La representación letrada del Parlamento de Cataluña impugna, asimismo, el art. 126.2, párrafo segundo, inciso primero LBRL en la redacción que le da la Ley de medidas para la modernización del gobierno local. Dice este inciso que “[e]l Alcalde podrá nombrar como miembros de la Junta de Gobierno Local a personas que no ostenten la condición de concejales, siempre que su número no supere un tercio de sus miembros, excluido el Alcalde”.En opinión del recurrente, la inconstitucionalidad se basa en que la incorporación de no electos a la Junta de Gobierno vulnera el art. 140 CE, que encomienda el gobierno y administración municipal al alcalde y concejales, como manifestación de la opción constitucional por una administración democrática.
\nEl Abogado del Estado señala, por el contrario, que la Junta de Gobierno ha quedado constituida como un órgano de manifiesto perfil ejecutivo y profesional, que viene exigido por la complejidad de las funciones técnicas que debe afrontar, quedando el principio representativo residenciado en el Pleno. Por otra parte señala que esta configuración responde al modelo europeo de gobierno local reflejado en la Carta europea de la autonomía local, cuyo art. 3.2 prevé que los órganos electivos colegiados puedan disponer de órganos ejecutivos responsables ante ellos mismos.La Ley de medidas para la modernización del gobierno local, como ya señalamos anteriormente, ha modificado el diseño de gobierno en los municipios de gran población para establecer una separación clara de funciones entre el órgano en el que se residencia el principio representativo, y el órgano de carácter ejecutivo que aúna las competencias de dirección política o gobierno con la dirección de la administración municipal.
\nEste órgano no está integrado únicamente por electos, pues el precepto impugnado permite al Alcalde nombrar, como miembros de la Junta de Gobierno local, a personas que no ostenten dicha condición, siempre que su número no supere el tercio de sus miembros, excluido el Alcalde, garantizándose en todo caso una mayoría de miembros electos, al exigirse para la válida constitución del órgano colegiado que el número de miembros electos presentes supere a los miembros presentes que no ostentan dicha condición.Por ello, en los municipios de gran población, el Pleno ha perdido sus competencias administrativas pues, como señala la exposición de motivos de la ley impugnada, se configura como el gran órgano de debate de las grandes políticas municipales y de adopción de las decisiones estratégicas; es, además, el órgano que ejerce la competencia reglamentaria, y fiscaliza y controla la actuación del Alcalde y su equipo de gobierno (art. 122 LBRL).
\nPor el contrario, la Junta de Gobierno local se constituye como un órgano colegiado que asume las competencias administrativas que, en los municipios de régimen común, corresponden al Pleno y al Alcalde, pero también se convierte en un órgano esencial de colaboración en la dirección política del Ayuntamiento pues el alcalde -que conserva la presidencia el órgano colegiado y la capacidad de nombrar y cesar libremente a sus miembros-, comparte la dirección política con la Junta de Gobierno local que es, tal y como la define el art. 126.1 LBRL, “el órgano que, bajo la presidencia del Alcalde, colabora de forma colegiada en la función de dirección política que a éste corresponde y ejerce las funciones ejecutivas y administrativas que se señalan en el art. 127 de esta ley”.Tal y como hemos señalado en reiteradas ocasiones, entre otras en la STC 240/2006, de 20 de julio, FJ 8, el constituyente no predeterminó el contenido concreto de la autonomía local, por lo que el legislador podrá ejercer en uno u otro sentido su libertad inicial de configuración, siempre que sea compatible con el marco general perfilado en los art. 137, 140 y 141 CE.
\nAsimismo hemos afirmado que la garantía constitucional de la autonomía local requiere que se dote a las entidades locales de una autonomía o capacidad efectiva para ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes, así la define el art. 3.1 de la Carta europea de la autonomía local.Este marco constitucional aparece profundamente enraizado en el principio democrático que se plasma, de forma expresa, en el art. 140 CE con la elección de concejales y alcalde, y en el art. 141.2 CE, que encomienda el gobierno y administración de las provincias a Diputaciones u otras corporaciones de carácter representativo.
