Según indica el Abogado del Estado en el escrito de demanda, este precepto sería inconstitucional porque “atribuye al Pleno del Consejo Insular la facultad de aprobar un Reglamento orgánico del Consejo que incluya la constitución del Consejo Ejecutivo”, de modo que, al igual que sucede con el art. 8.1 v), “desarrolla normativamente la configuración jurídico-administrativa de un órgano inconstitucional”. Sin perjuicio de consignar que el art. 8.1 h) no contiene mención alguna a la creación del consejo ejecutivo como contenido posible del reglamento orgánico, pues la misma figura en el art. 7.1 de la Ley impugnada, debemos señalar que ni tan siquiera la ya descartada anulación de este concreto precepto hubiera llevado aparejada la estimación del recurso frente al art. 8.1 h) de la Ley de consejos insulares, pues en nada hubiera afectado a la competencia del Pleno del consejo insular para aprobar el reglamento orgánico de la corporación, que es sobre lo que cabalmente versa el tantas veces mencionado art. 8.1 h).Tampoco puede prosperar la impugnación del art. 8.1 v), que atribuye, igualmente al Pleno del consejo insular, la competencia para “resolver los recursos de alzada interpuestos contra los actos del Consejo Ejecutivo, exceptuando los casos en que la resolución corresponda a la Comisión de Gobierno.” Esta previsión se controvierte exclusivamente porque “desarrolla normativamente la configuración jurídico-administrativa de un órgano inconstitucional”.
\nNo obstante, rechazada la inconstitucionalidad del órgano mismo y toda vez que la competencia a la que específicamente se refiere la letra v) del art. 8.1 de la Ley de consejos insulares sirve como garantía de la primacía directiva y pone en manos del órgano de carácter representativo el control último de las decisiones administrativas del consejo insular, no se aprecia vulneración alguna de la autonomía local constitucionalmente garantizada, por lo que el recurso debe ser desestimado en este concreto extremo. Por otro lado, el establecimiento de este recurso se encuadra en la competencia autonómica en materia de “procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia” (art. 30.36 del actual Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, que se corresponde con el art. 10.32 del texto estatutario aprobado por la Ley Orgánica 2/1983).d) Por las mismas razones debe desestimarse la impugnación de los arts. 9.2 u) y 3 de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2000.
\nEl primero de ellos asigna al Presidente la función de “resolver los recursos de alzada interpuestos contra los actos de los consejeros ejecutivos, de los secretarios técnicos y de los directores insulares”, en tanto que el art. 9.3 permite al Presidente del consejo insular delegar el ejercicio de algunas de sus funciones tanto en la comisión de gobierno como en el consejo ejecutivo, o en los miembros de cualquiera de estos dos órganos colegiados.El art. 9.2 u) se impugna porque la condición de consejero ejecutivo, secretario técnico o director insular no está reservada a los miembros electos del consejo insular, por lo que no pueden dictar actos administrativos y, consecuentemente, tampoco cabe establecer un mecanismo de impugnación de tales actos.
\nA la vista del motivo esgrimido para recurrir el art. 9.2 u) debemos poner de relieve la estrecha vinculación de este precepto con los apartados 4, 5 y 6 del art. 20 y el art. 22.2 y 3. Los primeros atribuyen la denominación de “Acuerdos del Consejo Ejecutivo” a los actos de este órgano colegiado y la de “Resolución del consejero” a los dictados por cada uno de sus miembros, en tanto que “los secretarios técnicos y los directores insulares dictarán los actos administrativos que corresponda, ya sean actos de resolución, ya sean actos de trámite”. El art. 22.2 dispone que los actos dictados por el consejo ejecutivo serán recurribles en alzada ante la comisión de gobierno y el art. 22.3 reproduce lo establecido en el art. 9.2 u).Todas estas disposiciones legales son objeto de recurso por referirse a unos órganos que, en opinión del recurrente, han sido creados contraviniendo las normas del bloque de constitucionalidad.
\nPues bien, como quiera que, por las razones ya expuestas con anterioridad, no podemos hacer nuestra dicha tesis, tampoco nos es dado participar de las consecuencias que de ella extrae el Abogado del Estado.Precisamente porque se trata de órganos que desempeñan exclusivamente funciones ejecutivas resulta lógico que el legislador autonómico haya establecido el régimen jurídico de las resoluciones en las que ha de plasmarse el ejercicio de las mismas, atribuyéndoles una denominación que de por sí no merece reproche alguno desde la estricta perspectiva constitucional a la que hemos de atenernos. Como tampoco puede merecerlo la previsión de que esas resoluciones puedan ser objeto de revisión por el Presidente del consejo insular, cargo reservado a un miembro electo de esta institución por el art. 66.1 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, y antes por el art. 7.2 de la Ley 8/2000, de consejos insulares, garantizando con ello la dirección y control último de la decisión por el titular electivo de un órgano y, a su través, eventualmente del consejo insular en Pleno, al que corresponde controlar y fiscalizar la acción de gobierno en su conjunto.
\nNuevamente nos hallamos ante el ejercicio de la competencia autonómica en materia de “procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia” (art. 30.36 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears), aquí por referencia a unos entes que tienen la condición de instituciones de la Comunidad Autónoma ex art. 61.3 de ese mismo texto estatutario.e) Los arts. 16.1 y 18.1 regulan distintos instrumentos de control y fiscalización de la acción del consejo ejecutivo por el Pleno del consejo insular. En coherencia con las conclusiones anteriormente alcanzadas al examinar la constitucionalidad del consejo ejecutivo, debemos rechazar la impugnación de unos preceptos que, en rigor, garantizan que este órgano ejecutivo rinda cuentas de su acción ante el Pleno, en tanto que máximo órgano de carácter representativo de los consejos insulares.
\nSe pretende, con ello, asegurar que la dirección y control de la acción administrativa de los consejos insulares corresponda a sus miembros electos.
\n6.
\nSe recurre asimismo el párrafo segundo del art. 7.3 de la Ley de consejos insulares, que, en consonancia con la caracterización del consejo ejecutivo como órgano de creación potestativa por el Pleno del consejo insular de la que parte la ley ahora controvertida, dispone que “cuando haya Consejo Ejecutivo, la composición de la Comisión de Gobierno será representativa de la del Pleno, y el Presidente nombrará a los representantes que designe cada grupo político para formar parte del mismo”. Sostiene el Abogado del Estado que esta previsión contradice lo establecido acerca de la comisión de gobierno en el art. 35.1 LBRL, precepto que tiene carácter básico y es aplicable a los consejos insulares conforme a lo dispuesto en el art. 41.3 LBRL.
\nPor su conexión con este segundo párrafo del art. 7.3 se impugnan los arts. 8.3, que permite desconcentrar determinadas atribuciones del Pleno en la comisión de gobierno, cuando ésta tenga una composición representativa de aquél, es decir, cuando exista consejo ejecutivo, y 10.2, que en ese mismo supuesto atribuye las competencias de resolución de los recursos de alzada interpuestos contra actos del consejo ejecutivo y de estudio, informe y propuesta de los asuntos que hayan de ser sometidos al Pleno, salvo que el reglamento orgánico prevea otra cosa.En el transcurso de este proceso constitucional el art. 35.1 LBRL, cuya vulneración por el legislador estatal determinaría, al decir del Abogado del Estado, la inconstitucionalidad mediata del segundo párrafo del art. 7.3 y, por conexión, de los arts. 8.3 y 10.2, todos ellos de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2000, de 27 de octubre, fue modificado por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local.
\nConcretamente, la comisión de gobierno pasó a denominarse junta de gobierno, “expresión que”, según se indica en la exposición de motivos de dicha ley, “tiende a destacar la naturaleza ejecutiva de dicho órgano”. Además de este cambio en la norma básica que se dice infringida, el Estatuto de Autonomía reformado de las Illes Balears, aprobado por la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, ha alterado sustancialmente la naturaleza de los consejos ejecutivos, que pasan a ostentar la condición de “órganos necesarios” -juntamente con el Pleno y el Presidente- en los consejos insulares de Mallorca, Menorca e Ibiza (art. 63.1), en tanto que respecto del Consejo Insular de Formentera se dispone que “no será preceptiva la existencia de consejo ejecutivo” (art. 63.2, que remite a una ley específica la regulación de las singularidades de régimen jurídico y organización del Consejo Insular de Formentera).Más allá de la conversión del consejo ejecutivo en órgano de existencia necesaria en los consejos insulares conforme a lo dispuesto en el art. 63.1 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, interesa destacar que son éstos los órganos a los que el nuevo texto estatutario confiere el desempeño de la función ejecutiva que en las Diputaciones provinciales corresponde a las juntas de gobierno local.
