Por ello, el art. 57.4 incurriría en inconstitucionalidad.k) Disposición adicional novena, apartado 1. Esta regulación es atentatoria de las competencias de las Comunidades Autónomas ya que la inclusión en la red general de todas las líneas de RENFE y del ente Gestor de Infraestructuras Ferroviarias actualmente existentes, así como de las líneas de ancho métrico administradas por FEVE, sin distinguir aquellas que puedan ser de interés general de las que no lo sean (criterio rechazado en las alegaciones anteriores), contradiciendo las previsiones del art. 4.1 sobre el mencionado concepto de red de interés general y existiendo la posibilidad de que la totalidad de las infraestructuras actualmente administradas por RENFE y el Gestor de Infraestructuras Ferroviarias pasen a constituir la red ferroviaria general con carácter permanente.
\nNo se hace ninguna referencia a los criterios de territorialidad utilizados en la Constitución y los Estatutos de Autonomía para definir el alcance de la red ferroviaria general pues la Ley no distingue entre infraestructuras intercomunitarias e intracomunitarias ni establece la forma de determinar la inclusión de éstas en la red ferroviaria de interés general, porque simple y llanamente las incorpora sin más a la red y con ello vulnera el orden de competencias en los arts. 148.1.4, 148.1.5, 149.1.21 CE y 10.1.4 y 10.1.5 EAAst.l) Disposición transitoria quinta. Se reiteran las alegaciones ya expuestas en el apartado anterior y en la impugnación del art. 4, apartados 1, 2 y 3, respecto a ferrocarriles españoles de vía estrecha y su integración en la red ferroviaria de interés general.
\n8.
\nPor providencia de 9 de marzo de 2004, la Sección Segunda del Tribunal Constitucional acordó admitir a trámite el recurso núm. 918-2004 y dar traslado del mismo, así como de los documentos presentados, al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren pertinentes. Se acordó, asimismo, publicar la incoación del recurso en “Boletín Oficial del Estado”.
\n9.
\nMediante escrito registrado en este Tribunal el 18 de febrero de 2004, la Letrada de la Comunidad Autónoma de Aragón, en nombre y representación de la Diputación General de Aragón, interpone recurso de inconstitucionalidad contra los siguientes preceptos de la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del sector ferroviario: arts. 4.1, 4.2, 4.3, 9.1, 11, 16.3, 44.1, 44.2, 49, 50, 51, 53, 57.4 y 81.1 m).El escrito comienza con diversas consideraciones de alcance general, a modo de introducción. Se señala que el Estado ha incurrido en excesos en la regulación contenida en la Ley 39/2003 que conllevan la injerencia en las competencias exclusivas que ostenta la Comunidad Autónoma de Aragón en materia de ferrocarriles (arts. 35.1.9 EAAr), de ordenación del territorio y urbanismo (art. 35.1.7 EAAr) y de industria (art. 35.1.34 EAAr) así como en la competencia ejecutiva en materia de transporte (art. 39.1.10 EAAr).
\nLos títulos competenciales que enumera la disposición final segunda de la Ley 39/2003 no amparan suficientemente las potestades atribuidas por la Ley a la Administración General del Estado. Esta ausencia de cobertura constitucional se constata no sólo en la regulación de la infraestructura ferroviaria (arts. 4 y 11), sino también en la ordenación del transporte ferroviario (arts. 44, 49, 50, 51 y 53.2), al atribuirse de forma exclusiva a la Administración General del Estado competencias de ejecución que, en algunos casos, corresponden a la Comunidad Autónoma de Aragón en virtud del art. 39.1.10 EAAr (transporte de mercancías y viajeros que tenga su origen y destino dentro del territorio de la Comunidad Autónoma), así como en la redacción de los arts. 57.4 y 81.1 m), al invadir la competencia ejecutiva autonómica en materia de industria (art. 35.1.34 EAAr).En otros supuestos, y ante la existencia de títulos competenciales diversos (estatales y autonómicos) que concurren legítimamente en el mismo espacio físico, procede abordar la respuesta dada por la Ley, ya que en la medida que la regulación no prevea mecanismos de coordinación y conlleve un vaciamiento de competencias autonómicas procederá su declaración de inconstitucionalidad.
\nEn ejercicio de sus títulos competenciales, el Estado puede afectar competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma, siempre que el ejercicio de las competencias estatales se mantenga dentro de sus límites propios [SSTC 40/1988, FJ 29 y 149/1991, FJ 1 b)].Así se pone de manifiesto en la definición de la “red ferroviaria de interés general” (art. 4 LSF): la construcción de dicho concepto no queda presidida exclusivamente por el criterio de territorialidad determinado constitucionalmente en el art. 149.1.21 CE, sino que -se supone que bajo el amparo del título competencial previsto en el art. 149.1.24 CE- introduce el criterio del interés general, que, a su vez, no se circunscribe necesariamente al ámbito de afección a varias Comunidades Autónomas.
\nDe esta forma la distinción de la red ferroviaria con respecto a las redes de titularidad autonómica adolece de gran indeterminación y se deja a la voluntad de la Administración estatal, con la grave incidencia de dicha cuestión en el ejercicio de las competencias autonómicas. El problema de la ausencia de un criterio claro y objetivo de distinción entre ambas redes se proyecta también al art. 11, que regula los procedimientos de exclusión de infraestructuras ferroviarias de la red ferroviaria de interés general, traspaso a las Comunidades Autónomas y clausura de las mismas.El ejercicio de la competencia sectorial estatal en cuanto a la administración de infraestructuras ferroviarias no sólo condiciona o limita las competencias en materia de ferrocarriles (art. 35.1.9) y de ordenación del territorio y urbanismo de la Comunidad Autónoma (art. 35.1.7), sino que ante la falta de previsión en la Ley de mecanismos de coordinación se vacían de contenido dichas competencias.
\nEsto sucede en la regulación de la red ferroviaria de interés general (arts. 4 y 11) y de las zonas de servicio ferroviario (art. 9.1), a la vista del régimen urbanístico de las mismas previsto en el art. 10.La segunda parte, más extensa, del escrito analiza de forma individualizada la constitucionalidad de los preceptos impugnados:a) Art. 4, apartados 1, 2 y 3. Por lo que respecta al apartado 1, se solicita la declaración de inconstitucionalidad de los incisos “que resultan esenciales para garantizar un sistema común de transporte en todo el territorio del Estado o cuya administración conjunta resulte necesaria para el correcto funcionamiento del tal sistema común de transporte” y “accesos a los principales núcleos de población y de transporte o a instalaciones esenciales para la economía o la defensa nacional”. No se cuestiona que el Estado pueda establecer y regular una red ferroviaria de interés general con arreglo al art. 149.1.21 CE, ni la construcción de infraestructuras ferroviarias (subsumibles en la noción de obra pública) con arreglo al art. 149.1.24 CE, sino el ejercicio de dicho título, con relación a infraestructuras ferroviarias y prestación de servicios ferroviarios que no tienen carácter supracomunitario, como sucede con las vías que discurren íntegramente por una Comunidad Autónoma.
\nPor otra parte, la competencia ex art. 149.1.13 CE, si bien puede habilitar al Estado para establecer normas que posibiliten la homogeneidad del transporte ferroviario, en modo alguno puede justificar la invasión de la competencia que, con relación a las redes ferroviarias y por razón de territorialidad, correspondería a la Comunidad Autónoma.La equiparación entre el denominado “sistema común de transporte ferroviario” y la “red ferroviaria de interés general” constituye un exceso en el ejercicio de las competencias estatales atribuidas en los arts. 149.1.13, 21 y 24 CE. Es obvio que las infraestructuras ferroviarias que resultan esenciales para garantizar un sistema común de transporte en todo el territorio del Estado o cuya administración conjunta resulte necesaria para el correcto funcionamiento del tal sistema común de transporte pueden ser de titularidad estatal o autonómica, de tal forma que dicho sistema común en modo alguno se circunscribe a las de titularidad estatal; por tanto, se requiere la articulación de mecanismos de coordinación e interconexión de las redes ferroviarias gestionadas por las Administraciones estatal y autonómica en orden a la determinación de dicho “sistema común”.
\nEllo es lo que se deduce de la STC 118/1996, de 27 de junio, FJ 44.Por la misma razón debe entenderse inconstitucional la previsión de la inclusión en la red estatal de las conexiones cuando sean ramales de trazado íntegramente intraautonómico, así como las que sirven de acceso a los principales núcleos de población y de transporte o en instalaciones esenciales para la economía. La inclusión en la red estatal de estas infraestructuras intracomunitarias constituye una interpretación expansiva del art. 149.1.13 CE que en modo alguno puede encontrar apoyo en el art. 149.1.21 CE ni en la jurisprudencia constitucional.El concepto de red ferroviaria de interés general recogido en el art. 4.1 LSV no queda presidido por el exclusivo criterio de territorialidad, sino que yuxtapone al mismo el criterio del “interés general”, concepto jurídico indeterminado, cuya valoración además se atribuye únicamente a la Administración estatal sin participación autonómica.
\nEl título competencial “obras públicas de interés general” (art. 149.1.24 CE) no puede vaciar de contenido la competencia autonómica en materia de “ferrocarriles cuyo itinerario discurra íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma” (art. 35.1.9 EAAr). El interés general no constituye un título competencial que permita excluir absolutamente las competencias autonómicas. Dicho concepto “abierto e indeterminado llamado a ser aplicado a las respectivas materias” (STC 68/1984, de 11 de junio, FJ 4), se encuentra estrechamente vinculado a su afección a varias Comunidades Autónomas.En cuanto al art. 4.2, hay que tener en cuenta la STC 118/1996, FJ 44, que se pronunció en su día sobre la constitucionalidad del art. 155 LOTT y, en concreto, sobre la capacidad del Estado para integrar, en la entonces denominada “red nacional integrada de transporte ferroviario”, las líneas y los servicios cuyo recorrido estuvieran íntegramente comprendidos en el territorio de una Comunidad Autónoma sin la autorización de ésta.
\nSi se aplica la línea argumental de dicha sentencia, se concluye que no se diferencian de forma clara los supuestos en que las líneas susceptibles de inclusión en la red ferroviaria de interés general son supracomunitarias o intracomunitarias. Podría interpretarse que el artículo prevé dos supuestos, el relativo a la necesidad de incorporar líneas intracomunitarias que pueden afectar a varias Comunidades Autónomas (párrafo primero) o a una sola sin conexión con el resto de la red (párrafo segundo). En el primer supuesto sólo prevé el informe (no vinculante) de las Comunidades Autónomas afectadas y en el segundo se exige informe favorable para consumar la incorporación. El primer párrafo del art. 4.2 permite una interpretación que no se limite a la inclusión de infraestructuras ferroviarias de nueva creación de carácter supracomunitario sino que extienda a infraestructuras ferroviarias intracomunitarias con conexión funcional dentro de la red.
\nDesde esta perspectiva el precepto es inconstitucional y vulnera las competencias autonómicas, atendiendo al criterio territorial fijado por la Constitución y por la jurisprudencia constitucional, por no establecer mecanismos de coordinación, teniendo en cuenta que la participación de la Comunidad Autónoma afectada se limita a la emisión de informe no vinculante, lo que posibilitaría al Ministerio de Fomento la incorporación en la red estatal y sin consentimiento de la Comunidad Autónoma, de líneas intracomunitarias sólo por el hecho de tener conexión funcional o material con la red ferroviaria de interés general. Por la misma razón el segundo párrafo es inconstitucional en la medida en que limita exclusivamente el consentimiento de las Comunidades Autónomas a las líneas intracomunitarias que no tengan conexión con la red ferroviaria de interés general.
\nEsta última exigencia, que no figuraba en el art. 155 LOTT, permite concluir que, efectivamente, el Ministerio de Fomento puede incluir en la red ferroviaria de interés general el resto de las infraestructuras ferroviarias intracomunitarias, sin el consentimiento de la Comunidad Autónoma afectada.Asimismo, el apartado 3 del art. 4 es inconstitucional porque el criterio del “interés general” carece de base constitucional en el sector ferroviario, salvo en caso de obras públicas con afección supracomunitaria. En todo caso, resultan indeterminados los motivos que pueden dar lugar a la decisión de exclusión de la línea de la red ferroviaria de interés general. Por otra parte, en cuanto al procedimiento de exclusión, el apartado 3 posibilita la participación de la Comunidad Autónoma, mediante la emisión de un informe.
\nPero su carácter no vinculante posibilita la exclusión, no consentida por la Comunidad Autónoma, de cualquier infraestructura ferroviaria de la red ferroviaria de interés general y, por ello, también de las que discurran íntegramente por el territorio de una sola Comunidad Autónoma, lo que pone nuevamente de manifiesto las contradicciones inherentes al sistema recogido en la Ley del sector ferroviario, derivadas de la utilización del criterio del “interés general” y no de la “territorialidad”, en la definición de la red ferroviaria de interés general de competencia estatal. Esta cuestión está íntimamente relacionada con el contenido del siguiente párrafo relativo al traspaso a la Comunidad Autónoma de las líneas objeto de exclusión de la red.
\nLa expresión “podrá ser traspasada a la Comunidad Autónoma” es ambigua y parece atribuir una potestad discrecional a la Administración estatal, que en todo caso no prevé la participación de la Comunidad Autónoma en el expediente, lo que también constituye una clara inconstitucionalidad. La regulación del art. 4.3 es contradictoria con la propia naturaleza del modelo de articulación competencial que realiza la Ley. Si la línea en cuestión ya no es de interés general procedería cuando menos el ofrecimiento de su traspaso a la Comunidad Autónoma.b) Art. 11. Este artículo resulta inconstitucional al no prever que, antes de la clausura de la línea, se proceda al correspondiente ofrecimiento previo de su traspaso a la Comunidad Autónoma afectada, ya que el apartado 2 únicamente posibilita la participación de la Comunidad Autónoma a efectos de una posible asunción de la financiación y no de la línea o tramo; y porque, al objeto de evitar la clausura de una línea o tramo, la Comunidad Autónoma se vería obligada a financiar una línea sobre la cual no tiene titularidad, lo que también constituye una clara vulneración del sistema de distribución de competencias en esta materia. En todo caso, los apartados 1 y 2 del art. 11, en la medida en que pueden referirse a líneas intracomunitarias, vulneran el orden constitucional y estatutario de competencias.c) Art. 9.1. En el segundo inciso del art. 9.1, relativo a la delimitación de las “zonas de servicio ferroviario”, se incurre en una clara extralimitación competencial que carece de cobertura constitucional, vulnerando las competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma de Aragón en materia de ordenación del territorio y urbanismo (art. 35.1.7 EAAr), ya que, bajo la cobertura de la competencia estatal sobre ferrocarriles y transportes ferroviarios, se pretende ordenar los usos urbanísticos más allá de los límites propios de dicha competencia sectorial [aludiendo a la STC 40/1988, de 19 de febrero, FJ 1 b)]. Resulta incuestionable que la existencia de “zonas de servicio ferroviario” conlleva una justificada limitación del ejercicio de competencias autonómicas y municipales sobre ordenación del territorio y urbanismo.