\nEl principio representativo es, también, fundamento de la autonomía local de la que son titulares las islas, pues aunque el art. 141.4 CE no se refiera expresamente al mismo, como sí lo hace en el caso de municipios y provincias, “el carácter representativo de los órganos a los que corresponde la dirección política de los entes locales constituye un concepto inherente a este concepto de autonomía local” (STC 132/2012, de 19 de junio, FJ 3). En esta Sentencia señalamos, además, en relación a los consejos insulares, que el carácter necesariamente representativo de los órganos de dirección política “es compatible con la existencia, en el seno de esos entes locales, de órganos cuya integración no se encuentre enteramente reservada a los miembros electos de la corporación, al primar en ellos el perfil ejecutivo.
\nEn el bien entendido que éstos deberán responder de su acción ante aquéllos, que, precisamente por reunir la condición de órganos representativos, son los únicos facultados para dirigir la acción de las Administraciones locales en ejercicio de ese núcleo de la autonomía local que, según dijimos en la STC 193/1987, de 9 de diciembre, FJ 4, ‘consiste, fundamentalmente en la capacidad de decidir libremente, entre varias opciones legalmente posibles, de acuerdo con un criterio de naturaleza esencialmente política’(STC 4/1981, fundamento jurídico 3)” (FJ 3).Pero igualmente dijimos que “además de que no cabe equiparar automáticamente los consejos insulares a los ayuntamientos, debe señalarse que, como más adelante se expondrá con mayor detalle, esta regulación de los consejos insulares constituye una singularidad propia de su régimen jurídico que, como más adelante se razonará, no atenta contra la autonomía local, concretada en el autogobierno de la isla como entidad local a través de corporaciones de carácter representativo.
\nEn tal sentido, y como ya se adelantó, la respuesta que ahora debamos dar a la cuestión de si la regulación contenida en la Ley de consejos insulares que permite designar como miembros o titulares de los órganos referidos a quienes no tienen la condición de electos contraviene la normativa básica sobre régimen local, no prejuzga la que este Tribunal haya de pronunciar en su momento al resolver el recurso de inconstitucionalidad núm. 1523-2004” (STC 132/2012, de 19 de junio, FJ 3), que es el objeto de esta Sentencia.Pues bien, si como hasta ahora hemos señalado, el principio representativo constituye el fundamento de la autonomía local y por tanto es predicable de todas las entidades locales constitucionalmente garantizadas, este principio ha sido consagrado para los municipios con una intensidad especial, mediante una regulación bastante más minuciosa, que contrasta con la menor densidad normativa con que la norma fundamental lo ha recogido para islas y provincias.
\nEn efecto, si el carácter representativo de los órganos de dirección política de las islas deriva directamente de la garantía institucional de la autonomía local consagrada en el art. 137 CE, el art. 141.2 CE prevé, ya expresamente, para las provincias, que su gobierno y administración autónoma estarán encomendados a Diputaciones u otras corporaciones de carácter representativo. Pero, para los municipios, el art. 140 CE, va aún más allá, al atribuir el gobierno y administración a los Ayuntamientos, integrados por alcaldes y concejales, imponiendo la elección democrática de sus integrantes. Por ello debemos señalar, en primer lugar, que el mencionado precepto constitucional atribuye al alcalde y concejales tanto el gobierno como la administración municipal, esto es, y sin perjuicio de la dificultad que puede conllevar a menudo la delimitación de ambas funciones, tanto la alta dirección de la política municipal en lo que supone de adopción de decisiones con criterios esencialmente políticos, como también la suprema dirección de la Administración municipal a la que se refiere, junto al resto de Administraciones públicas, el art. 103 CE.
