En dicha resolución, el Tribunal no sólo hacía hincapié en el expreso reconocimiento que el legislador estatal hizo de la competencia autonómica sobre creación y reconocimiento de universidades, sino, lo que es más importante, vinculó la competencia estatal de creación de universidades públicas con las necesidades de programación de la enseñanza universitaria (art. 149.1.30 en relación con el art. 27.5 CE) y con la función de fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica (art. 149.1.15 CE), títulos ambos que amparaban esta competencia ejecutiva del Estado en materia de universidades.Las consideraciones entonces expuestas son aplicables al caso que nos ocupa, por cuanto en la letra a) del art. 4.1 se declara que la creación y reconocimiento de universidades se llevará a efecto “por Ley de la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma en cuyo ámbito territorial hayan de establecerse”, y se reconoce al Estado la competencia normativa de crear universidades para garantizar el ejercicio de sus competencias en materia de programación general de la enseñanza e investigación científica.Cierto es que, una vez asumida por las Comunidades Autónomas la competencia en materia de universidades y realizado el traspaso de servicios y funciones, la situación ya no es la misma que la que dio lugar a la STC 26/1987, sin que quepa deducir del precepto impugnado una especie de competencia ejecutiva concurrente o indistinta del Estado y las Comunidades Autónomas para la creación de universidades de ámbito e interés autonómico.
\nPero lo hasta aquí señalado no implica que el reconocimiento al Estado de la facultad de creación de universidades vulnere, necesariamente, las competencias autonómicas. Además de que no puede olvidarse que no todo el territorio nacional está integrado en Comunidades Autónomas, la garantía del ejercicio de las competencias estatales en materia de programación de la enseñanza, y de fomento y coordinación general de la investigación científica (art. 149.1.15 CE) puede, en un caso dado, aconsejar la creación de universidades de especiales características o de ámbito supracomunitario, como lo son, hasta la fecha, la Universidad Nacional de Educación a Distancia y la Universidad Internacional Menéndez Pelayo, a las que se refiere la disposición adicional primera de la Ley Orgánica de universidades, junto con el resto de universidades que, en su caso, se creen o reconozcan por el Estado.
\nTodo ello sin perjuicio de que, en cada caso, el Estado deba justificar la directa relación, o adecuación de la medida adoptada, a las concretas necesidades de la programación de la enseñanza y fomento de investigación a las que ésta sirve, lo cual, habida cuenta del rango legal de la ley de creación, podrá ser controlado por este Tribunal.En definitiva, una cosa es que la creación por ley estatal de una determinada universidad tenga que responder a las concretas necesidades de la programación general educativa o de coordinación de la investigación que, por ser de interés supracomunitario, no podrían ser satisfechas por cada una de las Comunidades Autónomas, y otra bien distinta rechazar a priori que, por haber asumido las Comunidades Autónomas competencias en materia de universidades, la creación de universidades públicas no pueda ser una herramienta necesaria en casos concretos, que garantice el correcto ejercicio por el Estado de las competencias que la Constitución le atribuye, sin menoscabar las competencias de las Comunidades Autónomas.De ahí que debamos desestimar la impugnación realizada.
\n8.
\nEl siguiente precepto objeto de impugnación por motivos competenciales es el art. 10.1, párrafo segundo, atinente al marco normativo de los institutos universitarios de investigación y cuya redacción no ha sido modificada. El párrafo controvertido establece: “Los Institutos Universitarios de Investigación se regirán por la presente Ley, por los Estatutos, por el convenio de creación o de adscripción, en su caso, y por sus propias normas”. A juicio del recurrente, el precepto excluye toda intervención normativa de la Comunidad Autónoma que, sin embargo, le reconoce el Estatuto de Autonomía. Sustenta sus alegaciones en que, con respecto de los centros universitarios adscritos, la Ley Orgánica de universidades sí incluye las competencias normativas autonómicas.La Abogada del Estado y el Letrado de las Cortes Generales se oponen a las consideraciones del recurrente, recordando la naturaleza que tienen los institutos universitarios de investigación como expresión de la autonomía universitaria, sin perjuicio de las competencias no normativas que la Ley Orgánica de universidades confiere a las Comunidades Autónomas en cuanto a la creación supresión y adscripción de dichos institutos a las universidades.En primer lugar, no resulta pertinente la analogía que traza el recurrente entre los centros universitarios y los institutos universitarios de investigación, pues mientras la creación de los primeros es emanación del art. 27.6 CE, como quedó expuesto, la creación de los segundos se integra en la autonomía universitaria (art. 27.10 CE) que comprende, en su configuración legal, “la creación de estructuras específicas que actúen como soporte de la investigación y de la docencia” [art. 2.2 c) LOU].
\nEn segundo lugar, precisamente por ello, el precepto cuestionado no es una norma de naturaleza competencial, como parece pretender el recurrente, sino delimitadora de la autonomía universitaria en lo referente a las estructuras investigadoras específicamente consideradas como institutos de investigación. En tercer lugar, lo cierto es que del contenido del art. 53 del Estatuto de Autonomía de Andalucía es difícil deducir que el párrafo del art. 10.1 LOU impugnado excluya competencias normativas de la Comunidad Autónoma andaluza, atribuidas estatutariamente en los términos concluyentes con que se formula en el recurso, pues en el precepto estatutario se omite cualquier referencia expresa a los institutos universitarios de investigación, todo ello sin perjuicio de las competencias ejecutivas que contempla la Ley Orgánica de universidades en esta materia a favor de las Comunidades Autónomas, al regular la creación y supresión de los institutos universitarios (art. 10.3, en relación con el 8.2 LOU), así como la intervención de las Comunidades Autónomas en la adscripción o desadscripción a las universidades de determinados centros de investigación como institutos de investigación (art. 10.4 LOU).Además y no obstante lo expuesto, el art. 53.2 b) del Estatuto de Autonomía de Andalucía atribuye a la Comunidad Autónoma, en régimen de competencia compartida y sin perjuicio de la autonomía universitaria: “El régimen jurídico de la organización y el funcionamiento de las universidades públicas, incluyendo los órganos de gobierno y representación”.
\nEs por ello que, en la determinación de dicho régimen jurídico, no puede descartarse la existencia de normas que, además de regular los aspectos a los que se ha aludido en el párrafo anterior, incidan o afecten a los institutos universitarios en el marco de las competencias de las Comunidades Autónomas. Así pues, lo que ha hecho el legislador orgánico en la disposición impugnada es configurar el marco normativo de los institutos universitarios de investigación en cuanto emanación de la autonomía universitaria, que está integrado, además de las propias disposiciones del legislador orgánico, por la normativa propia de las universidades, de los propios institutos y por el correspondiente convenio de adscripción, pero ello no impide que la Comunidad Autónoma pueda establecer normas que incidan en el funcionamiento de los citados institutos en el ejercicio de sus competencias normativas relativas a la determinación del régimen jurídico de las universidades.A la luz de lo expuesto, no se aprecia que el art. 10.2 LOU contravenga las competencias que el Estatuto de Autonomía de Andalucía atribuye a la Comunidad Autónoma.
\n9.
\nIgualmente por motivos competenciales, se ha impugnado el art. 43.1 LOU relativo a la oferta de plazas en las universidades públicas y cuya redacción es la siguiente:“Las Comunidades Autónomas efectuarán la programación de la oferta de enseñanzas de las Universidades públicas de su competencia y sus distintos centros, de acuerdo con ellas y conforme a los procedimientos que establezcan.La oferta de plazas se comunicará al Consejo de Coordinación Universitaria para su estudio y determinación de la oferta general de enseñanzas y plazas, que será publicada en el ‘Boletín Oficial del Estado’.”Según el recurrente, a la Comunidad Autónoma únicamente competería elevar “una sugerencia” sobre la oferta de plazas en las universidades públicas, pues la decisión, en cuanto determinación de la oferta general, corresponde al Consejo de Coordinación Universitaria, lo que contraviene las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de administración de la enseñanza en todos los niveles cuando podía haber optado por soluciones menos gravosas en las que se dejara expresa constancia de que la decisión, en cuanto fuera posible, respetará la oferta realizada por las Comunidades Autónomas.
