Así se deriva, de otro lado, del apartado 2, no impugnado, de la disposición final primera de la propia Ley 38/2003. Por tanto, se desestima la impugnación del art. 3.4 b) de la Ley 38/2003.B) El art. 5.2 dispone:“Las subvenciones que se otorguen por consorcios, mancomunidades u otras personificaciones públicas creadas por varias Administraciones públicas u organismos o entes dependientes de ellas y las subvenciones que deriven de convenios formalizados entre éstas se regularán de acuerdo con lo establecido en el instrumento jurídico de creación o en el propio convenio que, en todo caso, deberán ajustarse a las disposiciones contenidas en esta Ley.”La representación procesal autonómica se opone a este precepto porque, en su opinión, limita las competencias de la Comunidad Autónoma para establecer, respecto de las subvenciones correspondientes a materias de su competencia exclusiva o compartida, la normativa propia que corresponda.El Abogado del Estado sostiene la adecuación del precepto a la Constitución porque no impide que la Comunidad Autónoma legisle desarrollando las bases estatales.Una vez interpretado en el sentido antes expuesto el art. 3.4 a), ningún problema suscita que las subvenciones otorgadas por las entidades previstas en el art. 5.2 se sometan a las reglas concurrentes del Estado previstas en la Ley 38/2003, lo que supone que si algún precepto de esta fuere también declarado inconstitucional en el examen que estamos realizando, tampoco resultará, obviamente, de aplicación.En conclusión, procede desestimar la impugnación del art. 5.2.C) El art. 6.2 establece:“Los procedimientos de concesión y de control de las subvenciones regulados en esta Ley tendrán carácter supletorio respecto de las normas de aplicación directa a las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea.”Para el Letrado del Gobierno de Aragón, el precepto es inconstitucional porque la conexión con el Derecho comunitario no altera el reparto competencial en nuestro orden interno, sin que pueda imponerse, por tanto, la normativa estatal a título de supletoriedad.Para el Abogado del Estado, este artículo se ajusta a la Constitución porque sólo prevé el carácter supletorio de la Ley en cuanto a los procedimientos de concesión y control de las subvenciones con cargo a los fondos europeos, no proyectándose la declaración de supletoriedad respecto de los aspectos sustantivos de la regulación de la subvención.Debemos tener en cuenta que el art. 6.1 de la Ley establece que “las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea se regirán por las normas comunitarias aplicables en cada caso y por las normas nacionales de desarrollo o transposición de aquéllas”.
\nEste precepto no ha suscitado reproche de inconstitucionalidad, que sólo se suscita respecto de la aplicación supletoria a estas subvenciones de los procedimientos de concesión y control previstos en el articulado de la Ley.En relación con las subvenciones que conlleven financiación comunitaria, hemos afirmado que esta conexión comunitaria no altera el reparto competencial de nuestro orden interno, de modo que “las normas del Estado que no sean simple transposición de las comunitarias, sino que sirvan de desarrollo o complemento de éstas, sólo pueden tener aplicación directa sin invadir las competencias que sobre agricultura y ganadería ostentan las Comunidades Autónomas del País Vasco y Cataluña cuando hayan de ser consideradas normas básicas de ordenación del sector, o bien cuando la existencia de una regulación común esté justificada por razones de coordinación de las actividades del Estado y de las Comunidades Autónomas relativas a la ejecución de las medidas de ayuda previstas en los Reglamentos comunitarios aplicables.
\nCon estas salvedades, las Comunidades Autónomas pueden adoptar las disposiciones necesarias para complementar esa normativa europea y regular las operaciones de gestión que les corresponden, en el marco del Derecho europeo y de las normas estatales de carácter básico o de coordinación.” (STC 79/1992, de 28 de mayo, FJ 3).Inmediatamente a continuación añadíamos que “en casos como los que contemplamos, las disposiciones del Estado que establezcan reglas destinadas a permitir la ejecución de los Reglamentos comunitarios en España y que no puedan considerarse normas básicas o de coordinación, tienen un carácter supletorio de las que pueden dictar las Comunidades Autónomas para los mismos fines en el ámbito de sus competencias.
\nSin olvidar que la cláusula de supletoriedad del art. 149.3 CE no constituye una cláusula universal atributiva de competencias (SSTC 15/1989, 103/1989 y 147/1991), en tales casos la posibilidad de que el Estado dicte normas innovadoras de carácter supletorio está plenamente justificada. Primero, porque se trata de una materia -la agricultura y la ganadería- en la que existen competencias estatales concurrentes de ordenación general del sector en todo el territorio nacional lo que legitima esa intervención normativa estatal, al menos con alcance supletorio (STC 147/1991). Segundo, porque, a falta de la consiguiente actividad legislativa o reglamentaria de las Comunidades Autónomas, esa normativa estatal supletoria puede ser necesaria para garantizar el cumplimiento del Derecho derivado europeo, función que corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos (art. 93 CE, conforme al que ha de interpretarse también al alcance de la cláusula de supletoriedad del art. 149.3 CE).
\nTercero, porque de lo contrario podría llegarse (y de hecho se hubiera llegado) a la absurda conclusión de que, ante la pasividad normativa de todas o algunas Comunidades Autónomas, los agricultores y ganaderos de las mismas no podrían percibir las ayudas que les corresponden según la reglamentación comunitaria aplicable.” (STC 79/1992, FJ 3).Teniendo en cuenta esta doctrina, hemos de apreciar que el precepto recurrido se adecua a la Constitución, pues la aplicación de “los procedimientos de concesión y control de las subvenciones regulados en esta Ley” persigue garantizar la efectividad del Derecho de la Unión Europea en caso de pasividad de las Comunidades Autónomas.Por tanto, procede desestimar la impugnación del art. 6.2.D) El art. 7.2 y 3 prevé:“2.
\nLos órganos competentes de la Administración General del Estado para proponer o coordinar los pagos de las ayudas de cada fondo o instrumento, previa audiencia de las entidades afectadas mencionadas en el apartado anterior, resolverán acerca de la determinación de las referidas responsabilidades financieras. De dichas resoluciones se dará traslado al Ministerio de Hacienda para que se efectúen las liquidaciones, deducciones o compensaciones financieras pertinentes a aplicar a las entidades afectadas.”“3. Las compensaciones financieras que deban realizarse como consecuencia de las actuaciones señaladas en el apartado anterior se llevarán a cabo por la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, mediante la deducción de sus importes en los futuros libramientos que se realicen por cuenta de los citados fondos e instrumentos financieros de la Unión Europea, de acuerdo con la respectiva naturaleza de cada uno de ellos y con los procedimientos que se establezcan mediante orden conjunta de los Ministerios de Economía y Hacienda, previo informe de los departamentos competentes.”Para la representación procesal del Gobierno de Aragón, no existe duda acerca de la posible responsabilidad financiera de las Comunidades Autónomas que se deriven de sus actuaciones de gestión de fondos comunitarios (art. 3.1), de acuerdo con lo señalado en la STC 148/1998.
\nSin embargo, considera que la exigencia de responsabilidad concretada en los apartados 2 y 3 del precepto supone un control indeterminado que no es compatible con el art. 153 CE.Para el Abogado del Estado, las funciones de control y vigilancia controvertidas, que traen causa de la responsabilidad financiera del Estado ante la Unión Europea, no vulneran las competencias autonómicas sobre la acción subvencional y se inscriben en la potestad del Estado para autoorganizarse.Ya en la STC 79/1992, FJ 5, este Tribunal tuvo ocasión de aclarar que el hecho de que el Estado pueda incurrir en una responsabilidad financiera ad extra como consecuencia de irregularidades o negligencias imputables a las Administraciones en relación con subvenciones con financiación comunitaria, no justifica la asunción por el Estado de competencias que no le corresponden.
\nEn la misma línea, en la STC 148/1998, de 2 de julio, FJ 8, insistimos de nuevo en que el Estado no puede justificar en el art. 149.3 CE “toda actividad que constituya desarrollo, ejecución o aplicación de los Convenios y Tratados Internacionales y, en particular, del Derecho derivado europeo, pues ello vaciaría de competencias a las Comunidades Autónomas”. Ahora bien, en la STC 79/1992 aclaramos que la responsabilidad ad extra del Estado no le impide repercutir ad intra, sobre las Administraciones públicas autonómicas competentes, la responsabilidad que en cada caso proceda, sin que pueda, por tanto, ignorarse, tal y como señalamos en nuestra STC 252/1988, de 20 de diciembre, “la necesidad de proporcionar al Gobierno los instrumentos indispensables para desempeñar la función que le atribuye el art. 93 CE” (FJ 2).
\nCorresponde, pues, al Estado “establecer los sistemas de coordinación y cooperación que permitan evitar las irregularidades o las carencias en el cumplimiento de la normativa comunitaria, así como los sistemas de compensación interadministrativa de la responsabilidad financiera que pudiera generarse para el propio Estado en el caso de que dichas irregularidades o carencias se produjeran efectivamente y así se constatara por las instituciones comunitarias” (STC 148/1998, FJ 8).De acuerdo con esta doctrina, la responsabilidad financiera de las Comunidades Autónomas, como consecuencia de su gestión de subvenciones financiadas por la Unión Europea, no puede ser determinada por la Administración del Estado de modo unilateral o previo, sino que resulta exigible que las irregularidades sean determinadas y constatadas por las propias instituciones comunitarias y ello genere, efectivamente, la responsabilidad financiera del Estado.
\nPues bien, el precepto, en su tenor literal, tiene un carácter impreciso, pues permitiría ir más allá de este marco objetivo, toda vez que, su conexión con el apartado 1 del art.7, no impugnado, posibilitaría que la responsabilidad financiera del Estado no haya sido establecida necesariamente por los órganos comunitarios (el apartado 1 habla de “responsabilidades que se deriven de dichas actuaciones, incluidas las que sobrevengan por decisiones de los órganos de la Unión Europea”), sino unilateralmente por la propia Administración del Estado. En esta posible interpretación, esta última ejercería un control de oportunidad, no previsto en el art. 153 CE, que no se ajustaría a la Constitución, toda vez que “la autonomía exige en principio … que las actuaciones de la Administración autonómica no sean controladas por la Administración del Estado, no pudiendo impugnarse la validez o eficacia de dichas actuaciones sino a través de los mecanismos constitucionalmente previstos.
\nPor ello el poder de vigilancia no puede colocar a las Comunidades Autónomas en una situación de dependencia jerárquica respecto de la Administración del Estado, pues, como ha tenido ocasión de señalar este Tribunal, tal situación no resulta compatible con el principio de autonomía y con la esfera competencial que de éste deriva (Sentencia 4/1981, de 2 de febrero y 6/1982, de 22 de febrero)” (STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 12; en igual sentido, entre otras muchas, STC 118/1998, de 4 de junio, FJ 26).Sin embargo, si la norma impugnada se interpreta entendiendo su conexión con el apartado 1 del precepto en el sentido de que “las responsabilidades que se deriven de dichas actuaciones” ha de sustentarse necesariamente en las correspondientes “decisiones de la Unión Europea” que generen la responsabilidad financiera del Estado, el art. 7.2 se acomodaría a la Constitución.
\nDe acuerdo con ello, la resolución que adopten “los órganos competentes de la Administración General del Estado”, dando traslado de las mismas al Ministerio de Hacienda es una mera concreción técnica que permite trasladar en nuestro orden interno desde el Estado a la correspondiente Comunidad Autónoma la responsabilidad imputada a aquél por las instituciones comunitarias. Y en esta interpretación, ninguna duda existe acerca de que la regulación normativa en norma con rango de Ley de ese traslado de responsabilidad financiera encuentra cobertura constitucional en las reglas competenciales específicas del Estado que se conectan con los distintos Fondos Europeos que se concretan en el apartado 1 del precepto, pues respecto de todos ellos el Estado tiene atribuidas competencias (reglas séptima, decimotercera y decimonovena del art. 149.1 CE), además de las que, en todo caso, incumben en este punto al Estado ex art. 149.1.14 CE, pues esta regla competencial incluye las relaciones financieras entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
\nImporta señalar, por último, que en esta interpretación las decisiones que adopte el Ministerio de Hacienda “para que se efectúen las liquidaciones, deducciones o compensaciones financieras pertinentes” siempre estarán sometidas al control jurisdiccional, y, en su caso, al de este Tribunal.En conclusión, con esta interpretación, que se llevará al fallo, el art. 7.2 no vulnera la Constitución.Una vez sentada la anterior interpretación la impugnación del art. 7.3 debe ser desestimada, pues la regulación contenida en este precepto es expresión de las dimensiones orgánica y funcional de la autoorganización del Estado a través de las cuales se han de producir las compensaciones financieras que hemos examinado.E) El art. 8.1 y 2 dispone:“1.
