Art. 16.1 c): El Abogado del Estado destaca que el recurso no dice más que “la determinación de las obras de urbanización o infraestructuras de conexión corresponde a las Comunidades autonómicas por ser conceptos urbanísticos”. En todo caso, este precepto regula uno de los deberes básicos de la promoción de las actuaciones de transformación y ha de considerarse una condición básica igualatoria de la propiedad del suelo en transformación y de la libertad de empresa del promotor, cuyo antecedente es el art. 18.3 y 6 de la Ley sobre régimen del suelo y valoraciones, teniendo cobertura en el art. 149.1.1 CE. Por otra parte, la norma hace un uso instrumental de conceptos urbanísticos al uso con la finalidad de establecer las condiciones básicas igualatorias.
\nRemite, además, a los fundamentos jurídicos 6, 21 a 23 y 30 de la STC 164/2001.q) Disposición adicional primera: El Abogado del Estado defiende la constitucionalidad de este precepto en los mismos términos en que lo hizo en el recurso de inconstitucionalidad 6963-2007.r) Disposición transitoria primera: El Abogado del Estado reitera la argumentación desarrollada en los recursos de inconstitucionalidad 6964-2007 y 6965-2007 para sostener la constitucionalidad de esta disposición.s) Disposición transitoria segunda: Puesto que la impugnación se hace por conexión con el art. 14 y en la demanda se da por reproducido lo alegado respecto a este artículo, el Abogado del Estado afirma que también él da por reproducido lo argumentado en defensa de la constitucionalidad de este precepto, aunque advierte que los deberes legales para las actuaciones de dotación derivan más bien del art. 16 y no del art. 14 de la Ley de suelo.
\nEn cualquier caso, considera que, al igual que la disposición transitoria primera, la disposición transitoria segunda es una “base transitoria para garantía o aseguramiento” que goza de la misma cobertura competencial que el precepto al que se refiere [arts. 14.1 b) y 16 LS] y no tiene, en contra de lo que se afirma en la demanda, carácter de norma supletoria.t) disposición transitoria cuarta: Esta disposición enlaza con el art. 15.6, que la parte actora no ha recurrido, considerando, por tanto, que la demanda resulta en este punto incoherente. Por otra parte, dirá, la impugnación se basa en que “el Estado carece de competencia para dar contenido al principio general de sostenibilidad”, argumento al que ya ha dado contestación en relación con el art. 2.2 de la Ley de suelo.
\nEs más, dada la conexión con el art. 15.6 de la Ley de suelo y que la disposición transitoria cuarta no pretende más que asegurar la efectividad del art. 15.6 de la Ley ante la inactividad del legislador territorial, la mencionada disposición se configura, para el Abogado del Estado, como una norma básica secundaria o de garantía o aseguramiento, cuya cobertura competencial de la disposición es la misma que la del art. 15.6; esto es, las materias 18 y 23 del art. 149 CE.u) Disposición final primera: Esta disposición se recurre únicamente por cuanto menciona preceptos que se reputan inconstitucionales, pero no se le imputa vicio propio de inconstitucionalidad; es decir, reproche de constitucionalidad es “la simple traslación a la disposición final primera de los motivos de inconstitucionalidad formulados contra los concretos preceptos” de la Ley de suelo (STC 164/2001, FJ 56).Por todo lo expuesto, el Abogado del Estado solicita se dicte Sentencia desestimatoria y por medio de otro sí, pone de relieve que entre este recurso y los numerados 6963-2007, 6964-2007 y 6965-2007 existe una clara conexión objetiva que justifican una sola tramitación y una sola decisión, por lo que suplica se acumule el presente recurso al más antiguo, es decir, al 6963-2007.
\n28.
\nMediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 19 de septiembre de 2008, el Letrado de la Comunidad Autónoma de La Rioja, en nombre del Consejo de Gobierno de La Rioja, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 1, 2, 10.1, 11.3, 14, 15.6, 18.1, 38, disposición adicional sexta.1, disposición adicional undécima, disposición transitoria primera y disposición final primera del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo.Los motivos del recurso de inconstitucionalidad son los que, sucintamente, se exponen a continuación:a) Tras argumentar que el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de La Rioja ostenta legitimación para interponer el recurso de inconstitucionalidad, el Letrado autonómico recuerda que este Consejo de Gobierno ya interpuso recurso de inconstitucionalidad frente a la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo.
