Parlamento de Cataluña sostiene que los apartados 3 y 4 se refieren a aspectos cuyo desarrollo no debe reservarse exclusivamente al Estado, sino que sus previsiones habrían de considerarse de naturaleza básica, de modo que su desarrollo y posterior ejecución deberían corresponder a las Comunidades Autónomas.
\nFrente a ello, el Abogado del Estado defiende la reserva exclusiva al Estado de su desarrollo, para garantizar un marco normativo unitario en todo el territorio nacional en cuanto a los procedimientos de colaboración y consulta con los diferentes sectores productivos y con los interlocutores sociales. Por su parte, el Letrado del Senado sostiene que ese desarrollo compete en exclusiva al Estado ex art. 149.1.7 CE, por su directa relación con la legislación laboral, argumento éste que no resulta asumible, porque nos encontramos en el ámbito de la formación profesional inicial o reglada, perteneciente al sistema educativo, de suerte que la reserva al Estado de ese desarrollo de manera exclusiva sólo podría fundamentarse, en su caso, en el título del art. 149.1.30 CE, primer inciso.El apartado 3 del art. 6 se refiere al establecimiento de procedimientos de colaboración y consulta con los diferentes sectores productivos y con los interlocutores sociales para identificar y actualizar las necesidades de cualificación, así como para su definición y la de la formación requerida, y el apartado 4 dispone que la formación ha de favorecer la realización de prácticas profesionales de los alumnos en empresas y otras entidades, prácticas que no tendrán carácter laboral.
\nA la vista del contenido de ambos apartados, no se puede aceptar la atribución al Estado de su desarrollo en exclusiva con fundamento en la competencia relativa a los títulos académicos y profesionales, puesto que ambos aspectos no tienen una relación directa con las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos, sin que la garantía a la que se refiere el Abogado del Estado exija una regulación única y completa adoptada por el Estado, bastando a tal efecto, como señala la Letrada del Parlamento de Cataluña, con que se dotara a las previsiones reseñadas del carácter de norma básica. Por otra parte, aunque cupiera la posibilidad de plantearse alguna duda en relación con el apartado 4, por la conexión que pudiera tener con el contenido de la formación, lo cierto es que la propia normativa estatal desmiente la necesidad de que deba ser objeto de desarrollo exclusivo por el Estado, ya que el art. 42.2 de la Ley Orgánica de educación se limita a señalar que “[e]l currículo de las enseñanzas de formación profesional incluirá una fase de formación práctica en los centros de trabajo”, correspondiendo su regulación a las Administraciones educativas y no de manera exclusiva al Gobierno.
\nEn consecuencia, también en relación con el art. 6.3 y 4 incurre la disposición final primera, apartado 2, párrafo primero, en infracción del orden constitucional y estatutario de distribución de competencias.d) Sobre la conexión de la disposición final en examen con el art. 7 no efectúa el recurso del Gobierno de la Generalitat de Cataluña (único de los dos recurrentes que incluye este precepto en su impugnación) labor alguna de crítica, incumpliendo la carga de ofrecer los argumentos en los que sustente su pretensión de declaración de inconstitucionalidad de la citada disposición. La demanda se limita a remitirse a las consideraciones efectuadas en relación con cada uno de los preceptos, y, según ya se advirtió al examinar la impugnación del art. 7, también había una remisión en los argumentos a los que fundamentaron la del art. 5.1.