\nPor ello, en esas zonas pueden incluirse los ámbitos vinculados a estaciones o terminales de carga, los terrenos necesarios para la ejecución de infraestructuras ferroviarios, para la realización de actividades propias del administrador de infraestructuras ferroviarias, los destinados a tareas complementarias de aquellas y los espacios de reserva que garanticen el desarrollo del servicio ferroviario. Sin embargo, la competencia exclusiva del Estado no se extiende a cualquier actividad que afecte al espacio físico sobre el que se proyecta la competencia: en modo alguno se legitima la extensión de la competencia estatal a cualquier tipo de actividad que se implante en la zona de servicio ferroviario como parece prever el art. 9.1 en su segundo inciso, al referirse a “otras” actividades de “carácter industrial, comercial y de servicios”.
\nA pesar de recogerse el requisito de relación entre dichas actividades y “aquéllas” (las del inciso primero), la expresión resulta vaga e imprecisa, no concretándose el tipo de afinidad o la naturaleza y alcance de la conexión de esas “otras actividades” con las infraestructuras y servicios ferroviarios. De ahí la dificultad para determinar si efectivamente la competencia estatal se mantiene en sus propios límites.La delimitación de las zonas de servicio ferroviario debe responder a criterios claros que impidan la extensión injustificada de dichos ámbitos de competencia estatal. En la medida en que dichas previsiones no conducen a una modulación, sino a una exclusión de la competencia autonómica, requieren cuando menos una justificada y clara regulación que se aparte de fórmulas vagas e imprecisas.
\nSi efectivamente se trata de actividades relacionadas con la red o con los servicios de transporte ferroviario, deben entenderse incluidas en el inciso primero, lo que haría innecesario el segundo inciso. Y si se trata de otro tipo de actividades no subsumibles en el inciso primero, el precepto resulta no sólo innecesario sino, en todo caso, inconstitucional, en la medida en que adolece de gran indefinición y no se justifica, posibilitando la extensión de la zona de servicio ferroviario controlada por la Administración estatal en detrimento de las competencias autonómicas.Puede objetarse que el precepto impugnado se limita a posibilitar usos urbanísticos, siendo en definitiva el plan especial el instrumento urbanístico de ordenación de la zona que previamente debe delimitarse a través de un proyecto de delimitación y utilización de espacios ferroviarios.
\nPero, por un lado, la participación de la Comunidad Autónoma en la aprobación de dicho proyecto se limita a un informe no vinculante, esto es, a una mera audiencia (art. 9.2); y, por otro, en caso de desacuerdo entre la Comunidad Autónoma y el Administrador de Infraestructuras Ferroviarias sobre el contenido del plan especial, será la Administración estatal quien decida con carácter vinculante (art. 10.3). La Ley apenas prevé la articulación de mecanismos de cooperación.En suma, la redacción dada al art. 9.1 en su inciso segundo vacía de contenido la competencia que, en materia de ordenación del territorio y urbanismo, ostenta Aragón al amparo del art. 34.1.7 EAAr, por lo que debe declararse inconstitucional.
\nProcedería bien su anulación, bien la articulación de mecanismos de coordinación que posibilitaran la participación vinculante de la Administración autonómica en cuanto a la inclusión en zona de servicio ferroviario de estas actividades o incluso la exclusión de los correspondientes espacios de la consideración urbanística de sistema general ferroviario.d) Art. 16.3. La inconstitucionalidad del precepto se basa que se habilita al Ministerio de Fomento para que pueda modificar y por tanto ampliar (ya que la reducción del ámbito se contempla en el párrafo segundo) la distancia límite de edificación “por razones geográficas o socioeconómicas”, expresión ambigua e indeterminada que afecta a las competencias de la Comunidad Autónoma y de las entidades locales en materia de ordenación del territorio y urbanismo. Si bien no se cuestiona la necesidad de proceder eventualmente a la ampliación de la línea límite de edificación, la ambigüedad y falta de precisión que conlleva la expresión “razones geográficas y socioeconómicas” conduce a la inconstitucionalidad del precepto.
\nPero desde el punto de vista de la vulneración del título competencial autonómica sobre ordenación del territorio y urbanismo resulta más grave la exclusiva atribución al Ministerio de Fomento de la competencia no sólo para valorar dicha necesidad, sino para adoptar la correspondiente resolución, que constituye una excepción al régimen legal en la materia. Como señala el Tribunal Constitucional en la Sentencia 65/1998, de 18 de marzo, FJ 6, en relación a la Ley 25/1988, de 18 de marzo, de carreteras, deben preverse los mecanismos de coordinación entre Administraciones públicas, que hagan posible el ajuste de intereses entre el titular del servicio y el planeamiento urbanístico. El art. 16.3 LSV prevé ciertamente un informe de las Comunidades Autónomas y entidades locales afectadas, pero dicho informe no es vinculante y no se considera mecanismo o instrumento suficiente de coordinación entre Administraciones públicas.
\nA favor de esta conclusión se aduce que en la STC 149/1991, de 4 de julio, FJ 2, al analizar el art. 23.2 de la Ley 22/1988, de 18 de julio, de costas, que ampliaba la zona de servidumbre de protección, se señaló la necesidad de que concurriera el correspondiente acuerdo de los poderes públicos con competencias propias sobre el territorio.Por tanto, debiera declararse inconstitucional el párrafo 3 del art. 16, no sólo por utilizar la expresión vaga e imprecisa “razones geográficas y socioeconómicas”, sino también en cuanto que la participación de las Comunidades Autónomas y entidades locales afectadas no resulta vinculante en caso de emitirse informe negativo respecto a la ampliación del ámbito delimitado por la línea límite de edificación.e) Arts. 44, 49, 50 y 51.
\nLa impugnación de estos preceptos se basa en que no se respeta la competencia ejecutiva autonómica relativa al otorgamiento, control, suspensión y revocación de licencias. Las licencias otorgadas por la Comunidad Autónoma, con sujeción a la normativa dictada por el Estado, contenida principalmente en los arts. 45 (requisitos para la obtención de la licencia), 46 (capacidad financiera de los solicitantes), 47 (competencia profesional del solicitante) y 48 (cobertura de responsabilidad civil), habilitarán para solicitar capacidad de infraestructura en aquellos trayectos de la red general cuyo origen y destino se encuentre dentro del territorio, con excepción de aquellos cuya ejecución directa se haya reservado el Estado, tal y como prevé el art. 39.1.10 EAAr.
\nPor ello, las referencias exclusivas al Ministerio de Fomento como único competente para otorgar las licencias (art. 44.1, inciso final), verificar el cumplimiento de los requisitos de su conservación (art. 49), suspenderlas (art. 50.1, primer inciso) y revocarlas (art. 51.2) vulneran las competencias ejecutivas de la Comunidad Autónoma y, por lo tanto, son inconstitucionales. También es inconstitucional el art. 44.2 en tanto que la licencia de empresa ferroviaria es única para toda la red ferroviaria de interés general, ya que niega la posibilidad de que la Comunidad Autónoma tenga competencia para otorgar la licencia de empresa ferroviaria respecto de aquellas solicitudes que pretendan operar exclusivamente dentro del territorio.f) Art. 53. No es congruente que, reconociendo expresamente el Estado la existencia de un interés público en cuanto a la prestación de un determinado servicio de transporte ferroviario, traslade íntegramente la responsabilidad de su financiación a las Comunidades Autónomas o a las entidades locales, sin perjuicio de la celebración de eventuales convenios para financiar el coste del servicio. Cuando el servicio de transporte ferroviario que se declare de interés público tenga que prestarse sobre infraestructuras de titularidad estatal pero en un tramo de red que transcurra íntegramente dentro del territorio de una Comunidad Autónoma que tenga competencias de ordenación del transporte, la declaración de interés público, unidad a la responsabilidad de la financiación del servicio, tiene que ir también ligada a la potestad de otorgamiento de la autorización para poder prestarlo.
\nResulta contrario al reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en esta materia que la obligación de la Comunidad Autónoma de financiar el servicio no vaya acompañada de las correspondientes facultades de ordenación. Por lo tanto, la mención del punto 2 del art. 53 (“las autorizaciones se otorgarán por el Ministerio de Fomento”) sería inconstitucional. El precepto también resulta inconstitucional en la medida en que no deja libertad a la Comunidad Autónoma para establecer el procedimiento que considere conveniente en cuanto a la gestión y financiación del servicio de transporte ferroviario declarado de interés público, como podía ser la creación de una empresa pública, convenios con otros organismos o entidades, etc.g) Arts. 57.4 y 81.1 m).
\nLa exclusiva atribución al “Ministerio de Fomento o, en su caso, al administrador de infraestructuras ferroviarias u otro ente facultado por aquél” de la competencia para la emisión del certificado de seguridad debe entenderse inconstitucional al invadir las competencias que en materia de industria ostenta Aragón en virtud del art. 35.1.34 EAAr. En efecto, la función relativa a la expedición del certificado de seguridad se enmarca en el ámbito material de la “seguridad industrial” que, a su vez, forma parte de la definición del título competencial de industria, de acuerdo con la definición de dicho concepto recogida por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (SSTC 203/1992, de 26 de noviembre; 14/1994, de 20 de enero; 243/1994, de 21 de julio; 313/1994, de 24 de noviembre; y 179/1998, de 16 de septiembre).
\nAsí, sin perjuicio de la reserva al Estado de determinadas competencias como la normación de la seguridad industrial, resulta incuestionable que la Comunidad Autónoma ostenta título competencial para la ejecución de dicha normativa y, por tanto, para el ejercicio de funciones relativas a la expedición del certificado de seguridad. La intromisión legal se refiere a la función de expedición del certificado de seguridad, y no a las condiciones requeridas para otorgar el mismo. Los motivos expuestos justifican asimismo la inconstitucionalidad del art. 81.1 m), al atribuir al Ministerio de Fomento la competencia sobre “homologación de centros habilitados para certificar la idoneidad del material rodante y la formación del personal”, que no se ampara en título competencial alguno, invadiendo las competencias autonómicas en materia de “industria”.
\n10.
\nPor providencia de 9 de marzo de 2004, la Sección Tercera del Tribunal Constitucional acordó admitir a trámite el recurso núm. 930-2004 y dar traslado del mismo, así como de los documentos presentados, al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren pertinentes. Se acordó, asimismo, publicar la incoación del recurso en “Boletín Oficial del Estado”.
\n11.
\nMediante escrito registrado en este Tribunal el 18 de febrero de 2004, el Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, en nombre y representación de su Consejo de Gobierno, interpone recurso de inconstitucionalidad contra los siguientes preceptos de la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del sector ferroviario (en adelante, LSF): arts. 4, 11, 15.5, 16, 33, 34, 37.4, 44, 46.5, 47.2, 49, 50, 51, 53, 54, 57, 58, 59.1, 60.2, 81.1 f), 81.1 g), 81.1 m), 83 d) y disposición adicional novena.El primer y más extenso apartado del escrito contrasta la regulación de la Ley 39/2003 con el principal título competencial estatal en la materia y con los que ostentan las Comunidades Autónomas en la materia del “sector ferroviario”.
\nLa totalidad de los Estatutos de Autonomía han atribuido a las Comunidades Autónomas la competencia exclusiva en materia de “ferrocarriles, carreteras y caminos, cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la región” (dicción del art. 31.1.4 del Estatuto de Autonomía para Castilla-La Mancha). Por su parte, la Constitución reserva al Estado la competencia en materia de “ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma” (art. 149.1.21 CE). En relación con el transporte por carretera, el Tribunal Constitucional ha establecido que “el criterio territorial se configura como elemento esencial en el sistema de distribución de competencias … ya que los preceptos citados toman como punto de referencia central el que los itinerarios se desarrollen o no íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma” (SSTC 89/1988, de 9 de mayo, y 180/1992, de 16 de noviembre).
\nEn consecuencia, es exigible al Estado un título específico para que pueda normar sobre el transporte por ferrocarril cuando se trate de líneas que discurren íntegramente por el territorio de una Comunidad Autónoma. La ley impugnada se aparta de este criterio, pues aun cuando invoca otros títulos competenciales (arts. 149.1.1, 13, 14 21 y 24 CE, según la disposición final segunda), un análisis de la misma pone en cuestión que la intervención estatal no se basa en el art. 149.1.21 CE, sino en el establecimiento del concepto de “red ferroviaria de interés general”.En la definición de la “red ferroviaria de interés general” (art. 4.1) se integran elementos competenciales heterogéneos: vías de tráfico internacional, que enlacen distintas Comunidades Autónomas, instalaciones esenciales para la economía o la defensa nacional.
\nEs de reprochar, como hace el dictamen del Consejo de Estado, que el legislador estatal no haya expresado el título competencial que autoriza cada uno de los artículos de la Ley. Nada hay reprochable al nuevo concepto red ferroviaria de interés general, como red de titularidad estatal, bien porque su trazado exceda del ámbito de una Comunidad Autónoma, bien porque el Estado pueda invocar legítimamente otros títulos competenciales exclusivos. Sin embargo, hay conceptos en los que se prescinde de la territorialidad como criterio delimitador de competencias para sustituirlo por otro distinto, el de “interés general”, como la referencia a los “principales núcleos de población y de transporte” (art. 4.1), la posibilidad de incorporar a la red infraestructuras ferroviarias que discurran íntegramente por el territorio de una Comunidad Autónoma y sin conexión con el resto de la red (art. 4.2) y la facultad de clausurar líneas deficitarias por desaparición de los motivos de interés general que justificaron su inclusión en la red (art. 11).
