Por lo que se refiere a la exigencia de una actuación coordinada y homogénea, en el mismo Voto señalé que la necesidad de coordinación estatal no se solventa reservando al Estado la competencia ejecutiva, sino a través de la competencia de coordinación general que ostenta, como complemento inherente a su competencia en la materia, para garantizar que no haya disfunciones, y que presupone la existencia de competencias de las Comunidades Autónomas que deben ser coordinadas, y que el Estado debe respetar. Y es que, como se afirmó en la STC 32/1983, de 28 de abril, FJ 2, la coordinación “persigue la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían respectivamente la realidad misma del sistema”.
\n
Asimismo, ha señalado este Tribunal que esa facultad de coordinación guarda estrecha conexión con las competencias normativas (como es el caso) y que no otorga a su titular competencias que no ostente, especialmente facultades de gestión complementarias (STC 194/2004, FJ 8), de suerte que, implicando lógicamente su ejercicio la existencia de competencias autonómicas que deben ser coordinadas, en ningún caso puede aquél suponer la invasión y el vaciamiento de las mismas. En definitiva, la competencia en materia de coordinación no autoriza al Estado “para atraer hacia su órbita de actividad cualquier competencia de las Comunidades Autónomas por el mero hecho de que su ejercicio pueda incidir en el desarrollo de las competencias estatales sobre determinadas materias.
\n
La coordinación no supone ‘una sustracción o menoscabo de las competencias de las entidades sometidas a la misma: antes bien, presupone, lógicamente, la titularidad de las competencias en favor de la entidad coordinada’ (STC 27/1987, de 27 de febrero); por lo que no puede servir de instrumento para asumir competencias autonómicas, ni siquiera respecto de una parte del objeto material sobre el que recaen.” [STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 20 e)].
\n
En fin, claramente queda puesto de relieve que no encuentra una justificación constitucional la reserva de funciones ejecutivas al Estado, especialmente en cuanto se refiere a la centralización de la gestión de las subvenciones, máxime cuando, teniendo la integra regulación de la materia laboral, estaba en su mano fijar con el debido detalle los puntos de conexión para delimitar qué Comunidad Autónoma debería ser la competente en cada caso. En su lugar, la regulación discutida ha construido artificialmente un supuesto de imposibilidad de fraccionamiento de la gestión, cuando existían otros criterios que resultaban más respetuosos con las competencias autonómicas, como el de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas en cada Comunidad Autónoma, el domicilio social de la empresa, o la comunidad autónoma en la que desarrolle su actividad de modo principal.
\n
Y aquí, al igual que ocurría con el sistema articulado por el Real Decreto 1046/2003, se constata que el que se configura en el Real Decreto 395/2007 tampoco difiere en gran medida del sistema implantado en virtud del acuerdo tripartito para la formación continua que la STC 95/2002 consideró vulnerador de las competencias autonómicas, pues, en la práctica, supone restringir al máximo la intervención de las Comunidades Autónomas en la gestión de la formación para el empleo, dejándola en manos de las empresas, de las organizaciones sindicales y empresariales y del Estado. Y, por otra parte, se introducen otros sujetos, como el Consejo General del Sistema Nacional de Empleo, la Fundación Estatal para la Formación en el Empleo, o las Comisiones Paritarias, que asumen distintas funciones, incluidas algunas de naturaleza eminentemente ejecutiva, en detrimento del protagonismo que en esta materia deberían ostentar las Comunidades Autónomas en función de las competencias de ejecución estatutariamente asumidas. Es decir, el Estado ha seguido instrumentando un sistema que conduce a una situación muy similar a la que este Tribunal consideró contraria a la distribución constitucional de competencias en la STC 95/2002, en claro perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas.
\n
4.Lo hasta aquí expuesto excusa de ahondar en consideraciones sobre preceptos concretos, pues una buena parte del articulado del Real Decreto 395/2007 se vería afectada por la inconstitucionalidad de los criterios que sirven para delimitar el ámbito estatal de actuación y reservar a la Administración del Estado el ejercicio de una amplia panoplia de funciones ejecutivas que, por naturaleza, deberían corresponder a las Comunidades Autónomas.
\n
Madrid, a nueve junio de dos mil catorce.
\n
Identificación Órgano Sala Segunda Magistrados Doña Adela Asua Batarrita, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Pedro José González-Trevijano Sánchez y don Ricardo Enríquez Sancho.
\n
Número y fecha BOE [Núm, 162 ] 04/07/2014 Tipo y número de registro Conflicto positivo de competencia 6767-2007 Fecha de resolución 09/06/2014 Síntesis y resumen Síntesis Descriptiva Planteado por la Junta de Galicia en relación con el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo.