\nResulta significativo, por otro lado, que no se haya discutido la reserva al Estado del exclusivo desarrollo del art. 4.1 a), referido al catálogo nacional de cualificaciones profesionales, y sí la relativa al art. 7, dedicado específicamente a regular dicho catálogo, que es un trasunto del anterior. En cualquier caso, como ya hemos expuesto en el análisis de este último precepto, el catálogo nacional de cualificaciones profesionales es un elemento clave del sistema nacional, en el que se recogen, esencialmente, las cualificaciones profesionales y la formación asociada a las mismas, o, lo que es lo mismo, los títulos de formación profesional en el terreno del sistema educativo, por lo que ha de entenderse que este precepto responde a la competencia estatal del primer inciso del art. 149.1.30 CE, quedando por ello justificada la reserva al Estado de la competencia exclusiva para su desarrollo, todo ello sin perjuicio de la competencia que el art. 10.2 de la propia Ley Orgánica 5/2002 reconoce a las Administraciones educativas (entre ellas, las Comunidades Autónomas), en el ámbito de sus competencias, para ampliar los contenidos de los títulos de formación profesional.e) Los argumentos expuestos en el fundamento jurídico 10 de esta resolución, al examinar la impugnación del art. 8.4 en relación con la extensión de las competencias del Estado sobre la evaluación, que nos conducen a afirmar que tales competencias no abarcan todo lo relativo a dicho aspecto, determinan que no pueda admitirse la reserva que para su desarrollo exclusivo se efectúa a favor del Estado en la disposición adicional primera.2, por lo que ésta debe ser declarada inconstitucional.f) En relación con el art. 9, señala la Letrada del Parlamento de Cataluña que, atendiendo a su contenido, no es conforme con el orden constitucional y estatutario de competencias que se cierre el paso a su desarrollo normativo por las Comunidades Autónomas, sin perjuicio de las definiciones iniciales que deba fijar el legislador estatal.
\nDefienden la competencia estatal exclusiva con apoyo en el art. 149.1.1 y 30 CE tanto el Abogado del Estado como el Letrado del Senado, afirmando el primero de ellos que la reserva al Estado resulta razonable, pues al recoger lo que ha de entenderse por formación profesional, debe corresponder al Estado la regulación de su desarrollo, enmarcado en la habilitación relativa a títulos académicos y profesionales.El art. 9 es uno de los preceptos demostrativos de la complejidad, desde el punto de vista competencial, que presenta la regulación contenida en la Ley Orgánica 5/2002 cuando acomete la empresa de establecer un sistema integral de formación profesional, ya que, tras definir ésta de modo genérico, refuerza esa definición de manera descriptiva, indicando que incluye las enseñanzas propias de la formación profesional inicial, las acciones de inserción y reinserción de los trabajadores, así como las orientadas a la formación continua en las empresas.
\nEn el presente contexto, nos interesa exclusivamente la formación profesional inicial o reglada, que se desarrolla en el ámbito del sistema educativo y que conduce a la obtención de un título, dato este último que no autoriza, sin más, a incardinar toda la materia en la competencia estatal sobre condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos profesionales.Y es que, como venimos diciendo, la educación presenta diversos aspectos en cuya regulación deben participar necesariamente los niveles de gobierno estatal y autonómico (STC 134/1997, de 17 de julio, FJ 4), en cuanto se trata de una materia compartida entre el Estado y las Comunidades Autónomas (STC 6/1982, de 22 de febrero, FJ 3).
\nPor esa razón, el Estado no se puede reservar, bajo la invocación de los títulos del art. 149.1.1 y 30 CE (este último en su primer inciso) toda la función normativa en relación con la formación profesional definida en el art. 9 de la Ley Orgánica 5/2002, en su modalidad inicial, que sería tanto como reservarse la íntegra regulación de la formación profesional reglada. El Estado podrá reservarse el establecimiento de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de los españoles en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales, que no le permite, sin embargo, establecer una regulación completa de la materia. También podrá reservarse la específica regulación que concierne a las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y, finalmente, el establecimiento de la legislación básica de desarrollo del derecho a la educación consagrado en el art. 27 CE.