\nLos órganos de las Administraciones Públicas o cualesquiera entes que propongan el establecimiento de subvenciones, con carácter previo, deberán concretar en un plan estratégico de subvenciones los objetivos y efectos que se pretenden con su aplicación, el plazo necesario para su consecución, los costes previsibles y sus fuentes de financiación, supeditándose en todo caso al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria.”“2. Cuando los objetivos que se pretenden conseguir afecten al mercado, su orientación debe dirigirse a corregir fallos claramente identificados y sus efectos deben ser mínimamente distorsionadores.”El representante procesal del Gobierno de Aragón reprocha a este precepto la vulneración de la competencia autonómica de autoorganización y su autonomía financiera, extralimitándose de las competencias del Estado del art. 149.1.13 y 14 CE.Para el Abogado del Estado no se produce esa vulneración, pues es manifestación de la competencia estatal de ordenación económica a través de la subvención, por sus efectos en la estabilidad presupuestaria y para evitar las distorsiones del mercado.Pues bien, debemos señalar que el precepto impugnado no transgrede la Constitución en ninguno de sus dos apartados.
\nEl primero de ellos impone la realización de un plan estratégico de subvenciones como instrumento de racionalización del gasto público, de garantía de la eficacia y eficiencia de la política de subvenciones, así como de su supeditación a los objetivos de la estabilidad presupuestaria. El segundo enuncia, como objetivos de las subvenciones que afecten al mercado, la corrección de fallos identificados en el funcionamiento del mismo y la minimización de su distorsión. Ambos apartados del precepto implican, por tanto, la definición por el Estado de directrices y líneas de actuación de las Administraciones públicas en el ejercicio de su potestad subvencional con la finalidad de alcanzar objetivos de la política económica general, constitucionalmente reconocidos (eficiencia del gasto público, estabilidad presupuestaria, unidad de mercado, competencia…) y encuentran, en consecuencia, un claro amparo en la competencia exclusiva que al Estado le atribuye el art. 149.1.13 CE.
\nConviene tener presente que el art. 149.1.13 CE no sólo atribuye al Estado una potestad de coordinación, sino también una competencia para establecer “las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector” (STC 34/2013, de 14 de febrero, FJ 4).Por otra parte, la imposición de la elaboración del plan estratégico prevista en el art. 8, apartados 1 y 2, encuentra asimismo cobertura en la materia de “bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas” (art. 149.1.18 CE), ya que orienta la actividad ad extra de las Administraciones Públicas al exigir a estas la exposición a los ciudadanos del marco general de sus políticas públicas subvencionales, y lo hace con un planteamiento genérico que no condiciona su autonomía organizativa y funcional para instrumentarlas.La impugnación del art. 8.1 y 2 debe, por tanto, desestimarse.F) Los arts. 12.1, 15.1 a) y b) y 16.1 y 5 regulan diversos aspectos relativos a las entidades colaboradoras.a) El art.12.1 establece:“1.
\nSerá entidad colaboradora aquella, que actuando en nombre y por cuenta del órgano concedente a todos los efectos relacionados con la subvención, entregue y distribuya los fondos públicos a los beneficiarios cuando así se establezca en las bases reguladoras, o colabore en la gestión de la subvención sin que se produzca la previa entrega y distribución de los fondos recibidos. Estos fondos, en ningún caso, se considerarán integrantes de su patrimonio.Igualmente tendrán esta condición los que habiendo sido denominados beneficiarios conforme a la normativa comunitaria tengan encomendadas, exclusivamente, las funciones enumeradas en el párrafo anterior.”El Letrado del Gobierno de Aragón aduce que el precepto regula de forma cerrada las dos funciones que pueden atribuirse a las entidades colaboradoras, lo que cercena la posibilidad de que la Administración autonómica atribuya a estas entidades otras funciones relacionadas con el manejo de las subvenciones (como la determinación de los perceptores mediante la valoración de las solicitudes o la intervención en la fase de control una vez gestionadas las subvenciones).
\nDe esta forma, el Estado se adentra en una cuestión organizativa interna de las Administraciones públicas (las funciones de las entidades colaboradoras) y se excede de la competencia básica que le corresponde ex art. 149.1.18 CE, tal y como se deriva de la doctrina constitucional (STC 243/1994, de 21 de julio).El Abogado del Estado defiende la constitucionalidad del precepto señalando que el precepto dispone que la entidad colaboradora actúa en nombre y por cuenta del órgano concedente “a todos los efectos relacionados con la subvención” y que, por tanto, no establece limitación alguna en cuanto a las funciones que le pueden ser atribuidas, aunque regule dos funciones posibles de las mismas (la entrega y distribución de fondos y la mera colaboración en la gestión).La impugnación del art. 12.1 ha de ser desestimada.
\nEl precepto encuentra amparo en el art. 149.1.18 CE, pues en él se lleva a cabo una configuración básica de la entidad colaboradora determinando las funciones características o centrales, con proyección externa, que la misma puede asumir, sin establecer qué funciones concretas tendrá la entidad colaboradora en cada caso, que es algo que deberá establecerse a través de las bases reguladoras (cuando se les atribuya la entrega y distribución de fondos) o que deberá decidir la Administración concedente (cuando se trate de otras funciones). El precepto, además, no impide que se atribuya a la entidad colaboradora la valoración de las solicitudes -lo que, sin duda, entra en el concepto de gestión de la subvención- o facultades de control, previéndose de hecho en el propio art. 15 de la Ley 38/2003 que las entidades colaboradoras tengan, en su caso, entre sus funciones las de control sobre la realización de la actividad subvencionada y sobre el cumplimiento de la finalidad.
\nPero, además, conviene tener presente que en la propia STC 243/1994, FJ 4, que cita la representación procesal del Gobierno de Aragón y que se refiere a una regulación por el Estado del régimen de las entidades colaboradoras en materia de seguridad industrial, ya advertimos que si bien “en la función ejecutiva reservada a las Comunidades Autónomas debe entenderse incluida la potestad de dictar disposiciones o reglamentos internos de organización de los correspondientes servicios administrativos” y ello es aplicable, con las matizaciones necesarias, a las entidades colaboradoras, las regulaciones atinentes a las funciones de estas entidades, con claros efectos externos sobre derechos e intereses de los administrados, no puede considerarse una cuestión de mera organización interna.En definitiva, así entendido el art. 12.1, no se aprecia en la regulación impugnada la invasión de las competencias de organización interna de las Comunidades Autónomas alegada en la demanda.
\nEsta interpretación de conformidad se llevará al fallo.b) El art. 15.1, en los párrafos recurridos, dispone:“1. Son obligaciones de la entidad colaboradora:a) Entregar a los beneficiarios los fondos recibidos de acuerdo con los criterios establecidos en las bases reguladoras de la subvención y en el convenio suscrito con la entidad concedente.b) Comprobar, en su caso, el cumplimiento y efectividad de las condiciones o requisitos determinantes para su otorgamiento, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención.”El Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón alega que estos párrafos del art. 15.1 han de reputarse inconstitucionales por conexión con el art. 12.1, pues las obligaciones que allí se imponen a las entidades colaboradoras son el correlato de las funciones previstas de forma cerrada por el legislador estatal para estas entidades, invadiendo las competencias de autoorganización de las Comunidades Autónomas.
\nRechaza, además, que los preceptos tengan carácter básico porque de la propia lectura de los mismos se deduce que no existe necesidad de un régimen uniforme, pues se deja al arbitrio de cada Administración la decisión de si es o no conveniente que las entidades colaboradoras entreguen los fondos, comprueben la efectividad de las condiciones o controlen la realización de la actividad o del cumplimiento del fin.Por el contrario, el Abogado del Estado sostiene que el art. 15.1 no invade ninguna competencia autonómica, pues no prevé las facultades de la entidad colaboradora, sino sus obligaciones, mínimo común normativo de la institución, pudiendo la Administración competente ratione materiae complementar la regulación.Pues bien, las mismas razones que llevaron a la desestimación de la impugnación del art. 12.1 obligan ahora a rechazar la argumentación utilizada para recurrir los incisos a) y b) del art. 15.1: la regulación de las funciones con proyección ad extra de las entidades colaboradoras y, cabe añadir ahora, la determinación de las obligaciones que estas funciones llevan anudadas, no son cuestiones de mera organización interna de las Administraciones autonómicas, sino aspectos básicos del régimen jurídico de los entes que pueden ejercer actividades de gestión de las subvenciones públicas “en nombre y por cuenta del órgano concedente” y encuentran, por tanto, amparo en el art. 149.1.18 CE.
\nPor otra parte, ha de entenderse que los preceptos impugnados establecen un régimen uniforme de obligaciones nucleares para las entidades colaboradoras, pues las entidades que tengan asignadas algunas o todas las funciones características previstas en la Ley tendrán las mismas obligaciones centrales. Cuestión distinta es que las obligaciones concretas que tenga cada entidad dependa del alcance que se dé, en cada caso, a la colaboración, es decir, de las funciones que se les asignen, pero al mismo haz de funciones básicas le corresponderá el mismo haz de obligaciones nucleares. Así entendido el art. 15.1, incisos a) y b), no se aprecia en la regulación impugnada la invasión de las competencias de organización interna de las Comunidades Autónomas alegada en la demanda.
\nEsta interpretación de conformidad se llevará al fallo.c) El art. 16 ha sido impugnado en sus apartados 1 y 5, cuya redacción originaria establece:“1. Se formalizará un convenio de colaboración entre el órgano administrativo concedente y la entidad colaboradora en el que se regularán las condiciones y obligaciones asumidas por ésta.…5. Cuando las entidades colaboradoras sean personas sujetas a derecho privado, se seleccionarán previamente mediante un procedimiento sometido a los principios de publicidad, concurrencia, igualdad y no discriminación y la colaboración se formalizará mediante convenio, salvo que por objeto de la colaboración resulte de aplicación plena el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio.El contrato, que incluirá necesariamente el contenido mínimo previsto en el apartado 3 de este artículo, así como el que resulte preceptivo de acuerdo con la normativa reguladora de los contratos administrativos, deberá hacer mención expresa al sometimiento del contratista al resto de las obligaciones impuestas a las entidades colaboradoras por esta ley.”Como ya quedó señalado, el apartado 5 del art. 16 de la Ley 38/2003 fue modificado, con efectos de 1 de enero de 2009, por la disposición final undécima de la Ley 2/2008, de 23 de diciembre (que añadió también un nuevo apartado al art. 16.5), si bien esta modificación (que pretende acomodar la redacción del precepto, desdoblado ahora en apartados 5 y 6, a las previsiones de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del sector público, sustituida a su vez por el vigente texto refundido de la Ley de contratos del sector público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre), no afecta a la controversia trabada en el presente recurso.El Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón afirma que el título “régimen jurídico de las Administraciones públicas” no permite al Estado descender al detalle de regular el instrumento a través del cual ha de formalizarse la relación entre la Administración concedente y la entidad colaboradora imponiendo el convenio (art. 16.1), pues ello resulta contrario a la potestad de autoorganización de las Comunidades Autónomas que podrían lícitamente acudir a otras fórmulas (por ejemplo, la autorización de entidades colaboradoras en el marco de un régimen general previamente establecido), ya que no se advierte motivo alguno por el que haya de imponerse por el Estado un régimen uniforme de organización en este punto.
\nEs más, señala el Letrado que la Ley 38/2003 se separa del régimen de la delegación previsto en el art. 13 de la Ley 30/1992, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, que considera únicamente necesario un acto de delegación para este tipo de supuestos, sin que, a través de la regulación de la subvención, pueda el Estado “subvertir la regulación establecida para el general de los casos y que además es acorde con la naturaleza administrativa de los intervinientes”. Finalmente, se considera también inconstitucional el segundo párrafo del art. 16.5 (que se corresponde actualmente con el art. 16.6) por las mismas razones por las que se ha impugnado el art. 15, es decir, por considerar que el Estado carece de competencia para establecer con carácter básico las funciones de las entidades colaboradoras.El Abogado del Estado considera, por el contrario, que entra en el núcleo básico de la figura de la entidad colaboradora la forma en que se plasma la relación jurídica entre ésta y la Administración concedente, estando, además, el convenio previsto como instrumento de colaboración entre Administraciones públicas en la propia legislación básica sobre régimen jurídico común de las Administraciones públicas.
\nPor otra parte, es lógico que cuando una persona jurídica privada quiera ser contratada como entidad colaboradora deba expresar su aceptación a las obligaciones que le impone la legislación básica.Para resolver la cuestión planteada, es preciso recordar en primer lugar que, conforme a la doctrina de este Tribunal, la competencia para la libre organización de la Administración inherente a la autonomía, “en tanto que competencia exclusiva tiene como único contenido la potestad para crear, modificar y suprimir los órganos, unidades administrativas o entidades que configuran las respectivas Administraciones autonómicas o dependen de ellas”, es decir de “conformar libremente la estructura orgánica de su aparato administrativo”, de establecer cuales son “los órganos e instituciones” que configuran su Administración, “decisiones que corresponden únicamente a las Comunidades Autónomas y, en consecuencia, el Estado debe abstenerse de cualquier intervención en este ámbito” (STC 50/1999, FJ 3, por todas).Los apartados impugnados del art. 16 no se refieren a estos aspectos de mera estructuración interna de las Administraciones, por lo que no pueden vulnerar esta competencia exclusiva de autoorganización de las Comunidades Autónomas.