\nLa Abogada del Estado y el Letrado de las Cortes Generales invocan de contrario la existencia de las facultades estatales de coordinación y la circunstancia, que se estima especialmente relevante, de que en el órgano de coordinación participen como representantes de las Comunidades Autónomas los responsables de enseñanza universitaria de las mismas.Con anterioridad al análisis de la impugnación, deben realizarse las dos siguientes precisiones. En primer lugar, que, si bien la redacción del precepto no ha sido alterada por la Ley Orgánica 4/2007 en términos que afecten al recurso, la mención que se contiene en la norma sobre el Consejo de Coordinación Universitaria ha de entenderse referida actualmente a la Conferencia General de Política Universitaria (en virtud de la disposición adicional quinta de la Ley Orgánica 4/2007) que, “sin perjuicio de las funciones atribuidas a los órganos de coordinación universitaria de las Comunidades Autónomas, es el órgano de concertación, coordinación y cooperación de la política general universitaria” (art. 27.1 bis LOU).
\nY, en segundo lugar, que la competencia autonómica, que se estima vulnerada, a la que se refería el art. 19.1 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, vigente en el momento de interponerse este recurso, ha sido más precisamente delimitada en la redacción vigente del Estatuto de Autonomía de Andalucía operada por la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo. Además de la coordinación general en materia universitaria en el ámbito territorial de aplicación [art. 53.1 a)], los títulos que atribuye el Estatuto de Autonomía a la Comunidad Autónoma y que pudieran relacionarse con el art. 43.1 LOU son: “La coordinación de los procedimientos de acceso a las universidades”, entendiendo comprendida en los procedimientos de acceso la determinación de plazas en las universidades públicas [coordinación que se atribuye en régimen de competencia exclusiva según el art. 53.1 d) de la norma institucional básica de la Comunidad autónoma andaluza] y “la regulación del régimen de acceso a las universidades”, que se atribuye en régimen de competencia compartida [art. 53.2 d del citado Estatuto de Autonomía].Una vez expuesto lo anterior, ha de indicarse que la impugnación de este precepto resulta poco precisa en su argumentación, pues el recurrente, admitiendo la coordinación estatal en la materia, viene a sostener que la facultad autonómica queda relegada a una mera propuesta de la oferta de plazas en las universidades públicas, en su ámbito territorial, que le corresponda elevar a la citada conferencia, llegando a sugerir que la norma debiera haber contemplado que dicha oferta debe ser respetada por el órgano estatal “en cuanto lo permitan sus facultades de coordinación”.
\nLa doctrina de este Tribunal sobre la competencia estatal de coordinación, se halla articulada en la STC 45/1991, de 28 de febrero, que resume distintos pronunciamientos en esta materia que arrancan, básicamente, de la STC 32/1983, de 28 de abril. En síntesis, esta jurisprudencia manifiesta que: en primer lugar, a través de la integración de la diversidad de partes o subsistemas, se persigue reducir disfunciones o evitar contradicciones; en segundo lugar, que la coordinación tiene como presupuesto la existencia de competencias autonómicas que deben ser coordinadas y que no deben quedar vacías de contenido por dicha competencia estatal; en tercer lugar, que la coordinación ha de entenderse como “la fijación de medios y sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades … estatales y comunitarias en el ejercicio de sus respectivas competencias, de tal modo que se logre la integración de actos parciales en la globalidad del sistema” (STC 32/1983, FJ 2); en cuarto lugar y, con respecto de su alcance, exige la adopción de las medidas “necesarias y suficientes” para lograr la integración; y, por último, en quinto lugar, que la competencia estatal de coordinación no excluye el recurso, en su caso, a medidas de carácter preventivo.
\nEn especial en lo que atañe a la competencia de coordinación en materia de educación, hemos señalado que se trata de una facultad que guarda estrecha conexión con las competencias normativas, es decir, se configura como un complemento necesario que no queda reservado exclusivamente a la regulación básica, sino a toda la normación en general, de manera que resultan posibles formas de intervención normativa que cumplan una función coordinadora de las Administraciones Autonómicas entre sí y con el Estado (STC 111/2012, de 24 de mayo, FJ 8).A la luz de lo expuesto, no se comprende que si previamente, en el párrafo primero del art. 43 LOU, se encomienda a las Comunidades Autónomas “la programación de la oferta de enseñanzas de las Universidades públicas de su competencia y sus distintos centros, de acuerdo con ellas y conforme a los procedimientos que establezcan”, el hecho de comunicar la oferta al Consejo de Coordinación Universitaria (actualmente a la Conferencia General de Política Universitaria) con el objeto de que éste fije la oferta general de plazas que ha de publicarse en el “Boletín Oficial del Estado”, menoscabe competencia alguna de la Comunidad Autónoma, como manifiesta el recurrente.
\nEn efecto, la programación de la oferta de las plazas en las universidades públicas es competencia de cada una de las Comunidades Autónomas afectadas, que la comunicarán al órgano estatal de coordinación, en el que se integran los responsables de la enseñanza universitaria autonómicos (art. 27 bis, apartado tercero, de la Ley Orgánica de universidades), a los efectos de determinar la oferta general de plazas. Por lo tanto, únicamente en el caso que, de acuerdo con la jurisprudencia expuesta, sea necesario eliminar contradicciones o reducir disfunciones puede entenderse que se requieran medidas “suficientes y necesarias” de coordinación, que puedan eventualmente incidir en la oferta de plazas comunicada al órgano estatal que cumple esta función, resultado de la facultad de programación de la oferta de enseñanzas de las universidades públicas y sus distintos centros que sean competencia de la Comunidad Autónoma.No se aprecia, por lo tanto, que el precepto impugnado vulnere las competencias de la Comunidad Autónoma andaluza.
\n10.
\nPor último, en términos competenciales, el recurso se dirige contra la disposición adicional cuarta, en su apartado segundo, de la Ley Orgánica de universidades, relativa al régimen de reconocimiento de las universidades de la Iglesia católica. La disposición establece:“Las Universidades establecidas o que se establezcan en España por la Iglesia Católica con posterioridad al Acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede de 3 de enero de 1979, sobre Enseñanza y Asuntos Culturales, quedarán sometidas a lo previsto por esta Ley para las Universidades privadas, a excepción de la necesidad de Ley de reconocimiento.En los mismos términos, los centros universitarios de ciencias no eclesiásticas no integrados como centros propios en una Universidad de la Iglesia Católica, y que ésta establezca en España, se sujetarán, para impartir enseñanzas conducentes a la obtención de títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, a lo previsto por esta Ley para los centros adscritos a una Universidad pública.”En rigor, de la lectura de la demanda se deduce que el recurrente limita la impugnación al párrafo primero en su inciso final, por cuanto la norma exime a las universidades de la Iglesia católica de una ley de reconocimiento y, por lo tanto, a ello habrá de contraerse el examen de la misma.
\nAl precepto, cuya redacción no ha sido alterada por la reforma de la Ley Orgánica de universidades operada en 2007, además de un genérico reproche de vulneración de la igualdad con respecto de las demás universidades privadas, se le achaca que lesiona la competencia atribuida por el Estatuto de Autonomía a la Comunidad Autónoma andaluza de reconocer -el Estatuto utiliza el término autorizar- universidades privadas, con las precisiones hechas anteriormente sobre la norma que ha de servir de contraste, reconocimiento que se realiza, de ordinario, mediante ley de la Comunidad Autónoma [art. 53.1 b) del Estatuto de Autonomía en conexión con el art. 4.1 a) LOU]. Tanto la Abogada del Estado como el Letrado de las Cortes Generales, entre otras consideraciones, inciden, por un lado, en que la ausencia de reconocimiento no exime que las universidades de la Iglesia católica deban someterse al ordenamiento y al cumplimiento de los requisitos contenidos en el mismo y, por otro lado, que la disposición impugnada deriva de los compromisos internaciones adquiridos por el Estado.Debemos precisar, con carácter previo, que la cuestión, en los términos en los que la plantea el recurrente, ha de ceñirse a un problema puramente competencial, pues la genérica invocación de la igualdad entre las universidades privadas está desprovista de toda argumentación.