\nAsimismo, debemos señalar que la Ley de consejos insulares no ha sido reformada con el fin de adaptar su terminología a la novedad introducida en la materia por la Ley 57/2003, lo que ha dado como resultado el mantenimiento de órganos específicamente denominados “comisión de gobierno” en todos los consejos insulares, bien es cierto que con una composición distinta en función de la existencia o no de consejo ejecutivo. Así, las comisiones de gobierno de los consejos insulares de Mallorca (art. 25 de su Reglamento orgánico, publicado en el “Boletín Oficial de las Illes Balears” núm. 102, de 25 de agosto de 2001), Menorca (art. 63 de su Reglamento orgánico, “BOIB” núm. 65, de 10 de mayo de 2003) e Ibiza (art. 59 del Reglamento orgánico del Consejo Insular de Ibiza, “BOIB” núm. 136, de 18 de septiembre de 2010) son representativas del Pleno, lo que no sucede con la comisión de gobierno del Consejo Insular de Formentera (art. 143 de su Reglamento orgánico de funcionamiento, “BOIB” núm. 61, de 22 de abril de 2010).Estas singularidades organizativas resultan, en lo que ahora estrictamente interesa, del tratamiento que a los consejos insulares dispensa el propio Estatuto de Autonomía reformado de las Illes Balears y que parte de la premisa de que estas entidades “también son instituciones de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears” (art. 61.3).
\nEl Estatuto establece la regulación de la organización esencial de los consejos insulares, identificando a tal fin los órganos necesarios (art. 63), entre los que no figura la junta de gobierno, pues las funciones ejecutivas se atribuyen, como hemos señalado reiteradamente, al consejo ejecutivo en los consejos insulares de Mallorca, Menorca e Ibiza, remitiéndose a una ley específica el desarrollo de la organización propia del Consejo Insular de Formentera.Resulta de todo ello que el legislador autonómico, y con él los propios consejos insulares, han conservado la denominación de comisión de gobierno para referirse a un órgano que no desempeña las funciones atribuidas por la legislación básica estatal a la junta de gobierno de las Diputaciones provinciales, no sólo porque los consejos insulares son una institución propia de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears sino, en especial, porque esas funciones se reservan por el Estatuto de Autonomía a un órgano propio de los consejos insulares: el consejo ejecutivo.
\nDe modo que la comisión de gobierno no reúne el perfil ejecutivo propio de la junta de gobierno del art. 35 LBRL sino que representa un instrumento más para garantizar el control y fiscalización de la acción ejecutiva de los consejos insulares por sus órganos de carácter representativo. Justamente porque cumple esta función y no la ejecutiva reservada por el legislador estatal a la junta de gobierno, la Ley 8/2000 se decanta por una composición de la misma “representativa del Pleno” (art. 7.3), pues la libertad de nombramiento y cese de los miembros de un órgano colegiado por su Presidente es propia y específica de los órganos en los que prima el perfil ejecutivo -y así se aprecia en los preceptos del Estatuto de Autonomía y de la Ley 8/2000 dedicados a la composición del consejo ejecutivo-, pero inadecuada cuando se trata, como es el caso de las comisiones de gobierno existentes en los consejos insulares de Mallorca, Menorca e Ibiza, de órganos de control y fiscalización de la acción administrativa de ejecución de las directrices del Pleno.De acuerdo con lo expuesto, la comisión de gobierno representa una especialidad en la organización propia de las instituciones autonómicas de las Illes Balears, cuya regulación en el segundo párrafo del art. 7.3 de la Ley 8/2000 (en relación con los arts. 8.3 y 10.2 de la misma) no contradice lo establecido sobre la composición de la junta de gobierno en el art. 35.1 LBRL, debiendo tenerse en cuenta que conforme a lo dispuesto en el art. 41.3 LBRL, como ya dijimos, la aplicación a los consejos insulares de las previsiones de la propia LBRL lo es sin perjuicio de lo establecido en el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears.En efecto, ese carácter especial de las comisiones de gobierno, plasmado en la propia composición de las comisiones de gobierno existentes en los consejos insulares que cuenten asimismo con consejos ejecutivos, explica la posibilidad misma de que el Pleno, a través del reglamento orgánico, desconcentre en ellas algunas de sus atribuciones (art. 8.3 de la Ley 8/2000) sin que ello suponga contravenir la regulación básica de un órgano diferente, cual es la junta de gobierno de las Diputaciones provinciales.
\nLa consideración de la comisión de gobierno como un órgano de control y fiscalización de la acción administrativa del consejo ejecutivo explica igualmente que la asignación a aquélla de la resolución de los recursos de alzada interpuestos frente a los actos de éste [art. 10.2 a) de la Ley 8/2000] represente una manifestación legítima de la competencia autonómica en materia de “procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia” (art. 30.36 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears). Finalmente, tampoco se aprecia motivo de inconstitucionalidad en la atribución a la comisión de gobierno, cuando su composición sea representativa del Pleno, de la función de estudio, informe y propuesta en los asuntos que deban ser sometidos al Pleno del consejo insular [art. 10.2 b) de la Ley 8/2000].
\nTanto menos cuanto que la existencia de este tipo de órganos está prevista igualmente para las Diputaciones provinciales en el art. 32.2 LBRL.
\n7.
\nEl último de los bloques de preceptos de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2000, de 27 de octubre, de consejos insulares, controvertidos en este proceso constitucional es el integrado por los arts. 8.2, 15.2, 16.3 y 17.2.a) El art. 8.2 permite que el Pleno del consejo insular delegue en el presidente y en la comisión de gobierno el ejercicio de algunas de las competencias que le atribuye el art. 8.1. El Abogado del Estado entiende que el precepto legal autonómico vulnera la normativa básica en materia de régimen local en cuanto que hace posible la delegación de las atribuciones consistentes en “aprobar el ejercicio de la iniciativa económica, la insularización de actividades en régimen de monopolio y la forma de gestión del servicio correspondiente, así como la creación de entes públicos de carácter institucional y de sociedades mercantiles” [art. 8.1 k)], “aprobar la transferencia de competencias, servicios y actividades a organizaciones en las que participe el Consejo Insular, así como la delegación de competencias o la encomienda de gestión de actividades materiales, técnicas y de servicios a otras administraciones públicas” [art. 8.1 o)] y “alterar la calificación jurídica de los bienes de dominio público.
\nAdquirir bienes o derechos, o realizar su alienación, en los mismos supuestos del artículo 33.2 n) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local” [art. 8.1 q)]. A juicio del Abogado del Estado, estas previsiones serían contrarias a lo establecido en los apartados 3 ñ) y 4 del art. 33 LBRL, que excluyen la posibilidad de delegar “aquellas atribuciones que correspondan al Pleno por exigir su aprobación una mayoría especial”, como sucede con la “municipalización o provincialización de actividades en régimen de monopolio y aprobación de la forma concreta de gestión del servicio correspondiente” [art. 47.2 k) LBRL], la “transferencia de funciones o actividades a otras Administraciones públicas, así como la aceptación de las delegaciones o encomiendas de gestión realizadas por otras administraciones, salvo que por Ley se impongan obligatoriamente” [art. 47.2 h) LBRL] y la “alteración de la calificación jurídica de los bienes demaniales o comunales” [art. 47.2 n) LBRL].Como hemos recordado en el fundamento jurídico 3 de esta misma resolución, la garantía constitucional de la autonomía local tiene alcance general y configura nuestro modelo de Estado, lo que necesariamente lleva a concluir que corresponde al Estado “la fijación de principios o criterios básicos en materia de organización y competencia de general aplicación en todo el Estado” (STC 32/1981, FJ 5).
\nNo hay duda del carácter materialmente básico de los preceptos de la Ley reguladora de las bases de régimen local invocados por el Abogado del Estado, habida cuenta de que en ellos se plasma una garantía nuclear del autogobierno de la comunidad local, como es la reserva al Pleno de la corporación -en su calidad de órgano de carácter representativo de la ciudadanía- de la competencia para adoptar decisiones especialmente relevantes como son el ejercicio de la iniciativa económica pública, la alteración del régimen jurídico especial de los bienes de titularidad pública o la transferencia o asunción de nuevas funciones por el ente exponencial de esa misma comunidad local.Pues bien, esa garantía procedimental, de deliberación pública previa a la adopción de decisiones particularmente relevantes para la satisfacción del interés de la comunidad local, ha sido desconocida por el art. 8.2 de la Ley de consejos insulares en cuanto que permite eludir esa deliberación pública, sustituyéndola por la delegación del ejercicio de las competencias correspondientes bien en un órgano de carácter estrictamente unipersonal, como es el Presidente del consejo insular, bien en la comisión de gobierno, en la que únicamente están presentes algunos de los representantes de la ciudadanía.Consecuentemente, debemos estimar el recurso con respecto al art. 8.2 de la Ley de consejos insulares exclusivamente en cuanto permite delegar en los órganos antes mencionados el ejercicio de las atribuciones encomendadas al Pleno del consejo insular por las letras k), o) y q) del art. 8.1.