\nLa ley no puede alterar los criterios de determinación de las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas fijadas en la Constitución y en las normas estatutarias, por lo que, en la medida en que pretende establecer un criterio distinto al del art. 149.1.21 CE y al art. 31.1.4 del Estatuto de Autonomía, el art. 4 es inconstitucional.En principio sólo las líneas férreas de competencia estatal, puesto que exceden del ámbito de una Comunidad Autónoma, integran la red de interés general atribuida al Estado, sin que éste pueda determinar, por imprecisas razones no fijadas por la Ley, la posibilidad de incorporar otras líneas que según los Estatutos de Autonomía son de competencia autonómica.
\nPor ello, la disposición adicional novena, al incluir en la red estatal la totalidad de las infraestructuras ferroviarias administradas por RENFE, Gestor de Infraestructuras Ferroviarias y FEVE priva a la Comunidad Autónoma de toda competencia en la materia por cuanto que no existen otras infraestructuras ferroviarias de la región. A ello se añade que las futuras líneas que la Comunidad Autónoma pudiera crear se hallan sujetas al poder de disposición del Estado a través de mecanismos previstos en los artículos ya analizados. El art. 4.2, párrafo segundo, sólo requiere el consentimiento de la Comunidad Autónoma en los supuestos de infraestructuras que discurran íntegramente por el territorio de una Comunidad Autónoma “y sin conexión con el resto de la red”, lo que hace todavía más clara la eliminación de la competencia autonómica en la materia.
\nEsa determinación legal desborda evidentemente el campo previsto por la Constitución y los Estatutos de Autonomía.El juicio sobre la constitucionalidad del concepto de la red ferroviaria de interés general debe determinar el juicio sobre la constitucionalidad de los preceptos que se vinculan a la configuración de dicha red:a) Ninguna objeción podría oponerse al ejercicio por el Estado de las facultades de concesión, verificación, suspensión y revocación de licencias previstas en los arts. 44, 49, 50 y 51, si las mismas recayeran exclusivamente sobre aquellas entidades que operaran en ferrocarriles integrados dentro del ámbito de su competencia, esto es, que transcurrieran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma.
\nPero tal atribución competencial adolecerá de inconstitucionalidad si supusiera un monopolio estatal que impidiera a la Comunidad Autónoma intervenir en la concesión, conservación, suspensión y revocación de licencias relativas a las vías férreas de su titularidad, esto es, aquellas cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la región: en este supuesto será la Comunidad Autónoma la única competente para pronunciarse sobre los actos que afecten a dichas licencias.b) Igualmente, las funciones residenciadas en el órgano estatal en los arts. 53 (autorizaciones para prestar servicios de transporte ferroviario de interés público) y 54 (imposición directa a una empresa de la obligación de prestar el servicio de interés público) serán constitucionales en la medida en que se ciñan a los tramos de vías de su competencia.
\nEn consonancia, la competencia encomendada al Ministerio de Fomento en el art. 81.1 f) está también está afectada por vicio de inconstitucionalidad.La indeterminación y ambigüedad de los motivos en que el Ministerio de Fomento podrá fundar la alteración de la línea límite de edificación (“razones geográficas y socioeconómicas”) y la no vinculación directa de tales criterios a los expresados por el art. 149.1.21 CE implican que la redacción del art. 16, además de atentar contra el principio constitucional de seguridad jurídica, produzca una clara intromisión en el ámbito competencial autonómico en materia de urbanismo.En un segundo apartado el escrito argumenta que varias previsiones de la Ley contravienen el art. 97 CE en la medida en que ignoran que, en principio y salvo excepciones que no son de aplicación aquí, el único titular de la potestad reglamentaria es el Gobierno: en concreto los arts. 33, 47.2, 49, 51.3, 54.2, 58, 59.1 y 60.2.
\nEn contraste, se alega que otros preceptos de la Ley se remiten, como es natural, al Consejo de Ministros o se emplea el término “reglamentariamente”; incluso la regulación del registro especial de empresas ferroviarias, al que se dedica el art. 55 y que es un instrumento meramente formal, se ha de acometer mediante real decreto.El tercer apartado del escrito sostiene la vulneración por los arts. 15.5, 37.4 y 53.2 de los principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE) por la utilización de expresiones que suponen una atribución directa de potestades ejecutivas a favor del Ministerio de Fomento: “reglamentariamente” (art. 15.5), “terrenos … que resulten necesarios” (art. 37.4), “podrá” (expresión usada por partida doble en el art. 53.2).En cuarto lugar, se argumenta que los arts. 57, 81.1 g), 81.1 m) y 83 d) vulneran las competencias de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha en materia de seguridad industrial.
\nEl Tribunal Constitucional ha precisado el concepto de seguridad industrial a los efectos de la distribución competencial (STC 313/1994, de 24 de noviembre), así como la distribución de competencias en este ámbito material (STC 179/1998, de 16 de septiembre). El art. 31.1.26 EACM atribuye a la Junta de Comunidades la competencia exclusiva en materia de industria. Por ello, la actividad de certificación y, por tanto, la emisión de los concretos documentos que acrediten la misma, al integrarse en el ámbito ejecutivo de la competencia, corresponde a la Comunidad Autónoma. En cambio, el art. 57.4 encomienda la emisión del certificado de seguridad a órganos de la Administración del Estado, vulnerando el reparto de competencias.
\nLa misma conclusión debe hacerse extensiva a los apartados g) y m) del art. 81.1 y d) del art. 83.1.Finalmente, el quinto apartado del escrito fundamenta diversas vulneraciones adicionales: por un lado, el art. 34.1 vulnera las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de protección civil; por otro, “el art. 46.5 adolece también de inconstitucionalidad por dos motivos; al no precisar que las deudas tributarias a las que se refiere lo son de todo tipo -incluidas, lógicamente las de la Comunidad Autónoma- y, sobre todo, al decir expresamente que esas deudas del solicitante de licencia serían relevantes -al parecer únicamente- cuando los sean ‘debido a su actividad’, lo cual comporta infracción del artículo 31.1 de la Constitución al posibilitarse, en definitiva, que la sociedad titular de una licencia de empresa ferroviaria pueda erigirse en operadora de un servicio público sin estar al corriente de sus obligaciones tributarias”.
\n12.
\nPor providencia de 9 de marzo de 2004, la Sección Segunda del Tribunal Constitucional acordó admitir a trámite el recurso núm. 933-2004 y dar traslado del mismo, así como de los documentos presentados, al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren pertinentes. Se acordó, asimismo, publicar la incoación del recurso en “Boletín Oficial del Estado”.
\n13.
\nEl 17 de marzo de 2004 se registró el escrito del Abogado del Estado en el que, en la representación que legalmente ostenta, y una vez personado en todos los procedimientos, solicitó la acumulación de los recursos núm. 909-2004, 917-2004, 918-2004, 930-2004 y 933-2004 al recurso núm. 908-2004 y que, una vez acordada la acumulación, se le diese traslado para formular alegaciones.
\n14.
\nPor providencia de 13 de abril de 2004 se acordó oír a los promotores de los recursos de inconstitucionalidad antes relacionados para que, en el plazo de diez días, expusieran lo que estimaran conveniente sobre la acumulación solicitada.
\n15.
\nLas representaciones procesales de la Junta de Extremadura, Gobierno de la Generalitat de Cataluña, Parlamento de Cataluña y Junta de Castilla-La Mancha, mediante los escritos registrados con fecha de 27 de abril, 30 de abril, 6 de mayo y 7 de mayo de 2004, consideraron procedente o no se opusieron a la acumulación solicitada.
\n16.
\nEl Pleno de este Tribunal, mediante el ATC 25/2005, de 18 de enero, acordó la acumulación de los recursos de inconstitucionalidad núms. 909-2004, 917-2004, 918-2004, 930-2004 y 933-2004 al recurso núm. 908-2004, y se concedió al Abogado del Estado un nuevo plazo de quince días para que formule las alegaciones que estimara convenientes.
\n17.
\nEl 8 de febrero de 2005 se registró el escrito de alegaciones de la Abogacía del Estado. Sus alegaciones dan respuesta conjunta a los argumentos empleados por todos o varios recurrentes contra el mismo precepto legal o conjunto de preceptos legales que deban estudiarse en combinación, y se organizan en once apartados temáticos:a) La disposición final 2 LSF. La Constitución no obliga a que las Cortes Generales especifiquen qué competencias de la lista del art. 149.1 CE amparan las Leyes que aprueba la representación nacional [SSTC 133/1997, de 16 de julio, FJ 6; 233/1997, de 16 diciembre, FFJJ 4 a) y 5; y 164/2001, de 11 de julio, FJ 56]. Menos aún exige la norma suprema que en las leyes generales se pormenorice la adscripción de todos y cada uno de sus preceptos a un título de competencia contenido en el elenco del art. 149.1 CE.
\nLa inclusión de declaraciones sobre la propia competencia en forma de precepto, como es el caso de la disposición final 2 LSF, responde sin duda a un deseo de claridad, que se traduce en mayor seguridad jurídica (art. 9.3 CE). Pero, en cualquier caso, la naturaleza indisponible de las competencias [por todas, SSTC 133/1997, FJ 6; 233/1999, FJ 4 a); 290/2000, de 30 de noviembre, FJ 4; 38/2002, de 14 de febrero, FJ 2; y 230/2003, de 18 de diciembre, FJ 2] hace intrascendentes los posibles errores que el legislador nacional cometa al identificar las competencias en que pretende amparar su obra.Habida cuenta de la importancia y alcance que la doctrina constitucional ha atribuido al art. 149.1.1 CE en la materia urbanística y, en general, en la regulación estatal de las limitaciones de la propiedad (por todas, SSTC 61/ l997, de 20 de marzo, FFJJ 6 y ss.; 164/2001, FJ 5, 54/2002, de 27 de febrero, FJ 3; y 178/2004, de 21 de octubre, FJ 7), es verosímil que las Cortes Generales hayan podido entender que todo el contenido del capítulo III del título II de la Ley del sector ferroviario sobre limitaciones a la propiedad (y quizás algún precepto más como los arts. 7, 9 y 10 LSF) podía quedar amparado por la competencia del art. 149.1.1 CE, al menos como título concurrente con los de las materias 21 (ferrocarriles) y 24 (obras públicas) del propio art. 149.1 CE (con este carácter concurrente se cita el art. 149.1.1 CE en el fundamento jurídico 29 de la STC 40/1998, de 19 de febrero).
\nEl invocado art. 149.1.1 CE podría también ponerse en relación con el art. 38 CE, puesto que el derecho constitucional de libertad de empresa exige garantizar legalmente la inexistencia de obstáculos injustificados tanto para acceder al mercado relevante cuanto para actuar en él, preservando así una posición básica de igualdad en ambas situaciones. La opción legislativa a favor de la libre competencia en materia de transporte ferroviario (arts. 42.2 LSF y 57.3 de su reglamento) ha traído aparejada la necesidad de garantizar “la igualdad en las condiciones de acceso” al mercado del transporte ferroviario y la “igualdad de trato de todas las empresas ferroviarias”. Ambos capitales objetivos han sido encomendados al comité de regulación ferroviaria [arts. 83.1 b) LSF y 147 b, 148.1 y 152 de su reglamento].
\nLa misma STC 118/1996, tan renuente en dar entrada al art. 149.1.1 CE como posible amparo competencial para algunos preceptos de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de ordenación de los transportes terrestres, acababa por aceptar la concurrencia del art. 149.1.1 CE con el 149.1.18 CE para entender conformes al orden de competencias los regímenes transitorios fijados a favor de los concesionarios de trolebuses o para la convalidación y canje de los títulos habilitantes. El fundamento jurídico 25 de la STC 118/1996, alegado de adverso, excluye ciertamente la pertinencia del art. 149.1.1 CE en relación con el régimen de acceso a la actividad profesional de transportista, pero cuando ésta se ciñe al ámbito de una Comunidad Autónoma.No es, por todo ello, inconstitucional la mención del art. 149.1.1 CE en la disposición final 2 LSF.b) El sistema común de transporte ferroviario y la red ferroviaria de interés general [arts. 2 a), 4, apartados 1, 2 y 3, y 5.1, y disposiciones adicional novena y transitoria 5 LSF].
\nLa red ferroviaria de interés general es una red infraestructural, integrada por “infraestructuras ferroviarias” (art. 4.1 LSF), definidas por el legislador en el art. 3 LSF. Los cuatro elementos esenciales del régimen legislativo ideado para la apertura a la competencia del sector ferroviario -la declaración sobre la red, la adjudicación de capacidad efectuada, la licencia de empresa ferroviaria y el certificado de seguridad- quedan legislativamente contraídos a la red ferroviaria de interés general. La administración de las infraestructuras ferroviarias que regula la Ley del sector ferroviario se limita a la red ferroviaria de interés general (art. 19.1 LSF), a la que, por lo tanto, quedan ceñidas la declaración sobre la red (art. 29.1 LSF) y la adjudicación de capacidad (art. 30 LSF).
\nEl transporte ferroviario regulado por la Ley es el que se realiza por empresas ferroviarias con licencia empleando vehículos adecuados que circulen por la red ferroviaria de interés general (art. 42.1 LSF), de suerte que la licencia de empresa ferroviaria será única para la red ferroviaria de interés general (art. 44.2 LSF), mientras que el certificado de seguridad que otorga el Ministerio de Fomento o, en su caso, el Administrador de Infraestructuras Ferroviarias u otro ente facultado “permite prestar servicios sobre la red ferroviaria de interés general” (art. 57.4 LSF). Otro tanto dígase de los servicios ferroviarios adicionales, complementarios y auxiliares, regulados donde se presten “en líneas de la red ferroviaria de interés general y sus zonas de servicio” (art. 40.1 LSF).