\nNo es función de este Tribunal sustituir la carga argumentativa que, en todo caso, corresponde al recurrente, lo que nos impide, por tanto, pronunciarnos sobre este último aspecto. Hay que señalar que en este recurso no se cuestiona la constitucionalidad del Acuerdo con la Santa Sede.Entrando ya en el fondo de la cuestión competencial planteada, debemos recordar el papel que la ley de reconocimiento de las universidades privadas cumple en el sistema diseñado por la Ley Orgánica de universidades. Mientras que la creación de las universidades públicas requiere un acto insustituible de voluntad de los poderes públicos, para el cual el legislador orgánico ha establecido una reserva de ley, la creación de las universidades privadas corresponde, al amparo de lo establecido en el art. 27.6 CE, a las personas físicas o jurídicas (art. 5.1 LOU), por lo que la ley singular de reconocimiento carece de este componente fundacional.
\nLa ley de reconocimiento no tiene, pues, naturaleza constitutiva, en cuyo caso no podría prescindirse de ella, sino que propiamente tiene la naturaleza de una autorización, y esta naturaleza no se ve alterada por la intervención del legislador. En efecto, es el Gobierno estatal quien establece los requisitos básicos necesarios para la creación y reconocimiento de las universidades públicas y privadas (art. 3.2 LOU) que, en la actualidad, están regulados en el Real Decreto 557/1991, de 12 de abril, sobre creación y reconocimiento de universidades y centros universitarios, siendo, en todo caso, necesaria para universidades públicas y privadas la preceptiva autorización que, para el comienzo de sus actividades, otorgan las Comunidades Autónomas una vez comprobado el cumplimiento de los requisitos normativamente establecidos (art. 4.4 LOU).En definitiva, como señalamos en la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 108, corresponde al Estado la regulación del marco jurídico general en que deben adoptarse las decisiones autonómicas de creación y reconocimiento de universidades.
\nPor ello, la exigencia o no de una ley singular de reconocimiento de estas características, con carácter previo a la autorización administrativa que, en todo caso, corresponde a las Comunidades Autónomas, es una opción de política legislativa que no corresponde a este Tribunal enjuiciar salvo en aquello que pueda vulnerar las competencias autonómicas.La disposición impugnada modula el régimen de reconocimiento de las universidades de la Iglesia católica y las exime de la preceptiva ley de reconocimiento, estatal o autonómica (art. 4.1 LOU), lo que descarta a priori que el Estado haya asumido competencias que corresponden a las Comunidades Autónomas que siguen teniendo la competencia ejecutiva para autorizar la actividad de las universidades de la Iglesia católica que se someten, salvo en lo que respecta al reconocimiento por ley, al mismo régimen jurídico que el resto de las universidades privadas.
\nEn consecuencia, no se advierte que la disposición adicional cuarta, en el párrafo primero de su apartado segundo, vulnere las competencias de la Comunidad Autónoma andaluza.
\n11.
\nEl art. 19 LOU, relativo a los consejos de departamento, se impugna por contravenir el art. 27.5 y 7 CE. El precepto dispone que “el Consejo de Departamento, presidido por su Director, es el órgano de gobierno del mismo. Estará integrado por los doctores miembros del Departamento, así como por una representación del resto de personal docente e investigador no doctor en la forma que determinen los Estatutos. En todo caso, los Estatutos garantizarán la presencia de una representación de los estudiantes y del personal de administración y servicios”. En realidad, el problema que se achaca al precepto es que los alumnos y el personal de administración y servicios no tienen la consideración de miembros de pleno derecho, al contrario que el personal docente e investigador, con lo que se incumplen los citados preceptos constitucionales en cuanto a la participación efectiva de todos los afectados en la educación (art. 27.5 CE) y a la participación de los alumnos en la gestión y control de los centros sostenidos por la Administración con fondos públicos (art. 27.7 CE).Se oponen a la impugnación la Abogada del Estado y el Letrado de las Cortes Generales por entender, sustancialmente, que de la lectura del precepto lo que se deduce, al contrario de lo que sostiene el recurrente, es que se garantiza la participación de los alumnos y del personal de administración y servicios en los consejos de departamento.Así planteada la cuestión, el recurrente realiza una interpretación en la que viene a atribuir la condición de miembros de pleno derecho al personal docente e investigador cuando lo cierto es que el precepto en cuestión, en lo que afecta a la controversia planteada, únicamente se refiere a la composición del órgano de gobierno de los departamentos, asegurando precisamente la presencia del personal no docente integrante de la comunidad universitaria.
\nNinguna consecuencia respecto del estatus de los miembros del consejo del departamento puede extraerse de la norma más que respecto de su composición, donde sí se establece una diferencia, que los doctores del departamento serán miembros natos del consejo, mientras que el resto del personal integrante, docente o no docente, estará representado en los términos que establezcan los estatutos. Así pues, lo que hace la norma es lo contrario a lo que postula el recurso, por cuanto garantiza la participación de todos los distintos sectores integrantes de la comunidad universitaria en los consejos de departamento, que es lo previsto en el art. 27.5 CE, si se entiende que la participación allí prevista va más allá de la programación general de la enseñanza y, desde luego, en el art. 27.7 CE, expresamente respecto de los alumnos, cuya participación se sustanciará en los términos que la ley establezca.No existe, por tanto, inconstitucionalidad del precepto en los términos alegados por el recurrente.
\n12.
\nProcede, a continuación, ocuparse de la impugnación del art. 42.3 LOU referido a la admisión de estudiantes. El contenido del precepto, en su redacción inicial, era el siguiente:“Las Universidades, de acuerdo con la normativa básica que establezca el Gobierno previo informe del Consejo de Coordinación Universitaria y teniendo en cuenta la programación de la oferta de plazas disponibles, establecerán los procedimientos para la admisión de los estudiantes que soliciten ingresar en centros de las mismas, siempre con respeto a los principios de igualdad, mérito y capacidad.El Consejo de Coordinación Universitaria velará para que las Universidades programen sus procedimientos de admisión de manera que los estudiantes puedan concurrir a Universidades diferentes.”En realidad, aunque el recurrente identifica todo el precepto como objeto de la impugnación, los motivos de la misma, como se indicará, se contraen al primer párrafo, en cuanto habilita al Gobierno a fijar la normativa básica en materia de admisión de los estudiantes en las universidades.Los motivos de la impugnación son variados: de un lado, se denuncia la vulneración de la igualdad de oportunidades de todos los estudiantes y la igualdad en el ejercicio de los derechos (art. 14 en conexión con el art. 149.1.1 CE) al no regularse en la Ley los requisitos básicos que garanticen la misma.
\nEn cuanto que la vulneración denunciada no va acompañada de la necesaria argumentación, no procederemos a entrar en ella.Además, la remisión que hace el legislador en favor del Gobierno para que regule la normativa básica mediante reglamento vulnera la jurisprudencia de este Tribunal. Y, en último término, aduce la vulneración de la reserva de ley orgánica puesto que, estando concernidos derechos fundamentales, el legislador orgánico no puede abdicar de su facultad normativa.El precepto vigente no supone una deslegalización absoluta del proceso de admisión como se pretende o una “remisión genérica e incondicional” a favor del reglamento. No puede sostenerse la incondicionalidad de la remisión, porque en el mismo precepto se fijan los criterios y principios básicos en los que ha de sustentarse la regulación y el propio procedimiento de admisión, que son la igualdad, mérito, capacidad y, además, tal y como se recoge en el párrafo segundo del art. 42.3 LOU, la movilidad de los estudiantes en cuanto se contempla la concurrencia de los estudiantes a universidades diferentes.En cuanto a la afirmación que se realiza en el recurso, en orden a excluir del reglamento la determinación de las bases, ha de recordarse que “conforme a nuestra jurisprudencia, siendo aquél el contenido que mejor se acomoda a la función estructural y homogeneizadora de las bases y ésta la forma normativa que, por razones de estabilidad y certeza, le resulta más adecuada (por todas, STC 69/1988, de 19 de abril), no lo es menos que también es posible predicar el carácter básico de normas reglamentarias y de actos de ejecución del Estado (STC 235/1999, de 16 de diciembre), y son factibles en las bases un alcance diferente en función del subsector de la materia sobre la que se proyecten e incluso sobre el territorio (SSTC 50/1990, de 26 de marzo y 147/1991, de 4 de julio, respectivamente).
