En efecto, se está, siquiera indirectamente, imponiendo que la modificación del planeamiento haya de realizarse en un plazo determinado a fin de otorgar la nueva calificación a los inmuebles desafectados. Ha de advertirse al respecto que la calificación supone una notable incidencia en el planeamiento y en la ejecución urbanística, en cuanto que determina los posibles usos y la modificación o revisión del planeamiento. Así, el caso ahora enjuiciado, en la medida en que lo que se persigue es el cambio en la calificación, con la consiguiente incidencia en la planificación, guarda relación con asuntos en los que el Tribunal se ha pronunciado ya sobre la decisión del legislador básico de optar por un concreto instrumento o técnica urbanística, que no se desprende necesariamente de las condiciones básicas y que pertenece a la competencia sobre la materia urbanística.
\nAsí en la STC 61/1997, FJ 28 e), el Tribunal declaró con relación a un título horizontal del Estado como es la cláusula contenida en el art. 149.1.1 CE, que ésta “no puede amparar la configuración de técnicas concretas, por más que puedan incidir sobre la propiedad urbana, cuando exceden de la regulación de las condiciones básicas de las facultades y deberes fundamentales, como sucede, en los términos ya señalados, en relación con el aprovechamiento tipo …, las unidades de ejecución … y, ahora, con la técnica de la reparcelación a la que se refieren las letras a) y c) del art. 166.1 TRLS”. Doctrina constitucional a la que se remite la STC 164/2001, de 11 de julio, FJ 3.
\nFinalmente, desde la perspectiva de la autonomía local, el precepto establece una suerte de consecuencia sancionadora que carece de respaldo legal alguno en la Ley de bases del régimen local y que es incompatible con el propio principio constitucional de autonomía local. Se establece ex lege una obligación para conseguir, en un plazo determinado, la obtención de utilidad urbanística del bien so pena de trasladar al Ayuntamiento lo que no es sino una responsabilidad del propietario. No me parece nada convincente el argumento de la Sentencia para descartar la vulneración de la autonomía local, pues lo que viene a sostener es que, como en el cambio de planeamiento interviene la corporación local, no se vulnera su autonomía.
\nEso es, en mi criterio, desenfocar el problema. No se discute que, si hay un cambio en la calificación y, muy probablemente, de planeamiento, ese cambio determina o implica la intervención local, sino que esa intervención de la corporación local es ajena a su voluntad, pues le viene impuesta por el precepto legal, ya que establece una suerte de plazo preclusivo para realizar el cambio en la calificación del bien so pena de la traslación de los deberes de custodia y conservación. Es, precisamente, por la determinación de las consecuencias que el incumplimiento de ese plazo conlleva y a lo que obliga a la entidad local, por lo que el precepto incurre en vulneración del principio constitucional de autonomía local.
\nSi, como este Tribunal tiene declarado, “la configuración del asentamiento urbano municipal en que consiste el plan urbanístico… es una tarea comprendida prioritariamente en el ámbito de los intereses del municipio” (STC 148/2012, FJ 15) y el citado principio constitucional se concreta en “el derecho y la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes” (por todas, STC 240/2006, de 20 de julio, FJ 8), fácilmente se colige que el art. 191.5 no se ajusta a tales criterios.
\nDe hecho el precepto viene a introducir un elemento temporal en el cambio de calificación que afecta a la libertad de la entidad local para decidir el momento oportuno para llevar a cabo tal cambio en la calificación del bien y, por extensión, del planeamiento. Además, el precepto olvida que, en muchas ocasiones, la reforma del planeamiento no es una competencia exclusiva municipal pues está sometida bien a aprobación, bien a informe vinculante de otras Administraciones públicas (así, por ejemplo, arts. 49, 57, 62 y 63 de la Ley 3/2009, de 17 de junio, urbanística de Aragón), con lo que, en cuanto que el Estado no es competente para determinar quién aprueba el planeamiento, tampoco podría el precepto determinar las responsabilidades por el incumplimiento de la obligación de planificar o de modificar el planeamiento como consecuencia del cambio en la calificación urbanística del bien patrimonial.
\nLa norma está, directamente, regulando un supuesto de inicio de un expediente expropiatorio por razón de urbanismo al margen de lo que pueda disponer la legislación autonómica, que ve limitado su ámbito de aplicación por la decisión estatal, ya que solamente será aplicable para determinar el plazo y los aspectos procedimentales pero no en lo sustantivo, esto es, para decidir si la omisión en el cambio de calificación del inmueble habilita para iniciar un expediente expropiatorio. Se trata casi de una expropiación-sanción, ya que el obligado a expropiar es el Ayuntamiento incumplidor, sin que tampoco se sepa la finalidad a la que la expropiación va a servir, salvo la obtención de rendimiento económico para el titular del bien, a través del justiprecio.