\nLo que establecen son reglas de funcionamiento comunes para todas las Administraciones Públicas cuando para la gestión de subvenciones acuden a la fórmula de la colaboración, por lo que estas reglas se incardinan en la materia “régimen jurídico de las Administraciones Públicas” (art. 149.1.18 CE). Se trata, además, de reglas que tienen una clara incidencia externa, puesto que afectan tanto a la relación entre la Administración concedente y la entidad colaboradora como a las relaciones de ambas con los administrados, pudiendo tener, por tanto, lo básico un alcance mayor que cuando se trata de regulaciones con efectos exclusivamente ad intra. Por otra parte, la previsión del convenio persigue favorecer la seguridad jurídica (art. 9.3 CE), toda vez que permite a los interesados en la obtención de una subvención conocer las obligaciones asumidas por la entidad colaboradora y por ello los términos en los que puede relacionarse con ella; además, el convenio es el instrumento en todo caso previsto en la propia Ley 30/1992 (art. 15) para las relaciones de colaboración entre distintas Administraciones públicas; y, en el caso de que las entidades colaboradoras sean personas sujetas a Derecho privado, el convenio -cuando no procede un contrato regido por el texto refundido de la Ley de contratos del sector público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre- es consecuencia del principio de selección en régimen de concurrencia que enuncia la misma Ley 38/2003 en el primer párrafo del art. 16.5 (que se corresponde actualmente con el art. 16.5), que no ha sido discutido.Procede, por tanto, rechazar la impugnación del art. 16.1, así como la impugnación relativa al segundo párrafo del art. 16.5 por las mismas razones por las que ya se desestimado la impugnación del art. 15.1.g) El art. 13.5 y 7 dispone:“5.
\nLas prohibiciones contenidas en los párrafos a) y h) del apartado 2 de este artículo se apreciarán de forma automática. El alcance de la prohibición será el que determine la sentencia o resolución firme. En su defecto, el alcance se fijará de acuerdo con el procedimiento determinado reglamentariamente, sin que pueda exceder de cinco años en caso de que la prohibición no derive de sentencia firme.…7. La justificación por parte de las personas o entidades de no estar incursos en las prohibiciones para obtener la condición de beneficiario o entidad colaboradora, señaladas en los apartados 2 y 3 de este artículo, podrá realizarse mediante testimonio judicial, certificados telemáticos o transmisiones de datos, de acuerdo con lo establecido en la normativa reglamentaria que regule la utilización de técnicas electrónicas, informáticas y telemáticas por la Administración General de Estado o de las Comunidades Autónomas, o certificación administrativa, según los casos, y cuando dicho documento no pueda ser expedido por la autoridad competente, podrá ser sustituido por una declaración responsable otorgada ante una autoridad administrativa o notario público.”Para la representación procesal del Gobierno de Aragón el art. 13.5, al deferir al reglamento la insuficiente concreción legal sobre el alcance de las prohibiciones que afectan a los beneficiarios o entidades colaboradoras, incurre en vulneración del art. 25 CE.
\nEn cuanto al art. 13.7, considera que no puede tener el carácter de norma de procedimiento administrativo común, por ser norma especial que corresponde regular a las Comunidades Autónomas.El Abogado del Estado señala que lo establecido en el art. 13.5 no se refiere a la determinación del alcance de la prohibición, sino al procedimiento que debe seguirse para fijar dicho alcance. Respecto al art. 13.7 considera que es, en efecto, una norma procedimental sobre el valor probatorio de los documentos y las formas que éstos deben revestir, pero afirma que el art. 149.1.18 CE permite cobijar normas de procedimiento especial subvencional común para todo el territorio nacional.Abordando el art. 13.5 a partir de su conexión con el art. 13.2 a) y h), se aprecia que este último precepto no regula la tipificación de los supuestos que determinan la pena o la sanción consistente en la pérdida de la posibilidad de obtener subvenciones, sino que tan sólo expresa que cuando hayan recaído dichas pena o sanción -que tendrán su regulación específica- no podrán los implicados obtener la correspondiente subvención, de lo que se deriva que el art. 13.5 y 7 no conlleva vulneración del art. 25 CE.
\nEn cuanto a su carácter de norma básica del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18 CE), procede confirmarlo, pues su contenido tiene proyección ad extra sobre los ciudadanos que pretendan obtener de la Administración el otorgamiento de subvenciones, así como sobre las entidades colaboradoras, y no puedan hacerlo por haber incurrido en las señaladas pena o sanción administrativa.Por su parte, el art. 13.7 es, tal y como afirma el Abogado del Estado, una norma procedimental, sobre el valor probatorio de los documentos y las formas que estos pueden revestir en el procedimiento subvencional, y encuentra amparo en la competencia estatal sobre procedimiento administrativo común (art. 149.1.18 CE), pues resulta respetuoso con el margen que corresponde a las Comunidades Autónomas para regular tanto las especialidades derivadas de su organización como los procedimientos subvencionales especiales o ratione materiae.En conclusión, el art. 13.5 tiene carácter básico y el art. 13.7 ha sido dictado en ejercicio de la competencia exclusiva del Estado para regular el procedimiento administrativo común (art. 149.1.18 CE), por lo que procede desestimar la impugnación realizada al respecto.h) El art. 14.1 e) y h) determina lo siguiente:“1.
\nSon obligaciones del beneficiario:…e) Acreditar con anterioridad a dictarse la propuesta de resolución de concesión que se halla al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social, en la forma que se determine reglamentariamente, y sin perjuicio de lo establecido en la disposición adicional decimoctava de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.…h) Adoptar las medidas de difusión contenidas en el apartado 4 del art. 18 de esta ley.”El Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón considera que, al hilo de la regulación de una obligación del administrado que puede insertarse en la competencia estatal sobre régimen jurídico de las Administraciones públicas, se establecen dos previsiones procedimentales que constituyen una extralimitación: el momento de la acreditación y la existencia de una propuesta de resolución.
\nEl Letrado afirma que de la previsión se deduce, por un lado, que no es necesaria la acreditación en el momento de la solicitud y, por otro, que siempre ha de existir, independientemente del tipo de subvención, una propuesta de resolución y una separación entre el órgano instructor y el órgano con competencias resolutorias. En su opinión, esta regulación no es necesaria para asegurar un tratamiento común a los administrados, pues, por una parte, basta con que se acredite el cumplimiento del requisito, y, por otra parte, se invaden las competencias autonómicas para establecer una regulación procedimental diversa cuando lo estimen conveniente. La impugnación del art. 14.1 e) no se dirige, por tanto, a la totalidad del precepto, sino únicamente al inciso “con anterioridad a dictarse la propuesta de resolución de concesión” cuyo carácter básico se discute en conexión con la impugnación que también se hace del art. 22.1 de la Ley 38/2003.Para el Abogado del Estado, el precepto goza de carácter básico de forma natural, pues constituye un mínimo común denominador, justificado por el principio de que la asignación de los recursos públicos será equitativa en concordancia con la obligación de que todos deben contribuir al sostenimiento de los gastos públicos reflejados en el art. 31 CE.
\nPor otra parte, la remisión al reglamento no se refiere a aspectos procedimentales sino a los criterios técnicos de instrumentación de la obligación.Así planteada la controversia, hay que señalar, en primer lugar, que, en contra de la interpretación que el Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón realiza del precepto, este no está estableciendo el momento concreto en que debe procederse a la acreditación, ni impide que ese momento sea el de la presentación de la solicitud. El precepto se limita a indicar un límite temporal para la acreditación: ésta ha de hacerse antes de que se dicte la propuesta de la resolución, lo que es de todo punto lógico teniendo en cuenta el contenido de este acto administrativo.
\nPor otra parte, hay que entender que el precepto -que ha de interpretarse conjuntamente con el art. 22.1- se refiere a la propuesta de resolución que debe existir en los procedimientos de concurrencia competitiva y, estando esta regulación amparada en la competencia estatal ex art. 149.1.18 CE para la regulación del procedimiento administrativo común, que no se circunscribe a lo básico, sino a la completa regulación de la materia, la impugnación del art. 14.1 e) debe desestimarse.En cuanto a la necesaria adopción por el beneficiario de las medidas de difusión previstas en el art. 18.4 (publicidad del carácter público de la financiación), que establece el art. 14.1 h), se trata de una obligación básica que se impone a los beneficiarios ex art. 149.1.18 CE, pues es consecuencia de los principios básicos del gasto público enunciados por la Ley y, en particular, de los principios de publicidad y transparencia.
\nSe refiere, además, a las relaciones ad extra entre la Administración y los ciudadanos, limitándose a imponer el principio de publicidad de forma abstracta, sin determinación acerca del trámite procedimental en que deba acreditarse el cumplimiento de la obligación, ni sobre sus formas de acreditación, permitiendo, por tanto, a las Comunidades Autónomas la regulación de estos aspectos de desarrollo, por lo que la impugnación del art. 14.1 h) ha de desestimarse.En conclusión, debemos dejar claro que el apartado e) del art. 14.1 no descansa en la competencia del Estado para establecer lo básico, sino que encuentra amparo en la plena competencia estatal para regular el procedimiento administrativo común ex art. 149.1.18 CE.
\nEl apartado h) del art. 14.1, por el contrario, se ha dictado en ejercicio de la competencia estatal sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, también ex art. 149.1.18 CE, procediendo, por tanto, confirmar su carácter básico.i) El art. 18.4 establece:“Los beneficiarios deberán dar la adecuada publicidad del carácter público de la financiación de programas, actividades, inversiones o actuaciones de cualquier tipo que sean objeto de subvención, en los términos reglamentariamente establecidos.”El Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón afirma que el “tratamiento común” de los administrados no pasa por establecer una obligación de publicidad con carácter básico, que debería quedar al arbitrio de las Administraciones competentes por razón de la materia.
\nEl Abogado del Estado, por el contrario, considera que la exigencia de publicidad es una garantía de la asignación equitativa del gasto público (art. 31.2 CE), así como una obligación que forma parte del haz de deberes del beneficiario y, por tanto, del mínimo normativo básico de esta figura.Pues bien, la exigencia de dar publicidad al carácter público de la financiación de programas, actividades, inversiones o actuaciones de cualquier tipo es, como acabamos de argumentar en relación con el art. 14.1 h), una obligación que se impone al beneficiario de la subvención acorde con principios esenciales, en materia de gasto público, de publicidad y transparencia y que, por ello, forma parte del haz básico de deberes de los beneficiarios de subvenciones públicas, encontrando amparo en la competencia del Estado para dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18 CE).
\nNo se aprecia, por tanto, la invasión competencial alegada por la representación procesal del Gobierno de Aragón, debiendo desestimarse la impugnación del precepto.j) El art. 19.5 dispone:“Los rendimientos financieros que se generen por los fondos librados a los beneficiarios incrementarán el importe de la subvención concedida y se aplicarán igualmente a la actividad subvencionada, salvo que, por razones debidamente motivadas, se disponga lo contrario en las bases reguladoras de la subvención.Este apartado no será de aplicación en los supuestos en que el beneficiario sea una Administración pública.”La representación procesal del Gobierno de Aragón rechaza que el criterio que incorpora el precepto pueda imponérsele a la Comunidad Autónoma por ningún título estatal, pues sólo a ésta corresponde establecerlo.El Abogado del Estado, que no cita en cuál de los títulos competenciales del Estado se sustenta el precepto, aduce que es una exigencia mínima justificada por formar parte de la esencia de las obligaciones que corresponde a una de las partes de la relación jurídica subvencional, añadiendo que no limita el ámbito competencial autonómico en cuanto que las normas reguladoras de la subvención pueden disponer motivadamente lo contrario.En respuesta a la controversia planteada debemos señalar que el precepto responde a la búsqueda de la agilidad y la eficacia en la gestión de la subvención y con esa finalidad perfila la relación jurídica subvencional confiriendo al beneficiario el derecho a los rendimientos financieros de los fondos que le han sido otorgados.