\nY, por supuesto, el régimen de planificación, proyecto y construcción de infraestructuras contenido en la Ley se contrae a las integrantes de la red ferroviaria de interés general (título del capítulo II LSF y de los arts. 5 y 6 de la misma Ley). Lo mismo ocurre con las limitaciones de dominio (arts. 12, párrafo primero, 13.1 y 16.1 LSF).La Ley del sector ferroviario sólo pretende regular infraestructuras y transportes ferroviarios “en el ámbito de competencia del Estado” según proclama expresamente el art. 1 LSF y reitera el preámbulo del Real Decreto-ley 1/2004, de 7 mayo (“La Ley 39/2003 … ha llevado a cabo una profunda reordenación del transporte por ferrocarril de competencia estatal”).
\nLa lectura del preámbulo de la Ley del sector ferroviario, párrafo undécimo, demuestra que el legislador nacional es perfectamente consciente de que existen redes de infraestructuras ferroviarias de competencia autonómica. Pero la Ley, se insiste, sólo pretende dictar normas en la esfera de las competencias estatales. Por ello ha de asignarse al art. 1 LSF una función orientadora de la interpretación, de manera que todos los preceptos de la Ley deben interpretarse, salvo que su propio texto lo impida, referidos exclusivamente a las competencias estatales. El legislador nacional no tiene deber constitucional de introducir a cada paso innecesarias cláusulas de salvaguarda de las competencias autonómicas (SSTC 95/1984, de 18 de octubre, FJ 2; 157/1985, de 15 de noviembre, FJ 1; 155/1990, de 18 de octubre, FJ 4; 180/1992, de 16 de noviembre, FJ 7; 191/1994, de 23 de junio, FJ 2; 118/1996, FJ 36; o 176/1999, de 30 de septiembre, FJ 4).Las redes ferroviarias autonómicas sólo hacen acto de presencia un par de veces a lo largo de toda la parte dispositiva de la Ley.
\nEl art. 4.4 LSF corona la regulación de la red ferroviaria de interés general con un mandato de cooperación. Este precepto, no impugnado por nadie, puede ampararse competencialmente en el art. 149.1.13 CE, puesto que pretende facilitar la interconexión e interoperabilidad entre redes ferroviarias, vital para la circulación de mercancías y personas y elemento clave para lograr un mercado de transportes ferroviarios abierto y competitivo. El art. 154.2 del Tratado CEE ordena a la Comunidad que favorezca la interconexión e interoperabilidad entre las diversas redes ferroviarias nacionales de los diversos países, mandato que la Directiva 96/48/CE. del Consejo desarrolla respecto al sistema transeuropeo de alta velocidad.
\nEn realidad, el mandato de cooperar contenido en el art. 4.4 LSF no necesitaría justificarse en una competencia estatal por ser de esencia al Estado compuesto. Algo parecido puede decirse del art. 36.6 LSF. A continuación se examinan las impugnaciones concretas contra los preceptos.1º) Art. 2 a). El art. 2 a) LSF emplea la voz “transporte” en un sentido general que abarca tanto la infraestructura (en el sentido del art. 3 LSF) como la actividad de trasladar personas y mercancías que se lleva a cabo sobre los caminos de hierro. “El ferrocarril no sólo es la vía férrea, sino también el sistema de transporte del que la vía es un elemento inseparable” [STC 65/1998, de 18 de marzo, FJ 7 B a)]. No acierta, pues, el recurso de la Generalitat de Cataluña cuando subraya que el art. 2 a) LSF se refiere “a la materia del transporte ferroviario, no a las infraestructuras”. El propio art. 4.1 LSF afirma que la red ferroviaria de interés general está integrada “por las infraestructuras esenciales para garantizar un sistema común de transporte ferroviario en todo el territorio del Estado”.Los fundamentos jurídicos 10 y 11 de la STC 118/1996 examinaron la constitucionalidad del art. 3 a) LOTT.
\nEste precepto no fue declarado inconstitucional: se aceptó su carácter básico en el sentido de que “la obtención, como resultado, de un sistema común de transportes queda librada a la coordinación e interconexión de las redes, servicios o actividades de que se trata mediante la actuación de las administraciones competentes” (FJ 11). Pues bien, es razonable postular que la referencia del art. 2 a) LSF al “sistema común de transporte ferroviario” en todo el territorio nacional debe comprenderse en estrecha relación con el art. 4.4 LSF, de manera que la consecución de un sistema común de transporte ferroviario nacional “queda librada” a la interconexión e interoperabilidad de la red ferroviaria de interés general y las redes autonómicas.
\nCiertamente la aportación de las instituciones centrales del Estado a la consecución de un sistema común de transporte ferroviario es muy superior en importancia a la que puedan prestar las Comunidades Autónomas con red propia. Es pura obviedad que la garantía del sistema común de transporte ferroviario, precisamente por estar circunscritas las redes autonómicas al territorio regional, se conseguirá primariamente mediante la creación y correcto funcionamiento de la red ferroviaria de interés general. Y así viene a colegirse de la dicción empleada por el art. 4.1 LSF. Pero, obviamente, no hay aquí inconstitucionalidad alguna sino tributo a la naturaleza de las cosas y simple corolario de la historia del ferrocarril en España.La Ley del sector ferroviario no tiene por finalidad establecer el sistema común de transportes, como decía el art. 3 a) LOTT, sino sólo garantizarlo a través de las propias competencias estatales, a las que se contrae la LSF según su art. 1.
\nCon otras palabras: el art. 2 a) LSF no hace más que prescribir que las competencias exclusivas del Estado en la materia se ejerzan en el sentido de obtener como resultado un sistema común de transporte ferroviario, cooperando con las redes autonómicas (art. 4.4 LSF). No parece que pueda tacharse de inconstitucional prescribir semejante finalidad. La aportación del Estado en sentido estricto al sistema común serán las infraestructuras “esenciales”, adjetivo que emplea el art. 4.1 LSF en el sentido de “principales”.De ninguna manera cabe afirmar que el art. 2 a) LSF no haya respetado la doctrina sentada por la STC 118/1996 en sus fundamentos jurídicos 10 y 11, siempre, claro es, que se la entienda debidamente.
\nPor otra parte, la referencia a las redes ferroviarias autonómicas -que se echa de menos en los recursos catalanes y en el asturiano- está en el art. 4.4 LSF, ya comentado. Finalmente, no se puede imputar al art. 2 a) LSF que habilite al Estado para “incluir [en la red ferroviaria de interés general] líneas intracomunitarias sin el consentimiento del Principado de Asturias”, porque, aparte de hacerse supuesto de la cuestión, es patente que del genérico enunciado del art. 2 a) LSF no se desprende semejante habilitación, y tanto más así cuanto que la representación del Consejo de Gobierno asturiano no ha recurrido el art. 81.1 b) LSF.2º) Art. 4.1. Este precepto define la red ferroviaria de interés general y, por ello, actúa como clave de toda la bóveda legal. Todos los recurrentes lo impugnan. La definición legal opera en dos niveles o estratos: a) estrato conceptual: la red ferroviaria de interés general viene constituida por “las infraestructuras ferroviarias que resulten esenciales para garantizar un sistema común de transportes en todo el territorio del Estado o cuya administración conjunta resulte necesaria para el correcto funcionamiento de tal tema común”; b) nivel ejemplificativo: “como las [infraestructuras] vinculadas a los itinerarios de tráfico internacional, las que enlacen las distintas Comunidades Autónomas y sus conexiones y accesos a los principales núcleos de población y de transporte o a instalaciones esenciales para la economía o la defensa nacional”.
\nLos dos estratos o niveles de la definición se relacionan así: los ejemplos se subsumen en el concepto legal pero no lo agotan. Como puede verse, no todas las infraestructuras que garantizan (la consecución de) un sistema común de transporte ferroviario se integrarán en la red ferroviaria de interés general sino sólo una parte de ellas, las esenciales o más importantes. Y no todas las infraestructuras ferroviarias que cooperen al correcto funcionamiento del sistema común forman parte de la red ferroviaria de interés general sino sólo una parte de ellas, aquellas cuya administración conjunta resulte necesaria o imprescindible para lograr ese adecuado funcionamiento. Pero además de “esenciales” o “necesarias” las infraestructuras han de tener como referencia “todo el territorio del Estado” [este adjetivo, “todo”, diferencia la dicción de los arts. 2 a) y 4.1 LSF].
\nCon este simple análisis gramatical se comprueba qué desacertados van los varios recursos que afirman que el art. 4.1 LSF entraña “una equiparación de facto entre sistema común de transporte y red ferroviarias de interés general”. Sólo las infraestructuras esenciales del sistema o necesarias para su correcto funcionamiento se integran en la red ferroviaria de interés general.Para defender la constitucionalidad del art. 4.1 LSF es necesario efectuar algunas precisiones sobre los títulos estatales de competencia de los arts. 149.1.21 CE (ferrocarriles) y 149.1.24 CE (obras públicas de interés general). Ninguna duda cabe de que todas las infraestructuras ferroviarias mencionadas en el art. 3 LSF pueden calificarse de obras públicas.
\nAsí lo declaró expresamente el fundamentos jurídicos 43 de la STC 118/1996. Por lo tanto, respecto a las infraestructuras ferroviarias, concurren los títulos de las materias 21 y 24 del art. 149.1 CE. Las consecuencias que se siguen de esta concurrencia de títulos están muy claramente desarrolladas en la STC 65/1998, de 18 de marzo, FFJJ 5 a 12, para el otro elemento capital de las infraestructuras de transporte terrestre, las carreteras. La primera consecuencia es que la concurrencia de ambos títulos competenciales flexibiliza el rígido criterio de territorialidad presente en los arts. 148.1.5 y 149.1.21 CE y permite tomar en consideración el criterio del interés general, puesto que son competencia del Estado las obras públicas (infraestructuras ferroviarias en el caso) de interés general.
\nAdemás, no puede reprocharse a la denominación elegida por las Cortes Generales para la red ferroviaria estatal el que haya también un interés general autonómico o municipal. Resulta exagerado afirmar que esa denominación “crea confusión e inseguridad jurídica” contrarias al art. 9.3 CE. Parece olvidarse que la propia Constitución emplea los términos “interés general” para designar el nacional, el interés de España como un todo. En estos contextos, “general” tiene un sentido territorial opuesto a “particular”, pues desde el punto de vista de la Nación constitucional -la española- son parciales o particulares los intereses de las diversas nacionalidades y regiones, expresados institucionalmente a través de las respectivas instituciones autonómicas (cfr. art. 137 CE).
\nNo sólo están las obras de interés general (ciertamente el art. 149.1.24 CE es el precepto constitucional más pertinente para justificar el nombre de la red ferroviaria de interés general), sino, con referencia también a infraestructuras públicas, el art. 149.1.20 CE menciona a los puertos y aeropuertos de interés general. Nuevas menciones del interés general en este sentido pueden leerse en los arts. 150.3 (“cuando así lo exija el interés general”) y 155.1 CE (“interés general de España”). Tampoco reparan los recurrentes que, con arreglo al art. 4.1 de la Ley estatal de carreteras (Ley 25/1998, de 29 de julio), son carreteras estatales “las integradas en un itinerario de interés general o cuya función en el sistema de transporte afecte a más de una Comunidad Autónoma”.En las infraestructuras ferroviarias, el criterio del interés general debe complementar al criterio meramente territorial que luce en los arts. 148.1.5 y 149.1.21 CE.
\nSon notorias las disfunciones que la rígida aplicación del criterio territorial puede llegar a generar tanto para el logro de una política adecuada de infraestructuras seguida por la idea de red, como para el debido funcionamiento del mercado del transporte ferroviario la función complementaria del criterio de interés general incluye así la corrección de las disfunciones que pueda provocar el criterio territorial cuando se aplica rígidamente. Son perfecta y totalmente aplicables a las infraestructuras ferroviarias las palabras del fundamento jurídico 11 de la STC 65/1998. El complemento que el criterio de interés general presta al criterio territorial se traduce en una mayor flexibilidad a la hora de calificar la infraestructura como competencia estatal o autonómica según muestra el mismo fundamento jurídico 11 de la STC 65/1998.La segunda consecuencia de la concurrencia de títulos respecto a las infraestructuras ferroviarias es que no puede dudarse de la legitimidad de emplear el concepto de red para denotar la interconexión y reducción a unidad temática de las infraestructuras ferroviarias estatales.
\nLa noción de red expresamente empleada en el Derecho europeo del ferrocarril (así, “redes transeuropeas”). En cuanto a la jurisprudencia constitucional, la STC 118/1996 contiene una interesante doctrina sobre redes de transporte plasmada en su FJ 34, al tratar de los transportes discrecionales por carretera. Dicho razonamiento ilustra significativamente el impacto que la misma noción de red puede tener sobre el rígido criterio territorial de reparto de competencias, tanto respecto a las infraestructuras como en relación con la actividad que sobre ella se desenvuelve. Lo corrobora el fundamento jurídico 12 de la STC 65/1998, perfectamente aplicable a los ferrocarriles. Asimismo, la STC 132/1998, de 18 de junio, FJ 3, confirma la doctrina de la STC 65/1998 y además precisa el concepto de red con referencia a las carreteras, en términos que a fortiori son predicables de los ferrocarriles.Con este trasfondo de doctrina constitucional y de vuelta ahora al art. 4.1 LSF, las objeciones que le dirigen los recurrentes afectan tanto a su estrato conceptual general como a ciertos ejemplos de infraestructuras integrables en la red ferroviaria de interés general.
\nSe ataca la posible inclusión en la red ferroviaria de interés general del tercer y último ejemplo: “sus conexiones y accesos a los principales núcleos de población y de transporte o a instalaciones esenciales para la economía o la defensa nacional”. De acuerdo con lo expuesto, las infraestructuras “esenciales para garantizar un sistema común de transporte ferroviario en todo el territorio del Estado” han de considerarse competencia estatal con arreglo al art. 149.1.21 CE, casi sin necesidad de complemento por el art. 149.1.24 CE. Las infraestructuras esenciales para integrar a “todo el territorio del Estado” en un sistema nacional de transportes serán, en abrumador porcentaje, líneas que discurran por varias Comunidades Autónomas y sirvan itinerarios supra- o pluriautonómicos.