\nLa doctrina constitucional establece que la regulación de la institución expropiatoria en cuanto tal corresponde al Estado, pero la fijación de causas o fines expropiatorios en materias de competencia autonómica corresponde a éstas (en tal sentido, y por relación al urbanismo, STC 164/2001, FJ 36). Así resulta que, en aplicación de la citada doctrina el art. 191.6 es contrario al orden constitucional de distribución de competencias pues establece un presupuesto de hecho que exige la presencia de dos circunstancias: el transcurso del plazo de aplicación legal de la expropiación urbanística y la falta de otorgamiento en dicho plazo de la calificación de los inmuebles estatales. Dadas esas dos circunstancias dispone un nuevo modo de iniciación de la expropiación urbanística pues la remisión a la legislación autonómica no es a efectos de determinar si se produce o no la expropiación sino únicamente a efectos procedimentales.
\nY en ese sentido emito mi Voto particular.
\nMadrid, a veintitrés de abril de dos mil trece.
\nNo puedo compartir, en primer lugar, el método utilizado por la Sentencia al analizar de forma aislada cada uno de los apartados impugnados, pues sólo con su interpretación conjunta la norma adquiere cabal sentido. Esto es, precisamente, lo que alega el recurrente: que el juego de los preceptos impugnados vulnera tanto las competencias autonómicas en materia de urbanismo como la autonomía local.
\nY, en mi opinión, no le falta razón como a continuación se argumentará. Si bien es verdad que el art. 191 de la Ley 33/2003 favorece la rentabilidad y eficacia que debe presidir la gestión de todos los bienes patrimoniales de las Administraciones públicas -y no sólo los de titularidad del Estado- (art. 8 de la Ley 33/2003 dictado en ejercicio de la competencia que atribuye al Estado el art. 149.1.18 CE), este precepto viene a establecer un régimen privilegiado para los bienes patrimoniales del Estado que no sólo no tiene cabida en el art. 149.1.18 CE, sino que contradice las condiciones básicas del estatuto de la propiedad dictadas ex art. 149.1.1 CE, establece reglas urbanísticas de competencia exclusivamente autonómica y predetermina la libertad de los municipios a la hora de diseñar el modelo de ciudad que desean para sus habitantes.
\nEl art. 191 de la Ley 33/2003 regula las consecuencias de la desafectación por el Estado de los inmuebles construidos sobre suelos a los que el planeamiento urbanístico no otorga aprovechamiento lucrativo. Tras su desafectación, estos inmuebles pasan a ser bienes patrimoniales, fuente de ingresos para el erario público estatal, y su destino, como el de cualquier otro bien inmueble de propiedad privada, viene determinado por el planeamiento, lo cual, por otra parte, ni siquiera es discutido por el legislador estatal que se considera vinculado por el régimen estatutario de la propiedad. Buena prueba de ello es que el propio legislador insta la modificación de la calificación que el planeamiento otorga a los bienes desafectados.
\nPor ello, el apartado tercero del art. 191 impone la obligación a las autoridades urbanísticas de dar un nuevo destino a los bienes desafectados por el Estado, que bien podrá ser lucrativo o dotacional. En el caso de que sea dotacional, el destino será para el ejercicio de las competencias de otras Administraciones públicas, que deberán obtener el terreno de forma onerosa (art. 191.2), pues la modificación del destino de los bienes para el ejercicio de otra competencia del Estado, distinta de la contemplada en el planeamiento, se impone a éste, como bien señala la Sentencia de la que discrepo.
\nNo comparto en modo alguno, sin embargo, que la obligación de modificar la calificación urbanística quede limitada, como entiende la Sentencia, a una suerte de obligación natural, esto es, a “recoger un desideratum o, lo que es lo mismo, a enunciar un genérico principio de coherencia, del que no derivan obligaciones, condicionamientos o requisitos para el planificador urbanístico, por lo que no puede afectar a las competencias autonómicas”. Antes al contrario. Los apartados 5 y 6 del art. 191 establecen condicionamientos, en mi opinión, incompatibles con la autonomía local, que la Sentencia no pondera, y a los que ni siquiera se refiere so pretexto de que no se “excluye la intervención de los municipios en el supuesto contemplado de desafectación de inmuebles del Patrimonio del Estado, sino que, por el contrario, prevé la intervención municipal en la nueva calificación del inmueble, conforme al planeamiento urbanístico”. La ley impugnada mantiene, en efecto, la competencia del planeamiento para modificar la calificación o destino de los bienes desafectados, pero la condiciona de tal manera que el mantenimiento por el planeamiento del destino que tenían asignado implica, de facto, el cambio de calificación y la obligación de su obtención a costa del Ayuntamiento y en contra de los intereses municipales que éste representa.