\nEllo opera, por otra parte, como incentivo para que el beneficiario dé al dinero público que se le ha concedido una utilización más eficiente, es decir, para que su conducta se oriente hacia la consecución de un objetivo de la política económica general: la eficiencia en la gestión del gasto público (art. 31.2 CE).El art. 19.5 de la Ley 38/2003, general de subvenciones, no es, por tanto, una norma de coordinación de la política económica, sino una medida singular que tiende a la consecución de uno de los fines previstos en la ordenación de las subvenciones (la eficiencia en la gestión del dinero público), por lo que encuentra cobertura en el título competencial del art. 149.1.14 CE, ya que se trata de una medida orientada a la finalidad del gasto, que el legislador estatal puede adoptar al amparo de su competencia exclusiva en materia de hacienda general ex art. 149.1.14 CE, en la vertiente del gasto público, conforme a la cual al Estado le corresponde, como ya dijimos, no sólo la regulación del régimen jurídico de la ordenación de los gastos de la Administración del Estado, sino también el establecimiento de las normas y principios comunes de la actividad financiera de las distintas haciendas que tiendan a asegurar los principios constitucionales que deben regir el gasto público, entre los que se encuentra el principio de eficiencia y economía (art. 31.2 CE).Ello en modo alguno resulta contrario a las competencias de las Comunidades Autónomas, que “gozarán de autonomía financiera (de gasto) en la medida en que puedan elegir y realizar sus propios objetivos políticos, administrativos, sociales o económicos”, es decir, en que puedan decidir a qué objetivos destinan sus recursos sin condicionamientos indebidos (por todas, STC 192/2000, FJ 6 y las allí citadas), lo que resulta plenamente garantizado en el caso del art. 19.5 de la Ley 38/2003, toda vez que, junto a la regla general que otorga al beneficiario el derecho a los rendimientos financieros de los fondos que le han sido otorgados mediante la subvención, se faculta a la Administración que resulte competente en cada caso (la estatal o la autonómica) para que, en las bases reguladoras de la subvención pueda, motivadamente, asignar otro destino a los rendimientos financieros que se generen por los fondos librados a los beneficiarios.En conclusión, procede desestimar la impugnación del art. 19.5.
\n10.
\nAbordaremos a continuación el examen de los arts. 22.1, 29.3 y 7 b) y e), 30.5 y 31.2, 3, 4, 5, 6, 7, y 8, incluidos todos ellos en el título primero (procedimientos de concesión y gestión de subvenciones) de la Ley 38/2003.a) El art. 22.1 dispone:“El procedimiento ordinario de concesión de subvenciones se tramitará en régimen de concurrencia competitiva. A efectos de esta ley, tendrá la consideración de concurrencia competitiva el procedimiento mediante el cual la concesión de las subvenciones se realiza mediante la comparación de las solicitudes presentadas, a fin de establecer una prelación entre las mismas de acuerdo con los criterios de valoración previamente fijados en las bases reguladoras y en la convocatoria, y adjudicar, con el límite fijado en la convocatoria dentro del crédito disponible, aquellas que hayan obtenido mayor valoración en aplicación de los citados criterios.En este supuesto, y sin perjuicio de las especialidades que pudieran derivarse de la capacidad de autoorganización de las Administraciones públicas, la propuesta de concesión se formulará al órgano concedente por un órgano colegiado a través del órgano instructor.
\nLa composición del órgano colegiado será la que establezcan las correspondientes bases reguladoras.Excepcionalmente, siempre que así se prevea en las bases reguladoras, el órgano competente procederá al prorrateo, entre los beneficiarios de la subvención, del importe global máximo destinado a las subvenciones.”La representación procesal autonómica afirma que este apartado 1 -considerando su relación con el apartado 2, que relaciona los supuestos no sometidos al régimen de concurrencia competitiva- mediatiza la actuación de la Administración competente por razón de la materia, inmiscuyéndose el legislador estatal en la regulación de un procedimiento especial sin cobertura en ninguno de los títulos invocados por el Estado e imponiendo, incluso, un órgano colegiado para la tramitación del procedimiento y una separación entre órganos de valoración, instrucción y resolución.El Abogado del Estado considera que la exigencia de concurrencia competitiva es un principio básico que garantiza la equidad mientras que la previsión de un órgano colegiado responde a la mayor representatividad y transparencia que ofrecen estos órganos, sin que, por otra parte, la regulación impida a las Administraciones públicas correspondientes establecer, en las bases de la convocatoria, las especialidades que consideren convenientes.En respuesta a esta impugnación debemos señalar que el primer párrafo del art. 22.1, que dispone la concesión de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva, aun estableciendo un criterio que se inscribe y determina la totalidad del procedimiento concesional es, sobre todo, un principio básico del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18 CE), puesto que, por un lado, orienta imperativamente las relaciones entre aquéllas y los ciudadanos que pretendan ser beneficiarios de las correspondientes subvenciones asegurándoles un tratamiento común y, por otro, persigue que se hagan efectivos los principios básicos del gasto público o actividad subvencional de las Administraciones públicas [igualdad, publicidad, concurrencia, objetividad, transparencia, eficacia, eficiencia, asignación equitativa de los recursos (art. 31.2 CE)].
\nY a la misma finalidad responde el párrafo tercero del art. 22.1, que consagra la excepcionalidad del sistema de prorrateo entre los beneficiarios de la subvención del importe global máximo destinado a las subvenciones, por lo que este precepto encuentra también amparo en el art. 149.1.18 CE.A su vez, el párrafo segundo del art. 22.1 contiene determinaciones específicamente organizativas -propuesta de concesión por un órgano colegiado canalizada a través del instructor del procedimiento- pero que inciden directamente en las garantías del beneficiario a través del principio de separación entre los órganos instructor, proponente y competente para resolver, y mediante la previsión de un órgano colegiado cuya composición concreta y forma de funcionamiento, sin embargo, no se determina por el legislador básico, dejando en este punto un margen suficiente para la legislación autonómica de desarrollo y salvando las especialidades que pudieran derivarse de la capacidad autoorganizativa de las Administraciones públicas.
\nEn definitiva, aunque el párrafo segundo del art. 22.1 condiciona esta capacidad autonómica de autoorganización e incide muy directamente en el procedimiento concesional, dada la finalidad garantista del precepto y su relación de complementariedad con el párrafo primero, ha de ser también incardinado más específicamente en la materia “bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas” (art. 149.1.18 CE). La base establece un órgano colegiado (como es, por otra parte, habitual, en supuestos de resolución de procedimientos con concurrencia) como elemento de garantía del acierto y objetividad en la toma decisiones del procedimiento subvencional, pero dejando campo normativo para el ejercicio de las competencias autonómicas en la configuración de ese órgano colegiado, tanto por lo que se refiere a su composición como a su forma de funcionamiento, con respeto, claro está, en este extremo, a las reglas básicas en cuanto al funcionamiento de los órganos colegiados.En conclusión, procede la desestimación de la impugnación del art. 22.1.b) El art. 29.3 y 7 b) y e) establece lo siguiente:“3.
\nCuando la actividad concertada con terceros exceda del 20 por ciento del importe de la subvención y dicho importe sea superior a 60.000 euros, la subcontratación estará sometida al cumplimiento de los siguientes requisitos:a) Que el contrato se celebre por escrito.b) Que la celebración del mismo se autorice previamente por la entidad concedente de la subvención en la forma que se determine en las bases reguladoras.”“7. En ningún caso podrá concertarse por el beneficiario la ejecución total o parcial de las actividades subvencionadas con:…b) Personas o entidades que haya percibido otras subvenciones para la realización de la actividad objeto de contratación.…e) Personas o entidades solicitantes de ayuda o subvención en la misma convocatoria y programa, que no han obtenido subvención por no reunir los requisitos o no alcanzar la valoración suficiente.”El Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón considera que el art. 29.3, al regular aspectos de detalle de un procedimiento especial y hacerlo con carácter general, al margen de la regulación de la materia a la que se refiera la subvención, se extralimita de las competencias estatales.
\nPor otra parte, los incisos b) y e) del art. 29.7 incurren también en un exceso de detalle y no están amparados por la competencia estatal de hacienda general, según el Letrado autonómico, por tratarse de normas de política subvencional que corresponde determinar a cada Administración competente.El Abogado del Estado defiende la constitucionalidad de estos preceptos y sostiene que tienen carácter básico; el sometimiento de la subcontratación a ciertos requisitos tiene por objetivo evitar que los beneficiarios de las subvenciones se conviertan en meros intermediarios; la prohibición de subcontratar con entidades que hayan recibido subvenciones para la misma actividad o que no la hayan recibido por no cumplir los requisitos o la valoración necesaria tienden a evitar los fraudes de ley.
\nEl Abogado del Estado afirma, por lo demás, que las Comunidades Autónomas tienen margen para desarrollar el mínimo normativo establecido.Pues bien, la impugnación ha de ser desestimada. El art. 29.3, en sus dos párrafos a) y b) regula, efectivamente, la subcontratación en el ámbito subvencional imponiendo límites y requisitos a la misma (contrato escrito y autorización previa de la Administración concedente) con la finalidad de que la Administración concedente pueda controlar que la viabilidad y el buen fin de la actividad subvencionada no será puesta en peligro por la subcontratación. Los preceptos establecen, por tanto, bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18 CE), al perfilar la relación jurídica subvencional imponiendo límites y deberes para el beneficiario de la subvención, así como reglas básicas de funcionamiento para las Administraciones concedentes de subvenciones, sin agotar por otra parte la regulación de la materia y dejando, por tanto, un margen para el desarrollo legislativo autonómico.
\nPor otra parte, una vez constatado que el legislador estatal ha actuado dentro del margen que le confiere el art. 149.1.18 CE al dictar la regulación básica contenida en los incisos a) y b) del art. 29.3, no es función de este Tribunal dilucidar si existen otras configuraciones posibles de las bases que pudieran dar más espacio de actuación normativa a las Comunidades Autónomas.A la misma conclusión debemos llegar respecto a los incisos b) y e) del art. 29.7, puesto que contienen criterios básicos del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18 CE) que se refieren a las relaciones entre el beneficiario y la Administración; criterios que, además, velan por la asignación equitativa de los recursos públicos (art. 31 CE) y la eliminación del fraude, al tratar de evitar que la subcontratación pueda utilizarse como cauce para eludir las reglas del otorgamiento de las subvenciones.En consecuencia, procede desestimar la impugnación del art. 29.3, así como del art. 29.7, incisos b) y e).c) El art. 30.5 establece:“En el supuesto de adquisición de bienes inmuebles, además de los justificantes establecidos en el apartado 3 de este artículo, debe aportarse certificado de tasador independiente debidamente acreditado e inscrito en el correspondiente registro oficial.”La representación procesal autonómica considera que este precepto impone una regulación sobre un extremo documental que corresponde adoptar a la Administración con competencias materiales.
\nEl Abogado del Estado afirma que la regulación de los medios de prueba de los gastos prevista en este precepto forma parte del mínimo común normativo siendo razonable que el sistema de validación sea el mismo para todo el territorio nacional, al igual que la exigencia de tasación independiente en el caso de la adquisición de bienes inmuebles. Se trata, por tanto, en su opinión, de normas del procedimiento administrativo común.Expuesta así la controversia, debemos señalar que el precepto regula la justificación en los supuestos de adquisición de bienes inmuebles disponiendo que, además de los justificantes establecidos en el apartado 3 de este artículo, ha de aportarse certificado de tasador independiente debidamente acreditado e inscrito en el correspondiente registro oficial.
\nEl apartado 3 del art. 30 no ha sido impugnado, por lo que la invasión competencial se aprecia en la exigencia por el art. 30.5 de un requisito que se considera de detalle: la valoración de tasador independiente e inscrito en registro oficial. Pues bien, el art. 30.5 ha de considerarse como norma formal y materialmente básica, dictada al amparo del título competencial del art. 149.1.18 CE, en su dimensión material de bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, puesto que el precepto regula el alcance de un deber del beneficiario que persigue dar a los administrados un tratamiento común ante las Administraciones públicas, reforzar la seguridad jurídica en las relaciones entre los beneficiarios de subvenciones y la Administración concedente y establecer una garantía de veracidad en la justificación de las adquisiciones de bienes inmuebles.
\nEl precepto, por otra parte, no agota la regulación de la materia, pues deja espacio suficiente para una regulación autonómica más detallada del contenido y alcance del informe del tasador al que se refiere el precepto.En consecuencia, procede desestimar la impugnación del art. 30.5.d) Determina el art. 31.2:“Salvo disposición expresa en contrario en las bases reguladoras de las subvenciones, se considerará gasto realizado el que ha sido efectivamente pagado con anterioridad a la finalización del período de justificación determinado por la normativa reguladora de la subvención.”Según el Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón, el art. 31.2 establece una previsión complementaria que debería fijarse en cada convocatoria y que, en todo caso, carece de carácter básico, como pone de manifiesto que pueda excepcionarse precisamente por las convocatorias de las subvenciones.El Abogado del Estado considera por el contrario que el precepto tiene carácter básico, pues se refiere a un aspecto del gasto subvencional que ha de ser regulado homogéneamente en todo el territorio nacional.El art. 31.2 contiene una regla general que afecta a la relación subvencional y a los derechos de los beneficiarios, y que consiste en determinar los gastos que, a efectos del concepto de “gasto subvencionable” (regulado en el apartado 1 y no impugnado), han de considerarse como “gastos realizados” (los efectivamente pagados con anterioridad a la finalización del período de justificación determinado por la normativa reguladora de la subvención), si bien el precepto permite que la Administración competente ratione materiae, al dictar las bases de la convocatoria, pueda establecer un criterio distinto sobre lo que debe entenderse por “gasto realizado”, cuando ello sea pertinente en atención a la naturaleza de la subvención.Obviamente, ningún reproche constitucional merece el precepto impugnado si el criterio general que establece resulta excepcionado por disposición expresa en contrario en las bases reguladoras de la subvención, cuando es la Administración General del Estado la competente para aprobar dichas bases.