\nPero lo que no puede es acaparar todo el desarrollo de una materia al socaire de un título competencial específico, cercenando las posibilidades de intervención normativa de las Comunidades Autónomas, en ejercicio de sus legítimas competencias.Por consiguiente, también en cuanto al art. 9 hemos de concluir que la disposición final primera.2 de la ley incurre en vicio de inconstitucionalidad por desatención al orden constitucional y estatutario de distribución de competencias, al reservar al Estado el desarrollo exclusivo de aquel precepto.g) Respecto a la reserva para el desarrollo del art. 11.6, se pone de relieve en el recurso del Parlamento de Cataluña la contradicción existente entre el contenido de dicho precepto, que reconoce competencia a las Comunidades Autónomas, en su respectivo ámbito competencial, para adaptar reglamentariamente la composición y funciones de los centros integrados de formación profesional a sus características específicas, y la reserva en exclusiva al Estado de su desarrollo.
\nEl Letrado del Senado reconoce que, por su propio tenor, el precepto difícilmente puede ser desarrollado sólo por el Estado, ya que reconoce expresamente las competencias autonómicas. El Abogado del Estado defiende la reserva alegando que se limita a salvar el carácter básico del desarrollo normativo que el Estado pueda hacer sobre la composición y las funciones de los centros integrados de formación profesional, al objeto de garantizar la uniformidad de tales aspectos a nivel nacional.Tiene razón en su planteamiento la Letrada del Parlamento de Cataluña, pues la reserva al Estado del exclusivo desarrollo del art. 11.6 es contradictoria con el tenor de este precepto, según el cual, “[r]eglamentariamente, el Gobierno y los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus respectivas competencias, adaptarán la composición y funciones de los Centros Integrados de Formación Profesional a sus características específicas”.
\nResulta anómalo que un precepto dentro de la ley reconozca una competencia autonómica (competencia que se extiende a la creación, autorización, homologación y gestión de los centros) y que, posteriormente, al regular el desarrollo de la ley, una disposición final la niegue como consecuencia de la reserva exclusiva de su desarrollo al Estado, pero es indudablemente ésta la consecuencia a la que nos conduce la regla controvertida, sin que quepa encontrar otra explicación que resulte plausible desde el punto de vista constitucional. Así, no puede aceptarse el argumento articulado por el Abogado del Estado en defensa de esa reserva, porque la función que le asigna ya la cumple el apartado 1 del mismo art. 11 (que sí tiene la consideración de norma básica de desarrollo del art. 27 CE), al atribuir al Gobierno el establecimiento de los requisitos básicos que deberán reunir los centros (en general, incluidos, por tanto, los centros integrados) que impartan ofertas de formación profesional conducentes a la obtención de títulos de formación profesional y certificados de profesionalidad.
\nTampoco cabe entender que lo que se reserva al Estado es el exclusivo desarrollo de aquella parte del art. 11.6 que se refiere a los centros integrados de formación profesional que pertenezcan al ámbito de competencias estatal, puesto que ésta es una materia que no tiene cabida directamente en la competencia estatal del art. 149.1.30 CE referida a los títulos académicos y profesionales. Por consiguiente, no podemos sino concluir que la reserva que efectúa la disposición final primera, apartado 2, a favor del Estado incurre en vicio de inconstitucionalidad por cercenar las competencias autonómicas en la materia.h) La disposición adicional tercera es el último precepto cuya reserva al desarrollo exclusivo del Estado por la disposición final primera.2 se impugna por el Parlamento de Cataluña, arguyendo que no parece que el íntegro desarrollo normativo de las áreas prioritarias sea un elemento esencial para alcanzar la finalidad a que responden los títulos estatales, por lo que sólo debería ser norma básica; posición de la que discrepa el Abogado del Estado, para quien la definición de las áreas prioritarias en las ofertas formativas ha de ser objeto de desarrollo necesariamente por el Estado, como elemento definidor esencial de dichas ofertas, con el consiguiente encaje en el primer inciso del art. 149.1.30 CE.