\nEn efecto, el art. 191.6 establece un plazo máximo para la modificación o, en caso de que fuera necesario, para la revisión, del planeamiento (art. 191.6) aunque ello no convenga al interés urbanístico municipal pues, transcurrido el plazo contemplado en la legislación autonómica, se opera la ficción legal de que los terrenos del Estado han sido calificados como equipamientos de titularidad municipal que deben ser obtenidos por expropiación. Por otra parte, se condiciona el destino que debe otorgarles el planeamiento, pues, o se les reconoce aprovechamiento lucrativo en el plazo que contempla el art. 191.6 o, en otro caso, el Ayuntamiento se verá obligado a obtenerlos a costa de delimitar unidades o sectores excedentarios a los que adscribirlos o en los que incluirlos para obtenerlos por cesión obligatoria, aunque ello no sea lo más idóneo para el diseño de la ciudad, y si no lo hace, se verá obligado a obtenerlos por expropiación, aunque no sean necesarios para el ejercicio de sus competencias municipales y no encajen en sus previsiones o prioridades de gasto. La obtención de los citados terrenos no depende, en consecuencia, de una decisión libremente adoptada por el planeamiento, sino de la decisión de otra Administración llevada, no por la necesidad de ejercer una competencia propia, sino por la de obtener rendimientos económicos de unos bienes antaño afectados al dominio público.
\nEl apartado quinto del art. 191 de la Ley 33/2003, establece que transcurridos dos años desde que se haya notificado la desafectación sin modificación del planeamiento, el Ayuntamiento se responsabilizará de su custodia y mantenimiento. En consecuencia, este apartado traslada al Ayuntamiento uno de los deberes de los propietarios que forman parte del estatuto de la propiedad (art. 9.1 del Real Decreto Legislativo 2/2008). Dice la Sentencia que “el traslado al Ayuntamiento del deber de conservación de las edificaciones o instalaciones de titularidad estatal ya desafectadas supone el establecimiento de una excepción a la regulación común del estatuto de la propiedad urbana, que atribuye al propietario el deber de conservación, excepción que, de acuerdo con la delimitación de competencias que acaba de exponerse, corresponde establecer en exclusiva al Estado en virtud de lo dispuesto en el art. 149.1.18 CE”.
\nPues bien, en la STC 61/1997, afirmamos que la definición del régimen estatutario de la propiedad por parte del Estado encuentra su título competencial en el art. 1491.1.1 CE, pues con él se establecen las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos y deberes. Entiendo que estas condiciones básicas resultan de aplicación a la propiedad privada de las Administraciones públicas, pues la regulación del derecho de propiedad del art. 33 CE, excluidos los bienes de dominio público, no distingue entre propietarios públicos o privados, y la función social de la propiedad es también predicable de la perteneciente a las Administraciones públicas, tanto más cuando el art. 103 CE somete su actuación al interés general. Así pues, si la obligación de conservación de sus bienes patrimoniales le viene dada a la Administración por el ejercicio de la competencia que al Estado atribuye el art. 149.1.1 CE, ésta no podrá ser excepcionada, como afirma la Sentencia, por la competencia que le otorga el 149.1.18 CE.
\nSi, por el contrario, se entendiera que la propiedad privada de la Administración no es un derecho afectado por la definición de derechos y obligaciones básicas que contiene el texto refundido de la Ley del suelo, y sometido al régimen estatutario de la propiedad, el Estado estaría definiendo el régimen de obligaciones que atañe a la propiedad privada de las administraciones públicas, pero entonces, ex art. 149.1.18 CE, tendría que hacerlo para los bienes de todas las Administraciones públicas, pues, precisamente, la legislación básica implica la definición del régimen común mínimo que debe predicarse de todos los bienes patrimoniales y no solo de los bienes patrimoniales de titularidad del Estado.