\nPero tampoco puede merecerlo cuando la competencia ratione materiae corresponda a las Comunidades Autónomas, pues en tal caso el art. 31.2 les permite a éstas establecer en las bases reguladoras de la subvención un criterio sobre lo que ha de considerarse como “gasto realizado”, distinto al establecido como regla general en el propio precepto; y en el caso de que la Comunidad Autónoma competente no establezca un criterio distinto en las bases reguladoras, será aplicable el criterio fijado con carácter general y básico (art. 149.1.18 CE) por el art. 31.2. Se introduce así en este precepto un criterio de flexibilización (que las bases reguladoras de las subvenciones, en atención a la naturaleza singular de la subvención en cuestión, puedan establecer un criterio distinto sobre lo que ha de entenderse por gasto realizado), pero ese criterio de flexibilización es también homogéneo en todo el territorio nacional, y, por tanto, básico ex art. 149.1.18 CE, pues de otro modo la norma básica no garantizaría la existencia de un mínimo común normativo en todo el territorio nacional y, por tanto, perdería su sentido y finalidad.En suma, el art. 31.2 de la Ley 38/2003 enuncia una regla general y básica, de conformidad con el art. 149.1.18 CE, porque persigue la finalidad de garantizar un tratamiento común a los beneficiarios de las subvenciones, pero esta regla básica no agota la regulación de la materia, porque, justamente a través del criterio de flexibilización que el propio precepto establece, también con carácter básico, se deja margen para que las Comunidades Autónomas competentes puedan establecer en las bases reguladoras de las convocatorias un criterio sobre el gasto realizado distinto al determinado como regla general en el art. 31.2 de la Ley 38/2003.e) El art. 31.3, en su redacción originaria, dispone lo siguiente:“Cuando el importe del gasto subvencionable supere la cuantía de 30.000 euros en el supuesto de coste por ejecución de obra, o de 12.000 euros en el supuesto de suministro de bienes de equipo o prestación de servicios por empresas de consultoría o asistencia técnica, el beneficiario deberá solicitar como mínimo tres ofertas de diferentes proveedores, con carácter previo a la contracción del compromiso para la prestación del servicio o la entrega del bien, salvo que por las especiales características de los gastos subvencionables no exista en el mercado suficiente número de entidades que lo suministren o presten, o salvo que el gasto se hubiera realizado con anterioridad a la solicitud de la subvención.La elección entre las ofertas presentadas, que deberán aportarse en la justificación, o, en su caso, en la solicitud de la subvención, se realizará conforme a criterios de eficiencia y economía, debiendo justificarse expresamente en una memoria la elección cuando no recaiga en la propuesta económica más ventajosa.”Procede recordar que este precepto ha sido modificado por la disposición final quinta de la Ley 14/2011, de 1 de junio, si bien esta modificación, que pretende acomodar la redacción del precepto impugnado a las previsiones de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del sector público (que ha sido sustituida a su vez por el vigente texto refundido de la Ley de contratos del sector público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre), no afecta a la controversia trabada en el presente recurso, como ya dijimos.La representación procesal autonómica rechaza la constitucionalidad del art. 31.3 por su excesivo grado de detalle y la falta de cobertura en ninguno de los títulos competenciales invocados por el Estado.
\nPor el contrario, el Abogado del Estado considera que se trata de una norma básica, puesto que considera que regula aspectos del gasto subvencionable que han de ser objeto de una regulación homogénea en todo el territorio nacional.En respuesta a la controversia planteada debemos señalar que el apartado 3 del art. 31 establece el principio de competencia en la contratación que realice el beneficiario cuando el importe del gasto subvencionable supere determinadas cuantías, configurando, por tanto, un deber que sólo admite excepción en dos supuestos previstos en el precepto. Se trata de una regulación que configura el régimen de deberes de los beneficiarios de subvenciones públicas con la finalidad de asegurarles un tratamiento común y que, al mismo tiempo, persigue garantizar que se respeten principios básicos del gasto público (igualdad, concurrencia, eficiencia en el uso de los recursos públicos) que podrían eludirse mediante la contratación libre por parte del subvencionado pese a operar con dinero público.
\nLa regulación ha de entenderse, por tanto, dictada en ejercicio de las competencias estatales ex arts. 149.1.18 y 149.1.14 CE.f) Los apartados 4 y 5 del art. 31 establecen:“4. En el supuesto de adquisición, construcción, rehabilitación y mejora de bienes inventariables, se seguirán las siguientes reglas:a) Las bases reguladoras fijarán el período durante el cual el beneficiario deberá destinar los bienes al fin concreto para el que se concedió la subvención, que no podrá ser inferior a cinco años en caso de bienes inscribibles en un registro público, ni a dos años para el resto de bienes.En el caso de bienes inscribibles en un registro público, deberá hacerse constar en la escritura esta circunstancia, así como el importe de la subvención concedida, debiendo ser objeto estos extremos de inscripción en el registro público correspondiente.b) El incumplimiento de la obligación de destino referida en el párrafo anterior, que se producirá en todo caso con la enajenación o el gravamen del bien, será causa de reintegro, en los términos establecidos en el capítulo II del título II de esta ley, quedando el bien afecto al pago del reintegro cualquiera que sea su poseedor, salvo que resulte ser un tercero protegido por la fe pública registral o se justifique la adquisición de los bienes con buena fe y justo título o en establecimiento mercantil o industrial, en caso de bienes muebles no inscribibles.5.
\nNo se considerará incumplida la obligación de destino referida en el anterior apartado 4 cuando:a) Tratándose de bienes no inscribibles en un registro público, fueran sustituidos por otros que sirvan en condiciones análogas al fin para el que se concedió la subvención y este uso se mantenga hasta completar el período establecido, siempre que la sustitución haya sido autorizada por la Administración concedente.b) Tratándose de bienes inscribibles en un registro público, el cambio de destino, enajenación o gravamen sea autorizado por la Administración concedente. En este supuesto, el adquiriente asumirá la obligación de destino de los bienes por el período restante y, en caso de incumplimiento de la misma, del reintegro de la subvención.”El Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón considera que este tipo de previsiones deberían ser establecidas por cada Administración competente en función de la materia, careciendo de justificación el establecimiento de una regulación general.
\nPor el contrario, el Abogado del Estado afirma el carácter básico de los apartados 4 y 5 del art. 31 y la necesidad de una regulación homogénea en todo el territorio nacional sobre estos aspectos.Pues bien, es lo cierto que los apartados 4 y 5 del art. 31 encuentran cobertura, de manera general, en el art. 149.1.18 CE, puesto que regulan, con carácter básico, asegurando un tratamiento común a los beneficiarios de las subvenciones, la obligación de destino de los bienes inventariables al fin subvencional, estableciendo a estos efectos reglas comunes que no agotan la regulación y que son, por tanto, respetuosas con el margen de regulación de los procedimientos subvencionales específicos o ratione materiae que corresponde a las Comunidades Autónomas.
\nEs más, la regla b) del apartado 4 y el inciso final de la regla b) del apartado 5 del art. 31, al configurar el incumplimiento de la obligación de destino como una causa de reintegro, regulando, por tanto, un derecho de crédito a favor de las haciendas públicas, y disponer además, en garantía de la integridad de las mismas, que el bien inventariable queda afecto al pago del reintegro, con independencia de quién sea su poseedor, salvo en determinados supuestos, se enmarcan también en la competencia estatal ex art. 149.1.14 CE, al establecer una regla común para todas las haciendas públicas.g) Por último, el art. 31 dispone en sus apartados 6, 7 y 8:“6. Las bases reguladoras de las subvenciones establecerán, en su caso, las reglas especiales que se consideren oportunas en materia de amortización de los bienes inventariables.
\nNo obstante, el carácter subvencionable del gasto de amortización estará sujeto a las siguientes condiciones:a) Que las subvenciones no hayan contribuido a la compra de los bienes.b) Que la amortización se calcule de conformidad con las normas de contabilidad generalmente aceptadas.7. Los gastos financieros, los gastos de asesoría jurídica o financiera, los gastos notariales y registrales y los gastos periciales para la realización del proyecto subvencionado y los de administración específicos son subvencionables si están directamente relacionados con la actividad subvencionada o son indispensables para la adecuada preparación o ejecución de la misma, y siempre que así se prevea en las bases reguladoras.
\nCon carácter excepcional, los gastos de garantía bancaria podrán ser subvencionados cuando así lo prevea la normativa reguladora de la subvención.En ningún caso serán gastos subvencionables:a) Los intereses deudores de las cuentas bancarias.b) Intereses, recargos y sanciones administrativas y penales.c) Los gastos de procedimientos judiciales.8. Los tributos son gasto subvencionable cuando el beneficiario de la subvención los abona efectivamente. En ningún caso se consideran gastos subvencionables los impuestos indirectos cuando sean susceptibles de recuperación o compensación ni los impuestos personales sobre la renta.”La representación procesal autonómica rechaza la constitucionalidad de esta regulación por su grado de detalle y por considerar que se trata de aspectos que corresponde regular a la Administración con competencias en la materia.
\nEl Abogado del Estado afirma su carácter básico y la necesidad de regulación homogénea en todo el territorio nacional.Hay que entender que los apartados 6 y 7 del art. 31, que establecen respectivamente las reglas comunes sobre el carácter subvencionable de los gastos de amortización (dejando un margen, siempre que se cumplan estas condiciones o reglas, para regulaciones especiales en las bases reguladoras) y el marco normativo para considerar o no otros gastos como subvencionables, han sido dictados en ejercicio del art. 149.1.18 CE, puesto que las regulaciones que contienen constituyen criterios nucleares de las relaciones entre las Administraciones públicas y los ciudadanos que pretenden acceder a las subvenciones.
\nAdemás, lo dispuesto en los apartados 6 y 7 del art. 31 deja espacio suficiente a la regulación de las Comunidades Autónomas competentes para, en su caso, establecer reglas especiales mediante las bases reguladoras de las concretas subvenciones (tanto sobre el carácter subvencionable de los gastos de amortización, como el de los diversos gastos a los que se refiere el apartado 7 del art. 31), no siendo función de este Tribunal, una vez constatado que el legislador estatal ha actuado dentro del margen que le confiere el referido título competencial, analizar si existen otras configuraciones posibles de la normativa estatal que pudieran dar más campo de actuación normativa a las Comunidades Autónomas.Igual carácter básico tiene, con idéntico fundamento, la configuración de los tributos como gasto subvencionable regulada en el apartado 8 del art. 31.En conclusión, procede desestimar la impugnación de los apartados 2, 3, 4, 5, 6, 7 y 8 del art. 31.
\n11.
\nDel título II (“Del reintegro de las subvenciones”) solo ha sido impugnado el art. 37.1 d) y f), que establece lo siguiente:“1. También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de las subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, en los siguientes casos:…d) Incumplimiento de la obligación de adoptar las medidas de difusión contenidas en el apartado 4 del artículo 18 de esta ley.…f) Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención.”El Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón impugna el art. 37.1 d) por la conexión que tiene con los arts. 14.1 h) y 18.4, también impugnados.
\nRespecto al art. 37.1 f) lo impugna porque considera que el Estado no puede imponer a las Comunidades Autónomas condiciones de otorgamiento en la subvención y tampoco puede, por tanto, determinar las consecuencias de su incumplimiento.Para el Abogado del Estado el precepto tiene carácter básico, porque considera que el reintegro de la subvención y sus causas son un elemento esencial de la relación jurídica subvencional, siendo posible que las Comunidades Autónomas desarrollen el precepto de modo más preciso.El art. 37.1 d) se impugna, pues, por la conexión que tiene con los arts. 14.1 h) y 18.4. Estos últimos se refieren, como vimos en su momento, a la obligación de los beneficiarios de dar publicidad al carácter público de la subvención a la que accedan; preceptos que hemos considerado que se incardinan legítimamente en las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, por lo que igual carácter básico hemos de reconocer al art. 37.1 d) que regula los efectos del incumplimiento de las obligaciones de los beneficiarios (art. 149.1.18 CE).Por otra parte, la regulación de las causas de reintegro, esto es, de la obligación de los beneficiarios de devolver las cantidades percibidas al haberse extinguido su derecho a la subvención, implica también la configuración, correlativa, de un derecho de crédito a favor de las haciendas públicas y, por tanto, esta regulación constituye una regla común de las mismas para cuyo establecimiento el Estado cuenta con competencia exclusiva ex art. 149.1.14 CE.En cuanto al art. 37.1 f), puesto que Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón entiende que la Ley estatal no puede establecer las obligaciones de los beneficiarios de las subvenciones, rechaza también que este precepto pueda determinar, con carácter general, que el incumplimiento de dichas obligaciones por parte de aquellos conlleve el reintegro de las subvenciones.Ahora bien, debe tenerse en cuenta que la representación procesal autonómica solo ha impugnado, de entre todas las obligaciones impuestas por la Ley 38/2003 a los beneficiarios de las subvenciones, las fijadas por el art. 14.1 e) y h), obligaciones que hemos considerado básicas.