\nNo obstante, esta declaración de inconstitucionalidad no puede determinar la anulación del precepto legal, pues ello supondría la desaparición de la delegación en su integridad, consecuencia enteramente rechazable, toda vez que la delegación de las atribuciones que permite el art. 8.2 no es inconstitucional: la tacha de inconstitucionalidad apreciada, por las razones expuestas, consiste únicamente en que el precepto impugnado no incluye entre las atribuciones exceptuadas de la facultad de delegación las enunciadas en las letras k), o) y q) del art. 8.1. Por el contrario, ninguna tacha cabe oponer (y desde luego el Abogado del Estado no lo hace en su demanda) a que sean delegables las atribuciones del Pleno enunciadas en las letras e), m), n), s) , t), u) y v) del citado precepto, delegación que resultaría, sin embargo, vedada al Pleno del consejo insular si, yendo más lejos de lo solicitado por el propio Abogado del Estado, declarásemos la nulidad del art. 8.2 de la Ley de consejos insulares; declaración que, por el contrario, hubiera sido procedente en el caso de que el precepto hubiera sido redactado de manera positiva, esto es, enumerando las atribuciones delegables, pues en tal caso habríamos declarado inconstitucionales y nulos los incisos o letras que enunciasen como delegables atribuciones no susceptibles de delegación.b) Del art. 15.2 se recurre su segundo párrafo, donde se establece que “el cargo de secretario del Consejo Ejecutivo será ocupado por el consejero ejecutivo que designe el presidente”, previéndose que el mismo “extenderá acta de los acuerdos y se encargará de la expedición de los certificados correspondientes”.
\nPara el Abogado del Estado, este precepto ignora que, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 92.2 LBRL, entre las funciones públicas cuyo ejercicio está reservado al personal sujeto a estatuto funcionarial figura la de “fe pública”; más concretamente, el art. 92.3 a) LBRL reserva a funcionarios con habilitación de carácter nacional la función “de secretaría, comprensiva de la fe pública y el asesoramiento legal preceptivo”.Antes de abordar el fondo del problema planteado en este concreto motivo impugnatorio debemos señalar que si bien es cierto que el art. 92 LBRL ha sido derogado por la Ley 7/2007, de 12 de abril, del estatuto básico del empleado público, también lo es que la disposición adicional segunda de este mismo texto legal viene a coincidir sustancialmente con aquél en la enumeración de las funciones públicas de las entidades locales genéricamente reservadas a funcionarios (apartado 1.1) y específicamente a funcionarios con habilitación de carácter estatal (apartado 1.2).
\nDe acuerdo con la disposición final primera de la Ley 7/2007, esta reserva de funciones tiene la consideración de bases del régimen estatutario de los funcionarios ex art. 149.1.18 CE.La existencia de contradicción entre la norma básica estatal y el art. 15.2 de la Ley de consejos insulares no precisa de mayor esfuerzo argumental. Se contraponen en esta ocasión dos reservas: una reserva de funciones públicas -entre las que figuran las de secretaría y fe pública- establecida por el legislador estatal en favor de los funcionarios públicos de habilitación estatal y una reserva del cargo de secretario del consejo ejecutivo -a quien corresponde extender acta de los acuerdos adoptados por este órgano colegiado y expedir los correspondientes certificados- a favor de uno de los miembros de este mismo consejo, es decir, en favor de quien no integra el órgano por su condición de funcionario público sino en virtud de una estricta relación fiduciaria que lo une con el presidente del consejo insular, que lo es igualmente del consejo ejecutivo.En esta ocasión, el apartamiento por el legislador autonómico de lo establecido con carácter básico en materia de régimen estatutario de los funcionarios por el legislador estatal no puede justificarse en aras de la singularidad de los consejos insulares ni, menos aún del perfil ejecutivo del órgano colegiado de cuya secretaría se trata.
\nCon respecto a lo primero, debemos reiterar nuevamente que la Constitución incorpora una garantía de la autonomía de los consejos insulares en tanto que Administraciones locales, condición ésta que en modo alguno puede verse afectada por la declaración estatutaria de que los consejos insulares “también son instituciones de la Comunidad Autónoma” (art. 61.3 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears). La autonomía constitucionalmente reconocida a los entes locales, que son ante todo Administraciones públicas, y a las Comunidades Autónomas, en las cuales la concurrencia de poderes legislativos y ejecutivos da como resultado la “diversificación del ordenamiento en una pluralidad de sistemas normativos autónomos” (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 42) es sustantivamente diferente y las diferencias que existen entre ambos no pueden “salvarse” mediante el expediente de recordar que los consejos insulares también son instituciones de la Comunidad Autónoma, pues ese carácter de los consejos insulares no transmuta su naturaleza jurídica de auténticas Administraciones públicas territoriales de tipo corporativo sino que, antes bien, la presupone.En cuanto a la naturaleza del consejo ejecutivo, interesa recordar que se trata de un órgano colegiado que dirige la actividad administrativa del ente local y lo hace sujeto al control y fiscalización del Pleno, órgano en el que prima el carácter representativo.
\nDicho lo cual, hemos de añadir ahora que la discrepancia se centra en el ejercicio de unas funciones administrativas -las de secretaría y fe pública- expresamente reservadas por el legislador básico estatal al personal vinculado con la Administración local por una relación estatutaria y más concretamente a los funcionarios con habilitación de carácter estatal. En esta reserva predomina el principio de objetividad de la acción administrativa (art. 103.1 CE), un principio que informa el régimen jurídico de los consejos insulares.Por lo expuesto, debemos estimar el presente recurso de inconstitucionalidad en cuanto que el art. 15.2 de la Ley de consejos insulares permite que, en relación con la actividad de un órgano ejecutivo, ejerzan funciones de secretaría y fe pública quienes no se hallan vinculados con los consejos insulares por una relación estatutaria y tampoco ostentan la condición de funcionarios con habilitación estatal.
\nEn consecuencia, el art. 15.2 es inconstitucional y nulo.c) El art. 16.3 de la Ley de consejos insulares es impugnado porque permite que el presidente del consejo insular plantee cuestión de confianza “sobre su programa en conjunto, sobre una declaración de política general o sobre la aprobación de cualquier asunto o actuación de relevancia política”, previsión que, según el Abogado del Estado, colisionaría con el art. 33.3 LBRL que, al regular la moción de censura en las Diputaciones provinciales, se remite a lo dispuesto en la legislación electoral general; remisión que debe entenderse hecha al art. 207.4 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de régimen electoral general, en la redacción dada al mismo por la Ley Orgánica 8/1999, de 21 de abril, precepto que contempla la posibilidad de que el Presidente de la Diputación provincial plantee cuestión de confianza en relación con la aprobación o modificación de los presupuestos anuales, el reglamento orgánico o el plan provincial de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal.
\nExistiría, por ello, discordancia entre la legislación estatal y la autonómica en cuanto a los supuestos en los que cabe plantear cuestión de confianza.La eventual discrepancia que pudiera existir entre ambas previsiones legales debe entenderse actualmente salvada por el art. 66.3 del Estatuto de Autonomía reformado de las Illes Balears, que, en coincidencia con el precepto legal controvertido en este proceso constitucional, dispone que “la aprobación de una moción de censura al Presidente del Consejo Insular o la denegación de una cuestión de confianza que éste plantee se regirán por lo que dispone la legislación electoral general, con la particularidad de que el Presidente puede plantear la cuestión de confianza sobre su programa en conjunto, sobre una declaración de política general o sobre la aprobación de cualquier asunto o actuación de relevancia política.” No existe, pues, contradicción entre el art. 16.3 de la Ley de consejos insulares y la legislación estatal, toda vez que el presidente del consejo insular podrá plantear cuestión de confianza que se regirá por lo dispuesto en la legislación electoral general (art. 33.3 LBRL, en relación con los arts. 197 bis y 207.4 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de régimen electoral general), con la particularidad señalada en cuanto a su objeto por el Estatuto de Autonomía reformado de las Illes Balears, particularidad que permite la propia legislación básica de régimen local (art. 41.3 LBRL).Por lo expuesto, procede desestimar el recurso en este concreto extremo.d) Se impugna, por último, el art. 17.2 de la Ley autonómica, relativo a la convocatoria extraordinaria del Pleno del consejo cuando así lo soliciten al menos una quinta parte de sus miembros o dos grupos políticos.