\nY ello no como pura excepción al criterio que para el art. 111 EAC constituye la regla de principio (base principal o de mínimo normativo, formalizada como ley), sino como elementos de la definición del contenido y alcance de la competencia atribuida al Estado cuando éste es el titular de la potestad de dictar las bases de la disciplina de una materia determinada.” (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 60).Ya la jurisprudencia de este Tribunal ha admitido la facultad del Estado para fijar las bases en materia de procedimientos de selección para el acceso a los centros universitarios, no estimando inconstitucional que su determinación fuera atribuida al Gobierno, ya que, “en la interpretación que haya de darse a los ‘procedimientos de selección para el ingreso en los Centros Universitarios’, que con arreglo al apartado 1 de este artículo ha de establecer el Gobierno oído el Consejo de Universidades, están de acuerdo ambas partes.
\nEl Gobierno Vasco admite que, en virtud de las competencias del Estado (art. 149.1.1 y 30 CE), éste la tiene para establecer esos procedimientos, pero limitada al contenido básico de los mismos de acuerdo con dichas normas constitucionales. Su desarrollo corresponde a la Comunidad Autónoma del País Vasco en razón de la competencia plena que tiene en materia de educación conforme al art. 16 de su Estatuto … en consecuencia, ‘los procedimientos de selección’ a que se refiere el precepto, de conformidad con las competencias que ejerce el Estado, 1 y 30 del art. 149.1 de la Constitución, habrán de establecer exclusivamente las condiciones o normas básicas de selección para el ingreso en los Centros universitarios, correspondiendo su desarrollo a las Comunidades Autónomas con competencia plena en materia de educación, como es el caso de la Comunidad Autónoma recurrente” [STC 27/1987, de 27 de febrero, FJ 10 a)].La aplicación de la referida doctrina lleva a no estimar contrario a la Constitución el contenido del art. 42.3 LOU en los términos alegados por el recurrente.
\n13.
\nEl último de los preceptos impugnados que ha de analizarse es el art. 72.2 LOU, relativo al profesorado de las universidades privadas y al que el recurrente imputa que incurre en arbitrariedad contraria al art. 9.3 CE. Más específicamente, se cuestiona el inciso de la disposición que se refiere a que “al menos el veinticinco por ciento del total del profesorado deberá estar en posesión del Título de Doctor”. El reproche se funda en el contraste que se realiza entre la norma impugnada y el art. 48.1 LOU que disponía, en la redacción inicial del párrafo segundo, que el “número total del personal docente e investigador contratado no podrá superar el cuarenta y nueve por ciento del total del personal docente e investigador de la Universidad”, extrayéndose a partir de dicho contraste, que la exigencia legal de profesorado doctor es arbitrariamente inferior en las universidades privadas con respecto de las públicas.La Abogada del Estado pone de manifiesto la errónea lectura que ha realizado el recurrente del precepto de contraste al deducir equivocadamente del art. 48.1 LOU que en las universidades privadas el 51 por 100 del profesorado habrá de tener la consideración de doctor, cuando lo que hace la norma es establecer los porcentajes entre profesorado funcionario y contratado que no pueden trasladarse a las universidades privadas.
\nEl escrito del Letrado de las Cortes Generales argumenta que las eventuales diferencias en el número de doctores responden, en su caso, a que ambos tipos de universidades son situaciones jurídicas diferentes.Como acertadamente indica la Abogada del Estado en sus alegaciones, el recurrente funda su reproche de inconstitucionalidad por referencia a un precepto del que realiza una lectura incorrecta. Efectivamente, el art. 48.1 LOU no fija ninguna ratio mínima de profesorado doctor en las universidades públicas, sino que lo que hace es determinar que, en éstas, el porcentaje de profesores contratados no puede exceder del 49 por 100 del total. Sin embargo, en la demanda, a partir de tal previsión, se llega a la conclusión contrario sensu de que en las universidades públicas el 51 por 100 del personal docente e investigador ha poseer la condición de doctor.
\nY tal lectura de contraste entre ambos preceptos resulta ser el único motivo en el que se funda el reproche de arbitrariedad que se hace a la norma controvertida. Pues bien, la conclusión a la que llega el recurrente con respecto del porcentaje de profesores doctores en las universidades públicas no puede acogerse, primero, porque no es cierto que, de acuerdo con las previsiones de la Ley Orgánica de universidades, todos los profesores funcionarios deban hallarse en la posesión del título de doctor para acceder a tal condición, pues tal exigencia no se predica de los profesores titulares de escuela universitaria, (art. 58.1 LOU). Segundo, porque tampoco puede deducirse, como así lo hace el recurrente, que a todo el personal docente e investigador contratado de las universidades públicas no le sea exigible la condición de doctor, por cuanto, entre dicho tipo de profesores, la Ley Orgánica de universidades introdujo la categoría de profesor contratado doctor (art. 52 LOU).Una vez desvirtuado el razonamiento del recurrente a partir de la realidad de la norma y, no habiéndose acompañado a las alegaciones sobre este particular otro razonamiento que permita conocer las razones en las que se funda la inconstitucionalidad del precepto controvertido, debe rechazarse la inconstitucionalidad del art. 72.1 LOU, pues la presunción de constitucionalidad de normas con rango de ley no puede desvirtuarse sin una argumentación suficiente ya que no corresponde a este Tribunal reconstruir de oficio las demandas (por todas STC 150/2012, de 5 de julio, FJ 8).
\nFallo En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA, Ha decidido 1º Declarar que ha perdido objeto la impugnación de los arts. 15.2 in fine; 51 y, por extensión 58.3 y 59.3; 57, 58 a 60 y 62 a 66; 63.1 in fine; y la disposición transitoria segunda.
\n2º Desestimar el recurso en todo lo demás.
\nPublíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
\nDada en Madrid, a veintinueve de noviembre de dos mil doce.
\nVotos particulares 1. Voto particular que formula la Magistrada doña Adela Asua Batarrita a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1671-2002 En ejercicio de la facultad que me confiere el art. 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) y con pleno respeto a la opinión de la mayoría del Pleno, expreso mi discrepancia con el fallo y la fundamentación jurídica de la Sentencia, que estima parcialmente el conflicto de competencia planteado.
\nMi discrepancia se centra en la argumentación contenida en el fundamento jurídico 7 y consecuentemente en el fallo desestimatorio de la impugnación referida a la inconstitucionalidad del art. 4.1 b) de la Ley Orgánica de Universidades (LOU). Estimo que el citado artículo, así como el inciso de la disposición adicional primera referido a éste “en cuanto se refiere a las Universidades creadas o reconocidas por Ley de las Cortes Generales, de acuerdo con lo establecido en el artículo 4”, invaden las competencias ejecutivas en materia de educación que tiene atribuidas la Comunidad Autónoma recurrente y, en consecuencia, que dichos preceptos no son de aplicación directa en el ámbito territorial de la referida Comunidad Autónoma. Recordemos que el art. 4.1 b) LOU dispone que la creación de universidades públicas y el reconocimiento de las universidades privadas se llevará a cabo: “Por Ley de las Cortes Generales, a propuesta del Gobierno, de acuerdo con el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma en cuyo ámbito territorial hayan de establecerse”; y que la disposición adicional primera establece que “Las Cortes Generales y el Gobierno ejercerán las competencias que la presente Ley atribuye, respectivamente, a la Asamblea Legislativa y al Consejo de Gobierno de las Comunidades Autónomas, en cuanto se refiere a las Universidades creadas o reconocidas por Ley de las Cortes Generales”.