\nPero tampoco cabe rechazar que, por excepción, la red estatal incluya líneas ferroviarias que no sobrepasen en el territorio de una Comunidad Autónoma. Ese será el caso, aceptado en la STC 65/1998, FJ 12, del ferrocarril que enlace un puerto o aeropuerto interés general con uno de los grandes núcleos de población y es que la esencialidad de la infraestructura habrá de medirse desde el punto de vista de la propia red ferroviaria de interés general, es decir, por relación con las exigencias de la red estatal considerada en su conjunto. Esta comprensión de la esencialidad de la infraestructura no sólo puede determinar excepcionalmente la integración de líneas que no sobrepasen el territorio de una Comunidad Autónoma (líneas que enlazan un aeropuerto de interés general con una estación de la red ferroviaria de interés general), sino que, a la inversa, hace también posible que líneas ferroviarias que enlazan varias Comunidades Autónomas pierdan interés general y pueden ser traspasadas a las Comunidades Autónomas por las que discurran (a cada una, la parte que pasa por su territorio), con lo que exigirá que entre ellas se establezcan los correspondientes mecanismos interautonómicos de cooperación.
\nEn definitiva, el primero de los integrantes del concepto general de red ferroviaria de interés general (infraestructuras ferroviarias “que resultan esenciales para garantizar un sistema común de transporte ferroviario en todo el territorio del Estado”) es perfectamente conforme con el orden de competencias, una vez que se acepte la licitud de complementar el criterio territorial (arts. 148.1.5 y 149.1.21 CE) con el criterio de interés general (art. 149.1.24 CE).El segundo elemento del concepto general de red ferroviaria de interés general son las infraestructuras ferroviarias “cuya administración conjunta resulte necesaria para el correcto funcionamiento de tal sistema común de transporte”, es decir, el que concierne a “todo el territorio del Estado”.
\nSin duda la redacción elegida se ha inspirado en el art. 155 LOTT, precepto que no merece ni un reproche de inconstitucionalidad. En todo caso, es manifiesta la naturaleza meramente secundaria de este segundo componente definitorio respecto al primero. El correcto funcionamiento del sistema como un todo es un objetivo de interés general para toda España, y este objetivo justifica la administración conjunta de las infraestructuras necesarias para alcanzarlo.Finalmente, las infraestructuras ferroviarias de conexión y acceso a los principales núcleos de población y de transporte serían excepcionalmente de interés general, aun cuando sólo transcurrieron por territorio de una Comunidad Autónoma, por cuanto, mediante ellas, se refuerza la red en sus nudos más importantes.
\nUn nuevo acceso ferroviario desde la red estatal a una de las grandes ciudades españolas (“principales núcleos de población”) o a un gran núcleo de transportes facilita la comunicación de éstos con toda España y con el extranjero. El acceso a las grandes ciudades españolas, desde cualquier punto que se haga, es en sí mismo esencial desde el punto de vista del sistema ferroviario y hasta del sistema económico o financiero. Por otro lado, el enlace de un puerto o aeropuerto de interés general (núcleo principal de transporte) con la estación red ferroviaria de interés general de la misma ciudad resulta de importancia capital o “esencial” para el sistema general de transporte ferroviario, y así lo demuestra la regulación contenida en el art. 36 LSF, que nadie ha recurrido, artículo en cuyo apartado 6, por lo demás, se prevé la posible celebración de convenios con las Comunidades Autónomas para lograr la interconexión e interoperabilidad de las diversas redes ferroviarias.
\nParecido argumento vale para las conexiones y accesos de la red ferroviaria de interés general con “instalaciones esenciales para la economía o la defensa nacional”. Respecto a la defensa nacional, concurre el título del art. 149.1.4 CE: sería un tanto ridículo -especialmente en un contexto de conflicto armado- que enlaces fundamentales para la defensa nacional dependieran de las diecisiete Comunidades Autónomas sólo porque la conexión ferroviaria entre la base naval o militar y la red ferroviaria de interés general transcurriera exclusivamente por territorio de una Comunidad Autónoma, como será lo general. Las instalaciones esenciales para la economía han de alcanzar, precisamente por esenciales, importancia para toda España, como ocurre con una refinería, una gran explotación minera o un alto horno, circunstancia que permite aducir el art. 149.1.13 CE como título competencial concurrente, habida cuenta del peso que, para todo el sector y para toda la economía puede tener la instalación.A la vista de lo anterior no pueden acogerse impugnaciones del art. 4.1 LSF.
\nNo cabe oponerle la doctrina asentada en el fundamento jurídico 44 de la STC 118/1996, que se refiere a la incorporación de aisladas “líneas y servicios” (es decir, infraestructura y transporte conjuntamente) a la red nacional integrada de transporte ferroviario, aparte de que la doctrina sentada en ese fundamento se refería a líneas que discurrieran “íntegra y exclusivamente” por el territorio de una Comunidad Autónoma, sin que en ella se dieran razones de interés general para integrarlas en la red nacional, pues el art. 155.2 LOTT sólo mencionaba “intereses superiores constitucionalmente garantizados”, cláusula cuya vaguedad censuró este Tribunal aun reconociendo “su vigencia por la propia Constitución”.3º) Art. 4.2. En cuanto a la excesiva vaguedad de las “razones de interés general que así lo justifiquen”, ello no es un modo de otorgar una discrecionalidad omnímoda e incontrolable al Ministro de Fomento, sino simplemente una forma de designar abreviadamente lo que el art. 4.1 LSF desenvuelve más circunstanciadamente. Se ha escogido la expresión “razones de interés general” por la denominación dada a la red ferroviaria del Estado y por algunos pasajes del fundamento jurídico 12 de la STC 65/1998. Por otra parte, el precepto consta de dos párrafos que, entre sí, están en la relación de caso general (párrafo primero) y caso especial (párrafo segundo). En el caso general, el informe de las Comunidades afectadas puede cumplir varias funciones: ante todo, examinar efectivamente si concurren razones de interés general para la inclusión en la red ferroviaria de interés general y hacer posible la defensa preventiva de sus competencias e intereses propios.
\nAunque ciertamente el informe autonómico no sea estrictamente necesario cuando se trate de infraestructuras claramente estatales con arreglo a los arts. 149.1.21 y 149.1.24 CE (STC 118/1996, FJ 44), sin embargo el legislador general ha preferido oír a las Comunidades Autónomas siempre que se dé el caso de que una nueva infraestructura ferroviaria -aún de competencia estatal- haya de incluirse en la red ferroviaria de interés general. El caso especial es el contrario: infraestructuras que, en principio y atendiendo exclusivamente al criterio territorial, son competencia de las Comunidades Autónomas. Estas infraestructuras sólo por excepción pueden considerarse de interés general y, por ello, de competencia estatal.
\nCon la exigencia de consentimiento autonómico queda incontrovertiblemente evidenciado el interés general que excepcionalmente justifica la inclusión de la infraestructura ferroviaria territorialmente autonómica en la red estatal. Ahora bien, el párrafo segundo del art. 4.2 LSF contiene una excepción al caso especial del consentimiento autonómico: el caso de que las infraestructuras que, pese a discurrir exclusivamente por una sola Comunidad Autónoma, están conectadas con el “resto de la red”. En efecto, la necesidad de consentimiento previo de la Comunidad Autónoma se limita a las infraestructuras que discurran íntegramente por su territorio “sin conexión con el resto de la red”; en otro caso, bastará el informe preceptivo.
\nHay que entender que el simple hecho de la conexión física es condición necesaria pero no suficiente para eliminar la necesidad de consentimiento autonómico: sólo se dará la condición suficiente cuando el interés del “resto de la red” en la incorporación de la infraestructura sea verdaderamente imperioso, en el sentido de que de no efectuarse tal incorporación, exista una serie y patente amenaza al buen funcionamiento de la red ferroviaria de interés general o de una porción significativa de ella.4º) Art. 4.3. En cuanto a la vaguedad de la referencia a la desaparición de los “motivos de interés general”, se reitera lo ya dicho para el art. 4.2 LSF. Los motivos de interés general no son más que el modo abreviado de remitirse a la definición del art. 4.1 LSF y, en todo caso, la doctrina ya citada de la STC 65/1998 (FJ 12) milita a favor de la constitucionalidad del primer inciso del art. 4.3 LSF. En cuanto al reproche de que la exclusión se efectúa sin consentimiento de la Comunidad Autónoma afectada, la desaparición de las razones de interés general -a razonable criterio del Ministerio de Fomento- automáticamente coloca la infraestructura fuera de la competencia del Estado, de manera que ese efecto no puede quedar condicionado al consentimiento de dicha Comunidad Autónoma.
\nPor otra parte, no es cierto que no se haya previsto la intervención autonómica en el expediente de traspaso, puesto que el art. 4.3, tercer inciso, dispone que el expediente puede ser iniciado por instancia de la Comunidad Autónoma y, además, en el informe previo a la exclusión de la red ferroviaria de interés general la Comunidad Autónoma puede manifestar su interés en que se le traspase la infraestructura. “Podrá ser traspasada” no tiene el significado de atribuir una potestad discrecional sino el de dejar claro que la exclusión puede no tener su necesaria culminación en el traspaso de la infraestructura a la Comunidad Autónoma sino en su clausura definitiva (art. 11 LSF). Carece de sentido interpretar el precepto en el sentido de que si el expediente de traspaso es iniciado por el Ministerio de Fomento pueda culminar sin la voluntad conforme de la Comunidad Autónoma, puesto que necesariamente deberá intervenir la comisión mixta regulada en la disposición transitoria sexta del Estatuto de Autonomía de Aragón.5º) Art. 5.1. Sólo el Principado de Asturias impugna este precepto, pero con las mismas razones dadas para los apartados 1, 2 y 3 del art. 4, es decir, no respetar el criterio territorial. Por lo tanto, la impugnación puede darse por contestada con lo ya expuesto.6º) Disposición adicional novena LSF. La constitución inicial de la red ferroviaria de interés general no puede ser objetada. Todas las infraestructuras mencionadas están actualmente administradas por entidades estatales, por lo que debe presumirse -al menos, tras más de veinte años de Estatutos de Autonomía- que esas infraestructuras quedan dentro de la competencia del Estado y, en principio, tienen vocación de integrarse en la red ferroviaria de interés general.
\nNo obstante, el legislador habilita al Ministerio de Fomento para rectificar esa integración en bloque, con intervención de las Comunidades Autónomas, en los términos que resultan del art. 4.2 y, aunque no se diga, 4.3 LSF. Cualquier Comunidad Autónoma deberá entenderse legitimada para solicitar al Ministerio que lleve a cabo esa determinación concreta y, en su caso, para solicitar que se excluyan y se le transfieran determinadas líneas administradas por RENFE, FEVE, Gestor de Infraestructuras Ferroviarias alguna autoridad portuaria. No puede aceptarse que la inconstitucionalidad de esta disposición adicional esté en que no “obliga” al Ministerio a efectuar la “determinación concreta” de las líneas de interés general ni le señala plazo para ello.
\nNo hay reserva constitucional de ley para esta materia, y de la Constitución no resulta que, por necesidad, las Cortes hayan de señalar plazo a las habilitaciones o mandatos que dirigen a órganos de la Administración General del Estado, ni menos aún redactar tales cláusulas de manera imperativa, máxime cuando el incumplimiento del mandato o del plazo sólo puede dar base para la responsabilidad política o para que el propio legislador asuma la tarea.7º) Disposición transitoria 5 LSF. La impugnación del Principado de Asturias debe entenderse limitada en realidad al primer inciso del precepto. Sostiene dicho recurrente que algunas líneas que explota FEVE son intracomunitarias, aunque no precisa, con total seguridad, cuáles, pues esboza dos hipótesis.
\nComo el recurso se remite en la impugnación de la disposición transitoria 5 a argumentos dados para los tres apartados del art. 4 LSF, otro tanto dice hacer la representación del Gobierno. No obstante, se subraya que el recurrente sólo atiende a un criterio cerradamente territorial, sin tener en cuenta el del interés general; y que lo lógico es que el Consejo de Gobierno del Principado solicite del Ministro de Fomento la determinación concreta de si las mencionadas líneas o alguna de ellas deben considerarse incluidas o no en la red ferroviaria de interés general, y, caso de que no, solicite que se excluyan y, en su caso, que se le traspasen. Y si la decisión del Ministro no le satisficiere, puede discutirla en la vía jurisdiccional procedente.c) Impugnaciones en defensa de las competencias urbanísticas de las Comunidades autónomas (arts. 7.1, 9.1 y 10.1 LSF).
\nLos arts. 7.1 y 10.1 tienen clara fuente de inspiración en el art. 18.1 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de puertos y marina mercante. El art. 18.1 de la Ley de puertos fue examinado en la STC 40/1998, FJ 37. Y la STC 204/2002, de 31 de octubre, FFJJ 9 y 10, al examinar un precepto parecido en materia aeroportuaria, señaló que la “prevalencia [de la competencia estatal] es la lógica consecuencia de la imposición a los planes generales y demás instrumentos generales de ordenación urbanística de la calificación de sistema general aeroportuario, cuya constitucionalidad se acaba de razonar”. En parecido sentido puede leerse la STC 151/2003, de 17 de julio, FJ 4. La traslación a los ferrocarriles de esta doctrina constitucional sobre la articulación de las competencias estatales sobre grandes infraestructuras y las competencias autonómicas sobre urbanismo y ordenación del territorio ya estaba anticipada en el fundamento jurídico 29, párrafo cuarto, de la STC 40/1998.
\nY sobra recordar que el respeto recíproco de las respectivas competencias y el espíritu de cooperación y colaboración son esenciales en los Estados compuestos [cfr. art. 4.1 a) de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común].La impugnación de los arts. 7.1 y 10.1 LSF por el recurso extremeño se contrae a las “actividades de carácter industrial, comercial y de servicios” que podrían localizarse en las zonas de servicio ferroviario. No se entiende entonces que el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura haya impugnado el art. 7.1 LSF, que se refiere exclusivamente a los “terrenos que se ocupen por las infraestructuras ferroviarias que formen parte” de la red ferroviaria de interés general y que no impugne el art. 9.1 LSF en cuyo apartado 1, párrafo segundo, es donde se establece que podrán realizarse, en la zona de servicio ferroviario, actividades de “carácter industrial, comercial y de servicios cuya localización esté justificada por su relación con aquéllas”.