\n
Síntesis Analítica Competencias en materia laboral y de seguridad social: atribución de competencias de gestión de subvenciones al Servicio Público de Empleo Estatal e invocación de la competencia estatal sobre legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social que vulneran las competencias autonómicas (STC 244/2012). Voto particular.
\n
Resumen Se enjuicia la conformidad con el orden constitucional de distribución de competencias del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, en su totalidad y subsidiariamente en el contenido de diversos preceptos relativos a los principios generales de este subsistema, la ejecución de acciones formativas en el ámbito estatal, el establecimiento de un modelo de financiación de las acciones formativas de las empresas, la centralización de la gestión de subvenciones para financiación de estas acciones, y la estructura organizativa y de participación estatal, autonómica y de los agentes sociales en esta materia.
\n
Se estima parcialmente el conflicto, reiterando la doctrina sentada en la STC 244/2012, de 18 de diciembre, y se declara que la disposición que establece la gestión centralizada de las subvenciones para financiación de acciones complementarias a la formación (investigación e innovación) vulnera las competencias de ejecución correspondientes a la Comunidad Autónoma de Galicia, ya que no se dan circunstancias excepcionales que legitimen la atribución al Estado de las facultades de ejecución. Asimismo, se declara la vulneración del orden competencial por parte de las disposiciones dictadas al amparo de la competencia estatal en materia de seguridad social, ya que la formación profesional no forma parte del sistema de seguridad social, ni las cuotas abonadas en tal concepto son recursos de la seguridad social integrados en su caja única. En lo demás, no se aprecia que el resto de los preceptos impugnados implique interferencia ni menoscabo de las competencias de ejecución que corresponden a cada Comunidad Autónoma en su ámbito territorial.
\n
La sentencia contiene un voto particular parcialmente discrepante.
\n
1.La argumentación que sustenta el presente conflicto, relativo la regulación del subsistema de formación profesional para el empleo, presenta una fundamental coincidencia con la que ha dado lugar a la STC 244/2012, y a las posteriores SSTC 16/2013, 35/2013 y 62/2013, cuya doctrina ha de tenerse presente en la resolución de la presente controversia [FJ 2].
\n
2.El precepto impugnado que atribuye a un órgano estatal la competencia de gestión de las subvenciones en materia de investigación e innovación en materia formación profesional para el empleo, cuando estas ayudas afecten a un ámbito territorial superior al de una Comunidad Autónoma, vulnera las competencias autonómicas, pues no concurren en este supuesto las circunstancias excepcionales que pudieran justificar esa atribución [FJ 10].
\n
3.Debe rechazarse la impugnación dirigida contra la totalidad del Real Decreto controvertido, pues es al Estado, en virtud de sus competencias en materia de ‘legislación laboral’ ex art. 149.1.7 CE, a quien corresponde en exclusiva la regulación completa del subsistema de formación profesional continua y el establecimiento de un régimen jurídico unitario y, en consecuencia, quien ostenta con carácter excluyente la competencia para abordar su regulación, si bien no puede ignorar que la competencia para su ejecución corresponde a la Comunidad Autónoma (STC 16/2013) [FJ 4].
\n
4.El establecimiento de un determinado modelo de financiación de las acciones de formación continua en las empresas es una facultad que se inscribe en el ámbito propio de la normación en materia laboral, lo que implica que es el Estado quien asume toda la regulación concerniente a su régimen jurídico, circunscribiéndose la competencia autonómica a los aspectos de ejecución o gestión del sistema arbitrado para regular esa formación continua (SSTC 244/2012, 16/2013) [FJ 7].
\n
5.La intervención previa de las comisiones paritarias para la resolución de discrepancias sobre el contenido de las acciones formativas propuestas por la empresa se constituye como un ejercicio de función mediadora por quien ostenta la representación de las partes, que no desplaza la competencia atribuida a la Administración competente en caso de subsistencia del desacuerdo (STC 244/2012) [FJ 8].
\n
6.El ejercicio coordinado por el Servicio Público de Empleo Estatal y los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas de funciones de asesoramiento, información y puesta a disposición de las empresas de herramientas técnicas, funciones de apoyo y asesoramiento para satisfacer sus necesidades formativas, que no tienen carácter vinculante para las mismas, no implica el ejercicio de funciones de naturaleza ejecutiva ni de gestión, por lo que no invaden las competencias de ejecución que corresponden a las Comunidades Autónomas (STC 95/2013) [FJ 9].