\nEn segundo lugar, el art. 140 CE no atribuye las funciones de gobierno y administración municipal a una corporación representativa como hace el art. 141.2 CE para las provincias, sino a un ayuntamiento compuesto únicamente por alcalde y concejales. Éstos podrán ejercitarlas, bien individualmente, bien mediante su integración en órganos colegiados, decisión ésta que corresponde adoptar al legislador básico, en desarrollo directo del art. 140 CE, al diseñar los órganos de gobierno municipales. Pero, además, el citado precepto exige que concejales y alcaldes sean elegidos democráticamente, como manifestación del derecho fundamental de participación en los asuntos públicos, consagrado en el art. 23 CE, en su doble vertiente de derecho a participar directamente o por representantes libremente elegidos y derecho de acceder en condiciones de igualdad a los cargos públicos.
\nLos concejales son elegidos por sufragio universal, igual, libre directo y secreto en la forma establecida por la ley. El alcalde, por los concejales o por los vecinos. En definitiva, el art. 140 CE otorga una especial legitimación democrática al gobierno municipal, tanto en su función de dirección política, como de administración, que contrasta, sin duda, con el diseño que la propia Constitución establece para el Gobierno del Estado (art. 97 y 98 CE). Un plus de legitimidad democrática, frente a la profesionalización, que, en todo caso, debe ser respetada por el legislador básico al configurar ese modelo común de autonomía municipal.Por las razones expuestas debemos declarar la inconstitucionalidad del artículo 126.2, párrafo segundo, inciso primero LBRL, inconstitucionalidad que se limita única y exclusivamente a la facultad que se reconoce al alcalde para nombrar como miembros de la Junta de Gobierno a personas que no ostenten la condición de concejales, pero no se extiende a la regulación de dicho órgano.
\nPero antes de pronunciar el fallo de inconstitucionalidad y consiguiente nulidad a que conduce nuestro razonamiento, es preciso determinar cuál es el alcance y efectos que corresponde atribuir a dicho fallo y, en tal sentido, debemos establecer que han de considerarse situaciones consolidadas no susceptibles de ser revisadas con fundamento en esta Sentencia las nacidas con anterioridad a la fecha de su publicación. Y todo ello sin perjuicio de la libertad de organización de los Ayuntamientos del funcionamiento de la actividad de asesoramiento a sus órganos de gobierno, en el marco de la legislación aplicable.
\n7.
\nSe impugna, por último, el primer inciso del apartado quinto del art. 126 LBRL en la redacción dada al mismo por la Ley de medidas para la modernización del gobierno local, a cuyo tenor: “las deliberaciones de la Junta de Gobierno Local son secretas”. La obligación de secreto de las deliberaciones de la Junta de Gobierno local en los municipios de gran población frente a la regla general de no publicidad del art. 70.1, último inciso, LBRL vulnera, según el recurrente, el principio democrático del art. 1.1 CE, el principio de seguridad jurídica del art. 9.3 CE y el derecho de participación en los asuntos públicos mediante representantes, reconocido en el art. 23.1 CE. La demanda carece de una mínima argumentación que permita deducir las razones por las cuales se entiende existe la infracción denunciada.Tal y como hemos señalado en nuestra STC 237/2007, de 8 de noviembre, FJ 3, la impugnación de normas debe ir acompañada con una fundamentación que permita a las partes a las que asiste el derecho de defensa (en este caso, al Abogado del Estado), así como a este Tribunal, conocer las razones por las cuales los recurrentes entienden que las disposiciones cuestionadas vulneran el orden constitucional.
\nPor ello, resulta carga de los recurrentes, no sólo abrir la vía para que el Tribunal pueda pronunciarse, sino también colaborar con la justicia del Tribunal, mediante un análisis clarificador de las cuestiones que se suscitan; si no se atiende esta exigencia, no podrá desvirtuarse la presunción de constitucionalidad de normas con rango de ley. En aplicación de esta doctrina y a falta de cumplimiento por el recurrente de la carga procesal expresada, no puede este Tribunal entrar a valorar la impugnación del art. 126 e) LBRL en la redacción dada al mismo por la Ley de medidas para la modernización del gobierno local.