\nPara el Abogado del Estado, esta previsión es contraria al art. 46.2 a) LBRL, que establece un mínimo de la cuarta parte de los miembros del órgano colegiado y añade la limitación de que ninguno de ellos puede formular más de tres solicitudes al año, límite que no figura en el precepto autonómico impugnado.Pero tampoco puede compartirse la opinión del Abogado del Estado, pues su alegato se funda en un entendimiento de la normativa básica en materia organizativa que no se compadece con la interpretación sentada al respecto por este Tribunal.En efecto, conforme a reiterada jurisprudencia constitucional, el ámbito de lo básico incluye, desde la perspectiva material, las determinaciones que garantizan la existencia en todo el Estado de una normativa homogeneizadora destinada a asegurar los intereses generales en el sector material de que se trate, y con ello una orientación unitaria y dotada de cierta estabilidad y certeza en todo aquello que el legislador estatal considera en cada momento como aspectos esenciales de dicho sector material (por todas, SSTC 223/2000, de 21 de septiembre, FJ 6; 14/2004, de 12 de febrero, FJ 11; y 31/2010, de 28 de junio, FJ 60).Ciertamente, el Estado no puede, en el ejercicio de una competencia básica, agotar la regulación de la materia, vaciando de contenido la competencia autonómica de desarrollo legislativo, sino que debe dejar un margen normativo propio a las Comunidades Autónomas que permita a éstas opciones diversas dentro del respeto a legislación básica (SSTC 32/1981, de 28 de julio, FJ 5; 48/1988, de 22 de marzo, FJ 14; y 98/2004, de 25 de mayo, FJ 6, entre otras muchas).
\nPero es más, en determinadas materias, especialmente la organizativa, nuestra doctrina ha establecido que las determinaciones contenidas en la norma básica garantizan un mínimo común normativo a partir del cual cada Comunidad Autónoma puede introducir las particularidades adicionales que estime convenientes, dentro del marco competencial que en la materia correspondiente le asigne su Estatuto, y siempre que no den lugar a una “conformación radicalmente distinta” del modelo organizativo establecido en la legislación estatal básica (STC 49/1988, de 22 de marzo, FJ 16, por todas).Atendiendo a esta consolidada doctrina el recurso debe ser desestimado también en este punto, puesto que el precepto legal controvertido, que encuentra cobertura en la propia singularidad organizativa de los consejos insulares, expresamente prevista en el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, no modifica con carácter general el régimen de quorum exigido para la convocatoria extraordinaria del Pleno del consejo insular, sino que únicamente modaliza ese requisito con un objeto concreto: “someter a debate la gestión del Consejo Ejecutivo en áreas concretas”; y lo hace, además, exigiendo un porcentaje inferior al requerido por la norma básica en materia de régimen local [art. 46.2 a) LBRL] como mínimo común normativo y sin sujeción a un número tasado de solicitudes de convocatoria por año, todo ello con una finalidad constitucionalmente legítima, como es la de democratizar el funcionamiento de los consejos insulares.
\nPor otra parte, la regulación contenida el art. 17.2 de la Ley autonómica no desvirtuaría un hipotético objetivo de estabilidad política del órgano de gobierno del consejo insular al que pudiera atender la norma básica, pues, como es obvio, que existan más facilidades para instar la convocatoria extraordinaria del Pleno del consejo a fin de controlar la gestión del consejo ejecutivo, al exigir un quorum más reducido, y que esa solicitud pueda reiterarse cuantas veces se alcance ese quorum (en vez del máximo de tres veces al año previsto en la norma básica), no significa necesariamente el éxito de la iniciativa de censura de la actividad del órgano de gobierno, cuya aprobación o rechazo queda sujeta, claro está, al régimen de mayorías para la adopción de acuerdos por el Pleno del consejo insular establecido con carácter general (arts. 15.1 y 17.3 de la Ley de consejos insulares, en relación con el art. 47 LBRL).El controvertido art. 17.2 de la Ley autonómica, introduce, en definitiva, una regla que, respetando el mínimo normativo contenido en la norma básica, se dirige a facilitar el control y fiscalización de la acción administrativa del consejo ejecutivo -órgano exclusivo de algunos consejos insulares- por el órgano representativo por excelencia del consejo insular: el Pleno, contribuyendo con ello al fortalecimiento del control democrático de los consejos insulares.
\nEsta especificación del objeto de la convocatoria, que remite a la depuración de responsabilidades por la acción de un órgano únicamente existente en los consejos insulares de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, y responde a la singularidad del régimen institucional y de administración local de las islas (art. 141.4 CE, arts. 30.1, 30.36, 31.13 y 65.5 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears y art. 41.3 LBRL), permite concluir que la previsión normativa ahora controvertida se encuadra en las competencias autonómicas y no adolece de vicio alguno de inconstitucionalidad, por las razones expuestas.
\nFallo En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA, Ha decidido 1º Estimar parcialmente el presente recurso de inconstitucionalidad y, en consecuencia:
\n2º Desestimar el recurso en todo lo demás.
\nPublíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
\nDada en Madrid, a diecinueve de junio de dos mil doce.
\nVotos particulares 1. Voto particular que formula el Magistrado don Luis Ignacio Ortega Álvarez y al que se adhiere la Magistrada doña Adela Asua Batarrita respecto de la Sentencia del Pleno de fecha 19 de junio de 2012 dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 6433-2000 En el ejercicio de la facultad que me confiere el art. 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y con el pleno respeto a la opinión de la mayoría del Tribunal, expreso mi discrepancia con la Sentencia por las razones que expongo a continuación.
\nDesde un punto de vista doctrinal no puedo sino manifestar mi disconformidad con la manera en la que la Sentencia de la mayoría ha resuelto la, a mi entender, principal objeción formulada a la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2000, de 27 de octubre, esto es la asignación de funciones propias del gobierno y administración de la isla a no electos que se integran en determinados órganos de los consejos insulares como el consejo ejecutivo, y las denominadas direcciones insulares y secretarías técnicas. Manera de resolver el problema que también se ha proyectado en el art. 17.2 de la ley autonómica, relativo a la convocatoria extraordinaria del pleno del consejo cuando así lo soliciten al menos una quinta parte de sus miembros o dos grupos políticos.
\nAsí, no comparto las argumentaciones que, para resolver ambos problemas, se realizan en torno al significado y alcance que atribuye a las sobrevenidas normas estatutarias relativas a los consejos insulares, y la relación que éstas guardan con las previsiones de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de bases de régimen local (en adelante, LBRL). Entiendo que con esa forma de argumentar la Sentencia se aparta, sin aportar justificación alguna, de los criterios que al respecto sentamos en la STC 31/2010, de 28 de junio, en la que, como con más detalle expondré, al tratar de la relación entre la regulación estatutaria relativa a los gobiernos locales y la normativa estatal básica ex art. 149.1.18 CE, señalamos la necesidad de que el legislador estatutario respetase la competencia que al Estado correspondía en virtud de la reserva competencial contenida en el citado precepto constitucional.
\nLa Sentencia de la que discrepo parte de aplicar correctamente nuestra doctrina del ius superveniens y, con ello, examina las previsiones legales impugnadas a la luz de lo dispuesto en la regulación que de los consejos insulares se contiene en el posterior Estatuto de Autonomía de las Illes Balears aprobado por la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero. Junto a ello, también afirma que va a tener en cuenta aquellas disposiciones de la LBRL que pudieran resultar aplicables a esos mismos consejos insulares. Comparto, como no podía ser menos, este punto de partida, pero desgraciadamente, poco más puedo compartir con la Sentencia, pues el problema viene dado por el entendimiento de la relación entre las previsiones estatutarias con las normas básicas referidas a las islas en cuanto ente local a los efectos de resolver las concretas cuestiones sometidas a nuestra consideración y, muy especialmente, por la lectura que la Sentencia de la que discrepo hace de estas normas básicas cambiando el contenido de su significado jurídico.