\nEn consecuencia, la impugnación de un precepto como el art. 37.1 f), que guarda conexión con otros preceptos de la Ley 38/2003 que no han sido impugnados, no puede ser atendida, pues no se ha aportado a este Tribunal por el Gobierno recurrente la fundamentación necesaria respecto de los preceptos concretos con los que se relaciona la impugnación de la regulación general contenida en el art. 37.1 f).En conclusión, procede desestimar la impugnación del art. 37.1 d) y f).
\n12.
\nDel título III (“Del control financiero de las subvenciones”) es objeto de la impugnación el art. 45.2, letra c) del tercer párrafo, que dispone lo siguiente:“Art. 45.…2. En las ayudas financiadas por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria, la Intervención General de la Administración del Estado realizará los cometidos asignados al servicio específico contemplado en el art. 11 del Reglamento (CEE) nº 4045/89 del Consejo de las Comunidades Europeas, de 21 de diciembre de 1989, relativo a los controles, por los Estados miembros, de las operaciones comprendidas en el sistema de financiación por el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria (FEOGA), sección Garantía.Los controles previstos en el Reglamento (CEE) nº 4045/89 serán realizados, de acuerdo con sus respectivas competencias, por los siguientes órganos y entidades de ámbito nacional y autonómico:a) La Agencia Estatal de Administración Tributaria.b) Los órganos de control interno de las Administraciones de las Comunidades Autónomas.La Intervención General de la Administración del Estado, como servicio específico para la aplicación del referido Reglamento:…c) Efectuará los controles previstos en el plan anual cuando razones de orden territorial o de otra índole así lo aconsejen.”Para el Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón, aunque cabría admitir que la competencia básica que ostenta el Estado en la materia ex art. 149.1.13 CE pueda excepcionalmente incluir competencias ejecutivas, sucede que el precepto impugnado, al habilitar a la Intervención General de la Administración del Estado para realizar un control “por razones de índole territorial o de otra índole”, prevé un control de carácter genérico e indeterminado sobre las ayudas financiadas con fondos comunitarios, que invade las competencias autonómicas y ha de reputarse por ello inconstitucional.Para el Abogado del Estado, esta impugnación tiene carácter preventivo, debiendo aceptarse que puede tratarse de controles que formen parte de la función de coordinación prevista en el plan anual, en cuya elaboración participan las Comunidades Autónomas.En el precedente fundamento jurídico 8, con ocasión del examen realizado de la impugnación del art. 7.2 y 3 de la Ley 38/2003, recordamos la doctrina contenida en la STC 79/1992, FJ 5, según la cual y en relación con las subvenciones financiadas con fondos comunitarios “[la] responsabilidad ad extra de la Administración del Estado por la existencia de negligencias imputables a las Comunidades no justifica la asunción de una competencia que no le corresponde”, en alusión al establecimiento por el Estado de controles no previstos en la Constitución respecto de las Comunidades Autónomas.
\nPartiendo de este criterio, procederemos al examen de la impugnación del art. 45.2, letra c) del tercer párrafo.En dicho precepto se dispone que los controles previstos en el Reglamento (CEE) 4045/1989 se realizarán por la Agencia Estatal de la Administración Tributaria y por los órganos de control interno de las Comunidades Autónomas “de acuerdo con sus respectivas competencias”, criterio que no pone en cuestión las competencias autonómicas sobre las subvenciones que gestione.En cuanto a los controles que el precepto atribuye a la Intervención General de la Administración del Estado, que centran el reproche dirigido al precepto, debemos partir de los criterios sentados en nuestra doctrina [SSTC 201/1988, de 27 de octubre, FJ 4; 186/1999, de 14 de octubre, FJ 11 i); y 190/2000, de 13 de julio, FJ 11], que excluye, precisamente, que la Intervención General de la Administración del Estado pueda fiscalizar las subvenciones gestionadas por las Comunidades Autónomas, pues “el control financiero de los beneficiarios de las subvenciones sólo corresponde a los órganos competentes de la Generalidad de Cataluña.
\nYa hemos declarado que el establecimiento de normas de control de la gestión autonómica de las subvenciones debe ... considerarse un control exorbitante que invade la autonomía financiera de la Generalidad, excepto en lo que se refiere a la obligación de informar al final de cada ejercicio, pues esta previsión, además de ser conforme con los principios de colaboración, solidaridad y lealtad constitucional, no crea obstáculo alguno al ejercicio de las competencias autonómicas (STC 201/1988, de 27 de octubre, FJ 4)” (STC 190/2000, FJ 11). A continuación, en la misma Sentencia afirmamos que “este criterio de información posterior es el único reconocido en el art. 153.2.8 de la Ley General Presupuestaria, mientras que el control financiero de la Intervención General del Estado sólo es propio de las subvenciones que corresponda gestionar al Estado” (STC 190/2000, FJ 11).La vigente la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, general presupuestaria, mantiene similares criterios en este punto a los contenidos en la Ley general presupuestaria de 1988 (que fue la norma considerada por la citada STC 190/2000), según pone de relieve su art. 86 (equivalente al anterior art. 153 de la Ley de 1988), específicamente en su apartado 2, regla sexta, que se refiere al deber de las Comunidades Autónomas de informar al Estado sobre la ejecución del ejercicio en lo relativo a las subvenciones gestionadas por ellas, que se producirá “al final del ejercicio económico” con el alcance allí fijado.Teniendo en cuenta lo anterior, podemos seguir avanzando en el examen de la impugnación del art. 45.2, letra c) del tercer párrafo, de la Ley 38/2003, valorando las atribuciones de la Intervención General de la Administración del Estado que se cuestionan, en concreto, la de que “efectuará los controles previstos en el plan anual cuando razones de orden territorial o de otra índole así lo aconsejen”.Pues bien, “los controles previstos en el plan anual” son los determinados, como el propio precepto impugnado establece, en el art. 10 del Reglamento (CEE) 4045/1989, del Consejo, de 21 de diciembre de 1989.
\nImporta señalar que este Reglamento (CEE) ha sido derogado y sustituido por el Reglamento (CE) 485/2008, del Consejo, de 26 de mayo de 2008, relativo a los controles, por los Estados miembros, de las operaciones comprendidas en el sistema de financiación por el Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEOGA). Este Reglamento (CE) también contempla los controles a realizar por los Estados a los sujetos (“empresas”, según su art. 1) que reciban o realicen pagos provenientes del FEOGA, controles de periodicidad anual (art. 2.7). A los efectos de nuestro enjuiciamiento, interesa apreciar el alcance que tiene el art. 11 del Reglamento (CE) 485/2008 del Consejo, que configura el sistema de control que debe establecer cada Estado miembro.
\nDicho art. 11 dispone:“1. En cada Estado miembro, un servicio específico estará encargado de vigilar la aplicación del presente Reglamento y:a) llevar a cabo los controles previstos en él a través de agentes que dependen directamente de dicho servicio específico, ob) coordinar los controles efectuados por agentes que dependan de otros servicios.Los Estados miembros podrán asimismo establecer que los controles que se ejecuten en aplicación del presente Reglamento se repartan entre el servicio específico y otros servicios nacionales, siempre que aquél asegure la coordinación.”La proyección de este precepto en nuestro orden interno ha de realizarse teniendo en cuenta que, según nuestra reiterada doctrina, la conexión comunitaria de cualquier regulación normativa no altera el reparto competencial propio de la materia correspondiente, que en este caso es la de agricultura, materia en la que el Estado puede dictar normas de ordenación del sector (art. 149.1.13 CE), habiendo asumido la Comunidad Autónoma de Aragón la competencia exclusiva (art. 71.17 del Estatuto de Autonomía de 2007).
\nPues bien, tres notas han de ser destacadas en este art. 11 del Reglamento (CE) 485/2008. En primer lugar, que su encabezamiento exige a los Estados miembros la existencia de “un servicio específico [que] estará encargado de vigilar la aplicación del presente Reglamento”. En segundo lugar, que dicho “servicio específico” puede, o bien “llevar a cabo los controles … a través de agentes que dependen directamente de dicho servicio específico”, o bien “coordinar los controles efectuados por agentes que dependan de otros servicios”. Y, en tercer lugar que, en todo caso, el “servicio específico” ha de asegurar “siempre” la coordinación de los controles que se realicen, en cualquiera de las modalidades previstas en cada Estado miembro.
\nEs claro, por tanto, que el Reglamento (CE) 485/2008 se muestra respetuoso con el principio de autonomía institucional de los Estados miembros, siempre que exista un “servicio específico” que, sean cuales fueren los sistemas de control sustantivo, los coordine y se haga responsable ante los órganos comunitarios.Volviendo al precepto impugnado, se constata que el párrafo segundo del apartado 2 del art. 45.2 de la Ley 38/2003 dispone que “los controles previstos en el Reglamento (CEE) nº 4045/89 [hoy, Reglamento (CE) 485/2008] serán realizados, de acuerdo con sus respectivas competencias”, por los órganos y entidades de ámbito nacional y autonómico que señala (respectivamente, la Agencia Estatal de Administración Tributaria y los órganos de control interno de las Comunidades Autónomas), previsión normativa que ningún reparo de constitucionalidad suscita.
\nA continuación, el art. 45.2 precisa en su párrafo tercero que la Intervención General de la Administración del Estado actuará como “servicio específico” para la aplicación del referido reglamento comunitario, aspecto éste que responde perfectamente a la interlocución única con las instituciones de la Unión Europea y a la competencia del Estado en materia de ordenación económica del sector agrario (art. 149.1.13 CE), puesto que, como hemos visto, el servicio específico tiene atribuidas en todo caso funciones de coordinación según la normativa comunitaria y dichas funciones de coordinación son también propias de la competencia estatal implicada.La controvertida letra c) del párrafo tercero del art. 45.2 prevé que la Intervención General de la Administración del Estado, además de la función de coordinación de toda la actividad de control de las subvenciones, pueda realizar también funciones específicas de control “cuando razones de orden territorial o de otra índole así lo aconsejen”.Los supuestos que habilitan para prever un control de la Intervención General de la Administración del Estado están concebidos, pues, ciertamente de forma genérica o indeterminada, pero su concreción queda remitida al plan anual y cabe, como ha señalado el Abogado del Estado, que en esa concreción se prevean controles que sean acordes con la distribución constitucional de competencia y con la doctrina ya establecida por este Tribunal a partir de la STC 13/1992.
\nEs posible que se establezca un gestión centralizada y, por tanto, un control estatal en supuestos en los que concurran elementos de supraterritorialidad sin que sea posible fijar un punto de conexión o que esa centralización esté justificada porque “resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector” [STC 13/1998, FJ 8, supuesto d)]. Por otra parte, la eventual invasión competencial se produciría por el contenido concreto del plan anual, pudiendo ser entonces objeto de control por este Tribunal.
\nAsí interpretado lo dispuesto en la letra c) del párrafo tercero del art. 45.2 de la Ley 38/2003, no se aprecia en esta regulación la invasión de la competencia de la Comunidad Autónoma de Aragón alegada en la demanda. Esta interpretación de conformidad se llevará al fallo.
\n13.
\nDel título IV de la Ley 38/2003 (“Infracciones y sanciones administrativas en materia de subvenciones”) se impugnan sus arts. 56, 57 e), 58 d) y 67.2 y 3. Respecto de todos estos preceptos las partes plantean sus respectivas posiciones desde orientaciones diferentes.Para el Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón, la doctrina del Tribunal Constitucional indica que las Comunidades Autónomas pueden establecer un régimen sancionador propio en aquellas materias en las que dispongan de competencias legislativas, respetando la normativa estatal básica y sin introducir divergencias irrazonables y desproporcionadas respecto de otras partes del territorio nacional. Por tanto, la normativa estatal debe consistir en una mínima regulación común que no impida la intervención de las Comunidades Autónomas en la determinación de los tipos o en la fijación de las correspondientes sanciones, requisito que incumplen los preceptos impugnados, que se adentran en una indebida regulación de detalle.
\nEn cuanto al procedimiento sancionador reitera el representante procesal del Gobierno de Aragón que el Estado no tiene competencia para establecer el procedimiento sancionador en las subvenciones, sino que solo la tiene para establecer el procedimiento administrativo común, citando en apoyo de su criterio el dato de que el Real Decreto 1398/1993, de 3 de agosto, que regula el ejercicio de la potestad sancionadora, únicamente predica su aplicación en aquellas materias en las que el Estado tiene competencia normativa plena.Para el Abogado del Estado, el Estado tiene competencia para regular con carácter básico y con apoyo también en el art. 149.1.1 CE los tipos de los ilícitos administrativos, los criterios para la calificación de su gravedad y los límites máximos y mínimos de las correspondientes sanciones, sin perjuicio de las competencias que las Comunidades Autónomas para desarrollar este marco.En respuesta a la cuestión planteada debemos comenzar recordando que la doctrina de este Tribunal en relación con las infracciones y sanciones ha reiterado la conexión existente entre la competencia sobre la materia específica de que se trate y la competencia para establecer el régimen sancionador propio de dicha materia.