\nFallo En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA, Ha decidido 1º Estimar parcialmente el presente recurso de inconstitucionalidad y en consecuencia:
\n2º Desestimar el recurso en todo lo demás.
\nPublíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
\nDada en Madrid, a veinticinco de abril de dos mil trece.
\nVotos particulares 1. Voto particular que formula el Magistrado don Andrés Ollero Tassara, al que se adhiere el Magistrado don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, respecto a la Sentencia del Pleno de fecha 25 de abril de 2013 dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1523-2004 En el ejercicio de la facultad que nos confiere el art. 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y con el máximo respeto a la opinión de la mayoría del Pleno, dejo constancia de mi opinión discrepante puesta ya de manifiesto durante la deliberación de la Sentencia que ha resuelto el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Parlamento de Cataluña contra la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local.
\nEn consecuencia no puedo compartir la declaración como “inconstitucional y nulo” del “párrafo segundo, inciso primero, de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local”; es decir, que pueda el Alcalde “nombrar como miembros de la Junta de Gobierno Local a personas que no ostenten la condición de concejales, siempre que su número no supere un tercio de sus miembros, excluido el Alcalde”.
\nQue la comparación no resulta improcedente parece claro si se tiene en cuenta la propia exposición de motivos de la norma tachada de inconstitucional. Esta no solo considera que “atender a la necesidad de un liderazgo claro y diáfano ante la sociedad” exige contar con “ejecutivos con gran capacidad de gestión para actuar rápida y eficazmente”, sino que aspira precisamente a posibilitar mayor efectividad democrática y participativa a la actividad política en municipios no particularmente favorecedores -como resalta el apartado IV de la citada exposición- de una cotidiana cercanía vecinal. Se pretendería evitar que un grupo municipal mayoritario, erigido en poder ejecutivo, convierta en mero espectador al resto de los representantes, como de hecho no pocas veces ha acabado ocurriendo. Deslindando la función ejecutiva y su necesario control -lo que no es ciertamente una novedosa ocurrencia- se pretende “responder a la exigencia de un debate político abierto y creativo sobre las principales políticas de la ciudad, así como profundizar en el control de la acción de un ejecutivo reforzado, lo que implica que el Pleno desarrolle sus potencialidades deliberantes y fiscalizadoras”. Se aspira pues a “configurar al Pleno como un verdadero órgano de debate de las grandes políticas locales que afectan al municipio y de adopción de las decisiones estratégicas”.
\nSin perjuicio del pronóstico -que no corresponde a este Tribunal establecer- sobre las posibilidades de éxito en el empeño, parece claro que no puede estimarse tan ajeno a la realidad como para considerarlo un modo neto de anular la democracia municipal. No lo considera así desde luego la Carta europea de la autonomía local, que el artículo 10.2 de la Constitución nos invita a no ignorar; como es sabido, el artículo 3.2 de la citada Carta prevé que los órganos electivos colegiados locales “pueden disponer de órganos ejecutivos responsables ante ellos mismos”, como en esta ocasión era el caso. En efecto, en el epígrafe siguiente al declarado nulo, la Ley establece: “La Junta de Gobierno Local responde políticamente ante el Pleno de su gestión de forma solidaria, sin perjuicio de la responsabilidad directa de cada uno de sus miembros por su gestión”.
\nNo puede tampoco razonablemente considerarse que el legislador, exclusivamente preocupado de la eficacia ejecutiva, no haya ponderado tal propósito con las exigencias de control democrático, cuando el número de miembros de la Junta de Gobierno local no concejales no puede en ningún caso superar un tercio de la tercera parte de los miembros del Pleno municipal. Se impone de este modo una cautela que, por cierto, no se han visto obligados a introducir los ordenamientos que también han pretendido delimitar más claramente las funciones de regulación, control y administración en Ayuntamientos medianos y grandes. Valga como ejemplo Italia, donde la condición de miembro de la Junta es incompatible con la de concejal en municipios de más de 15.000 habitantes. Establecer que cabe vetar constitucionalmente esa facultad a un alcalde independiente de los partidos, elegido directamente “por los vecinos” (lo que el mismo artículo 140 no excluye), impidiéndole seleccionar siquiera a un tercio de su previamente reducido (otro tercio) equipo de gobierno me parece exagerado.