\nAsí, aplicando tal entendimiento a la primera de las dos cuestiones a las que antes hacía referencia, la posibilidad de admitir que no electos ostenten funciones propias del gobierno y administración de la isla, el pronunciamiento de la mayoría afirma tajantemente que no se contradice la normativa básica en materia de régimen local. Lo anuncia en el párrafo final del fundamento jurídico 2, lo desarrolla en el fundamento jurídico 4, y lo reitera en dos ocasiones más, en los fundamentos jurídicos 6 y 7 c). Tal reiteración, evidentemente, nada añade a la solidez de los argumentos en lo que, supuestamente, se apoya pues la reiteración de un argumento no sana el error de su planteamiento. A mi juicio, esas afirmaciones implican un manifiesto olvido, de la doctrina que este Tribunal estableció en la STC 31/2010, FJ 36, cuando el Tribunal declaró que “[e]n modo alguno cuestionan los recurrentes que las Comunidades Autónomas y, en concreto, la Comunidad Autónoma de Cataluña, al amparo de las previsiones del art. 149.1.18 CE puedan asumir, como efectivamente esta Comunidad Autónoma ha hecho (art. 160 EAC), competencias en materia de ‘régimen local’, expresión ésta que hemos identificado con el ‘régimen jurídico de las Administraciones Locales’ (STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 1).
\nSiendo ello así, como efectivamente lo es, en principio ninguna objeción puede formularse a que el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma, en tanto que su norma institucional básica, contenga las líneas fundamentales o la regulación esencial, con el fin de vincular al legislador autonómico, del régimen local en el ámbito territorial la Comunidad Autónoma, debiendo respetar en todo caso las previsiones estatutarias, como es obvio, la competencia básica que al Estado corresponde en la materia en virtud de la reserva del art. 149.1.18 CE, por cuanto la expresión ‘bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas’ engloba a las Administraciones locales (ibídem).” Es decir, que las especialidades de las normas estatutarias no pueden alterar las previsiones normativas declaradas básicas por el legislador estatal.
\nDoctrina que se reitera en el fundamento jurídico 41, esta vez en relación con las veguerías cuando se afirma que “[n]ada se opone, por tanto, a que, a efectos estrictamente autonómicos, las provincias catalanas pasaran a denominarse veguerías. Como nada impide, tampoco, que, en ese supuesto, los Consejos de veguería sustituyeran a las Diputaciones provinciales, pues el art. 141.2 CE prescribe que el gobierno y la administración autónoma de las provincias han de encomendarse ‘a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo’, como, a la vista del art. 91.1 y 2 EAC, han de serlo los Consejos de veguería. De sustituir los Consejos de veguería a las Diputaciones corresponderá a la legislación del Estado determinar su composición y el modo de elección de sus miembros, correspondiendo también a la normativa básica estatal regular sus competencias en el orden local”.
\nDoctrina que, a mi entender, ya había establecido el Tribunal en pronunciamientos anteriores (así, en las SSTC 27/1987, de 27 de febrero, FJ 9, y 109/1998, de 21 de mayo, FJ 5) en los que se sostuvo que el régimen jurídico de las Administraciones públicas, en este caso de la Administración local (art. 149.1.18 CE), había de ser respetado, a no ser que, en algún aspecto concreto, su excepcional inaplicación resultase expresa e inequívocamente de lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía de una determinada Comunidad, o tuviera una expresa habilitación constitucional (STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 26).
\nMe parece oportuno llamar ahora la atención sobre el hecho de que es el propio Tribunal el que califica, en el antes transcrito fundamento jurídico 36 de la STC 31/2010, como obvias las conclusiones a las que llega respecto a esta cuestión. Desgraciadamente no parece que sean tan obvias, cuando son desconocidas o, cuanto menos, orilladas a la primera oportunidad que se presenta. Estimo que el modo de razonar de la Sentencia y la escasa atención de la doctrina constitucional a la que acabo de aludir, se expresa con toda claridad en las siguientes afirmaciones de su fundamento jurídico 3, en las que no hay mención alguna a la afectación que, sobre el margen de decisión del que indiscutiblemente goza el legislador estatutario, producen las previsiones básicas en materia de régimen local.
\nAsí, la Sentencia afirma: “Dicho de otro modo, si bien la consideración constitucional de la isla en los archipiélagos canario y balear como ente local con administración propia en forma de cabildos o consejos resulta indisponible para el legislador estatutario, la Constitución no se opone en modo alguno a que los consejos insulares (o, en el caso canario, los cabildos) se configuren como instituciones autonómicas en el Estatuto de Autonomía, ‘norma institucional básica’ de la Comunidad Autónoma (art. 147.1 CE), siempre y cuando esa configuración estatutaria de los consejos insulares no suponga detrimento de su naturaleza de Administración local de cada isla (o agrupaciones de islas), ni merma de su autonomía para la gestión de los intereses propios de la isla.
\nDentro de estos límites, el art. 141.4 CE otorga un amplio margen de decisión al legislador estatutario para regular el régimen jurídico de los consejos insulares como administración propia de la isla y a su vez (y en su caso) como institución básica autonómica, atendiendo a la singularidad del fenómeno insular.”
\nNada cabe decir, insisto, sobre la necesidad de tener en cuenta las previsiones estatutarias, pero entiendo que el juicio de constitucionalidad que se nos demandaba en este caso exigía su correcta confrontación, no solamente con las previsiones estatutarias sino, como exige nuestra doctrina, con las normas básicas estatales en materia de régimen local, y muy singularmente con el art. 41.3 LBRL sobre el que volveremos inmediatamente. Sin embargo, esta Sentencia, a mi juicio, sin el suficiente razonamiento constitucional, invoca la insularidad como un fundamento de constitucionalidad que permite realizar una regulación estatutaria propia de régimen local desconociendo al legislador básico, salvo en lo relativo al reconocimiento de las islas de su condición de Administración local, ni de su autonomía para la gestión de los intereses propios de la isla. En todo lo demás, según esta Sentencia, el legislador estatutario goza de un amplio margen de decisión.
\nComo a nadie se le escapa, estamos ante una construcción doctrinal relativa a la relación entre el legislador básico de régimen local, y los Estatutos de Autonomía, en la que por vez primera se realiza, sin, a mi juicio, un suficiente respaldo de construcción jurídica y sin la advertencia del salto interpretativo que ello supone, una excepción constitucional al régimen local basada en el hecho insular.
\nÉsta es la base doctrinal que se utiliza, para obviar el sentido literal del artículo 41.3 LBRL, precepto éste que, conviene recordarlo ahora, dispone lo siguiente: “Los consejos insulares de las Islas Baleares, a los que son de aplicación las normas de esta Ley que regulan la organización y funcionamiento de las Diputaciones provinciales, asumen sus competencias de acuerdo con lo dispuesto en esta Ley y las que les correspondan, de conformidad con el Estatuto de Autonomía de Baleares”. Confrontación tanto más necesaria cuanto la regulación del Estatuto de Autonomía no es concluyente al respecto. Así, según el art. 64.1 “cada uno de los Consejos Insulares de Mallorca, Menorca e Ibiza estará integrado por los consejeros elegidos en las respectivas circunscripciones, por sufragio universal, igual, libre, directo y secreto mediante un sistema de representación proporcional respetando el régimen electoral general”, mientras que el art. 66.2 se limita a señalar que el Presidente del Consejo Insular “designa y separa libremente el resto de miembros del Consejo Ejecutivo” y, finalmente, el art. 67.2 indica que “Los consejeros ejecutivos dirigen, bajo la superior dirección del Presidente del Consejo Insular, los sectores de actividad administrativa correspondientes al departamento que encabezan”.
\nSe me dirá que eso es lo que hace la Sentencia de la mayoría, algo que lamento no poder compartir pues mi percepción es que se engaña a sí misma cuando, para aparentar no desviarse de la senda previamente marcada por la STC 31/2010 y sus precedentes que he citado, fuerza la interpretación de las previsiones de la Ley de bases de régimen local. En otros términos, creo que es consciente del problema planteado pero, en mi opinión, lo obvia, pues no otra explicación encuentro para el, cuanto menos, particular entendimiento de lo que el art. 41.3 LBRL dispone, ya que la Sentencia concluye afirmando que los consejos insulares (FJ 4) “se regulan no sólo por lo dispuesto en la propia Ley de bases de régimen local para las Diputaciones provinciales, sino también por lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears”. Conclusión que habilita al Estatuto y, por extensión, a la legislación autonómica de desarrollo para modular la remisión a las normas de la propia Ley de bases de régimen local que regulan la organización y funcionamiento de las Diputaciones provinciales en consideración de lo que la Sentencia califica como “singularidad del sistema institucional” establecido por determinadas Comunidades Autónomas en sus Estatutos de Autonomía, con cita de la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 141, que a su vez cita la STC 109/1998, de 21 de mayo, FJ 7.