\nMantiene una postura intermedia el Letrado del Senado, afirmando que la disposición sólo se refiere a lo que sea competencia exclusiva del Estado.Efectivamente, la disposición adicional tercera establece cuáles son las áreas prioritarias que habrán de incorporarse a las ofertas formativas financiadas con cargo a recursos públicos. Es decir, se refiere a áreas de conocimiento que, de manera prioritaria, han de incluirse en el contenido formativo de los títulos y los certificados de profesionalidad, ya que éstos son los que, según el art. 10.1 de la propia Ley Orgánica 5/2002, constituyen las ofertas de formación profesional referidas al catálogo nacional de cualificaciones profesionales. Siendo ello así, cabe pensar que es lógico que el desarrollo de esta previsión se reserve al Estado de manera exclusiva en virtud de su competencia para la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales.
\nSin embargo, hemos de tener presente por un lado que, como ya hemos expuesto anteriormente, al Estado no le corresponde fijar íntegramente el contenido de las enseñanzas propias de la formación profesional, sino sólo los aspectos básicos del currículo que constituyen las enseñanzas mínimas, y, por otro, que las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus competencias, pueden ampliar los contenidos de los títulos de formación profesional, como la propia ley reconoce en su art. 10.2, y, en último término, que son las que han de incluir esos títulos en las correspondientes ofertas formativas que programen y desarrollen. Por esta razón, el claro mandato de la disposición adicional tercera está dirigido, ciertamente, al Estado, para que lo tenga en consideración a la hora de establecer, en ejercicio de su competencia ex art. 149.1.30, los diferentes títulos y certificados de profesionalidad y los aspectos básicos de su contenido, pero también lo está a las Comunidades Autónomas, para que se ajusten a esas premisas cuando establezcan el currículo de las enseñanzas, complementando los contenidos básicos de las enseñanzas mínimas, y programen y desarrollen las concretas acciones formativas en ejercicio de las competencias que les atribuyen los respectivos Estatutos de Autonomía en materia de educación.
\nAsí lo demuestra el hecho de que la norma extienda la regla a todas “las ofertas formativas financiadas con cargo a recursos públicos”, incluidas, por consiguiente, las financiadas por las Comunidades Autónomas.En atención a lo expuesto, debemos concluir que la disposición final primera, apartado 2, violenta el orden constitucional y estatutario de distribución de competencias, cuando reserva al Estado el desarrollo exclusivo de la disposición adicional tercera.
\n13.
\nFinalmente, hemos de precisar que la declaración de inconstitucionalidad de la disposición final primera, apartado 2, párrafos primero y segundo, de la ley recurrida lo es por reservar en exclusiva al Estado la totalidad del desarrollo normativo de los preceptos analizados en el anterior fundamento jurídico, toda vez que al Estado sólo le corresponden aquellas actuaciones para las que esté constitucionalmente habilitado.
\nFallo En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA, Ha decidido Estimar parcialmente los recursos de inconstitucionalidad acumulados núm. 4937-2002, promovido por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña, y 5305-2002, interpuesto por el Parlamento de Cataluña, y, en su virtud:
\n1º Declarar que es inconstitucional y nula la disposición final primera, apartado 2, párrafos primero y segundo, de la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las cualificaciones y de la formación profesional, en cuanto reserva al Estado el desarrollo exclusivo de los arts. 4.1 b) y c); 5.1; 6.3 y 4; 8.4; 9; y 11.6; y de la disposición adicional tercera.
\n2º Desestimar los recursos en todo lo demás.
\nPublíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
\nDada en Madrid, a veinticuatro de mayo de dos mil doce.
\nIdentificación Órgano Pleno Magistrados Don Pascual Sala Sánchez, don Eugeni Gay Montalvo, doña Elisa Pérez Vera, don Ramón Rodríguez Arribas, don Manuel Aragón Reyes, don Pablo Pérez Tremps, don Francisco José Hernando Santiago, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez y don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel.