\nTampoco se entienden las consideraciones críticas sobre el art. 10.2 LSF en el recurso de Extremadura, cuando no recurre ese precepto, el cual ha sido redactado teniendo en cuenta la doctrina del fundamento jurídico 38 de la STC 40/1998.De los tres párrafos que componen el art. 9.1 LSF el Gobierno aragonés sólo razona la inconstitucionalidad del segundo, en el que se prevé que en la zona de servicio ferroviario puedan localizarse otras actividades distintas de las mencionadas en el párrafo primero que sean de “carácter industrial, comercial y de servicios”, siempre que su localización en esa zona esté justificada por su relación con las actividades ferroviarias. Crítica el órgano autonómico aragonés la utilización de “fórmulas vagas e imprecisas”.
\nEl recurso aduce la STC 40/1998, pero no cita los pasajes más pertinentes, los que examinaron la constitucionalidad de los arts. 3.6 y 15.1 de la Ley de puertos, que son los fundamentos jurídicos 32 y 33 con una referencia adicional en el párrafo penúltimo del FJ 38. Interpretado el párrafo segundo del art. 9.1 LSF de acuerdo con esa doctrina constitucional, la impugnación pierde toda su base y debe rechazarse. El art. 9.1 LSF no pretende otra cosa que plasmar la doctrina de la STC 40/1998 sin menoscabar en absoluto las competencias urbanísticas autonómicas, lo que viene plasmado en la expresión “de conformidad con … el planeamiento urbanístico correspondiente”.d) La clausura de líneas (art. 11 LSF).
\nEl resultado altamente deficitario que justifica la clausura de la línea es, principalmente, el que afecta al Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF), como sugiere el art. 11.2 LSF. La línea será altamente deficitaria para ADIF cuando las empresas ferroviarias no muestren interés en que se les adjudique capacidad y, en consecuencia, los cánones ferroviarios obtenidos en esa línea no den el rendimiento mínimo exigible (arts. 74 y 75 LSF). En cambio, el art. 53.1 LSF se refiere al déficit que ocasiona -a la empresa ferroviaria- “la prestación de determinados servicios de transporte ferroviario”. Entendido así el concepto de línea altamente deficitaria, la tacha de “economicismo” es puramente retórica.
\nEl carácter altamente deficitario es por sí solo signo evidente de que la línea no sirve al interés general pues no hay demanda de tráfico de mercancías o pasajeros para ella y la necesidad de transporte de unas y otras se satisface con otros medios. Mantener abierta la línea asumiendo a pérdida los costes fijos de su mantenimiento y gestión es un despilfarro de fondos públicos contrario a los principios de “viabilidad económica de las infraestructuras, explotación eficaz de las mismas, situación de mercado y equilibrio financiero en la prestación de servicios” (art. 73.3 LSF).Requisito previo al cierre de la línea o tramo es su exclusión de la red ferroviaria de interés general (art. 11.1, segundo inciso, LSF).
\nEsa exclusión lleva necesariamente el reconocimiento de que han desaparecido las razones de interés general que justificaban la pertenencia de la línea o tramo a la red ferroviaria de interés general. El art. 8.1 LSF obliga al Ministerio de Fomento a que, una vez excluida de la red ferroviaria de interés general la línea o tramo y antes de clausurarla, ponga la situación “en conocimiento de las Comunidades Autónomas o entidades locales que pudieran estar afectadas”, al efecto de que decidan si asumen o no la financiación de la infraestructura deficitaria. En esa puesta en conocimiento va implícita la posibilidad de traspasar la línea o tramo a la Comunidad Autónoma que se declare dispuesta a financiar la línea.
\nNo tiene sentido alguno el pretender una suerte de traspaso automático y forzoso para que la Comunidad Autónoma decida si clausura o no la línea, que no es sólo unas cuantas vías de hierro sino un conjunto de medios personales y materiales, que genera costes a cada minuto. Lo más sencillo y adecuado es proceder como prevé el art. 11.2 LSF, y no traspasar primero la línea a la Comunidad Autónoma para que ésta la cierre después, tras unos meses o años de pérdidas a cargo de la hacienda autonómica.e) La variación de la línea límite de edificación en zonas o áreas delimitadas (art. 16.3). El sentido del art. 16.3 LSF no puede ser captado debidamente si no se expone el régimen íntegro de la línea límite de edificación, que el escrito de alegaciones expone sucintamente.
\nLa línea límite de edificación supone una restricción de las facultades dominicales en protección de una obra pública y sobre todo en defensa de la seguridad de los usuarios de la obra pública. Seguidamente el Abogado del Estado señala que los recurrentes citan erróneamente “de modo concordante, armónico y cooperativo” un pasaje de la STC 149/1991, de 4 de julio, FJ 3 C), y no su fundamento jurídico 2, en que se enjuicia el art. 22, y no el 23.2, de la Ley de costas, pero que olvidan que, para dictar normas para la protección de tramos de costa, el Estado sólo podía actuar con vistas a proteger el dominio público marítimo-terrestre y al amparo del art. 149.1.23 CE. El propio fundamento jurídico 3 B) de la STC 149/1991 salva los títulos especiales de competencia estatal en ejercicio de los cuales se pueden imponer limitaciones o restricciones al dominio de los terrenos colindantes, y a este respecto cita la defensa nacional, como igualmente pudo haber citado el título estatal relativo a los ferrocarriles u obras públicas, que permiten al Estado, en concurrencia con el art. 149.1.1 CE, establecer un régimen especial de restricciones a la propiedad como el del art. 16.3 LSF, fundado en la protección de la obra pública y de sus usuarios cuando se den especiales circunstancias geográficas o socioeconómicas en los terrenos colindantes a la infraestructura estatal.
\nNo puede sostenerse seriamente que apreciar cuáles son las necesidades de protección que recaba uno de los más importantes conjuntos de infraestructuras estatales -como es la red ferroviaria de interés general- deba quedar al libre criterio de cada Comunidad Autónoma, con más que probable divergencia de criterios ante casos sustancialmente iguales.Frente a la crítica de la vaguedad, indeterminación, ambigüedad o imprecisión del fundamento legal para alterar la línea límite de edificación (“las razones geográficas o socioeconómicas”) cabe señalar lo siguiente: argumentación parecida fue ya desestimada para casos con cierta similitud en los fundamentos jurídicos 32 de la STC 40/1998 y 16 de la STC 65/1998; no cabe pedir a este Tribunal pronunciamientos en abstracto sobre si la distancia que fija el legislador es correcta o incorrecta, o si los supuestos en que el legislador hace una excepción son acertados o desacertados; los dos tipos de razones generales contenidos en el art. 16.3 LSF pueden ser fácilmente concretados; y, habiéndose dado intervención a las Comunidades Autónomas y entidades locales dentro del procedimiento previsto en el art. 16.3 LSF (desarrollado en el art. 35 del reglamento de desarrollo) a fin de que puedan proteger sus intereses y competencias, unas y otras tienen abierta la vía jurisdiccional oportuna para litigar acerca de si hay o no hay razones geográficas o socioeconómicas suficientes para justificar la excepción.Por último, se discrepa de la diferenciación entre carreteras y líneas de ferrocarril que efectúa el recurso de la Junta de Extremadura con objeto de no aplicar a las segundas la doctrina de la STC 65/1998, FJ 16.
\nTanto las carreteras como los ferrocarriles engendran molestias por ruidos y peligrosidad, y la facilidad de acceso a las “nuevas zonas residenciales” (“y consiguiente incremento de valor”) tanto puede darla la carretera como una estación de ferrocarril. Pero todo esto -sea acertado o no lo que sostiene el recurrente- poco tiene ver con la constitucionalidad o inconstitucionalidad del art. 16.3 LSF.f) El estatuto de ADIF (art. 28 LSF). El precepto, sólo recurrido por el Parlamento de Cataluña y el Consejo Ejecutivo de la Generalitat de Cataluña, es una pura norma de habilitación de la potestad reglamentaria para establecer el estatuto de ADIF, que, en efecto, ha sido establecido por Real Decreto 2395/2003, de 30 de diciembre.
\nLos recursos se basan en el art. 53 EAC y se impugna el art. 28 LSF porque nada dice sobre los representantes de la Generalitat en la entidad pública empresarial que administra las infraestructuras ferroviarias. Un motivo de inconstitucionalidad similar fue desestimado por el fundamento jurídico 48 de la STC 118/1996, cuyas razones siguen valiendo para rechazar la impugnación del art. 28 LSF. El art. 53 EAC deja libertad de acción al legislador estatal para decidir acerca de la presencia catalana y, en general, autonómica, dentro de las empresas públicas empresariales del Estado. No permite imponer al legislador estatal la necesaria presencia de representantes de la Generalitat en cualesquiera empresas públicas que desarrollen su actividad no sólo en Cataluña sino en todas las demás Comunidades Autónomas.
\nEl art. 53 EAC ha de tener su campo de aplicación preferente en las empresas públicas estatales radicadas en Cataluña o que desenvuelvan sus principales actividades en esta Comunidad, como ocurre con las Autoridades Portuarias (art. 40.1 de la Ley de puertos). Así debe entenderse razonablemente el giro “cuya competencia se extienda al territorio catalán”, pues -como es evidente- el art. 53. EAC no puede ser interpretado en clave de privilegio (cfr. art. 138.1 CE). Ahora bien, no puede decirse que ADIF desenvuelva sus principales actividades en Cataluña, puesto que lo hace en todo el Estado.g) La licencia de empresa ferroviaria (arts. 44, 49, 50 y 51 LSF). La impugnación está centrada en el art. 44 LSF y más concretamente en su apartado 1.
\nLos arts. 49, 50 y 51 LSF se recurren por conexión. A la vista de la disposición transitoria 3 LSF, el alcance de esta impugnación queda ceñido al transporte de mercancías. La norma de competencia autonómica que, por lo general, se entiende vulnerada es la que atribuye a la Comunidad Autónoma competencia de ejecución de la legislación estatal en la ordenación del transporte de mercancías y viajeros con origen y destino en el territorio autonómico, “sin perjuicio de la ejecución directa que se reserve el Estado” (arts. 11.9 EAC, 12.15 EAAst, 33.15 EACM, 39.1.10 EAAr y 9.12 EAE). Los estatutos catalán y aragonés precisan que la competencia autonómica se mantiene aunque el transporte discurra por infraestructuras de titularidad estatal.
\nJunta con esta competencia, a veces se cita también la competencia sobre ferrocarriles (recursos asturiano y extremeño).Una vez razonado que el art. 4 LSF no es contrario al orden de competencias, carece de base invocar la general competencia autonómica sobre ferrocarriles, puesto que la licencia de empresa ferroviaria se limita a permitir el acceso de una empresa a la actividad de transporte con vehículos que circulen por la red ferroviaria de interés general (art. 44.1 LSF en relación con el art. 42.1 LSF). La otra competencia -ejecución de la ordenación del transporte con origen y destino en la Comunidad Autónoma, aun cuando la infraestructura por donde discurra el transporte sea estatal- es más relevante, puesto que cabe razonar, y así lo hacen las representaciones autonómicas, que, aunque la red ferroviaria de interés general sea de titularidad estatal, eso no impide que la empresa ferroviaria deba proveerse de dos licencias, la estatal para tráficos interautonómicos y la autonómica para los tráficos con origen y destino en una Comunidad Autonómica.Antes de seguir adelante, conviene aclarar el sentido de la referencia a la ejecución directa que puede reservarse el Estado.
\nLa “ejecución directa” del art. 11.9 EAC y de los demás Estatutos que copian la fórmula procede sin duda del art. 5.4 del Estatuto de Cataluña de 1932, y éste a su vez refleja lo dispuesto en el art. 15.6 de la Constitución de la República española de 1931. Pero a la “ejecución directa” por el Estado hacían igualmente referencia los arts. 14 y 16 de la Constitución republicana en contextos que impiden entender que “ejecución directa” signifique otra cosa que la general legis executio mediante Administración propia, es decir, a través de la Administración General del Estado o un organismo público o sociedad estatal. En tiempos de la Segunda República, la actividad prestacional del transporte ferroviario era desenvuelta por compañías concesionarias, no por el Estado o por una entidad estatal.
\nY desde luego la ejecución directa estatal en materias como “régimen de cultos” (art. 14.2 de la Constitución de 1931) excluye, obviamente, la interpretación prestacional que patrocina la representación de la Generalitat de Cataluña. Si, como materia competencial, transporte quiere decir “las actividades públicas relativas a la ordenación de las condiciones en que se presta el servicio de traslado o desplazamiento de personas y mercancías” (STC 203/1992, de 26 de noviembre, FJ 2 y 118/1996, FJ 1), ejecución directa por el Estado no quiere decir otra cosa más que ejecución mediante una persona pública estatal, sea del tipo que sea la actividad ejecutiva, prestacional o no. Por lo tanto, también es ejecución directa que el Ministro de Fomento otorgue una licencia.
\nBasta, pues, entender que en materia de licencias de empresas ferroviarias el Estado ha decidido reservarse la ejecución directa y otorgarlas él. Además, el art. 3 de la Directiva 95/18/CE, modificada por la 2001/13/CE, sobre concesión de licencias a las empresas ferroviarias, se refiere siempre a “un organismo” del Estado miembro “competente para conceder las licencias” (art. 3) y señala que “cualquier empresa ferroviaria tendrá derecho a solicitar una licencia en el Estado miembro en que esté establecida” (art. 4.1) y, sobre todo, que “la licencia será válida en todo el territorio de la Comunidad” (art. 4.5). Parece así, concluye el Abogado del Estado, que la pluralidad de licencias de empresa ferroviaria que resultaría de la posición sostenida por los recurrentes no casa bien con la legislación comunitaria europea traspuesta.Ningún recurso discute la legitimidad constitucional de las finalidades por las que se declara única la licencia de empresa ferroviaria para toda la red ferroviaria de interés general, sea cual sea el alcance territorial de los tráficos.