\n
7.En materia de subvenciones y ayudas, cuando el Estado tenga atribuida competencia sobre la legislación relativa a una materia, estando atribuida a la Comunidad Autónoma la competencia de ejecución, la gestión de los fondos corresponde a las Comunidades Autónomas, de manera que, por regla general, no pueden consignarse a favor de un órgano de la Administración del Estado u organismo intermediario de éste, pero el Estado puede extenderse en la regulación de detalle respecto del destino, condiciones y tramitación de las subvenciones, dejando a salvo la potestad autonómica de autoorganización de los servicios (STC 13/1992) [FFJJ 9, 10].
\n
8.El principio de territorialidad de las competencias autonómicas no implica que cuando el objeto de las competencias autonómicas se extiende a más de una Comunidad Autónoma la titularidad de la misma deba trasladarse al Estado, ya que semejante traslado sólo puede producirse cuando no quepa establecer ningún punto de conexión que permita el ejercicio de las competencias autonómicas o cuando no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública y, aun en este caso, siempre que dicha actuación no pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o de coordinación (SSTC 22/2014) [FFJJ 6, 10].
\n
9.Las acciones formativas que el precepto impugnado regula se incluyen dentro de los supuestos en los que concurren las circunstancias justificativas de la excepcionalidad determinante de la atribución al Estado de las facultades de gestión, ya que el ámbito estatal de los destinatarios de las ayudas y el contenido y naturaleza de las acciones formativas financiadas son todas ellas circunstancias que ponen de relieve el ámbito supraterritorial de desenvolvimiento de dichas acciones (STC 244/2012) [FJ 6].
\n
10.El ejercicio por el Gobierno de una actividad de coordinación que tiene por objeto la integración en una red común de las funciones de información y orientación a trabajadores y desempleados, mediante la colaboración de todos los servicios públicos implicados, en nada coarta las competencias de ejecución autonómicas, ni la posibilidad de que la labor de difusión pueda ser llevada a cabo, además, por cualesquiera otros servicios autonómicos [FJ 10].
\n
11.La competencia exclusiva del Estado en materia de legislación laboral, ex art. 149.1.7 CE, le habilita para prever aquellas estructuras organizativas que, configuradas como órganos de deliberación, consulta o propuesta, vienen a responder a la finalidad que es propia de los principios de cooperación y colaboración, siempre y cuando a través de los mismos no se pretenda sustituir el ejercicio de las competencias de ejecución de las Comunidades Autónomas, que son indisponibles e irrenunciables (SSTC 18/1982, 152/1988) [FJ 11].
\n
12.La materia de perfeccionamiento del personal docente, funcionarial y no funcionarial, debe encuadrarse en la competencia sobre enseñanza, de suerte que, en dicho ámbito material, el Estado puede destinar recursos a la financiación de actividades de perfeccionamiento del profesorado, en virtud de su competencia sobre las bases del sistema educativo, a las que va ligada la mejora de la calidad de la enseñanza (STC 184/2012) [FJ 12].
\n
13.Las funciones de seguimiento, análisis y evaluación global del funcionamiento del subsistema de formación profesional continua, en un ámbito supraterritorial, determina que hayan de encomendarse a un órgano estatal –el Servicio Público de Empleo Estatal–, sin que tales funciones vulneren las que, con idénticas características, puedan desarrollar las Comunidades Autónomas en su ámbito territorial (STC 16/2013) [FJ 12].
\n
14.La determinación de la competencia para la evaluación, seguimiento y control de las iniciativas de formación financiadas mediante bonificaciones en las cuotas de la Seguridad Social no puede depender solo de la estructura de la empresa, sino que habrá de atender en cada caso al efectivo alcance y afectación de las acciones formativas, de modo que no se impida que empresas de implantación nacional, con centros de trabajo en más de una Comunidad Autónoma, puedan planificar y llevar a cabo actividades de formación de dimensión autonómica [FJ 12].
\n
15.El principio de unidad de caja es un principio general de naturaleza contable que, en el contexto en que ahora se suscita, tiene como objeto garantizar la unidad financiera del subsistema de formación continua y de su régimen económico, mediante la vinculación de sus fondos al cumplimiento de los objetivos que presiden su funcionamiento, sin que ello se oponga a la existencia de mecanismos descentralizados de gestión (SSTC 244/2012, 16/2013) [FJ 5].
\n
16.El modelo de financiación de la formación continua pivota alrededor de las empresas, que son las que gestionan las acciones formativas y su financiación a través de las bonificaciones en la cuota, lo que determina que la intervención administrativa, incluidas las funciones de naturaleza ejecutiva, haya de ejercerse de forma unitaria y homogénea sobre ese núcleo empresarial, no siendo susceptible de fraccionamiento pues ello daría lugar a un tratamiento heterogéneo en función de la ubicación territorial de los diferentes centros de trabajo (STC 95/2013) [FJ 12].