\nNúmero y fecha BOE [Núm, 147 ] 20/06/2012 Tipo y número de registro Recursos de inconstitucionalidad 4937-2002, 5305-2002 (acumulados) Fecha de resolución 24/05/2012 Síntesis y resumen Síntesis Descriptiva Promovidos por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña y el Parlamento de Cataluña en relación con diversos preceptos de la Ley Orgánica 5/2002, de las cualificaciones y de la formación profesional.
\nSíntesis Analítica Competencias sobre condiciones básicas de igualdad, trabajo y relaciones laborales y educación: nulidad de la reserva al Estado del desarrollo exclusivo de diversas previsiones legales.
\nResumen La Ley Orgánica 5/2002 renueva el marco normativo de la formación profesional en sus tres modalidades (reglada, ocupacional y continua) creando un sistema nacional de cualificaciones y formación profesional. Éste cuenta con un catálogo que ordena las cualificaciones profesionales susceptibles de reconocimiento y acreditación en el sistema productivo en función de las competencias apropiadas para el ejercicio profesional. El Gobierno y el Parlamento de Cataluña impugnan los preceptos que atribuyen al Estado la competencia exclusiva para la regulación de ese nuevo sistema y el desarrollo normativo de sus disposiciones.
\nLa Sentencia declara la inconstitucionalidad parcial de la Ley impugnada. Considera que su disposición final primera, apartado 2, que reserva al Estado el desarrollo de algunas previsiones legales, violenta el orden constitucional de competencias pues al Estado sólo le corresponden aquellas actuaciones para las que esté constitucionalmente habilitado. Por ello, tras analizar los artículos de la Constitución en los que la ley impugnada basa la competencia estatal exclusiva en materia de igualdad básica en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149.1.1 CE) y de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del art. 27 CE (art. 149.1.30 CE), el Tribunal concluye que el Estado sólo podrá regular lo relativo a la formación profesional reglada, ubicada en el ámbito de las competencias de educación; pero no lo referido a la formación profesional continua y ocupacional, que se incardinan en la materia laboral, funcionarial o de sanidad.
\nEl Tribunal desestima el recurso en todo lo demás. Así, con respecto a la impugnación de la reserva a la Administración General del Estado de la regulación del sistema nacional de cualificaciones y formación profesional, afirma que no existe vulneración de las competencias de la Generalitat de Cataluña en materia educativa, ya que no se establece una asunción total por parte del Estado del contenido formativo referido a la formación profesional reglada. Además, en relación con la coordinación del sistema, rechaza la existencia de un exceso en las competencias del Estado, que las ostenta precisamente como consecuencia lógica de las que corresponden a las Comunidades Autónomas, sin cuya existencia no tendría sentido dicha coordinación.
\nPor otro lado, el Tribunal se pronuncia sobre la facultad reservada al Gobierno para determinar la estructura y contenido del catálogo nacional de cualificaciones profesionales. Al ser éste un elemento clave del sistema nacional, que permite adecuar permanentemente la formación a las necesidades de cada persona y del mercado laboral, la competencia estatal se justifica al amparo del art. 149.1.30 CE, ya citado. En cuanto al sistema educativo, el Tribunal afirma que la ley impugnada sólo reserva al Gobierno estatal la regulación de aquellos contenidos y criterios básicos que forman parte de las enseñanzas mínimas, algo que no supone un vaciamiento de las competencias de Cataluña para desarrollar sus facultades normativas en materia de evaluación y acreditación de las competencias profesionales.
\nPor último, el Tribunal constata que es conforme al orden constitucional de distribución de competencias que el Estado lleve a cabo actuaciones de innovación y experimentación a través de una red de centros de referencia nacional, pues dicha facultad queda condicionada a la existencia del correspondiente convenio de colaboración con las Comunidades Autónomas que tengan transferida la titularidad de los centros donde vayan a desarrollarse las acciones formativas.