\nPartiendo de estas reflexiones, me veo obligado a emitir mi Voto particular.
\nMadrid, a veinticinco de abril de dos mil trece Identificación Órgano Pleno Magistrados Don Pascual Sala Sánchez, don Ramón Rodríguez Arribas, don Pablo Pérez Tremps, don Francisco José Hernando Santiago, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré y don Juan José González Rivas.
\nNúmero y fecha BOE [Núm, 123 ] 23/05/2013 Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 1523-2004 Fecha de resolución 25/04/2013 Síntesis y resumen Síntesis Descriptiva Interpuesto por el Parlamento de Cataluña en relación con diversos preceptos de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del Gobierno Local.
\nSíntesis Analítica Competencias sobre régimen local; autonomía local: inconstitucionalidad del precepto legal que permite nombrar como miembros de la junta de gobierno local a personas distintas de los concejales, interpretación conforme del precepto que enumera los órganos municipales superiores y directivos. Voto particular.
\nResumen Se examina la adecuación al orden constitucional de competencias y a la autonomía local de diferentes disposiciones que establecen: 1. las competencias de las mancomunidades, la atribución a las Diputaciones provinciales de la prestación de servicios de carácter supramunicipal, y medidas para fomentar la fusión de municipios; 2. la regulación de los organismos autónomos locales, de las entidades públicas empresariales así como de ciertos órganos de los municipios de gran población, además de una enumeración cerrada de los órganos directivos municipales; 3. la determinación de los derechos económicos y políticos de los concejales no adscritos por el Reglamento orgánico de cada corporación, la designación por el alcalde de miembros de la junta de gobierno local que no sean concejales, y el carácter secreto de las deliberaciones de las juntas de gobierno local.
\nLa sentencia declara inconstitucional y nula la capacidad del alcalde para designar miembros de la junta de gobierno local que no sean concejales. El artículo 140 CE otorga una especial legitimidad democrática al gobierno municipal que abarca tanto a su función de dirección política como de administración. Por ello reserva al gobierno y la administración municipal a alcaldes y concejales elegidos democráticamente, constituyendo el principio representativo el fundamento de la autonomía local. A su vez declara constitucional la relación de los titulares de los órganos directivos propios de la organización básica de los municipios de gran población, siempre que pueda ser completada a través de leyes autonómicas. Se desestima en todo lo demás.
\nLa Sentencia contiene un voto particular parcialmente discrepante, suscrito por dos magistrados.
\nArtículo 126, f. 1 Artículo 126 e) (redactado por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre), f. 7 Artículo 126.1, f. 6 Artículo 126.2.2 inciso 1, ff. 1, 6 Artículo 126.2.2 inciso 1 (redactado por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre), f. 6 Artículo 126.4, ff. 1, 5 Artículo 126.5 inciso 1, ff. 1 Artículo 126.5 inciso 1 (redactado por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre), f. 7 Artículo 127, f. 6 Artículo 127.1 i), f. 5 Artículo 128, ff. 1, 5 Artículo 129, f. 5 Artículo 129.2 inciso 1, f. 1 Artículo 130, f. 5 Artículo 130.1 b), ff. 1, 5 Artículo 130.2, f. 5 Artículo 130.4, f. 5 Artículo 131, ff. 1, 5 Artículo 132, f. 5 Artículo 132.1, f. 5 Artículo 132.2, f. 5 Artículo 132.3, f. 5 Disposición adicional octava, f. 5 Disposición adicional novena, f. 2 Disposición adicional decimoquinta (redactada por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio), f. 5 Disposición final primera, ff. 4, 5 Carta europea de autonomía local, hecha en Estrasburgo, de 