\nDe esta manera, la competencia del Estado para regular el régimen sancionador en una materia determinada tendrá el alcance que tenga su competencia normativa -básica o de legislación plena- en dicha materia. Correlativamente, “las Comunidades Autónomas pueden adoptar normas administrativas sancionadoras cuando, teniendo competencia sobre la materia sustantiva de que se trate, tales disposiciones se acomoden a las garantías constitucionales dispuestas en este ámbito del derecho sancionador (art. 25.1 CE, básicamente), y no introduzcan divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto del régimen jurídico aplicable en otras partes del territorio (art. 149.1.1)” (STC 87/1985, de 16 de julio, FJ 8).
\nPor otra parte, el art. 149.1.1 CE opera como un límite específico y excepcional, que tiene por finalidad asegurar la igualdad en el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes constitucionales, debiendo concurrir dos condiciones para que entre en juego: “en primer lugar, la existencia de un esquema sancionatorio estatal, que afecte a estos derechos y deberes constitucionales, y, en segundo lugar, que la normativa sancionadora autonómica suponga una divergencia cualitativa sustancial respecto a esa normativa sancionadora estatal que produzca una ruptura de la unidad en lo fundamental del esquema sancionatorio que pueda calificarse además de irrazonable y desproporcionada al fin perseguido por la norma autonómica” (STC 136/1991, FJ 1).Puesto que en el presente recurso no se está enjuiciando la existencia de una posible divergencia de la normativa sancionadora autonómica respecto a la normativa sancionadora estatal, sino la cobertura competencial de la regulación estatal establecida en la Ley 38/2003, general de subvenciones, la doctrina aplicable es la que dispone que la competencia del Estado para establecer el régimen básico o completo de las infracciones y sanciones dependerá del alcance de las competencias que ostente para regular los aspectos sustantivos de la materia.
\nAhora bien, puesto que, como ya hemos advertido, la subvención no es una materia a efectos de reparto competencial, la competencia del Estado para regular las infracciones o sanciones ha de sustentarse en alguno de los títulos concurrentes (reglas 13, 14 y 18 del art. 149.1 CE) que amparan la Ley 38/2003, por lo que las infracciones y sanciones concretas que se prevean sólo serán constitucionalmente legítimas si encuentran conexión precisa con preceptos sustantivos que, efectivamente, tengan tal cobertura.En cuanto al procedimiento sancionador, cabe aplicar aquí la argumentación desarrollada en el fundamento jurídico 9 de la presente Sentencia respecto al alcance de la competencia estatal sobre el procedimiento administrativo común (art. 149.1.18 CE), de acuerdo con la cual esta competencia habilita al Estado para regular procedimientos administrativos singulares en función del tipo de actividad administrativa desplegada (actividad de subvención, actividad sancionadora…) cuando por las peculiaridades de la misma sea preciso una regulación modulada tanto del iter procedimental como de otros aspectos (requisitos de validez, de eficacia…) que, de acuerdo con la doctrina constitucional, se incardinan en el concepto de procedimiento administrativo común.El procedimiento sancionador común para el ámbito subvencional regulado desde una perspectiva general o abstracta no es un procedimiento especial ratione materiae porque prescinde de toda previsión específica que atienda a las características de un determinado sector o materia (agricultura, urbanismo, asistencia social…) y responde única y exclusivamente a las singularidades de un determinado tipo de la actividad de las Administraciones Públicas.
\nNo obstante, la legitimidad de la regulación concreta que se lleve a cabo dependerá del alcance de la misma y de si ese alcance encuentra o no amparo en los títulos que ostenta el Estado ex arts. 149.1.13, 149.1.18 o 149.1.14 CE, según proceda.De acuerdo con lo indicado, podemos abordar el enjuiciamiento de los preceptos impugnados.a) El art. 56 dispone lo siguiente:“Constituyen infracciones leves los incumplimientos de las obligaciones recogidas en esta ley y en las bases reguladoras de subvenciones cuando no constituyan infracciones graves o muy graves y no operen como elemento de graduación de la sanción. En particular, constituyen infracciones leves las siguientes conductas:a) La presentación fuera de plazo de las cuentas justificativas de la aplicación dada a los fondos percibidos.b) La presentación de cuentas justificativas inexactas o incompletas.c) El incumplimiento de las obligaciones formales que, no estando previstas de forma expresa en el resto de párrafos de este artículo, sean asumidas como consecuencia de la concesión de la subvención, en los términos establecidos reglamentariamente.d) El incumplimiento de obligaciones de índole contable o registral, en particular:1º.
\nLa inexactitud u omisión de una o varias operaciones en la contabilidad y registros legalmente exigidos.2º. El incumplimiento de la obligación de llevar o conservar la contabilidad, los registros legalmente establecidos, los programas y archivos informáticos que les sirvan de soporte y los sistemas de codificación utilizados.3º. La llevanza de contabilidades diversas que, referidas a una misma actividad y ejercicio económico, no permitan conocer la verdadera situación de la entidad.4º. La utilización de cuentas con significado distinto del que les corresponde, según su naturaleza, que dificulte la comprobación de la realidad de las actividades subvencionadas.e) El incumplimiento de las obligaciones de conservación de justificantes o documentos equivalentes.f) El incumplimiento por parte de las entidades colaboradoras de las obligaciones establecidas en el artículo 15 de esta ley que no se prevean de forma expresa en el resto de apartados de este artículo.g) La resistencia, obstrucción, excusa o negativa a las actuaciones de control financiero.Se entiende que existen estas circunstancias cuando el responsable de las infracciones administrativas en materia de subvenciones, debidamente notificado al efecto, haya realizado actuaciones tendentes a dilatar, entorpecer o impedir las actuaciones de los funcionarios de la Intervención General de la Administración del Estado o de las Comunidades Autónomas en el ejercicio de las funciones de control financiero.Entre otras, constituyen resistencia, obstrucción, excusa o negativa las siguientes conductas:1ª.
\nNo aportar o no facilitar el examen de documentos, informes, antecedentes, libros, registros, ficheros, justificantes, asientos de contabilidad, programas y archivos informáticos, sistemas operativos y de control y cualquier otro dato objeto de comprobación.2ª. No atender algún requerimiento.3ª. La incomparecencia, salvo causa justificada, en el lugar y tiempo señalado.4ª. Negar o impedir indebidamente la entrada o permanencia en locales de negocio y demás establecimientos o lugares en que existan indicios probatorios para la correcta justificación de los fondos recibidos por el beneficiario o la entidad colaboradora o de la realidad y regularidad de la actividad subvencionada.5ª. Las coacciones al personal controlador que realice el control financiero.h) El incumplimiento de la obligación de colaboración por parte de las personas o entidades a que se refiere el artículo 46 de esta ley, cuando de ello se derive la imposibilidad de contrastar la información facilitada por el beneficiario o la entidad colaboradora.i) Las demás conductas tipificadas como infracciones leves en la normativa de la Unión Europea en materia de subvenciones.”El precepto dispone que “constituyen infracciones leves los incumplimientos de las obligaciones recogidas en la esta Ley y en las bases reguladoras de subvenciones”, sin hacer referencia alguna a la posible existencia de legislación autonómica de desarrollo.
\nAhora bien, la mera ausencia de esta referencia expresa no implica que el precepto pretenda vedar ese desarrollo autonómico; nada impide que las Comunidades Autónomas, en ejercicio de sus competencias y siempre que no introduzcan divergencias irrazonables o desproporcionadas, puedan proceder también a regular las infracciones introduciendo nuevos tipos o concretando los que la Ley estatal establece. De hecho, la regulación estatal, al establecer tipos de carácter genérico o abierto -como señala la propia demanda- deja, con claridad, un espacio para la legislación autonómica, por lo que debe rechazarse la alegación del Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón de que la regulación estatal desciende a un nivel de detalle que excede de lo básico.
\nPor otra parte, como se enuncia en el primer párrafo del art. 56, los tipos previstos consisten en incumplimientos de obligaciones previstas en la propia Ley y establecidas, en principio y salvo que tras la impugnación de las mismas se llegara a conclusión distinta, al amparo de competencias estatales ex art. 149.1 CE. Sin embargo, no existe en la demanda argumentación alguna dirigida a cuestionar este amparo competencial.Procede, por tanto, desestimar la impugnación del art. 56.b) El art. 57 e) dispone:“Constituyen infracciones graves las siguientes conductas:…e) El incumplimiento por parte de la entidad colaboradora de la obligación de verificar, en su caso, el cumplimiento y efectividad de las condiciones o requisitos determinantes para el otorgamiento de las subvenciones, cuando de ello se derive la obligación de reintegro.”Este precepto se impugna por conexión con la impugnación del art. 15 b), que impone esta obligación de verificación a las entidades colaboradoras.
\nPuesto que hemos desestimado esa impugnación del art. 15 b), procede ahora, también, por conexión, desestimar la impugnación del art. 57 e), ya que su contenido encuentra amparo en el art. 149.1.18 CE.c) El art. 58 d) establece:“Constituyen infracciones muy graves las siguientes conductas:…d) La falta de entrega, por parte de las entidades colaboradoras, cuando así se establezca, a los beneficiarios de los fondos recibidos de acuerdo con los criterios previstos en las bases reguladoras de la subvención.”Hemos reconocido el carácter básico al art. 15 a), primer inciso, con el cual se relaciona el precepto ahora examinado, por lo que procede, por este motivo, desestimar la impugnación del art. 58 d).d) El art. 67.2 y 3 establece:“2.
\nEl procedimiento se iniciará de oficio, como consecuencia, de la actuación de comprobación desarrollada por el órgano concedente o por la entidad colaboradora, así como de las actuaciones de control financiero previstas en esta ley.3. Los acuerdos de imposición de sanciones pondrán fin a la vía administrativa.”El apartado 2 del art. 67 enuncia la regla de la iniciación de oficio del procedimiento, concretando para el procedimiento sancionador, de forma acorde con su naturaleza, las reglas de iniciación enunciadas en la Ley 30/1992 (arts. 68 y 69) e introduciendo, además, una modulación o adaptación del art. 69 de la Ley 30/1992 en atención a las singularidades de las subvenciones, lo que tiene amparo en el art. 149.1.18 CE.El apartado 3 del art. 67 establece como regla común que la imposición de la sanción en el ámbito subvencional pondrá fin a la vía administrativa.
\nCiertamente esta previsión incide en la potestad de autoorganización de las Administraciones autonómicas, puesto que, en principio, es a ellas a las corresponde decidir los órganos administrativos ante los que cabe recurrir las resoluciones administrativas. No obstante, la supresión por la Ley 38/2003 de la posibilidad de recurso en vía administrativa contra las resoluciones sancionadoras en el ámbito subvencional [como excepción a la regla general en materia sancionadora, conforme a los arts. 109 a) y 138.3 de la Ley 30/1992, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, modificada por la Ley 4/1999, de 13 de enero], implica la eliminación de trámites para el acceso por el sancionado a la vía judicial, lo que constituye una medida de agilización procedimental que encuentra acomodo igualmente en el art. 149.1.18 CE, y se trata de una excepción que asimismo aparece prevista en la propia Ley 30/1992 [art. 109 d)].
\nEl legislador estatal tiene competencia, de conformidad con el art. 149.1.18 CE, tanto para establecer la regla general de la exigencia del recurso de alzada para agotar la vía administrativa en el procedimiento sancionador [arts. 109 a) y 138.3 de la Ley 30/1992], como para establecer la regla específica en materia subvencional que contiene el art. 67.3 de la Ley 38/2003, conforme a la cual la resolución sancionadora en esta materia pone fin a la vía administrativa.En conclusión, procede desestimar la impugnación de los apartados 2 y 3 del art. 67.
\n14.
\nLa representación procesal del Gobierno de Aragón impugna la disposición final primera de la Ley 38/2003, pero lo hace sólo en la medida en que discrepa de que los preceptos que relaciona tengan todos ellos el carácter básico que el precepto les atribuye.Ciertamente, nada hay que reprochar a que los preceptos legales apoyados en el art. 149.1.13 CE constituyan legislación básica, ni tampoco a que ostenten tal carácter los sustentados en las “bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas” (art. 149.1.18 CE), pues en ambos casos el enunciado legal concuerda con la Constitución. No ocurre, así, sin embargo, con la referencia al art. 149.1.14 CE, pues esta competencia exclusiva estatal no se reduce a las bases, sino que alcanza a todas las funciones sobre la materia, e igual sucede con la competencia exclusiva estatal sobre el “procedimiento administrativo común” al que ha de entenderse referido también el art. 149.1.18 CE.Es preciso, por tanto, recordar que “las competencias son indisponibles e irrenunciables, tanto para el legislador del Estado como para el de las Comunidades Autónomas” y que “operan ope Constitutionis, con independencia de que uno u otro legislador hagan invocación explícita de las mismas” o de que éstos incurran en una eventual “selección errónea del título que, por otra parte, en modo alguno puede vincular a este Tribunal” (STC 179/1985, de 19 de diciembre, FJ 4), de la misma forma que, consiguientemente, tampoco puede hacerlo un error en la calificación de la norma (STC 152/2003, de 17 de julio, FJ 7).Por tanto, una vez depurados dichos preceptos con el alcance que hemos apreciado respecto de cada uno de ellos, la disposición final primera mantiene su virtualidad.