\nEn general, f. 3 Real Decreto 1577/1991, de 18 de octubre. Traspaso de la gestión de la formación profesional ocupacional a la Generalidad de Cataluña Anexo b) (redactado por Real Decreto 47/1993, de 15 de enero), f. 11 Anexo b.5, f. 11 Anexo c) Real Decreto 47/1993, de 15 de enero. Ampliación y modificación de medios adscritos a los servicios de la Administración de Estado traspasados a la Generalidad de Cataluña por el Real Decreto 1577/1991, de 18 de octubre, en materia de gestión de la formación profesional ocupacional En general, f. 11 Real Decreto 631/1993, de 3 de mayo. Plan nacional de formación e inserción profesional En general, f. 3 Artículo 17, f. 11 Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del estatuto de los trabajadores Artículo 4.2, f. 7 Artículo 4.2 b) (redactado por el real Decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero), f. 3 Artículo 23, f. 7 Artículo 23 (redactado por el real Decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero), f. 3 Artículo 23.1 (redactado por el real Decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero), f. 3 Artículo 23.2 (redactado por el real Decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero), f. 3 Ley 19/1997, de 9 de junio. Modificación la Ley 1/1986, de 7 de enero, por la que se crea el Consejo general de formación profesional En general, f. 10 Real Decreto 1050/1997, de 27 de junio. Traspaso a la Generalidad de Cataluña de la gestión realizada por el Instituto Nacional de Empleo, en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación En general, f. 11 Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social En general, f. 10 Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de cualificaciones y formación profesional En general, ff. 2, 3, 8, 12 Exposición de motivos, ff. 3, 8 Artículo 1.1, ff. 3, 12 Artículo 2, f. 12 Artículo 2.1, f. 8 Artículo 2.3 b), f. 3 Artículo 3, f. 12 Artículo 4, f. 12 Artículo 4, ff. 8, 12 Artículo 4.1 a), ff. 3, 9, 12 Artículo 4.1 b), f. 12 Artículo 4.1 c), f. 12 Artículo 4.2, f. 8 Artículo 5, f. 12 Artículo 5.1, ff. 1, 8, 9, 12 Artículo 5.2, f. 9 Artículo 6.3, f. 12 Artículo 6.4, f. 12 Artículo 7, ff. 1, 8, 9, 12 Artículo 7.2, f. 9 Artículo 7.3 (redactado por la Ley Orgánica 4/2011, de 11 de marzo), f. 9 Artículo 7.3 a) (redactado por la Ley Orgánica 4/2011, de 11 de marzo), f. 8 Artículo 7.3 b) (redactado por la Ley Orgánica 4/2011, de 11 de marzo), f. 8 Artículo 7.4 (redactado por la Ley Orgánica 4/2011, de 11 de marzo), f. 9 Artículo 7.4 a) (redactado por la Ley Orgánica 4/2011, de 11 de marzo), f. 8 Artículo 7.4 b) (redactado por la Ley Orgánica 4/2011, de 11 de marzo), f. 8
\nArtículo 8, ff. 5, 8, 12 Artículo 8.4, ff. 1, 10, 12 Artículo 9, f. 12 Artículo 10.1 (redactado por la Ley Orgánica 4/2011, de 11 de marzo), ff. 3, 12 Artículo 10.2, ff. 8, 12 Artículo 10.3, f. 11 Artículo 11, F. 11 Artículo 11.1, ff. 11, 12 Artículo 11.2, f. 11 Artículo 11.4, f. 3 Artículo 11.6, f. 12 Artículo 11.7, ff. 1, 11 Disposición adicional tercera, f. 12 Disposición final primera, apartado 1, f. 4 Disposición final primera, apartado 2, ff. 4, 8, 9, 12 Disposición final primera, apartado 2, párrafo 1, ff. 1, 9, 10, 12, 13 Disposición final primera, apartado 2, párrafo 2, ff. 1, 9, 10, 12, 13 Disposición final primera, apartado 3, ff. 4, 8 Ley 56/2003, de 16 de diciembre. Empleo Artículo 26.1, f. 3 Artículo 26.2, f. 3 Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación En general, ff. 3, 5, 