\nEl legislador nacional ha debido atribuir el máximo valor a la promoción del racional desarrollo de la actividad de transporte y, en consecuencia, de la eficiente ordenación y explotación de la red ferroviaria de interés general en punto -sobre todo- a la adjudicación de capacidad, objetivos que sería dificultoso alcanzar si una misma empresa pudiera estar autorizada para tráficos interautonómicos y no para los exclusivamente autonómicos. Hay un alto riesgo de ineficiencia en que diversas Administraciones cuya competencia se distribuye en razón del alcance territorial de los tráficos puedan llegar a apreciar de manera divergente la capacidad financiera o la competencia profesional, centrada en la seguridad, de las empresas ferroviarias que soliciten licencia [cfr., por ejemplo, STC 86/1989, de 11 de mayo, FJ 13 a); 178/1992, de 13 de noviembre, FJ 2; 133/1997, de 16 de julio, FJ 10 a), etc.].
\nAquí cabría recuperar la idea desarrollada en el FJ 34 de la STC 118/1996 para los transportes discrecionales de que hay que distinguir entre las redes nacionales de transporte y las redes autonómicas “independientemente del lugar de carga y descarga de las mercancías y viajeros”. Quien solicita una licencia de empresa ferroviaria para toda la red ferroviaria de interés general demuestra por ese solo hecho que pretende crear una red de transporte de alcance nacional. Y por ello basta que solicite la licencia del Ministro de Fomento.A la misma conclusión puede llegarse por otro camino. La licencia de empresa ferroviaria basada en la declaración de actividad que presenta el solicitante (art. 44.1 LSF) da acceso a todo el mercado español (y, como hemos visto, también europeo) de transporte ferroviario, otorgando a la empresa autorizada la posibilidad de acceder a la red ferroviaria de interés general “en los términos y condiciones establecidos en ley” (art. 44.6 LSF).
\nPero el derecho concreto a usar un determinado tramo de red durante una precisa franja horaria se obtiene mediante la adjudicación de capacidad por ADIF (arts. 30, 31.1 y 35.1 LSF); por eso dice el art. 4.4, párrafo segundo, de la directiva antes citada, que “la licencia no dará por sí misma derecho de acceso a la infraestructura ferroviaria”. La adjudicación de capacidad se acerca más a la autorización demanial (muy sui generis ciertamente), mientras que la licencia verifica fundamentalmente la idoneidad general de la empresa para actuar en el mercado como oferente de ciertos servicios de transporte ferroviario. Podría decirse, pues, que la licencia da acceso general al mercado de transportes en relación con los servicios que aquélla ampare en cada momento (arts. 44.4 LSF), mientras que la adjudicación de capacidad atribuye el derecho de acceso concreto a un preciso tramo de la red ferroviaria para efectuar un uso delimitado por franjas horarias (arts. 30 y 35.1 LSF).
\nEn suma: sólo la posesión conjunta de la licencia y de la adjudicación de capacidad permiten utilizar una determinada infraestructura viaria en una franja horaria para así prestar el correspondiente servicio de transporte (arts. 31.1 y 35.1 LSF). Pues bien, por tratarse de un título administrativo para acceder a un mercado de dimensión no ya sólo nacional (interautonómica) sino europea, es lógico por completo que el legislador haya optado por reservar al Estado la concesión de una licencia estatal única.Como es lógico, el art. 44 LSF no impide que las Comunidades Autónomas regulen el acceso a la actividad de transporte que se desarrolle en su propia red ferroviaria, en la que podrán otorgar, en su caso, las correspondientes licencias de empresas ferroviarias.
\nPor otra parte, los arts. 79 d), 80.4, 129.1 y 132 RSF configuran a las Administraciones públicas “con atribuciones en materia de prestación de los servicios de transportes” como idóneos candidatos para la adjudicación de capacidad de infraestructura sin necesidad de obtener título habilitante alguno, aunque deben inscribirse en el registro especial ferroviario (sección 3).h) Los servicios de transporte ferroviario de interés público (arts. 53 y 54.2 LSF). Las impugnaciones se contraen a los dos primeros apartados del art. 53 LSF y al segundo apartado del art. 54 LSF. Hay que advertir que, por lo que respecta al transporte de viajeros, los arts. 53 y 54 LSF, que forman el capítulo III del título IV de la Ley del sector ferroviario, no serán aplicables “en tanto la Unión Europea no establezca un régimen de apertura de mercado para este tipo de transporte” (disposición transitoria tercera LSF).En los recursos vuelve a plantearse, respecto a la autorización para prestar servicios ferroviarios de interés público, la misma cuestión suscitada para las licencias de empresa ferroviaria, a saber, que aquellas autorizaciones debe otorgarlas la Comunidad Autónoma cuando se refieran a líneas o tramos que, aun siendo de titularidad estatal, transcurran íntegramente por la Comunidad Autónoma.
\nResulta extraño que las Comunidades actoras no reclamen la competencia atribuida al Consejo de Ministros para declarar de interés público la prestación del servicio de transportes en esas mismas líneas o tramos. Pero, en cualquier caso, valen aquí las mismas razones expuestas para las licencias de empresas ferroviarias. Las competencias autonómicas en la ordenación del transporte -materia a la que claramente corresponde la declaración de interés público y la consiguiente selección de la empresa ferroviaria para prestar el servicio de interés público- están condicionadas a que el Estado no se reserve su ejecución directa, que es lo que ha hecho en los apartados 1 y 2 del art. 53 LSF en relación con las líneas y tramos integrados en la red ferroviaria de interés general que puedan discurrir exclusivamente por una Comunidad Autónoma, en virtud de semejantes razones a las consignadas en el art. 44.2 LSF, es decir, para garantizar la ordenación eficiente y coordinar y racionalizar el servicio ferroviario prestado en la red ferroviaria de interés general.
\nLa misma argumentación vale para la facultad que el art. 54.2 LSF atribuye al Ministerio de Fomento: si este departamento goza de competencia para convocar el procedimiento selectivo decidirlo, igualmente la ostentará para imponer la obligación de servicio público cuando aquel procedimiento fracasa.Una segunda línea de argumentación en los recursos ataca lo dispuesto en el párrafo segundo del art. 53.1 LSF, según el cual la responsabilidad de financiar el servicio deficitario corresponderá a la Comunidad Autónoma o corporación local que haya instado la declaración de interés público. Además, el art. 53.2 LSF prevé posibles convenios entre el Ministerio, las Comunidades Autónomas y las entidades locales para la financiación de los servicios de interés público.
\nLa simple previsión de un convenio interadministrativo como instrumento de cooperación no puede ser contraria al orden de competencias, por cuanto la suscripción siempre será voluntaria. La Comunidad Autónoma no tiene por qué asentir a convenios que le no satisfagan. Algo parecido vale para lo dispuesto en el párrafo segundo del art. 53.1 LSF: si la Comunidad Autónoma o entidad local no quieren asumir el coste de la financiación del servicio ferroviario de interés público, basta simplemente con que se abstengan de pedir la declaración como tal y dejen la iniciativa al Ministerio. Por lo demás, no es acertado sostener, como sugieren los recurrentes, que la financiación autonómica deba llevar consigo la competencia para que la Comunidad Autónoma organice como mejor le parezca la prestación del servicio, por ejemplo creando una empresa pública autonómica.
\nEl poder de gasto o la financiación de una actividad no arrastran consigo la competencia (por todas STC 13/1992, de 6 de febrero, FFJJ 4 y 7). La participación financiera de la Comunidad Autónoma obedece a que es ella la que ha considerado que la prestación del servicio era de la máxima relevancia para las aspiraciones e intereses autonómicos y por ello ha impulsado la declaración de interés público por el Consejo de Ministros.El recurso extremeño informa de que la Comunidad Autónoma tiene concertado un convenio con RENFE para la explotación del “servicio de viajeros regionales” Mérida-Zafra-Llerena y Llerena-Guadalcanal-Villanueva del Río y Minas, convenio similar a los que podrían ampararse en el art. 53.2 LSF.
\nSe queja el recurrente de que el art. 53.2 LSF convierta al Ministerio de Fomento en “intermediario financiero”. Pero el art. 53.2 LSF nada tiene que ver con la intermediación financiera ni en el más vago sentido de esta expresión. El precepto menciona únicamente la posibilidad de convenios de cooperación, totalmente voluntarios como es inherente a la misma figura, en los que puede intervenir como parte la Administración General del Estado (Ministerio de Fomento). Como es lógico, si los convenios son voluntarios para la Comunidad Autónoma no pueden dejar de serlo para las demás partes, razón por la que tampoco se entiende el reproche -sin relevancia constitucional alguna por lo demás- de que la efectividad del servicio quede “al albur de la voluntad política de la Administración General del Estado para suscribir el convenio”.i) El certificado de seguridad (art. 57.4 LSF).
\nTodos los recurrentes defienden que este es un acto de ejecución en materia de seguridad industrial que corresponde a las Comunidades Autónomas de acuerdo con las competencias que, en materia de industria, tienen asumidas. Según resumen las SSTC 203/1992, de 26 de noviembre, FJ 2, y 179/1998, de 16 de septiembre, FJ 3, cuya doctrina recuerda la STC 175/2003, de 30 de septiembre, FJ 16, “en el núcleo fundamental de la materia de industria se incluyen, entre otras, las actividades destinadas a la ordenación de sectores industriales, a la regulación de los procesos industriales o de fabricación y, más precisamente en la submateria de seguridad industrial, las actividades relacionadas con la seguridad de las instalaciones y establecimientos industriales y la de los procesos industriales y los productos elaborados en las mismas”.Al deslindar la submateria seguridad industrial y la materia tráfico y circulación de vehículos de motor (art. 149.1.21 CE), la doctrina constitucional ha señalado lo siguiente: (i) Las garantías de la seguridad en la circulación deben ser uniformes para toda España, e incluyen no sólo “las condiciones atinentes a la circulación (verbigracia: señales, limitaciones de velocidad, etc.), sino las condiciones que deben llevar los vehículos que circulan” [SSTC 181/1992, de 16 de noviembre, FJ 3, y 132/1998, de 18 de junio, FJ 3 D)]. (ii). La homologación o aprobación de prototipos de vehículos se encuadra en la materia de tráfico, no en la submateria de seguridad industrial [STC 14/1994, de 20 de enero, FFJJ 3 y 4 a)]. (iii). Hay, pues, una clara diferenciación entre “la competencia para determinar los requisitos técnicos que deben cumplir los vehículos para garantizar la seguridad vial y la de las personas implicadas en los diversos transportes, que pertenece a la materia de tráfico, competencia exclusiva del Estado” y “la actividad ejecutiva de verificación del cumplimiento de aquellos requisitos técnicos exigidos en la legislación estatal para la homologación de determinados productos industriales destinados al transporte, que pertenece a la materia de industria y, por lo tanto, corresponde a las Comunidades Autónomas”, de manera que “la regulación de los requisitos técnicos destinados a la protección y seguridad de conductores y viajeros debe entenderse incluida en la reserva a la competencia estatal exclusiva del art. 149.1.21 CE” (STC 183/1996, de 14 de noviembre, FJ 2).
\nPor su parte, el fundamento jurídico 43 de la STC 118/1996 considera competencia del Estado la imposición -incluso para ferrocarriles autonómicos- de “características técnicas mínimas y uniformes que garanticen la calidad de los medios de transporte ferroviario”, así como establecer “el ancho de vía” y “las dimensiones mínimas de espacio entre vías”.Finalmente, es perceptible la tendencia a incluir la regulación de las condiciones integrales de seguridad necesarias para el desarrollo de una actividad en el régimen propio de ésta. Por ejemplo, el fundamento jurídico 46 de la STC 40/1998 se descarta el título competencial “seguridad pública” en beneficio del de “marina mercante” para “la determinación de las condiciones técnicas y de seguridad que deban reunir los buques, el establecimiento de normas de navegación, la concreción del número de miembros de la dotación de los buques y sus condiciones de capacitación profesional”, de manera que determinadas competencias del capitán marítimo encajan “sin ninguna dificultad en la competencia del Estado para garantizar la seguridad marítima” (STC 40/1998, FFJJ 48 y 49).
\nEl fundamento jurídico 46 de la STC 40/1998 afirma además que “la seguridad en la navegación exige, al igual que ocurre en el caso de la seguridad en la circulación por carretera (SSTC 59/1985, FJ 3, y 181/1992, FJ 3), una serie de garantías uniformes en todo el territorio nacional, las cuales, a su vez, derivan de normas internacionales que persiguen la misma finalidad”. También la reciente Ley 21/2003, de 7 de julio, de seguridad aérea, se basa en esta misma concepción integral de seguridad de la actividad (ver especialmente sus arts. 32 y ss.).Se concluye de lo anterior que el certificado de seguridad regulado en el art. 57 LSF tiene poco o nada que ver con la seguridad industrial, tal y como esta submateria ha quedado definida en la doctrina constitucional.
\nEn primer lugar, el certificado versa, no sobre la verificación de requisitos técnicos de un cierto establecimiento o producto industrial para que su funcionamiento o uso resulte seguro para las personas y las cosas, sino sobre las “condiciones” que deben cumplir las empresas ferroviarias (art. 57.2 LSF) para poder “prestar servicios” sobre la red ferroviaria de interés general (art. 57.4 LSF). El certificado de seguridad tiene, además, trascendencia europea tal y como resulta del art. 2 y del parágrafo 45 del preámbulo de la Directiva 2001/14/CE, de 26 de febrero de 2001, pues esta norma comunitaria europea pretende “garantizar que todas las empresas ferroviarias que dispongan de una licencia en virtud del Derecho comunitario estén obligadas a tener un certificado de seguridad antes de operar en el territorio de un Estado miembro”, debiendo ser “conforme al derecho comunitario”.
\nPara obtener la licencia de empresa ferroviaria sólo es necesario comprometerse a satisfacer condiciones de seguridad en el momento de inicio de actividades (art. 47.1 LSF); pero sin certificado no hay acceso a “una determinada línea” de la red ferroviaria de interés general (art. 57.1 LSF), o, dicho de otro modo, sin certificado de seguridad no puede haber adjudicación de capacidad. El ejemplo análogo para las carreteras es el del vehículo al que se prohíbe circular cuando carece de permiso de circulación (art. 61.5 del texto refundido de la Ley de seguridad vial, de 2 de marzo de 1990, redacción de 2001).El certificado de seguridad de las empresas ferroviarias tiene un objeto distinto y muchísimo más amplio que la verificación de las condiciones de seguridad de un producto industrial.