\nA mi juicio, la Sentencia no contiene una fundamentación adecuada de las razones por las que el Estado pueda decidir la creación de universidades públicas y el reconocimiento de universidades privadas, cuando la competencia a tal efecto corresponde a la Comunidad Autónoma recurrente. La Sentencia no niega que la Comunidad Autónoma recurrente sea competente para crear universidades públicas y reconocer universidades privadas dentro de su territorio, pero trata de justificar que el Estado también puede crear universidades públicas y reconocer universidades privadas de ámbito estatal.
\nResulta llamativo que los argumentos utilizados en la Sentencia de la que discrepo se refieren únicamente a la creación estatal de universidades públicas y prescinden de cualquier intento de justificar la otra parte del precepto impugnado, es decir, por qué el reconocimiento de universidades privadas por el Estado sería “una herramienta necesaria para que el Estado pueda ejercer las competencias que la Constitución le atribuye.”
\nSin embargo, los títulos competenciales aludidos son ajenos o, cuando menos, tangenciales en relación con la cuestión controvertida. En primer lugar, el art. 149.1.30 CE no se refiere a la creación de universidades, sino a las competencias del Estado para regular “las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales” y las “normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución”; el art. 149.1.30 CE atribuye al Estado, por tanto, facultades exclusivamente normativas. En segundo lugar, el art. 27.5 CE encomienda “la programación general de la enseñanza” a “los poderes públicos” en general, con objeto de garantizar el derecho a la educación. De ahí no se puede deducir que todos los poderes públicos ostentan la facultad de crear universidades públicas y de reconocer universidades privadas. Es evidente que la programación de la enseñanza debe llevarse a cabo con arreglo a la distribución competencial. En tercer lugar, el fomento y la coordinación general de la investigación científica y técnica puede incidir en la ordenación y gestión de las universidades y puede permitir al Estado la creación de centros de investigación, pero resulta un título inapropiado para justificar que el Estado pueda crear universidades públicas, esto es, centros que funcionan en régimen de autonomía y se dedican simultáneamente a la docencia, el estudio y la investigación, cuando la materia está inequívocamente atribuida a las Comunidades Autónomas.
\nEs cierto que la invocación por la Sentencia de los referidos títulos competenciales estatales reitera la argumentación contenida en la STC 26/1987, FJ 6 sobre una impugnación de un precepto similar de la Ley de reforma universitaria de 1983, presentada por la Comunidad Autónoma del País Vasco. Con independencia de que una argumentación deficitaria realizada hace veinticinco años, al inicio de la jurisprudencia constitucional, no vincula a la actual composición del Tribunal Constitucional ni puede petrificar la doctrina constitucional, debe subrayarse el hecho de que, entonces, no todas las Comunidades Autónomas habían asumido todavía la competencia plena sobre educación (que incluye la enseñanza universitaria) pues ocho Comunidades Autónomas (Asturias, Cantabria, Murcia, Aragón, Castilla-La Mancha, Extremadura, Madrid y Castilla y León) habían diferido la asunción de la materia de educación a una futura reforma estatutaria, a realizar cuando hubieran transcurrido cinco años desde la aprobación de su Estatuto.
\nComo en una parte amplia del territorio el Estado seguía siendo competente en materia de enseñanza universitaria, la Ley de reforma universitaria de 1983 preveía que el Estado pudiera crear universidades públicas mediante ley de las Cortes Generales, siempre “con el acuerdo” de la Comunidad Autónoma en la que fuera a establecerse el centro universitario. El precepto podía ser constitucionalmente válido en 1983 (aunque en una recta interpretación de las normas de distribución competencial no resultaba aplicable a las Comunidades Autónomas que ya contasen con competencias plenas en la materia), pero el mantenimiento de esa previsión legal varias décadas después, a pesar de la plena asunción por las Comunidades autónomas de las competencias ejecutivas en materia educativa, no es coherente con el bloque de constitucionalidad.
\nEs eso lo que apunta el recurrente, aunque la ponencia se limita a señalar que “una vez asumida por las Comunidades Autónomas la competencia en materia de universidades y realizado el traspaso de servicios y funciones, la situación ya no es la misma que entonces pero ello no implica que la facultad de creación de universidades por el Estado deba desaparecer”, conclusión voluntarista que en definitiva niega la consolidación del Estado Autonómico y no respeta al orden de distribución de competencias que no puede ignorarse al enjuiciar la compatibilidad constitucional de una facultad estatal como la prevista en el art. 4.1 b) LOU de 2001/2007.
\nFinalmente, conviene advertir que la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 108, ya señaló, en relación a la previsión contenida en el Estatuto de Autonomía de Cataluña que las decisiones concretas de creación de las universidades correspondían a la Generalitat y no al Estado pues se afirmó que: “En lo que hace a los concretos subapartados del art. 172.1 EAC referidos en el recurso, es de observar que los propios recurrentes admiten que la competencia mencionada en la letra b) del precepto (decisiones de creación de universidades públicas y autorización de las privadas) permite con naturalidad una interpretación que excluya la regulación del marco jurídico general en el que tales decisiones hayan de adoptarse, quedando así reducida a una dimensión estrictamente ejecutiva que, como los recurrentes afirman, no sería contraria a ninguna reserva constitucional a favor del Estado.”
\nLa Sentencia apela a unas “especiales características” o a unas “concretas necesidades” que no acierta a precisar, y que deja por tanto en la mayor de las indeterminaciones. Esas imprecisas “especiales características” o “concretas necesidades” no se desprenden del bloque de constitucionalidad como parámetro de constitucionalidad (pero a ellas se encomienda la Sentencia al diferir al futuro y “caso por caso” nuestro control de las eventuales universidades públicas que se creen por ley estatal) ni aparecen en el texto legal objeto de enjuiciamiento, por lo que “incorporarlos” al precepto legal a fin de salvar su constitucionalidad y realizar una implícita interpretación conforme del precepto excede sobremanera la función que como “legislador negativo” le corresponde a este Tribunal.
\nTampoco puede servir para justificar una competencia ejecutiva estatal paralela a la de las Comunidades Autónomas en materia de educación superior el argumento del “ámbito supracomunitario”. Este argumento queda meramente esbozado en la Sentencia, que no acierta realmente a definir o al menos a orientar los criterios que podrían permitir clarificar en qué casos las actividades implicadas en el servicio público de la educación superior (la docencia, el estudio, la investigación) presentarían una dimensión supracomunitaria que justificara la asunción directa por el Estado de competencias ejecutivas sobre el servicio público de la educación superior y la creación de una universidad pública a iniciativa propia.
\nLa Sentencia señala como ejemplos -¿o como argumentos?- a la Universidad Internacional Menéndez Pelayo (UIMP), creada en 1932, y a la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED), creada en 1972. Al respecto debe subrayarse que el art. 4.1 b) LOU se impugna en conexión con la disposición adicional primera, únicamente en cuanto que reconoce al Estado una facultad de creación o de reconocimiento de nuevas universidades mediante ley de Cortes Generales, así como las consiguientes facultades ejecutivas del Estado sobre tales universidades, y nada se impugna en cuanto a las facultades que el Estado ejerce sobre la UIMP y la UNED. La conformidad constitucional de las facultades estatales sobre esas dos universidades no es objeto del presente proceso constitucional.