\n
17.Doctrina sobre la delimitación de competencias en materia de formación profesional para el empleo, ex art. 149.1.7 CE, que atribuye al Estado competencia exclusiva sobre legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas (SSTC 95/2002, 244/2012) [FJ 3].
\n
18.La Constitución Española atribuye al Estado la ordenación general de la materia laboral, sin que ningún espacio de regulación externa les quede a las Comunidades Autónomas, las cuales únicamente pueden disponer de una competencia de mera ejecución de la normación estatal (SSTC 33/1981, 244/2012) [FJ 3].
\n
19.La formación profesional no forma parte del Sistema de Seguridad Social, ni las cuotas abonadas en tal concepto son recursos de la Seguridad Social integrados en su caja única, por lo que hemos rechazado la inserción de esta materia en el ámbito del art. 149.1.17 CE (STC 244/2012) [FFJJ 3, 12].
\n
20.Doctrina sobre la delimitación de competencias en materia de formación profesional (SSTC 195/1996, 244/2012) [FJ 3].
\n
21.Hemos negado reiteradamente la viabilidad de las impugnaciones fundadas en juicios indiciarios, conjeturales o hipotéticos o la que se plantea sobre supuestos implícitos en las normas y sus presuntas consecuencias, por no ser misión de este Tribunal prevenir conflictos, sino eliminar transgresiones concretas y efectivas (SSTC 13/1988, 118/1998) [FJ 5].
\n
22.En los procesos de naturaleza competencial, la eventual pérdida de objeto del proceso dependerá de la incidencia real que sobre el mismo tenga la derogación, sustitución o modificación de la norma, pues lo relevante no es tanto la expulsión de la concreta norma impugnada del ordenamiento, cuanto determinar si con esa expulsión ha cesado o no la controversia competencial (STC 149/2012) [FJ 2]. disposiciones generales y resoluciones impugnadas disposiciones citadas Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo. Regula el subsistema de formación profesional para el empleo En general Artículo 30.1 párrafo 2 (declara vulnerado el orden competencial) Disposición final primera (declara vulnerado el orden competencial) Constitución española, de 27 de diciembre de 1978 Artículo 7, f. 5 Artículo 28, f. 5 Artículo 37, f. 5 Artículo 40.1, f. 3, VP Artículo 139.2, f. 5 Artículo 149.1.7, ff. 1, 3, 4, 11, VP Artículo 149.1.13, ff. 1, 3, VP Artículo 149.1.17, ff. 1, 3, 12 Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional Artículo 90.2 (redactado por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo), VP Ley Orgánica 1/1981, de 6 de abril, de Estatuto de Autonomía para Galicia Artículo 29.1, ff. 1, 3 Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de cualificaciones y formación profesional En general, f. 10 Artículo 15 bis, f. 10 Real Decreto 1046/2003, de 1 de agosto. Subsistema de formación profesional continua En general, f. 4, VP Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones En general, f. 9 Ley 56/2003, de 16 de diciembre. Empleo Artículo 7 bis c), f. 7 Artículo 13 e), f. 7 Real Decreto 357/2006, de 24 de marzo. Regula la concesión directa de determinadas subvenciones en los ámbitos del empleo y de la formación profesional ocupacional En general, f. 9 Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo. Regula el subsistema de formación profesional para el empleo En general, ff. 1 a 4, 11, VP Exposición de motivos, f. 9 Preámbulo, f. 3, VP Artículo 3 b), ff. 1, 5 Artículo 3 c), ff. 1, 5 Artículo 3 e), ff. 1, 5 Artículo 5.1 b), ff. 1, 11 Artículo 5.1 b) (redactado por el Real Decreto 615/2007, de 11 de mayo), f. 2 Artículo 6.2, ff. 1, 11 Artículo 6.3, f. 6 Artículo 6.4, ff. 1, 6, VP Artículo 12.1, ff. 1, 7, 12 Artículo 13, ff. 1, 7, 12 Artículo 14, ff. 1, 7 Artículo 15, f. 1 Artículo 15.4, f. 12 Artículo 15.5, ff. 8, 12 Artículo 15.6, f. 8 Artículo 16, ff. 1, 12 Artículo 16.1, f. 7 Artículo 16.2, f. 7 Artículo 16.3, f. 7 Artículo 16.4, f. 7 Artículo 17, ff. 1, 12 Artículo 17.1, f. 7 Artículo 17.2, f. 7 Artículo 19, ff. 1, 9 Artículo 21, ff. 1, 9