\nEl certificado de seguridad no se refiere a un producto o planta industrial sino al conjunto integral de condiciones que la empresa ferroviaria debe satisfacer para poder pronosticar razonablemente que su actividad de transporte será segura no sólo para los viajeros y mercancías que transporte, sino para todos los demás usuarios, inmediatos y mediatos, de la red ferroviaria de interés general, para los colindantes con las vías e instalaciones ferroviarias y para cualquiera que pueda ser afectado por la circulación de los ferrocarriles. Efectivamente, con arreglo al art. 57.2 LSF, el certificado de seguridad fijará, en primer lugar, las condiciones relativas a la “gestión de seguridad”, entendiendo por tal el conjunto sistemático de la organización, recursos, actividades, planes y procedimientos que la empresa ferroviaria deberá dedicar a esta finalidad; todo lo cual poco o nada tiene que ver con la submateria de seguridad industrial.
\nEn segundo término, la certificación establecerá condiciones sobre el “personal de conducción y acompañamiento” (capacitación profesional demostrada, entrenamiento y formación continuada, control físico y psíquico, etc.; cfr. arts. 60.2 LSF), lo que guarda analogía con el establecimiento de pruebas y requisitos para conductores de vehículos automóviles de carretera o con el pilotaje de naves y aeronaves, pero nada con la seguridad industrial. Y, finalmente, la certificación establece las condiciones respecto al “material rodante” y cualesquiera otras materias afectantes a la seguridad de la circulación por la red ferroviaria de interés general. Respecto al material rodante -a cuya homologación se refiere el art. 58 LSF-, el certificado de seguridad se corresponde más con la fijación de las condiciones para que los vehículos de motor puedan circular por la carretera, que con la verificación de productos industriales.
\nHa de señalarse, por cierto, que, si bien los “vehículos a motor” cuyo tráfico y circulación es competencia exclusiva del Estado son por antonomasia los que circulan por carretera, es innegable que un tren puede perfectamente conceptuarse como vehículo articulado “a motor”, pues motor es toda máquina que transforma energía de cualquier tipo en movimiento, como la locomotora. En sus propios y literales términos vehículos a motor no son sólo los camiones, los automóviles de turismo, los autobuses o las motocicletas que circulan por las carreteras, sino también los trenes, los barcos de pesca o las aeronaves, todos los cuales, si atendemos a sus estrictas características técnicas como máquinas de transporte, cabrían perfectamente en el enunciado “tráfico y circulación de vehículos a motor” del art. 149.1.21 CE.
\nMás aún: atendiendo a la etimología de “vehículo” (veho: tirar o arrastrar) el tren es, casi, el vehículo por excelencia, puesto que descansa en el principio de la tracción. Como poco, habrá de concederse que la competencia estatal en materia de ferrocarriles -a semejanza de lo visto para la seguridad de la navegación y la materia marina mercante o la seguridad aérea y la materia tránsito y transporte aéreo- incluye todo lo relativo a la circulación por vía férrea, al menos cuando ésta es la estatal. Y por lo tanto, incluye la homologación (de los prototipos) del material rodante, así como, por supuesto, todo lo concerniente a la gestión de seguridad y personal de conducción y acompañamiento.Por otra parte, el certificado de seguridad crea un vínculo duradero entre Administración empresa ferroviaria en cuanto establece condiciones de cumplimiento constante (“en todo momento” dice el art. 57.2 II LSF), de manera que su incumplimiento determina la revocación del certificado y, por ende, la inhabilidad para obtener adjudicaciones de capacidad.Se concluye de todo ello la poca pertinencia de invocar la competencia autonómica en materia de seguridad industrial a propósito del certificado de seguridad necesario para prestar servicios de transporte en la red ferroviaria de interés general, que corresponde otorgar al Ministerio de Fomento, ADIF “u otro ente facultado” por el primero, puesto que el otorgamiento entra dentro de las competencias ferroviarias estatales, Y precisamente porque el certificado de seguridad regulado en el art. 57 LSF tiene una finalidad y sentido distintos a lo que es propio de la submateria seguridad industrial, la competencia atribuida al Ministerio de Fomento, ADIF u otro ente facultado convive perfectamente con las competencias autonómicas relativas a aquella submateria.
\nNada impide los controles autonómicos de seguridad industrial en las fábricas de, por ejemplo, material rodante ferroviario, sin perjuicio -como es lógico- de que ese material, para poder circular sobre la red ferroviaria de interés general, haya de cumplir las especificaciones recogidas en el certificado de seguridad y establecidas en la Ley del sector ferroviario y demás normas que los desarrollen.j) Las competencias del Ministerio de Fomento (art. 81.1 LSF) y del Comité de Regulación Ferroviaria [art. 83.1 d) LSF]. No todas las subdivisiones del art. 81.1 LSF se impugnan sino sólo ciertas letras de su apartado 1 [las letras b), f), g) y m)] y por conexión con otros preceptos recurridos. El Consejo de Gobierno castellano-manchego recurre, además, el art. 83.1 d) LSF, también por conexión.El art. 81.1 b) LSF atribuye al Ministerio de Fomento la “ordenación general y regulación del sistema”, que incluye “el establecimiento de las reglas básicas del mercado ferroviario y la elaboración de la normativa necesaria para su correcto desenvolvimiento” (el “su” puede tener como antecedente el “sistema” o el “mercado ferroviario”, siendo más probable lo primero).
\nLa referencia al sistema ha de entenderse con el sentido y alcance indicados al analizar las impugnaciones relativas a los arts. 2 a) y 4 LSF. Las reglas básicas de acceso al mercado ferroviario no son otras que las que aparecen en la propia LSF, especialmente en el título IV, y ya se han examinado anteriormente. Por último, el inciso final -la elaboración de la normativa- carece del significado habilitante que le atribuyen los recursos catalanes y describe simplemente una competencia general del Ministerio, que concuerda con lo dispuesto en otros preceptos de la LSF (arts. 33.1, 47.2, 49, 51.3. 58, 59.1 o 60 LSF), o que le podrá ser atribuida por el Gobierno cuando éste haga uso de la habilitación general del apartado 2 de la disposición final primera LSF.El art. 81.1.f) LSF enlaza con lo dispuesto en los apartados 2 y 5 del art. 53 y 54.2 LSF.
\nEl art. 53.5 no ha sido impugnado, y, al tratar de los arts. 53 y 54 LSF, se justificó ya la competencia del Ministerio de Fomento.El art. 81.1.g) se refiere al otorgamiento de certificados de seguridad, competencia del Ministerio ya fundamentada en la alegación precedente.El art. 81.1 m) LSF confiere al Ministerio de Fomento la competencia para homologar centros habilitados para certificar la idoneidad del material rodante y la formación del personal. El precepto se corresponde con los arts. 58 y 60.2 LSF. La impugnación del art. 81.1 m) LSF se efectúa, sin embargo, como consecuencia del recurso contra el art. 57.4 LSF cuando es la letra g) del art. 81.1 la que está directamente relacionada con el art. 57.4 LSF.
\nEn todo caso, para justificar esta competencia valen igualmente las consideraciones hechas en la alegación inmediata anterior sobre la inclusión de lo concerniente a la seguridad ferroviaria en la competencia estatal sobre ferrocarriles.El art. 83.1 d) LSF se recurre exclusivamente en cuanto confiere al Comité de Regulación Ferroviaria la resolución de conflictos sobre otorgamiento y uso del certificado de seguridad. De nuevo es preciso remitir a la anterior alegación.k) Impugnaciones peculiares del Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. En el motivo II de su recurso sostiene el letrado de la Junta que los arts. 33, 47.2, 49, 51.3, 54.2, 58, 59.1 y 60.2 LSF violan el art. 97 CE, puesto que “el único titular de la potestad reglamentaria es el Gobierno”, mientras que todos los artículos citados habilitan al Ministro de Fomento para dictar disposiciones reglamentarias mediante orden ministerial.
\nEsta impugnación está manifiestamente carente de todo fundamento, y no tiene en cuenta la doctrina constitucional [SSTC 13/1988, de 4 de febrero, FJ 4; 135/1992, de 5 de octubre, FJ 3; 185/1995, de 14 de diciembre, FJ 6 c); y 133/1997, FJ 7 b)], aparte de que su tesis contrasta y haría inconstitucionales nada menos que los arts. 23.3 segundo y 25 f) de la Ley del Gobierno (Ley 50/1997, de 27 de noviembre) y 122 a) de la Ley de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado (Ley 6/1997, de 14 de abril). Como es claro, “estos que lo componen” (el Gobierno) son sus miembros, el Presidente y los Ministros (art. 98.1 CE).En el motivo III del recurso se denuncia que los arts. 15.5, 37.4 y 53.2 LSF violan los principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad, proclamados por el art. 9.3 CE.
\nEs reiterada doctrina constitucional que la impugnación de normas legales debe ir acompañada de la preceptiva fundamentación y precisión que permitan al Gobierno, representado por el Abogado del Estado, ejercer su derecho de defensa, y al Tribunal conocer las razones por las que los recurrentes entienden inconstitucionales los preceptos recurridos (por todas, SSTC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 12; 164/2001, de 11 de julio, FFJJ 3 y 18; 206/2001, de 22 de octubre, FJ 28; 96/2002, FJ 4; 16/2003, de 30 de enero, FJ 9; y 48/2003, de 12 de marzo, FJ 3). En la impugnación de los arts. 15.5. 37.4 y 53.2 LSF la parte contraria no levanta adecuadamente esta carga, pues se limita a efectuar afirmaciones categóricas que no sólo no se razonan, sino que, además, pertenecen al plano de la técnica legislativa, acerca de lo que nada tiene que decir este Tribunal, juez de la constitucionalidad y no de la perfección técnica de las leyes (por todas, SSTC 225/1998, de 23 de noviembre, FJ 2, y 9/2001, de 18 de enero, FJ 17).
\nSólo por esto debe ser desestimado el motivo III del recurso castellano-manchego.No obstante, seguidamente se recuerda la doctrina constitucional, por un lado, sobre el principio de seguridad jurídica (SSTC 104/2000, de 13 de abril, FJ 7, y 273/2000, de 15 de noviembre, FFJJ 9 y ss.) y, por otro, sobre la interdicción de la arbitrariedad del legislador (SSTC 66/1985, de 23 de mayo, FJ 1, 108/1986, de 29 de julio, FJ 18, y, entre las más recientes, las SSTC 73/2000, de 14 de marzo, FJ 4, 104/2000, de 13 de abril, FJ 8, 120/2000, de 10 de mayo, FJ 3, 96/2002, de 25 de abril, FJ 6, o 242/2004, de 16 de diciembre, FJ 7).El art. 15.5 LSF se recurre porque, con la redacción que se le ha dado, “puede” interpretarse que las palabras “determinación reglamentaria” dispensan de fijar la distancia inferior por vía de norma general.
\nPero reglamentariamente significa “por vía de disposición general reglamentaria”. Lo que el art. 15.5 LSF no impide es que la norma reglamentaria pueda habilitar legítimamente una menor restricción de las propiedades colindantes efectuada caso por caso, para lo que no parece existir prohibición constitucional. En todo caso, (i) la invalidación del art. 15.5 LSF supondría privar a la Administración de la potestad de reducir la carga que para los colindantes supone la vecindad de una línea de ferrocarril; y (ii) determinar si el art. 27.1 del Reglamento del sector ferroviario satisface la remisión contenida en el art. 15.5 LSF es un problema de legalidad de esa norma reglamentaria (que no corresponde decidir a este Tribunal), pero no un problema de inconstitucionalidad del art. 15.5 LSF.El art. 37.4 LSF se impugna porque emplea el adjetivo “necesarios” calificando al sustantivo “terrenos” en vez del calificativo “imprescindibles”.
\nNo parece que la Constitución obligue a utilizar el segundo adjetivo mejor que el primero, por lo que no se advierte qué relevancia constitucional puede tener este punto. Además, los dos adjetivos calificativos son virtualmente sinónimos, y más en el contexto en que se utilizan.Y el art. 53.2 LSF se combate por, al parecer, un problema estilístico cuya trascendencia constitucional tampoco se alcanza a percibir, ya que, según señala el recurso, “se utiliza por partida doble el término podrá”, tanto con referencia a los “oportunos convenios” como al contenido de éstos. Al no entender la trascendencia constitucional del podrá “por partida doble” -sin duda porque el recurso no da un solo argumento- se considera que nada se puede decir al respecto, salvo que, si los convenios de financiación pueden celebrarse o no (la perfección de un convenio depende de dos o más concuerden en un idem petitum), el contenido que tengan podrá ser o no el que indica orientativamente el art. 53.2 LSF, porque aquél depende, de nuevo, de la voluntad concorde de dos o más partes.De acuerdo con lo expuesto, el Abogado del Estado concluye que ha de repelerse el motivo III del recurso del Consejo de Gobierno de la Junta castellano-manchega.Finalmente, las impugnaciones del fundamento jurídico constitucional 5 del recurso tampoco pueden acogerse puesto que, una vez más, el órgano recurrente no levanta la carga de fundamentar constitucionalmente sus tesis sobre la inconstitucionalidad de los arts. 34.1 y 46.5 LSF.
\nAsí afirma el Consejo de Gobierno actor que el art. 34.1 LSF viola las competencias castellano-manchegas en materia de protección civil, pero no da razón constitucional alguna para semejante tesis, a pesar de reconocer que el precepto recurrido salvaguarda expresamente las competencias que se dicen lesionadas. A falta de fundamentación constitucional ofrecida por el recurrente, el Abogado del Estado declara encontrarse imposibilitado para contestar.Y del art. 46.5 LSF se dice que viola el “principio de suficiencia financiera de la Comunidad Autónoma” y el art. 31.1 CE, porque no precisa que “las deudas tributarias a que se refiere lo son de todo tipo, incluidas lógicamente las de las Comunidad Autónoma” y porque dice “expresamente” que las deudas del solicitante de la licencia son “relevantes -al parecer únicamente- cuando lo sean debido a su actividad’.