\nEsas dos universidades no son “Universidades creadas o reconocidas por Ley de las Cortes Generales” en el sentido del art. 4.1 b) LOU, sino que su propia habilitación legal reside en la LOU (en las disposiciones adicionales segunda y tercera de la LOU, respectivamente). Nótese de paso que la UIMP no es una universidad que desarrolle sus funciones en régimen de autonomía, sino estrictamente un “organismo autónomo adscrito al Ministerio competente” (disposición adicional tercera LOU). Por tanto, la declaración de inconstitucionalidad y nulidad del art. 4.1 b) LOU en conexión con la disposición adicional primera no les afectaría. En cualquier caso, y esto es lo que debe subrayarse, no resulta admisible que la existencia de dos universidades creadas antes de la Constitución de 1978 deba servir como criterio interpretativo del alcance de la distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
\nNo se puede sostener que el Estado ostente una competencia “paralela” a la asumida estatutariamente por las Comunidades Autónomas, aunque se arguya que aquella competencia tiene un alcance más restringido o más específico que la autonómica. No resulta compatible con el sistema de distribución de competencias establecido en el bloque de constitucionalidad defender una duplicidad de actividades como la que postula la Sentencia: ni desde dos títulos competenciales diferentes, ni desde el mismo título competencial atendiendo en este último supuesto al diferente alcance territorial de la actividad ejercida en un caso por el Estado y en otro por una Comunidad Autónoma. De aceptarse la tesis de la Sentencia, el Estado no sólo podría crear universidades públicas en cualquier parte del territorio, sino también centros de educación primaria y secundaria, algo que provocaría un claro rechazo jurídico pues supondría una profunda alteración de nuestro sistema de distribución de competencias.
\nJustamente en materia educativa la Constitución de 1931 preveía, de forma no exenta de controversia, un modelo de concurrencia competencial o de duplicidad en razón de la lengua de la enseñanza. En efecto, en el art. 50 de la Constitución de 1931, dedicado a la enseñanza en las lenguas respectivas de las regiones autónomas, se incluyó la siguiente previsión: “El Estado podrá mantener o crear en ellas instituciones docentes de todos los grados en el idioma oficial de la República”. Pues bien, es evidente que aquella posibilidad ha sido excluida implícitamente por la Constitución de 1978, tanto por razón de la lengua como de cualesquiera otras “especiales características” o “necesidades concretas” que el Estado tuviera a bien considerar o satisfacer.
\nNo obstante, la subordinación de la potestad estatal al acuerdo del respectivo gobierno autonómico se puede explicar desde la perspectiva de la Ley de reforma universitaria de 1983, de donde procede el precepto legal aquí enjuiciado. Se trataba entonces de una razonable plasmación del principio de colaboración en una fase inicial del Estado de las Autonomías, imprescindible para su buen funcionamiento. La referencia al necesario acuerdo de la Comunidad Autónoma es explicable por razones transitorias hasta tanto la totalidad de las Comunidades Autónomas asumiera competencias plenas en materia educativa, y perseguía la finalidad de evitar crear universidades públicas o reconocer universidades privadas que pudieran comprometer la posterior o la incipiente política universitaria de la Comunidad Autónoma en la que se hubieran implantado. Sin embargo, esas razones transitorias no justifican el mantenimiento indefinido (como hacen la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de universidades y su modificación por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril) de aquel precepto legal.
\nPor todo ello, creo que debería haberse declarado la inconstitucionalidad del art. 4.1 b) LOU, así como del inciso “en cuanto se refiere a las Universidades creadas o reconocidas por Ley de las Cortes Generales, de acuerdo con lo establecido en el artículo 4” de la disposición adicional primera.
\nEn primer lugar estimo necesario señalar que, en mi opinión, la argumentación de la Sentencia acerca de la posibilidad estatal de crear universidades públicas y reconocer universidades privadas [art. 4.1 b) de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de universidades (LOU)] conjura el evidente peligro de que dicha previsión legal, en conexión con la disposición adicional primera, pudiera considerarse el fundamento de una suerte de competencia indistinta, estatal y autonómica, en relación con la creación de universidades públicas y reconocimiento de privadas. Tal posibilidad, que derivaba directamente del tenor literal de ambos preceptos, queda, a mi juicio, cercenada por los razonamientos de la Sentencia en relación con la vinculación de esa competencia estatal con la garantía del ejercicio de las competencias estatales en materia de programación de la enseñanza, y, sobre todo, de fomento y coordinación general de la investigación científica.
\nCuestión distinta es que, para llegar a esa conclusión que comparto, se incluyan otros elementos que nada aportan al correcto entendimiento del precepto, como la velada alusión a las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla (a las que, dado el tenor literal del precepto, que exige el acuerdo con el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma en cuyo ámbito territorial hubiera de establecerse la universidad, parece que no les sería aplicable) o la mención a una supuesta supraterritorialidad como fundamento de la decisión estatal. Junto a ello también considero obligado advertir que las conclusiones a las que se llega en la Sentencia se apoyan en un entendimiento del precepto que modula el derivado de su tenor literal pues, en realidad, se le añaden una serie de consideraciones o criterios con la evidente finalidad de evitar un incondicionado ejercicio de la potestad estatal de creación o reconocimiento de universidades.
\nOperación que, quizás, excede de los principios de interpretación conforme y de conservación de la norma que han de guiarnos en nuestra tarea de enjuiciamiento de la labor del legislador, pues, en el fondo, lo que se está declarando conforme con el orden constitucional de distribución de competencias es un precepto distinto, en cuanto que modulado en su significado y alcance, de aquel que fue aprobado por las Cortes Generales.
\nNo obstante lo anterior, la discrepancia con la Sentencia de la mayoría, que explica el presente Voto particular, se centra en la forma de resolver la disputa competencial trabada en el proceso respecto al primer párrafo del apartado segundo de la disposición adicional cuarta LOU. Lo cuestionado en el proceso era, literalmente, lo siguiente: “Las Universidades establecidas o que se establezcan en España por la Iglesia católica con posterioridad al Acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede de 3 de enero de 1979, sobre Enseñanza y Asuntos Culturales, quedarán sometidas a lo previsto por esta Ley para las Universidades privadas, a excepción de la necesidad de Ley de reconocimiento”. Lo discutido por la Comunidad Autónoma recurrente era, en esencia, que eximir a las universidades de la Iglesia católica de la necesidad de reconocimiento mediante norma legal, aplicable a las restantes universidades privadas, vulneraba sus competencias en materia de universidades. Competencias reconocidas ahora en el art. 53 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía, norma que, conforme a nuestra consolidada doctrina del ius superveniens, resultaba aplicable para la resolución de la controversia.
\nNo ofrece duda que la materia objeto de regulación es la enseñanza superior o universitaria. En esta materia el Estado tiene atribuida, ex art. 149.1.30 CE la competencia para dictar “normas básicas para el desarrollo del art. 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia”. Competencia que ha de ponerse en relación con aquella que, con el calificativo de compartida, se asume por la Comunidad Autónoma en el art. 53.2 a) de su Estatuto de Autonomía relativa a “La regulación de los requisitos para la creación y el reconocimiento de universidades…”. Planteado el problema competencial en estos términos, lo que había de resolverse, entonces, es si el precepto cuestionado había ido más allá de lo que, al amparo del art. 149.1.30 CE, podía considerarse básico en el ámbito de la enseñanza universitaria, con la consiguiente invasión de la competencia que el art. 53.2 a) del Estatuto de Autonomía de Andalucía atribuye a la Comunidad Autónoma.
\nO, dicho en los términos de la Sentencia, cuál es la justificación de la inclusión de una previsión como la enjuiciada en “la regulación del marco jurídico en que deben adoptarse las decisiones autonómicas de creación y reconocimiento de las universidades”. Previsión que, en mi opinión, supone la creación en materia universitaria de un tertium genus, de tal manera que junto a las universidades públicas y privadas aparece una tercera categoría de universidades, las de la Iglesia católica, que no tienen por qué someterse al régimen general previsto para la creación de universidades en España.
\nPara desestimar la queja formulada o, si se quiere, buscar esa justificación, la Sentencia de la mayoría parte de dos afirmaciones, que no puedo sino compartir. La primera es que “La ley de reconocimiento no tiene, pues, naturaleza constitutiva, en cuyo caso no podría prescindirse de ella, sino que propiamente tiene la naturaleza de una autorización, y esta naturaleza no se ve alterada por la intervención del legislador” y la segunda es que “la exigencia o no de una ley singular de reconocimiento de estas características, con carácter previo a la autorización administrativa que, en todo caso, corresponde a las Comunidades Autónomas, es una opción de política legislativa que no corresponde a este Tribunal enjuiciar salvo en aquello que pueda vulnerar las competencias autonómicas.”