\nY no cabe tampoco entender, en mi opinión, que esta regulación forma parte de la regulación de la responsabilidad patrimonial que se habría ocasionado por incumplimiento de un deber por parte del municipio, o como señala la Sentencia del “‘[s]istema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas’, mediante la determinación de las consecuencias jurídicas derivadas de la inactividad municipal” .
\nY no sólo porque los supuestos de responsabilidad patrimonial ya están regulados en la legislación estatal de suelo, sin que se haga mención alguna al supuesto que nos ocupa, sino porque, difícilmente, puede atribuirse a los municipios responsabilidad patrimonial por el incumplimiento del deber de modificar el planeamiento urbanístico, cuando el propio apartado tercero del art. 191 impone esta obligación a las “autoridades urbanísticas”, ya sean municipales o autonómicas, y cuando en las legislaciones urbanísticas autonómicas se impone, por regla general, la aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento que podrían modificar el uso dotacional que los inmuebles desafectados tienen atribuido.
\nEl apartado sexto del art. 191 impone, finalmente, la obligación de expropiación por el Ayuntamiento de los bienes desafectados si en el plazo establecido por la legislación urbanística para la expropiación por ministerio de la ley no se hubiera modificado su calificación. Entiendo, como anticipé, que la obligación de expropiación equivale a una modificación ope legis de la calificación de los terrenos desafectados y su conversión en suelos de equipamientos de titularidad municipal a obtener por expropiación y, por tanto, vulneradora de la autonomía municipal. Pero aunque no fuera así, la determinación de las causas de expropiación corresponde a los titulares de la competencia sustantiva a la que la citada potestad sirve. Por ello, la regulación de la causa expropiandi de los bienes desafectados por el Estado correspondería, en su caso, a las Comunidades Autónomas, pues forma parte de su competencia exclusiva en materia de urbanismo.
\nMadrid, a veintitrés de abril de dos mil trece.
\nIdentificación Órgano Pleno Magistrados Don Pascual Sala Sánchez, don Ramón Rodríguez Arribas, don Manuel Aragón Reyes, don Pablo Pérez Tremps, don Francisco José Hernando Santiago, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré y don Juan José González Rivas.
\nNúmero y fecha BOE [Núm, 123 ] 23/05/2013 Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 596-2004 Fecha de resolución 23/04/2013 Síntesis y resumen Síntesis Descriptiva Interpuesto por el Gobierno de Aragón en relación con diversos preceptos de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del patrimonio de las Administraciones públicas.
\nSíntesis Analítica Competencias sobre régimen jurídico de las Administraciones públicas, ordenación del territorio, urbanismo y vivienda; autonomía local: constitucionalidad de los preceptos legales estatales relativos a la creación y aportaciones públicas a las juntas de compensación, comunicación de actuaciones urbanísticas a la Administración titular de bienes inmuebles, régimen urbanístico de inmuebles desafectados y destino del patrimonio estatal de vivienda. Votos particulares.
\nResumen Se enjuicia la adecuación al orden constitucional de competencias de diversos preceptos de la Ley del patrimonio de las Administraciones públicas relativos a: la actuación de la Administración del Estado con inmuebles de su propiedad que quedan incluidos en el ámbito de una junta de compensación; la notificación de instrumentos de planeamiento urbanístico a la Administración titular de los bienes públicos afectados; y las operaciones patrimoniales en ejecución de éstos, el régimen urbanístico de los inmuebles desafectados y la gestión del patrimonio estatal de vivienda.
\nSe desestima el recurso. El precepto relativo a la incorporación de organismos públicos a juntas de compensación es una norma de gestión del patrimonio del Estado que no predetermina la técnica urbanística a utilizar ni excluye otros instrumentos distintos del sistema previsto. La previsión de requisitos para que los notarios autoricen el otorgamiento de escrituras públicas de constitución de juntas de compensación está dirigida a los fedatarios públicos como norma de ordenación de los instrumentos públicos (art. 149.18 CE). El objetivo de este apartado es identificar la titularidad de la superficie cuya notificación permite la aplicación de la regla que atribuye al Estado la titularidad de los inmuebles sin dueño conocido, lo que no supone una regla urbanística. La gestión de los bienes inmuebles patrimonio estatal de vivienda es una norma de naturaleza organizativa interna, de la que no se deriva atribución alguna que pueda vulnerar competencias autonómicas.