\nNo puedo estar más en desacuerdo con esta forma de razonar que, como anticipé, elude la cuestión problemática haciendo decir al precepto estatal algo distinto de lo que realmente dice. En primer lugar, conforme a su tenor literal, me parece indudable que el art. 41.3 LBRL tiene un doble y distinto contenido. Por un lado, la remisión de los criterios básicos de la organización y funcionamiento de los consejos insulares de las Islas Baleares a las normas de la Ley reguladora de las bases de régimen local que regulan la organización y funcionamiento de las Diputaciones provinciales. Se trata, por tanto, de un mandato realizado a través de una remisión interna a otros preceptos de la Ley reguladora de las bases de régimen local y cuyo cumplimiento es obligado para el Estatuto de Autonomía de Baleares, que ni lo puede excepcional, ni modular.
\nPor otro, regula la asunción de sus competencias de acuerdo con lo dispuesto en la propia legislación básica de régimen local, así como la posibilidad de asumir otras, haciendo una remisión externa al Estatuto de Autonomía de Baleares. Remisión que no es sino, una vez más, la manifestación del carácter bifronte que, ahora en el plano de las competencias de los consejos insulares, es predicable de estas instituciones. La claridad del precepto legal, y de las dos diferentes remisiones que contiene, es obviada u olvidada por la Sentencia de la mayoría, que confunde, con graves consecuencias para el respeto del mandato del legislador estatal básico, ambos contenidos, el organizativo y el competencial, para atribuirles la misma consecuencia jurídica, a fin de ampliar el margen de disposición estatutario y reducir el de la base estatal.
\nNo de otra forma cabe calificar la pretensión de dar a entender que la organización de los consejos es disponible para el Estatuto porque lo permite la Ley reguladora de las bases de régimen local, cuando lo que de esta última cabe calificar como susceptible de ser afectado por la regulación estatutaria es, como derechamente se desprende de su tenor literal, estrictamente, lo relativo a las competencias de los consejos insulares, permitiendo a éstos la asunción de competencias autonómicas en términos similares a los que este Tribunal tuvo ocasión de examinar en la STC 31/2010, FFJJ 37 y 100, allí por referencia al Estatuto de Autonomía de Cataluña.
\nCon argumentos tan frágiles se justifica una solución completamente contraria a la de la STC 31/2010, FJ 36, en cuanto al criterio que allí se establecía, en lo que respecta a la aplicación de la legislación básica ex art. 149.1.18 CE en relación con la pretensión estatutaria de interiorización del gobierno local.
\nEsta interpretación, de por sí carente de solidez, pretende reforzarse con otro argumento en realidad ajeno a lo debatido. Se trata del relativo a la singularidad del sistema institucional insular, singularidad de la que no cabe dudar y que, incluso, ha sido tenida en cuenta por el legislador básico, aun cuando me parece que nada aporta, ante la claridad del precepto estatal, a la solución del asunto que tratamos. Y, desde luego, tampoco me parece de utilidad citar una doctrina, la de la STC 109/1998, de 21 de mayo, FJ 7 que, en rigor, se refiere al denominado Plan único de obras y servicios de Cataluña, cuestión que nada tiene ver con la cuestión ahora discutida, amén de que, como recientemente ha recordado la STC 159/2011, de 19 de octubre, FJ 6, se trata de una singularidad que ya estaba expresamente prevista por las normas estatales, habiendo recibido posterior respaldo estatutario en el art. 160 del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006. En el caso que nos ocupa, el legislador básico contempla la realidad insular balear e identifica el régimen jurídico de su organización y funcionamiento con el de las Diputaciones provinciales y sólo deja la especialidad o la modulación, de que en el régimen competencial, y sólo en este, el Estatuto de Autonomía les pueda atribuir mayores competencias que las que se contemplan para las Diputaciones en la Ley reguladora de las bases de régimen local.
\nPor eso entiendo que, frente a la equivocada y equívoca argumentación de la Sentencia, la respuesta a esta cuestión habría de partir del hecho de que la garantía constitucional de la autonomía local alcanza a las islas, en los archipiélagos balear y canario, lo que se corresponde con la caracterización de las mismas como entidades locales territoriales que figura en el art. 3.1 c) LBRL así como de la afirmación del art. 141.4 CE según la cual la Administración propia de la isla es, en este caso, el consejo insular. De dicha afirmación no parece difícil deducir que ha de aplicarse a la isla el mismo canon que al resto de entidades locales acerca del significado del autogobierno local y, en su caso, la reserva a electos del gobierno y administración de la entidad local. Sobre todo teniendo en cuenta que, conforme al art. 41.3 LBRL rectamente interpretado conforme a su tenor literal, a los consejos insulares les son de aplicación las normas que regulan la organización y el funcionamiento de las Diputaciones Provinciales, con el significado que, en lo que respecta a la aplicación de la legislación básica ex art. 149.1.18 CE en relación con la pretensión estatutaria de interiorización del gobierno local, se le ha atribuido en la STC 31/2010 (FJ 36).
\nEn mi opinión, en el caso planteado, la correcta aplicación del art. 41.3 LBRL había de llevar entonces a la confrontación de los preceptos legales impugnados por asignar a no electos funciones propias del gobierno y administración de la isla con las previsiones de la Ley reguladora de las bases de régimen local relativas a la organización de las Diputaciones provinciales (arts. 32 a 35, muy en especial, este último, relativo a la Junta de Gobierno integrada por el Presidente y un número de Diputados no superior al tercio del número legal de los mismos, nombrados y separados libremente por aquél, dando cuenta al Pleno). Como puede inferirse sin dificultad las conclusiones a las que se llega tras este análisis son radicalmente contrarias a las alcanzadas por la Sentencia de la mayoría.
\nPor ello tampoco me parecen convincentes ninguna de las cuatro razones que la Sentencia aporta para justificar que de la particularidad del régimen jurídico de los consejos insulares no se sigue una vulneración de la autonomía local concretada en el autogobierno de la isla como entidad local a través de corporaciones de carácter representativo.
\nAsí, la primera es que “ninguna de las funciones legalmente atribuidas a estos órganos les permite adoptar decisiones basadas exclusivamente en criterios de naturaleza esencialmente política, que, como ya hemos apuntado con anterioridad, constituye el núcleo esencial de la autonomía local, correspondiéndoles tan solo la ejecución de las normas y directrices aprobadas por el pleno de la corporación, dirigiendo o gestionando los correspondientes servicios administrativos (arts. 67.2 del Estatuto de Autonomía reformado, en relación con el consejo ejecutivo, y 13.3 de la Ley 8/2000, por lo que respecta a las direcciones insulares y las secretarias técnicas).” Ninguno de los dos preceptos citados hace referencia alguna a una mera función de ejecución de directrices fijadas por el Pleno, antes al contrario, el art. 67.2 del Estatuto atribuye al Consejero la dirección de un sector de actividad administrativa bajo la superior dirección del Presidente del consejo insular y el 13.3 de la Ley considera a las direcciones insulares y a las secretarías técnicas los órganos directivos para la gestión, bajo la autoridad del consejero respectivo, de áreas funcionalmente homogéneas o de los servicios comunes del departamento de que se trate.
\nLa segunda es que la potestad más expresiva de la autonomía reconocida a los consejos insulares, la normativa, se halla exclusivamente reservada al Pleno de la corporación por el art. 67.1 del nuevo Estatuto de Autonomía [en idéntico sentido, art. 8.1 i) de la Ley de consejos insulares]. Evidentemente esto no tiene nada que ver con lo aquí discutido, algo que también ocurre con la tercera, relativa a la supuesta mayor complejidad organizativa que presentan los consejos insulares en contraposición con las diputaciones provinciales.
\nFinalmente la cuarta y última razón es que todos estos órganos ejecutivos responden de su gestión ante los órganos de carácter representativo, con lo que no se afecta al “núcleo inherente a la función representativa” que constitucionalmente corresponde a los miembros de una corporación local. En mi opinión eso es, nuevamente, eludir el problema ya que no se ha planteado directamente tal cuestión sino otra distinta. En efecto, admitida la existencia del consejo ejecutivo por mor de su reconocimiento estatutario, ha de determinarse si es constitucionalmente admisible que el gobierno y administración local este parcialmente en manos de no electos o si el mismo ha de quedar reservado a los electos así como al personal vinculado a la institución por una relación funcionarial o laboral. Cuestión a la que, como he dejado sentado antes, responde con toda claridad la Ley reguladora de las bases de régimen local.