\nSin embargo, a partir de ahí, y de forma completamente apodíctica, se descarta la existencia de lesión competencial alguna mediante el simple expediente de negar que con la exención impugnada el Estado haya asumido competencias autonómicas, a lo que se añade, supongo que a mayor abundamiento, un segundo argumento que guarda escasa relación con lo discutido, esto es, que la vulneración denunciada no existe dado que las Comunidades Autónomas siguen teniendo la competencia para autorizar la actividad de todas las universidades, incluidas, claro está, las de la Iglesia católica.
\nEstimo, en primer lugar, que, pese a que la Sentencia lo niega, es evidente que se ha producido una afectación a la competencia autonómica de reconocimiento de las universidades privadas. No se olvide que la lesión competencial, conforme a nuestra doctrina (por todas STC 6/2012, de 18 de enero, FJ 3 y doctrina allí citada), no viene dada únicamente, como parece dar a entender la Sentencia de la mayoría, por los casos en los que el Estado asume como propia una competencia ajena despojando de ella a su titular, sino también por aquellos otros supuestos en los que se pretende la anulación de la disposición controvertida porque, sin asumir la competencia, ha menoscabado las que corresponden al ente que promueve el proceso, que es, cabalmente, lo que se ha denunciado aquí.
\nComo ya avance, tampoco me parece argumento para descartar la vulneración de las competencias autonómicas en materia de reconocimiento de cualesquiera universidades privadas, el que la Comunidad Autónoma sea titular de otra competencia distinta, la de autorizar el comienzo de las actividades de las universidades (art. 4.4 LOU). Competencia, por cierto, contemplada en un precepto estatutario distinto [art. 53.1 b)] y cuyo ejercicio requiere, en los términos de la propia norma estatal (art. 4.4, primer párrafo, en relación con el último inciso del art. 4.5 LOU) que la Comunidad Autónoma compruebe no sólo los requisitos derivados de las normas básicas (en este caso la propia LOU y el Real Decreto 557/1991, de 12 de abril, sobre creación y reconocimiento de universidades y centros universitarios), sino también el cumplimiento de los previstos en la ley de reconocimiento.
\nParadójicamente el argumento utilizado por la Sentencia de la mayoría hace todavía más patente la vulneración competencial que se denunciaba en el proceso, pues la merma de competencias no afecta solamente a la competencia autonómica de reconocimiento de las universidades privadas, directamente reducida en su ámbito por la decisión estatal, sino también a otra distinta, pues las potestades autonómicas de autorización quedan así privadas de uno de los elementos a partir de los cuales deben ejercerse. No se olvide que, a estos efectos, el reconocimiento es, en el diseño de la LOU, uno de los instrumentos de los que el poder público dispone para velar para que toda universidad reúna las condiciones necesarias para llevar a cabo “el servicio público de la educación superior mediante la investigación, la docencia y el estudio”, al que alude el art. 1 LOU.
\nSeñaladas las razones por las que no comparto la concisa argumentación de la Sentencia de la mayoría, estimo que el precepto cuestionado debió ser declarado contrario al orden de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas y, por tanto, inconstitucional y nulo. En mi opinión, el problema de la fundamentación de la Sentencia es que no se responde a lo que en realidad se plantea, la posibilidad de que la norma básica establezca diferencias en función del destinatario de la norma. En realidad, la norma enjuiciada es una excepción a una regla general, la del reconocimiento de las universidades privadas, fijada en atención a la persona de su fundador. Esto es, se considera básico ex art. 149.1.30 CE, lo que, en cuanto tal excepción, limita la asunción autonómica de las facultades aquí controvertidas, sin que se proporcione razón alguna que justifique que las universidades “establecidas o que se establezcan en España por la Iglesia católica con posterioridad al Acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede de 3 de enero de 1979, sobre Enseñanza y Asuntos Culturales” queden exoneradas de la obligación de reconocimiento que pesa sobre las restantes y de la correlativa competencia autonómica que dicho reconocimiento implica.
\nFrente a ello estimo que la aplicación de doctrina anterior de este Tribunal hubiera permitido resolver este debate competencial, estimando la vulneración denunciada. Así, la STC 118/2011, de 5 de julio, FJ 10, estableció un criterio que, aplicado también por las SSTC 138/2011, de 14 de septiembre, FJ 3; 139/2011, de 14 de septiembre, FJ 3; y 151/2011, de 19 de septiembre, FJ 5, puede ser trasladado sin dificultad al presente caso. Al igual que allí, se trata de un supuesto en el que nos hallamos ante una competencia estatal básica a partir de la que pretende construirse un régimen especial en atención a la condición de un determinado sujeto. Así, en la primera de las Sentencias citadas examinamos la competencia estatal para establecer un régimen diferenciado respecto de las cajas de ahorros que hubieran sido fundadas por la Iglesia católica, pretensión respecto a la cual concluimos que “es preciso declarar que la Comunidad Autónoma de Andalucía es la competente en materia de organización interna de las cajas de ahorro fundadas por la Iglesia católica que tengan su domicilio en Andalucía, competencia que es la misma que tiene respecto de las demás cajas de ahorros, y siempre sometida, claro está, a lo dispuesto en la legislación básica estatal sobre dicha materia.
\nAsí se dispondrá en el fallo”. Fallo en el que establecimos que “Las competencias sobre la organización interna de las cajas de ahorros fundadas por la Iglesia católica con domicilio en Andalucía que tengan su sede en Andalucía pertenecen, al igual que respecto de las demás cajas de ahorros, a dicha Comunidad Autónoma, siempre con sumisión a lo dispuesto en la legislación básica estatal sobre la materia.”. Es patente, entonces, que nuestra doctrina ya había descartado la posibilidad de que las normas básicas establecieran excepciones subjetivas, con la consiguiente limitación de las competencias autonómicas de desarrollo legislativo y ejecución, ya que, antes al contrario, había destacado la identidad de la competencia autonómica en relación con todos los potenciales destinatarios de su ejercicio.
\nFinalmente, aunque la Sentencia de la mayoría no lo menciona, esa exención contraria al orden competencial no podría fundamentarse, a mi entender, en lo dispuesto el acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede de 3 de enero de 1979, sobre enseñanza y asuntos culturales, que se menciona en la propia disposición adicional cuarta LOU. Dicho acuerdo establece en su art. X.1 que “Las universidades, colegios universitarios, escuelas universitarias y otros centros universitarios que se establezcan por la Iglesia católica se acomodarán a la legislación que se promulgue con carácter general, en cuanto al modo de ejercer sus actividades”. En primer lugar porque es posible interpretar que la transcrita previsión del acuerdo con la Santa Sede no excluye la necesidad del reconocimiento, pues remite a la legislación general, que exige dicho reconocimiento para las universidades privadas en los arts. 4 y 5 LOU, de modo que, en realidad, la excepción la ha establecido la LOU, o lo que es lo mismo, el legislador básico, y no los citados acuerdos.
\nEn segundo lugar, la posibilidad de que los acuerdos entre el Estado español y la Santa Sede pudieran desplazar el orden interno de distribución de competencias ya fue descartado, en relación con el acuerdo entre el Estado Español y la Santa Sede sobre asuntos jurídicos de 3 de enero de 1979 y la distribución de competencias en materia de cajas de ahorro, en la citada STC 118/2011, FJ 10, en la que se establecimos que “Son, en consecuencia, (STC 252/1988, de 20 de diciembre, FJ 2 in fine) las reglas internas de delimitación competencial las que en todo caso han de fundamentar la respuesta a las controversias planteadas en torno a las atribuciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, de suerte que la ejecución de los tratados internacionales corresponderá a quien, conforme a dichas reglas, ostente la competencia material deviniendo entonces lo decisivo para su inclusión en la competencia autonómica la efectiva existencia de la atribución competencial estatutaria.”