\nPor otro lado, la Sentencia declara que la desafectación del uso de los bienes de la Administración del Estado será comunicada a la autoridad urbanística competente para efectuar la nueva calificación de los terrenos en coherencia con la política urbanística municipal, sin que la Administración prefigure cuál ha de ser el uso ni la forma de llevarlo a cabo, por lo que no hay intromisión en la actuación del planificador urbanístico ni en las competencias autonómicas o en la autonomía municipal. Transcurridos dos años desde la desafectación, el traslado al Ayuntamiento del deber de conservación de las edificaciones, precepto con carácter básico, viene a determinar efectos por el incumplimiento del deber de calificación; esta norma del Estado que se debe encuadrar en bases del régimen jurídico y responsabilidad de las Administraciones públicas. Previendo así la intervención municipal en la calificación conforme al planeamiento urbanístico, la norma es conforme con el orden constitucional de competencias.
\nPor último, la Sentencia considera que varios de los preceptos impugnados reflejan en realidad reglas generales del procedimiento administrativo o la actuación de la Administración del Estado, a saber: la desafectación de los bienes demaniales cuyo uso deviene incompatible con el planeamiento que se va a ejecutar por compensación y el carácter excepcional del mantenimiento de su uso o afectación; la eficacia de los actos sujetos a notificación se produce a partir de la fecha de la misma; el derecho de propiedad del suelo incluye la facultad de participar en la ejecución de las actuaciones de urbanización en régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas.
\nLa Sentencia cuenta con dos votos particulares discrepantes. Uno de ellos es suscrito por tres magistrados.
\nDisposición adicional decimonovena, ff. 1, 9, VP I Disposición final primera, apartado 1, f. 8 Disposición final segunda, ff. 3, 5, 7, 8 Disposición final segunda, apartado 5, ff. 3, 6 a 8 Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón En general, f. 2 Artículo 35.1.7, f. 1 Artículo 71.9, f. 2 Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo Artículo 8.1 c), f. 7 Artículo 9, VP I Artículo 9.1, f. 8, VP I, VP II Disposición final primera, apartado 1, VP I Ley de las Cortes de Aragón 3/2009, de 17 de junio. Urbanismo En general, f. 5 Artículo 49, VP I Artículo 57, VP I Artículo 62, VP I Artículo 63, VP I Artículo 158 apartados 1, 2, f. 5 Artículo 158.1 y 2, f. 5 Artículos 158 a 165, f. 5 Artículo 163.1, f. 5 Disposición final cuarta, f. 5 Conceptos constitucionales Conceptos materiales Identificadores Visualización Autonomía localAutonomía local, f. 8, VP I, VP II Competencias de las Comunidades AutónomasCompetencias de las Comunidades Autónomas, ff. 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9, VP I, VP II Competencias de los municipiosCompetencias de los municipios, ff. 6, 8, VP I, VP II Competencias del EstadoCompetencias del Estado, ff. 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, VP I, VP II Competencias en materia de ordenación de los registros e instrumentos públicosCompetencias en materia de ordenación de los registros e instrumentos públicos, f. 7 Competencias en materia de ordenación del territorioCompetencias en materia de ordenación del territorio, f. 8, VP I, VP II Competencias en materia de urbanismoCompetencias en materia de urbanismo, ff. 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9, VP I, VP II Competencias en materia de viviendaCompetencias en materia de vivienda, ff. 2, 4, 9 Ius superveniensIus superveniens, ff. 2, 5 Orden constitucional de competenciasOrden constitucional de competencias, f. 7 Régimen jurídico de las Administraciones públicasRégimen jurídico de las Administraciones públicas, ff. 3, 4, 6 a 8, VP I, VP II Votos particulares, formulados dos Votos particulares, formulados dos Desafectación de bienes de dominio públicoDesafectación de bienes de dominio público, ff. 5, 8, VP I, VP II Juntas de compensaciónJuntas de compensación, ff. 5, 6 NotariosNotarios, f. 7 Notificación de actuaciones urbanísticas sobre bienes públicosNotificación de actuaciones urbanísticas sobre bienes públicos, ff. 5 a 8, VP I, VP II Participación de los municipios en el planeamiento urbanísticoParticipación de los municipios en el planeamiento urbanístico, f. 8, VP I, VP II Patrimonio del EstadoPatrimonio del Estado, ff. 3, 5, 7 a 9
\nPlaneamiento urbanísticoPlaneamiento urbanístico, ff. 6, 8, VP I, VP II AragónAragón, ff. 2, 4, 7, 8, VP I, VP II Arriba Ayúdenos a mejorarUtilice este formulario para notificar al Tribunal Constitucional una posible errata encontrada en el texto de la resolución.
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