\nAñádase a lo anterior el hecho de que el propio Estatuto de Autonomía balear y la Ley 8/2000 exigen el carácter representativo de los miembros de los consejos ejecutivos. Por lo que el entendimiento de toda esta revolución en el régimen local insular cobra, si cabe, más estupefacción. El razonamiento jurídico es elemental en la teoría de la organización. Los consejos ejecutivos son expresión de la organización de una institución, que son los consejos insulares. Es decir, que una forma de organizarse el consejo insular es a través del consejo ejecutivo (art. 63 del Estatuto y art. 7 Ley 8 /2000). Este, por tanto, es un componente interno del anterior. Y para ser miembro del Consejo Insular, es necesario ser consejero elegido en la respectiva circunscripción (art. 64 del Estatuto y art. 3 de la Ley 8/2000). De aquí que los componentes de los órganos del consejo insular, como fórmula organizativa de éste, deban ser los miembros del consejo insular y no ningún otro, y por ello, para ser Presidente, miembro del Pleno o miembro del consejo ejecutivo. El hecho de que el Presidente elija y separe libremente a los miembros del consejo ejecutivo (art. 66.2 del Estatuto y art. 7.5 de la Ley 8/2000), no le exime de que esta libre elección deba realizarse entre los miembros del consejo insular.
\nPor último, entrando ya en el segundo aspecto de mi discrepancia, por idénticas razones, tampoco puedo compartir la forma en la que se enjuicia el impugnado art. 17.2, según el cual “además, a propuesta del presidente o por solicitud, como mínimo, de dos grupos políticos o de una quinta parte de los miembros del consejo, el Pleno podrá acordar convocar una sesión extraordinaria, cuyo objeto será someter a debate la gestión del Consejo Ejecutivo en áreas concretas”. Esta previsión es contraria al art. 46.2 a) LBRL, aplicable a todas las entidades locales y según el cual, “el Pleno celebra sesión extraordinaria cuando así lo decida el Presidente o lo solicite la cuarta parte, al menos, del número legal de miembros de la Corporación, sin que ningún concejal pueda solicitar más de tres anualmente”.
\nPese a que basta la simple comparación de ambos preceptos para llegar a la conclusión de que la norma autonómica vulnera la base estatal la Sentencia de la mayoría desestima el recurso argumentando que se trata de una cuestión organizativa, en el que la intensidad de lo básico es menor, y que se “modaliza” el requisito básico con un objeto concreto: “someter a debate la gestión del Consejo Ejecutivo en áreas concretas” con una finalidad constitucionalmente legítima, como es la de democratizar el funcionamiento de los consejos insulares. Esta especificación del objeto de la convocatoria permite a la mayoría concluir que la previsión normativa se encuadra en la competencia autonómica en materia de “procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia” (art. 30.36 del Estatuto de Autonomía).
\nEn mi opinión, dicha forma de razonar presenta dos problemas. El primero es el general, al que me vengo refiriendo, relativo al apartamiento de nuestra doctrina, con la consiguiente minusvaloración de las bases estatales en materia de régimen local, minusvaloración de las bases que queda encubierta con la justificación de que el Estatuto “modaliza” el requisito básico, sea lo que fuere esta operación de “modalizar” que -he de confesar- me resultaba desconocida hasta la fecha. En todo caso mucho me temo que, en la práctica, se aproxima mucho a desconocer la norma básica, pues no de otra forma puede afirmarse, como hace la Sentencia, que se respeta el mínimo normativo contenido en la norma básica cuando en realidad lo que se hace es obviar que la base estatal fija un límite no reducible sin distinción de supuestos. En segundo lugar, entiendo que no procede aquí alegar que se trata de una cuestión organizativa, máxime citando una doctrina como la de la STC 49/1988, de 22 de marzo, relativa a las cajas de ahorros que, de manera manifiesta, no tiene nada que ver con el supuesto que se examina, pues se trata mas bien de la afectación al régimen de funcionamiento del órgano representativo del consejo insular y a sus atribuciones así como al status de sus miembros.
\nAsimismo, justificar esta “modalización” del régimen local básico, en razón de la competencia autonómica sobre “procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia”, significa abrir una vía de modificación o desconocimiento de lo básico que esta Sentencia no se hace cargo, pues significa entender la organización local, como una organización propia de la Comunidad Autónoma. Un posibilidad que se negó en la STC 31/2010 y que ahora se reabre, poniendo en los débiles muros del régimen local estatal, una vía de agua de consecuencias incalculables, no sólo esta vez para las singularidades insulares, sino para cualquier régimen local autonómico.
\nEn definitiva, tras esta Sentencia, las dos Comunidades Autónomas insulares encuentran una base constitucional para interiorizar, vía el régimen constitucional singular de las islas contenido en al art. 141.4 CE, el régimen local. El alcance de esta interiorización sólo tiene como límites, de acuerdo a la doctrina sentada por la Sentencia de la que discrepo, la consideración de las islas como entes locales y de la garantía de su autonomía para la gestión de sus intereses propios, que a la vista de la muy escasa densidad con la que este Tribunal ha reconocido el contenido de dicha garantía, significa la posibilidad de elaborar un derecho local insular de nuevo cuño, al margen de las regulaciones que la Ley reguladora de las bases de régimen local ha establecido para las Diputaciones provinciales.
\nTodo ello, sea dicho en base al actual ordenamiento jurídico de régimen local, que posiblemente, tras más de treinta años de modelo autonómico podría considerarse la necesidad de su adaptación a este modelo de forma más interiorizada, pero esa es una decisión que corresponde a los órganos constitucionalmente legitimados para regular dichos cambios, y no a este Tribunal.
\nMadrid, a diecinueve de junio de dos mil doce.
\nIdentificación Órgano Pleno Magistrados Don Pascual Sala Sánchez, don Eugeni Gay Montalvo, don Javier Delgado Barrio, doña Elisa Pérez Vera, don Ramón Rodríguez Arribas, don Manuel Aragón Reyes, don Pablo Pérez Tremps, don Francisco José Hernando Santiago, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez y don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel.
\nNúmero y fecha BOE [Núm, 163 ] 09/07/2012 Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 6433-2000 Fecha de resolución 19/06/2012 Síntesis y resumen Síntesis Descriptiva Interpuesto por el Presidente del Gobierno en relación con diversos preceptos de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2000, de 27 de octubre, de consejos insulares.
\nSíntesis Analítica Competencias sobre régimen local; gobierno y administración de las islas: inconstitucionalidad del precepto legal autonómico que permite delegar en el presidente o en la comisión de gobierno el ejercicio de competencias reservadas por la legislación básica al pleno de las corporaciones locales; nulidad de la atribución a un consejero del cargo de secretario del consejo ejecutivo. Voto particular.
\nResumen El Parlamento de las Illes Balears reformó la ley autonómica de consejos insulares disciplinando, entre otros aspectos, el régimen jurídico de la comisión de gobierno y de los órganos de carácter no necesario de los consejos insulares –consejo ejecutivo, direcciones insulares y secretarías técnicas–, y estableciendo normas sobre el funcionamiento de dichos órganos. El Estatuto de Autonomía reformado de las Illes Balears de 2007 reguló, a su vez, la organización de los consejos insulares, atribuyéndoles la condición de instituciones de la Comunidad Autónoma.
\nEl Tribunal estima parcialmente el recurso. Declara inconstitucional el precepto que permite delegar en el presidente o en la comisión de gobierno el ejercicio de determinadas competencias del pleno del consejo insular, porque vulnera la ley básica de régimen local, ya que ésta reserva al pleno de las corporaciones locales la adopción de decisiones especialmente relevantes para la satisfacción del interés de la comunidad local. Igual declaración se hace respecto del precepto que atribuye el cargo de secretario del consejo ejecutivo a un miembro de éste, pues ello vulnera la legislación básica en la materia, que reserva las funciones de secretaría y de fe pública a funcionarios. No son inconstitucionales, por el contrario, los preceptos que atribuyen funciones de gobierno y administración de los consejos insulares a unos órganos –consejo ejecutivo, direcciones insulares y secretarías técnicas– cuyos titulares no son necesariamente electos.
\nAl tratarse de órganos de perfil ejecutivo, a los que corresponde la ejecución de las normas y directrices aprobadas por el pleno del consejo insular, respondiendo ante éste de su gestión, no vulneran la autonomía local concretada en el autogobierno de la isla a través de corporaciones de carácter representativo –conforme a lo dispuesto en la Carta Europea de la Autonomía Local. A su vez, la regulación de la comisión de gobierno efectuada por la ley autonómica no es inconstitucional ya que no es aplicable lo establecido en la legislación básica sobre la junta de gobierno, pues se trata de dos órganos de naturaleza distinta: la comisión es órgano de fiscalización y control de la acción ejecutiva de los consejos insulares, mientras que el consejo es órgano esencialmente ejecutivo.