\n
Artículo 22, ff. 1, 2, 6 Artículo 24, f. 2 Artículo 24.2, ff. 1, 6 Artículo 24.3, ff. 1, 9 Artículo 25, f. 10 Artículo 25.4, ff. 1, 9 Artículo 25.5, ff. 1, 9 Artículo 27, f. 2 Artículo 27.1, f. 1 Artículo 27.2, f. 1 Artículo 27.5, f. 1 Artículo 27.6, f. 1 Artículo 28.2, ff. 1, 7 Artículo 28.3, ff. 1, 6, 7 Artículo 28.4, ff. 1, 6 Artículo 29, ff. 1, 10 Artículo 29.1, f. 10 Artículo 29.2, f. 10 Artículo 30, ff. 1, 10 Artículo 30.2 párrafo 2, ff. 6, 10 Artículo 31, ff. 1, 10 Artículo 32, f. 11 Artículo 32.4, ff. 1, 11 Artículo 33, ff. 1, 11 Artículo 34, ff. 1, 10, 11 Artículo 35, ff. 1, 10, 11 Artículo 36, f. 12 Artículo 36.3, ff. 1, 12 Artículo 37, f. 12 Artículo 37.2, ff. 1, 12 Artículo 38, f. 12 Artículo 38.1, ff. 1, 6, 12 Disposición adicional primera, ff. 1, 12, VP Disposición final primera, ff. 1, 12 Real Decreto 615/2007, de 11 de mayo. Regula la Seguridad Social de los cuidadores de las personas en situación de dependencia En general, f. 2 Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, por la que se modifica la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional En general, VP Ley 3/2012, de 6 de julio. Medidas urgentes para la reforma del mercado laboral En general, f. 2 Real Decreto 1529/2012, de 8 de noviembre. Desarrolla el contrato para la formación y el aprendizaje y se establecen las bases de la formación profesional dual Disposición derogatoria única, apartado b), f. 2 Conceptos constitucionales Conceptos materiales Identificadores Visualización Ámbito territorial supraautonómicoÁmbito territorial supraautonómico, ff. 6, 10 Colaboración entre el Estado y las Comunidades AutónomasColaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas, ff. 10, 11 Competencias autonómicas de ejecuciónCompetencias autonómicas de ejecución, ff. 6 a 10, VP Competencias de las Comunidades AutónomasCompetencias de las Comunidades Autónomas, f. 3 Competencias del EstadoCompetencias del Estado, ff. 3, 6, 10, VP Competencias en materia de formación continuaCompetencias en materia de formación continua, ff. 3 a 11 Competencias en materia de legislación laboralCompetencias en materia de legislación laboral, f. 3, VP Competencias en materia de planificación económicaCompetencias en materia de planificación económica, VP Coordinación entre el Estado y las Comunidades AutónomasCoordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas, f. 10, VP Gestión centralizada de competencias de ejecuciónGestión centralizada de competencias de ejecución, ff. 6, 10 Impugnación global de normasImpugnación global de normas, f. 4 Ius superveniensIus superveniens, f. 2
\n
Potestades ejecutivasPotestades ejecutivas, ff. 6 a 9 Principio de territorialidadPrincipio de territorialidad, ff. 6, 10, VP Voto particular, formulado unoVoto particular, formulado uno Financiación de acciones de formación continuaFinanciación de acciones de formación continua, ff. 6, 7, VP Formación continuaFormación continua, ff. 3 a 11, VP Formación del profesoradoFormación del profesorado, f. 12 Formación ocupacionalFormación ocupacional, ff. 3 a 11. VP Gestión estatal de subvenciones públicasGestión estatal de subvenciones públicas, ff. 6, 10 Legislación laboralLegislación laboral, ff. 3 a 11 GaliciaGalicia, ff. 3 a 11 Arriba Ayúdenos a mejorarUtilice este formulario para notificar al Tribunal Constitucional una posible errata encontrada en el texto de la resolución.
\n
Ubicación de la errata En general Preámbulo Antecedentes Fundamentos Fallo Votos Particulares Extractos Ficha Técnica Índices Descripción Ayúdenos a mejorarUtilice este formulario para notificar al Tribunal Constitucional un posible nuevo descriptor semántico.
\n
Descriptor Fundamentos jurídicos Motivación Email Va a descargar un documento en formato OpenXML (estándar ECMA-376, ISO/IEC 29500) compatible con Word y LibreOffice También tiene la posiblidad descargar la resolución en formato pdf, json o xml Mapa Web