15 de octubre de 1985. Ratificada por Instrumento de 20 de enero de 1988 Artículo 3.1, f. 6 Artículo 3.2, f. 6, VP Artículo 19, f. 5 Ley 6/1997, de 14 de abril. Organización y funcionamiento de la Administración General del Estado En general, f. 5 Artículos 45 a 52, f. 5 Artículos 53 a 60, f. 5 Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2000, de 27 de octubre. Consejos insulares En general, f. 6 Recomendación (2001) 19, del Comité de Ministros del Consejo de Europa, de 6 de diciembre de 2001. Participación de los ciudadanos en la vida pública en el nivel local En general, f. 5 Decreto Legislativo de la Generalidad de Cataluña 2/2003, de 28 de abril. Aprueba el texto refundido de la Ley municipal y de régimen local Artículo 59, f. 5 Artículo 244, f. 5 Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local En general, ff. 5 a 7, VP Título X, f. 5 Exposición de motivos, f. 5, VP Exposición de motivos, apartado IV, VP Artículo 1, f. 1 Disposición final primera, ff. 1, 2, 5 Ley 5/2006, de 10 de abril. Regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración General del Estado Artículo 8, f. 5 Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña En general, f. 3 Artículo 84, f. 4 Artículo 87.2, f. 5 Artículo 160, f. 4 Artículo 160.1, f. 4 Artículo 160.2, f. 4 Artículo 160.3, f. 4 Ley 7/2007, de 12 de abril, del estatuto básico del empleado público Disposición adicional segunda, f. 5 Disposición final primera, f. 5 Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo
\nDisposición adicional novena, apartado 5, f. 5 Conceptos constitucionales Conceptos materiales Identificadores Visualización Administración localAdministración local, f. 5 Autonomía localAutonomía local, ff. 2, 4, 5, 6, VP Autonomía municipalAutonomía municipal, Naturaleza, ff. 4 a 6, VP Bloque de constitucionalidadBloque de constitucionalidad, ff. 2, 4 a 6 Competencia de autoorganización autonómicaCompetencia de autoorganización autonómica, f. 5 Competencias de las Comunidades AutónomasCompetencias de las Comunidades Autónomas, ff. 5, 6 Competencias de las diputaciones provincialesCompetencias de las diputaciones provinciales, f. 5 c) Competencias de los entes localesCompetencias de los entes locales, ff. 2, 4 a 6 Competencias del EstadoCompetencias del Estado, f. 4 Competencias en materia de régimen localCompetencias en materia de régimen local, ff. 2, 3, 4, 5, 6 Concejales no adscritosConcejales no adscritos, ff. 5, 6, VP Fusión de municipiosFusión de municipios, f. 5 b) Garantías institucionalesGarantías institucionales, ff. 2, 4 a 6, VP Mancomunidades municipalesMancomunidades municipales, f. 5 a) Miembros del gobierno de entes locales no electosMiembros del gobierno de entes locales no electos, f. 6, VP MunicipiosMunicipios, ff. 4 a 6 Municipios de gran poblaciónMunicipios de gran población, f. 5 Principio democráticoPrincipio democrático, f. 6, VP Principios constitucionalesPrincipios constitucionales, f. 6, VP Régimen jurídico de las Administraciones públicasRégimen jurídico de las Administraciones públicas, f. 4 Régimen localRégimen local, Régimen jurídico, ff. 4 a 6 Régimen localRégimen local, ff. 2, 4, 5, 6 Sector público institucionalSector público institucional, f. 5 Voto particular, formulado unoVoto particular, formulado uno Estatutos de AutonomíaEstatutos de Autonomía, f. 4 Modos de gestión de servicios públicosModos de gestión de servicios públicos, f. 5 d) Reglamentos organizativosReglamentos organizativos, f. 5 Servicios públicos municipalesServicios públicos municipales, f. 5 d) CataluñaCataluña, ff. 2 a 6 Arriba Ayúdenos a mejorarUtilice este formulario para notificar al Tribunal Constitucional una posible errata encontrada en el texto de la resolución.
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