\nEn efecto, como hemos señalado en casos similares (por todas, STC 18/2011, de 3 de marzo, FJ 12), nos encontramos aquí ante una impugnación que cabría calificar de “sistemática”, llamada a seguir la misma suerte que los preceptos concretos que han sido objeto de impugnación por el carácter básico que les atribuye esta disposición final primera. En los fundamentos jurídicos anteriores de la presente Sentencia ya se ha analizado la adecuación constitucional de los preceptos impugnados pronunciándonos bien sobre su carácter básico y su alcance aplicativo en la Comunidad Autónoma de Aragón, bien sobre su carácter de normas dictadas en el ejercicio de competencia plena estatal, en su caso, sin que sea necesario un pronunciamiento expreso y genérico sobre la disposición final primera de la Ley 38/2003, general de subvenciones, por cuanto que el Gobierno autonómico recurrente ya lo ha obtenido en relación con cada precepto impugnado, y ello se proyecta sobre esta concreta disposición.
\nFallo En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA, Ha decidido 1º. Declarar que los siguientes preceptos de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones, no son contrarios a la Constitución, siempre que se interpreten en los términos establecidos en el fundamento jurídico correspondiente de la presente Sentencia: letra a) del apartado 4 del art. 3, según lo indicado en el fundamento jurídico 9 A); apartado 2 del art. 7, según lo indicado en el fundamento jurídico 9 D); apartado 1 del art. 12, según lo indicado en el fundamento jurídico 9 F) a); letras a) y b) del apartado 1 del art. 15, según lo indicado en el fundamento jurídico 9 F) b); y letra c) de párrafo tercero del apartado 2 del art. 45, según lo indicado en el fundamento jurídico 12.
\n2º. Desestimar el recurso en todo lo demás.
\nPublíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
\nDada en Madrid, a cuatro de junio de dos mil trece.
\nVotos particulares 1. Voto particular que formula el Magistrado don Luis Ignacio Ortega Álvarez al que se adhieren los Magistrados don Pablo Pérez Tremps, doña Adela Asua Batarrita, doña Encarnación Roca Trías y don Fernando Valdés Dal-Ré respecto de la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 931-2004 En el ejercicio de la facultad que me confiere el art. 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y con el máximo respeto a los Magistrados que han conformado la opinión de la mayoría del Tribunal recogida en la Sentencia, formulo el presente Voto particular, al disentir en parte de la fundamentación jurídica y el fallo de la Sentencia que ha resuelto el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de Aragón contra determinados preceptos de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones, conforme a los argumentos que defendí en la deliberación del Pleno y que expongo a continuación.
\nComenzando por las primeras, dos son las objeciones generales que me suscita la respuesta de la mayoría a la cuestión central que se planteaba en el asunto sometido a nuestra consideración, esto es, ¿cuál es el fundamento constitucional de la misma existencia de una Ley general de subvenciones? Para responderla los fundamentos jurídicos 5 a 8 de la Sentencia construyen un canon de enjuiciamiento deliberadamente impreciso, canon que, a mi modesto entender, parte de una interpretación desmesuradamente expansiva de los títulos competenciales estatales en los que dice fundarse la Ley general de subvenciones, las reglas 13, 14 y 18 del art. 149.1 CE.
\nLa segunda objeción de principio que me suscita la Sentencia es que, a partir de esa abierta e indeterminada formulación del canon, la forma de aproximarse a la tarea de enjuiciar la norma no es, tampoco, la que, a mi juicio, se desprende de nuestra doctrina. La conjunción de ambas, un canon impreciso construido a partir de un amplio e indeterminado entendimiento de los títulos competenciales estatales y en el que no se determina cuál de ellos ha de ser considerado prevalente, produce como resultado un enjuiciamiento de la norma extremadamente deferente con las pretensiones del legislador estatal, con manifiesto olvido, incluso, de previsiones estatutarias que resultaban de directa aplicación al caso.
\nMe detendré ahora en cada una de estas dos objeciones, para luego aludir a mis específicas discrepancias respecto al enjuiciamiento de algunos concretos preceptos de la Ley general de subvenciones.
\nSTC 134/2011, de 20 de julio) y control (art. 136 CE)”. Idea que se reitera en el fundamento jurídico 9 F) j), en el que, al analizar el art. 19.5, se sostiene que “se trata de una medida orientada a la finalidad del gasto, que el legislador estatal puede adoptar al amparo de su competencia exclusiva en materia de hacienda general ex art. 149.1.14 CE, en la vertiente del gasto público, conforme a la cual al Estado le corresponde, como ya dijimos, no sólo la regulación del régimen jurídico de la ordenación de los gastos de la Administración del Estado, sino también el establecimiento de las normas y principios comunes de la actividad financiera de las distintas haciendas que tiendan a asegurar los principios constitucionales que deben regir el gasto público, entre los que se encuentra el principio de eficiencia y economía (art. 31.2 CE)”.
\nFácilmente puede inferirse que, con esta construcción, el título competencial estatal sobre “hacienda general” derivado del art. 149.1.14 CE, que tiene en la doctrina constitucional un carácter esencialmente coordinador, se transforma, sin más explicaciones, en un título regulador y que se extiende al establecimiento del régimen jurídico de la ordenación del gasto en las distintas haciendas. Por lo demás, también se obvia que la doctrina constitucional [STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 4 b)] ya descartó encuadrar las normas reguladoras del régimen jurídico de las Administraciones públicas, y las de la subvención, en mi opinión, lo son, en la competencia estatal del art. 149.1.14 CE.
\nTampoco, por otra parte, entiendo que el art. 149.1.14 CE pueda ser aplicable en este caso con preferencia sobre otros títulos competenciales estatales pues nada hay en la doctrina constitucional que lo permita, ni existe una relación estrecha con la finalidad de la norma. Va de suyo que la subvención como instrumento financiero ha de afectar a la hacienda, en cuanto que supone la disposición de fondos públicos, pero entender que, por producirse esa disposición de fondos, el título competencial de hacienda general puede servir para encuadrar la actividad subvencional de las Administraciones públicas supondría admitir que es susceptible de inscribirse dentro de dicho título toda actuación administrativa que conllevara efectos económicos en la vertiente del gasto, independientemente de la existencia de otros títulos competenciales más específicos.
\nEn efecto, una cosa es la vinculación del ejercicio de la potestad subvencionadora con el manejo de los fondos públicos y otra es que la pretensión estatal, discutida en el recurso, de establecer las reglas generales del ejercicio de dicha potestad y el procedimiento al que ha de ajustarse pueda fundarse en el título del art. 149.1.14 CE. Quizás por eso, una vez sentada la premisa mayor, la Sentencia vacila y extrae su propio criterio de delimitación de este título competencial respecto del art. 149.1.18 CE al afirmar, en ese mismo fundamento jurídico 5, que, “cuando se esté abordando la regulación de los derechos y obligaciones de contenido económico de las Administraciones públicas o cuando el objeto de la regulación sea la protección o preservación de los recursos públicos que integran las haciendas, nos encontraremos ante preceptos que tienen su anclaje en el art. 149.1.14 CE”.
\nNo obstante, el anterior criterio tampoco se relaja respecto a la expansión del entendimiento del citado título competencial, sobre todo si se tiene en cuenta la forma en la que la mayoría interpreta el alcance de los títulos competenciales ínsitos en el art. 149.1.18 CE, cuestión a la que me refiero a continuación.
\nAsí, por lo que respecta a las “bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas” se parte, en el fundamento jurídico 6, de la doctrina de la STC 50/1999, de 6 de abril, y, con cita de otras, se analizan los posibles contenidos de dicho título que se derivan de la doctrina constitucional. Operación de delimitación competencial cuyo resultado no debe parecer suficiente a la Sentencia, puesto que, inmediatamente después, añade que debe “aclararse ahora que dentro del concepto de ‘funcionamiento’ se incardinan las actividades jurídicas típicas a través de las cuales las Administraciones públicas desarrollan su función constitucional de satisfacción de los intereses generales (art. 103.1 CE)”. Así pues, se aporta (“ahora”) un nuevo criterio de interpretación del alcance del objeto de esta competencia estatal, que injustificadamente se pretende vincular o extraer de la doctrina del Tribunal Constitucional y que tiene un marcado carácter expansivo: por definición, se incluyen todas las actividades jurídicas típicas que desarrollan las Administraciones públicas. Es claro que es una fórmula amplísima, susceptible de abarcar cualquier clase de actividad administrativa y que, en la práctica, viene a identificar “régimen jurídico” con “bases del régimen jurídico”, permitiendo a la competencia estatal agotar un espacio normativo que, por mandato constitucional, habría de ser compartido entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
\nEn segundo lugar, la Sentencia parece matizar, en ese mismo fundamento jurídico 6, la intensidad y la extensión variable de las bases según la distinción actividad externa/actividad interna, siguiendo la senda ya marcada por la STC 50/1999. Se recoge así el criterio de la doctrina constitucional según el cual el objetivo fundamental de las bases en esta materia es garantizar a los administrados un tratamiento común ante las Administraciones públicas. De nuevo esta aseveración no parece suficiente a la Sentencia de la mayoría que amplía, sin justificación, el alcance de este título competencial basándose en una mención de la STC 50/1999, FJ 3, que, manifiestamente, se refiere a una cuestión diferente a la que aquí se aplica.
\nAllí se señala que “según establece el art. 149.1.18 CE, el objetivo fundamental, aunque no único, de las bases en esta materia es el de garantizar ‘a los administrados un tratamiento común ante ellas’ y no cabe duda de que cuanto menor sea la posibilidad de incidencia externa de las cuestiones reguladas por los preceptos impugnados, más remota resultará la necesidad de asegurar ese tratamiento común y, por el contrario, mayor relieve y amplitud adquirirá la capacidad de las Comunidades Autónomas de organizar su propia Administración según sus preferencias”. De allí se pasa a afirmar, sin mayores argumentos, que cabe que el establecimiento de las bases en esta materia “responda a otros intereses generales superiores a los de las respectivas Comunidades Autónomas, que hagan igualmente necesario y justificado el establecimiento de un común denominador normativo”, reintroduciendo el concepto de interés general como fundamentador de las competencias estatales.
\nEl hecho de que, quizás, pueda haber otros objetivos a los que sirva la competencia estatal en esta materia no habilita, en mi opinión, para considerar que los mismos son emanación del interés general que representa el Estado ni, muchísimo menos, para, directamente, saltar, como se hace, a identificar hasta diez intereses o fines constitucionales que justificarían una intervención normativa del Estado para la regulación del régimen subvencional de todas las Administraciones públicas. Así, se sostiene que tales objetivos -que en la terminología de la Sentencia hacen necesario y justificado el establecimiento de un común denominador normativo- son (FJ 6) “la asignación equitativa de los recursos a través del gasto público (art. 31.2 CE), la subordinación de toda la riqueza del país al interés general (art. 128.1 CE), la programación y ejecución del gasto público conforme a los principios de eficiencia y economía (art. 31.2 CE), la estabilidad presupuestaria (art. 135 CE), la prevención de eventuales distorsiones del funcionamiento del mercado, la coherencia y coordinación de la política subvencional de todas las Administraciones públicas, la lucha contra el fraude y la corrupción en la gestión de los fondos públicos, así como el incremento de la transparencia, el control y la evaluación del gasto subvencional”.
\nComo se ve la Sentencia no tiene reparo alguno en identificar un amplio elenco de objetivos, todos ellos de marcado carácter económico y, en principio, ajenos, en su mayor parte, a la materia régimen jurídico de las Administraciones públicas.
\nAdemás, dicha interpretación carece de apoyo alguno en decisiones anteriores de este Tribunal, o, al menos, no es la que se deduce de la doctrina que la Sentencia cita inmediatamente después en apoyo de su original tesis. Así, en cuanto a la referencia a la STC 89/2012, FJ 8, esa finalidad de asegurar la eficacia y eficiencia de las subvenciones, la asignación equitativa de los recursos públicos se realiza en un contexto sectorial muy concreto, alejado del carácter general que ahora pretende atribuírsele. Se trataba de ayudas convocadas por resolución del Instituto Nacional de Artes Escénicas y Musicales (INAEM), de 13 de marzo de 2008, dentro del programa de espacios escénicos de nueva generación.