\nIgualmente, el Tribunal afirma que no es inconstitucional el precepto autonómico que establece los supuestos en los que el presidente del consejo insular puede plantear cuestión de confianza, ya que no contradice lo previsto en la legislación estatal básica en la materia, sino que se limita a precisar su objeto. Por el mismo motivo, finalmente, el Tribunal rechaza el vicio de inconstitucionalidad atribuido al precepto que establece el quorum exigido para la convocatoria extraordinaria del pleno del consejo insular.
\nArtículo 47.2 (redactado por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre), f. 2 Artículo 47.2 h) (redactado por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre), f. 7 Artículo 47.2 k) (redactado por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre), f. 7 Artículo 47.2 n) (redactado por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre), f. 7 Artículo 47.3 (redactado por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre), f. 2 Artículo 92 (redactado por la Ley 7/2007, de 12 de abril), f. 7 Artículo 92.2 (redactado por la Ley 7/2007, de 12 de abril), f. 7 Artículo 92.3 a) (redactado por la Ley 7/2007, de 12 de abril), f. 7 Artículo 126.2 párrafo 2 (redactado por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre), f. 2 Disposición adicional segunda, apartado 1.1, f. 7 Disposición final segunda, apartado 1.2, f. 7 Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del régimen electoral general En general, f. 1 Artículo 197 bis (redactado por la Ley Orgánica 8/1999, de 21 de abril), f. 7 Artículo 207.4 (redactado por la Ley Orgánica 8/1999, de 21 de abril), f. 7 Carta europea de autonomía local, hecha en Estrasburgo, de 15 de octubre de 1985. Ratificada por Instrumento de 20 de enero de 1988 Artículo 3.2, f. 4 Ley Orgánica 3/1999, de 8 de enero, de reforma de la Ley Orgánica 2/1983, de Estatuto de Autonomía de las Illes Balears En general, f. 2 Ley Orgánica 8/1999, de 21 de abril. Modificación de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del régimen electoral general En general, f. 7 Ley 11/1999, de 21 de abril. Modificación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, y otras medidas para el desarrollo del Gobierno Local en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial y en materia de aguas En general, f. 7 Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2000, de 27 de octubre. Consejos insulares En general, ff. 1, 2, 4, 6, 7 Artículo 3, VP Artículo 7, VP Artículo 7.1, ff. 1, 4, 5 Artículo 7.2, f. 5 Artículo 7.3, ff. 1, 4 a 6 Artículo 7.3 párrafo 2, ff. 1, 6 Artículo 7.5, ff. 1, 4, 5, VP Artículo 8.1, f. 7 Artículo 8.1 b), f. 4 Artículo 8.1 e), f. 7 Artículo 8.1 h), ff. 1, 4, 5 Artículo 8.1 i), f. 4, VP Artículo 8.1 k), f. 7 Artículo 8.1 m), f. 7 Artículo 8.1 n), f. 7 Artículo 8.1 o), f. 7 Artículo 8.1 q), f. 7 Artículo 8.1 s), f. 7 Artículo 8.1 t), f. 7 Artículo 8.1 u), f. 7 Artículo 8.1 v), ff. 1, 4, 5, 7 Artículo 8.2, ff. 1, 7 Artículo 8.3, ff. 1, 6 Artículo 9.2 g), f. 5 Artículo 9.2 u), ff. 1, 4, 5 Artículo 9.3, ff. 1, 4, 5 Artículo 10.2, ff. 1, 6 Artículo 10.2 a), f. 6 Artículo 10.2 b), f. 6 Artículo 12, ff. 1, 4, 5 Artículo 12 a), f. 5 Artículo 12 b), f. 5 Artículo 13, ff. 1, 4, 5
\nArtículo 13.3, f. 4, VP Artículo 14, ff. 1, 4, 5 Artículo 15.1, f. 7 Artículo 15.1 a), ff. 1, 4, 5 Artículo 15.2, ff. 1, 7 Artículo 16.1, ff. 1, 4, 5 Artículo 16.3, ff. 1, 7 Artículo 17.2, ff. 1, 7, VP Artículo 17.3, f. 7 Artículo 18.1, ff. 1, 4, 5 Artículo 20.4, ff. 1, 4, 5 Artículo 20.5, ff. 1, 4, 5 Artículo 20.6, ff. 1, 4, 5 Artículo 22.2, ff. 1, 4, 5 Artículo 22.3, ff. 1, 4, 5 Reglamento orgánico de funcionamiento del Consell Insular de Mallorca, de 6 de agosto de 2001 Artículo 25, f. 6 Reglamento orgánico de funcionamiento del Consell Insular de Menorca, de 7 de abril de 2003 Artículo 63, f. 6 Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local En general, ff. 2 a 4, 6, 7 Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña Artículo 91.1, VP Artículo 91.2, VP Artículo 160, VP Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears En general, VP Artículo 13.3, f. 4 Artículo 18.1, f. 2 Artículo 18.2, f. 2 Artículo 30.1, ff. 4, 7 Artículo 30.36, ff. 4, 5, 7, VP Artículo 31.13, ff. 4, 7 Artículo 36, f. 2 Artículo 37, f. 2 Artículo 39, ff. 2, 3 Artículo 61, f. 2 Artículo 61.1, ff. 3, 4 Artículo 61.3, ff. 3 a 7 Artículo 62, ff. 2 a 4 Artículo 63, f. 6, VP Artículo 63.1, ff. 2, 3, 5, 6 Artículo 63.2, ff. 2, 5, 6 Artículo 63.2 in fine, f. 2 Artículo 64, VP Artículo 64.1, f. 2, VP Artículo 65, f. 2 Artículo 65.1, f. 4 Artículo 65.5, ff. 4, 5 Artículo 66, f. 2 Artículo 66.1, f. 5 Artículo 66.2, f. 5, VP Artículo 66.3, f. 7 Artículo 67, f. 2 Artículo 67.1, f. 4, VP Artículo 67.2, f. 4, VP Artículo 67.3, ff. 4, 5 Artículo 67.4, ff. 3, 4 Artículo 68, ff. 2 a 4 Artículo 69, f. 2 Artículo 70, ff. 2, 5 Artículo 71, ff. 2, 5 Artículo 72, f. 2 Artículo 73, f. 2 Ley 7/2007, de 12 de abril, del estatuto básico del empleado público En general, f. 7 Disposición final primera, f. 7 Ley 30/2007, de 30 de octubre. Contratos del sector público En general, f. 7 Reglamento orgánico de funcionamiento del Consell Insular de Formentera, de 13 de abril de 2010 Artículo 143, f. 6 Reglamento orgánico de funcionamiento del Consell Insular de Ibiza, de 24 de agosto de 2010 Artículo 59, f. 6 Conceptos constitucionales Conceptos materiales Identificadores Visualización Administración localAdministración local, ff. 2, 4, 5 Autonomía localAutonomía local, ff. 2, 3, 4, 5, 6, 7 Bloque de constitucionalidadBloque de constitucionalidad, ff. 2, 4, 5 CompetenciasCompetencias, ff. 5 a 7 Consejos insularesConsejos insulares, ff. 2, 3, 4, 5, 6, 7, VP I Convocatoria de PlenoConvocatoria de Pleno, f. 7, VP I
\nCuestión de confianzaCuestión de confianza, f. 7 Ejercicio de competenciasEjercicio de competencias, ff. 5 a 7 Funcionamiento democrático de los órganos de gobierno de las corporaciones localesFuncionamiento democrático de los órganos de gobierno de las corporaciones locales, ff. 4, 5 Inconstitucionalidad sin nulidadInconstitucionalidad sin nulidad, f. 7 Miembros del gobierno de entes locales no electosMiembros del gobierno de entes locales no electos, ff. 4, 5, VP I Órganos de los consejos insularesÓrganos de los consejos insulares, ff. 2 a 7 Órganos ejecutivosÓrganos ejecutivos, f. 4 Régimen localRégimen local, ff. 2, 3, 4, 5, 6, 7, VP I RepresentaciónRepresentación, f. 4 Voto particular, formulado unoVoto particular, formulado uno Fe públicaFe pública, f. 7 Funcionarios locales con habilitación nacionalFuncionarios locales con habilitación nacional, f. 7 Legislación básicaLegislación básica, ff. 3 a 7, VP I Illes BalearsIlles Balears, ff. 2 a 7 Arriba Ayúdenos a mejorarUtilice este formulario para notificar al Tribunal Constitucional una posible errata encontrada en el texto de la resolución.
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