\nPor todo ello estimo que el recurso debió de ser estimado en este punto, declarando que el primer párrafo del apartado segundo de la disposición adicional cuarta LOU era contrario al orden de distribución de competencias y, por tanto, inconstitucional y nulo.
\nY en este sentido emito mi Voto particular.
\nIdentificación Órgano Pleno Magistrados Don Pascual Sala Sánchez, don Manuel Aragón Reyes, don Pablo Pérez Tremps, don Francisco José Hernando Santiago, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré y don Juan José González Rivas.
\nNúmero y fecha BOE [Núm, 313 ] 29/12/2012 Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 1671-2002 Fecha de resolución 29/11/2012 Síntesis y resumen Síntesis Descriptiva Interpuesto por el Parlamento de Andalucía en relación con diversos preceptos de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de universidades.
\nSíntesis Analítica Autonomía universitaria y competencias sobre universidades: constitucionalidad de las disposiciones legales relativas al acceso a la universidad, oferta de plazas en las universidades públicas, centros adscritos a estas, consejos de departamento e institutos universitarios de investigación, reconocimiento y profesorado de universidades privadas. Votos particulares.
\nResumen Se enjuicia la constitucionalidad de diversos preceptos de la Ley Orgánica 6/2001, de Universidades alegando vulneraciones a la autonomía universitaria y a las competencias de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
\nEl Tribunal desestima el recurso. La regulación sobre los centros docentes adscritos no vulnera la autonomía universitaria pues las Universidades mantienen la libertad de configurar por convenio la adscripción de centros docentes. La facultad atribuida al Estado para crear universidades públicas o reconocer universidades privadas no invade las competencias de Andalucía pues no se le impide a la Comunidad Autónoma crear o reconocer universidades dentro de su ámbito territorial. La configuración del marco normativo de los institutos universitarios de investigación tampoco vulnera las competencias de la comunidad autónoma, pues Andalucía conserva competencia para establecer normas que incidan en su funcionamiento. El hecho de que la oferta de plazas deba comunicarse a la Conferencia General de Política Universitaria no afecta a las competencias autonómicas, pues la Comunidad Autónoma conserva sus competencias ejecutivas para autorizar la actividad de dichas universidades que, en todo lo demás, se someten al mismo régimen jurídico que las universidades privadas.
\nAplicando la doctrina sentada en la STC 26/1987, tampoco puede considerarse inconstitucional el establecimiento de las condiciones básicas de selección para el ingreso en los Centros Universitarios por parte del Estado, en tanto su desarrollo correspondería a aquellas Comunidades Autónomas con competencia plena en materia de educación. Finalmente, la alegada desigualdad de las universidades privadas y públicas respecto al porcentaje de profesorado que debe tener el título de doctor se basa en una errónea comprensión de la norma, pues ésta no establece una ratio mínima de profesorado doctor en las Universidades Públicas.
\nLa Sentencia cuenta con dos votos particulares discrepantes.
\nArtículo 11.3 (redactado por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril, ff. 3, 6 Artículo 15.2 in fine, ff. 2, 4 Artículo 19, ff. 2, 5, 11 Artículo 27 bis, apartado 1 (redactado por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril), f. 9 Artículo 27 bis, apartado 3, f. 9 Artículo 27.1 bis (redactado por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril), f. 9 Artículo 27.3 bis, f. 9 Artículo 42.1 (redactado por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril), f. 12 Artículo 42.3 (redactado por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril), ff. 2, 5, 12 Artículo 43.1, ff. 2, 5, 9 Artículo 48.1, f. 13 Artículo 48.1 párrafo 2, f. 13 Artículo 51 (redactado por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril), ff. 2, 4 Artículo 52 (redactado por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril), f. 13 Artículo 53.1 a), f. 9 Artículo 53.1 b), ff. 7, 10, VP II Artículo 53.1 d), f. 9 Artículo 53.2 d), f. 9 Artículo 57 (redactado por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril), ff. 2, 4 Artículo 58 (redactado por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril), f. 4 Artículo 58.1 (redactado por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril), f. 13 Artículo 58.3 (redactado por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril), ff. 2, 4 Artículo 59 (redactado por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril), f. 4 Artículo 59.3 (redactado por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril), ff. 2, 4 Artículo 60 (redactado por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril), f. 4 Artículo 62 (redactado por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril), f. 4 Artículo 63 (redactado por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril), f. 4 Artículo 63.1 in fine (redactado por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril), ff. 2, 4 Artículo 64 (redactado por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril), f. 4 Artículo 65 (redactado por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril), f. 4 Artículo 66 (redactado por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril), f. 4 Artículo 72.1 (redactado por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril), f. 13 Artículo 72.2, f. 5 Artículo 72.2 (redactado por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril), ff. 2, 4, 5, 13 Disposición adicional primera, ff. 2, 5, 7, VP I Disposición adicional segunda, VP I Disposición adicional tercera, VP I Disposición adicional cuarta, f. 6, VP II Disposición adicional cuarta, párrafo 1, VP II Disposición transitoria segunda (redactada por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril), f. 5 Disposición transitoria segunda, apartado 1 (redactada por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril), f. 2 Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación Artículo 38, f. 5 Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña
\nArtículo 110, f. 7 Artículo 111, f. 12 Artículo 172, f. 7 Artículo 172.1, VP I Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía Artículo 19, f. 7 Artículo 19.1, ff. 1, 2, 9 Artículo 53, ff. 7, 8, VP II Artículo 53.2 b), f. 8 Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de universidades En general, ff. 2 a 5, 9, VP I Disposición adicional quinta, f. 9 Disposición adicional octava, f. 4 Disposición transitoria segunda, f. 4 Real Decreto-ley 14/2012, de 20 de abril. Medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo En general, f. 3 Conceptos constitucionales Conceptos materiales Identificadores Visualización Competencias de coordinaciónCompetencias de coordinación, f. 9 Competencias del EstadoCompetencias del Estado, ff. 7, 9 Competencias en materia de educaciónCompetencias en materia de educación, ff. 7, 9, 10, 12 Competencias en materia de universidadesCompetencias en materia de universidades, ff. 7, 9, 10, 12 Derecho a la autonomía universitariaDerecho a la autonomía universitaria, ff. 4, 8 Libertad de creación de centros docentes versus autonomía universitariaLibertad de creación de centros docentes versus autonomía universitaria, f. 6 Pérdida sobrevenida de objeto del proceso constitucionalPérdida sobrevenida de objeto del proceso constitucional, ff. 3, 4 Pervivencia del objeto pese a la modificación de la normaPervivencia del objeto pese a la modificación de la norma, ff. 3, 4 Recurso de inconstitucionalidadRecurso de inconstitucionalidad, ff. 3, 4 Votos particulares, formulados dos Votos particulares, formulados dos Acceso a la universidadAcceso a la universidad, f. 9 Adscripción de centros docentesAdscripción de centros docentes, f. 6 Iglesia católicaIglesia católica, f. 10 Institutos universitarios de investigaciónInstitutos universitarios de investigación, f. 8 Porcentaje de profesores doctoresPorcentaje de profesores doctores, f. 13 Pruebas de acceso a la universidadPruebas de acceso a la universidad, ff. 4, 5 Reconocimiento de universidades privadasReconocimiento de universidades privadas, ff. 2, 7, 10 UniversidadesUniversidades, ff. 4, 8, 10, 13 Universidades privadasUniversidades privadas, f. 10 AndalucíaAndalucía, ff. 7, 9, 10, 12 Arriba Ayúdenos a mejorarUtilice este formulario para notificar al Tribunal Constitucional una posible errata encontrada en el texto de la resolución.
\nUbicación de la errata En general Preámbulo Antecedentes Fundamentos Fallo Votos Particulares Extractos Ficha Técnica Índices Descripción Ayúdenos a mejorarUtilice este formulario para notificar al Tribunal Constitucional un posible nuevo descriptor semántico.
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