8 Artículo 6, ff. 8, 10 Artículo 6.2, f. 8 Artículo 6.3, f. 8 Artículo 6.4, f. 8 Artículo 39.1, ff. 3, 7 Artículo 39.5, f. 11 Artículo 39.6, f. 8 Artículos 39 a 44, f. 3 Artículo 42.2, f. 12 Artículo 43, f. 10 Disposición final quinta, f. 10 Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña En general, ff. 2, 11 Artículo 111, ff. 5, 7 Artículo 112, f. 7 Artículo 131, f. 10 Artículo 131.1, f. 5 Artículo 131.2, f. 5 Artículo 131.4, f. 5 Artículo 136 a), f. 7 Artículo 136 b), f. 7 Artículo 162.3 d), f. 7 Artículo 162.3 e), f. 7 Artículo 170.1, f. 7 Artículo 170.1 b), f. 11 Artículo 170.1 c), f. 11 Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo. Regula el subsistema de formación profesional para el empleo En general, f. 3 Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible En general, f. 2 Ley Orgánica 4/2011, de 11 de marzo, complementaria de la Ley de economía sostenible, por la que se modifican las Leyes Orgánicas 5/2002, de 19 de junio, de las cualificaciones y de la formación profesional, 2/2006, de 3 de mayo, de educación, y 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial En general, ff. 2, 3, 8, 9 Real Decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero. Medidas urgentes para la reforma del mercado laboral En general, f. 3 Conceptos constitucionales Conceptos materiales Identificadores Visualización Competencias de las Comunidades AutónomasCompetencias de las Comunidades Autónomas, ff. 5, 7, 12 Competencias del EstadoCompetencias del Estado, ff. 5, 7, 12 Competencias en materia de educaciónCompetencias en materia de educación, ff. 5, 7, 12 Competencias en materia de formación continuaCompetencias en materia de formación continua, f. 7 Competencias en materia de regulación de condiciones básicas de igualdadCompetencias en materia de regulación de condiciones básicas de igualdad, ff. 5, 6
\nCompetencias en materia de títulos académicos y profesionalesCompetencias en materia de títulos académicos y profesionales, f. 5 Declaración de inconstitucionalidadDeclaración de inconstitucionalidad, f. 13 Ius superveniensIus superveniens, f. 2 Orden constitucional de competenciasOrden constitucional de competencias, f. 11 Pervivencia del objeto pese a la pérdida de vigencia de la normaPervivencia del objeto pese a la pérdida de vigencia de la norma, f. 2 Recurso de inconstitucionalidadRecurso de inconstitucionalidad, ff. 2, 13 Unión EuropeaUnión Europea, ff. 3, 12 Catálogo nacional de cualificaciones profesionalesCatálogo nacional de cualificaciones profesionales, ff. 3, 9 Decretos de transferenciaDecretos de transferencia, f. 11 Desarrollo legislativo de normas básicasDesarrollo legislativo de normas básicas, ff. 4, 5 EducaciónEducación, ff. 5, 6 Formación continuaFormación continua, ff. 3, 7 Formación de los trabajadoresFormación de los trabajadores, ff. 3, 12 Formación ocupacionalFormación ocupacional, ff. 3, 7 Formación profesionalFormación profesional, Concepto, f. 3 Formación profesionalFormación profesional, f. 3 Homologación de títulos académicosHomologación de títulos académicos, f. 5 Inserción laboralInserción laboral, f. 3 Legislación laboralLegislación laboral, f. 7 Sistema educativoSistema educativo, ff. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 CataluñaCataluña, f. 7 Arriba Ayúdenos a mejorarUtilice este formulario para notificar al Tribunal Constitucional una posible errata encontrada en el texto de la resolución.
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