\nRazones de coherencia y firmeza en la defensa de las competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma de La Rioja hacen aconsejable y necesario, ahora, la interposición de un nuevo recurso contra el texto refundido de la Ley de suelo aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, ya que éste incorpora y refunde, a la vez que formalmente deroga, la Ley 8/2007, ya recurrida. Las nuevas normas, reproducción de las anteriores de la Ley 8/2007, adolecen, además, dirá el Letrado, de los mismos vicios de inconstitucionalidad que se denunciaron en aquel recurso, sin que quede excluida, por otra parte, la posibilidad de recurrir otros preceptos del texto refundido que se estimen ahora también inconstitucionales.b) A continuación, la demanda expone las competencias de la Comunidad Autónoma de La Rioja y del Estado en las materias que son objeto de regulación en el texto refundido de la Ley de suelo y examina la doctrina constitucional sobre el alcance de las mismas, haciendo especial referencia a las SSTC 61/1997 y 164/2001.
\nSe reitera aquí la argumentación ya expuesta en el recurso de inconstitucionalidad 6964-2007 sobre el significado y la extensión de los títulos competenciales estatales ex art. 149.1.1, 13, 18 y 23 CE. Y al igual que entonces, afirma el Letrado de La Rioja que, puesto que la disposición final primera no especifica qué preceptos tienen cobertura en los diversos títulos invocados en la misma, si “alguno de los preceptos de la Ley no encontrase cobertura en los títulos competenciales reservados al Estado que se mencionan en la disposición final primera, ésta será en ese extremo igualmente inconstitucional, junto al precepto sustantivo que carezca de tal cobertura”.c) Tras estas consideraciones generales, se adentra ya en el análisis de cada precepto concreto y reproduce las alegaciones realizadas en el RI 6964/2007 frente a los mismos preceptos -sin más variaciones que el cambio en la numeración de los artículos a las que van referidas como consecuencia de la refundición (el art. 17.5 Ley 8/2007 es ahora el art. 18.1 y el art. 33 Ley 8/2007 ha pasado a ser el art. 38)- ahora impugnados.
\nPuesto que estas alegaciones ya las hemos resumido más arriba, no es preciso ahora volver a reiterarlas. Se añade únicamente la impugnación de la disposición adicional undécima.d) Disposición adicional undécima: Se afirma que este precepto sobrepasa los límites de la delegación e incurre en ultra vires, pues no se limita a incorporar al texto refundido el contenido de la disposición adicional cuarta del texto refundido de 1992, sino que lo innova, ya que “sólo contempla el derecho de realojo en las ejecuciones urbanísticas expropiatorias, y no en el resto de actuaciones urbanísticas que generen dicha consecuencia, esto es, el realojo de los titulares de derechos reales sobre la propiedad inmobiliaria”.
\n29.
\nPor providencia de 7 de octubre de 2008, el Pleno acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Consejo de Gobierno de La Rioja y dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso y al Senado, por conducto de sus Presidentes y al Gobierno, al Ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimen convenientes. También acordó la publicación de la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”.
\n30.
\nEl Presidente del Congreso comunicó, mediante escrito registrado en este Tribunal el 27 de octubre de 2008, el acuerdo de la Mesa de la Cámara de personarse en el procedimiento y ofrecer al Tribunal su colaboración.
\n31.
\nEl Presidente del Senado comunicó, mediante escrito registrado en este Tribunal el 23 de octubre de 2008, el acuerdo de la Mesa de la Cámara de personar en el procedimiento y ofrecer al Tribunal su colaboración.
\n32.
\nMediante escrito registrado el 30 de octubre de 2008, el Abogado del Estado formula sus alegaciones, interesando la desestimación del recurso por los motivos que sucintamente se exponen a continuación:a) En primer término, el Abogado del Estado reitera las consideraciones preliminares ya realizadas en la contestación a los recursos de inconstitucionalidad 6963-2007, 6964-2007 y 6965-2007 sobre el alcance que, en atención a las competencias del Estado respecto a Ceuta y Melilla, podría tener una eventual declaración de inconstitucionalidad de los preceptos impugnados. Además, contesta a la pretensión de la parte de que se otorgue eficacia retroactiva o ex tunc a la declaración de nulidad de los preceptos impugnados con la misma argumentación ya empleada en el recurso de inconstitucionalidad 6965-2007.b) Tras estas consideraciones generales, el Abogado del Estado se adentra ya en el análisis de cada precepto concreto, reproduciendo las alegaciones realizadas en el recurso de inconstitucionalidad 6964-2007 en defensa de los mismos preceptos -sin más variaciones que el cambio en la numeración de los artículos a las que van referidas como consecuencia de la refundición (el art. 17.5 de la Ley 8/2007 es ahora el art. 18.1 y el art. 33 Ley 8/2007 ha pasado a ser el art. 38)- ahora impugnados en su reproducción por el texto refundido de la Ley de suelo.
\nPuesto que estas alegaciones ya las hemos resumido más arriba, no es preciso ahora volver a reiterarlas. Se añade únicamente la contestación a la impugnación de la disposición adicional undécima.c) Disposición adicional undécima: El Abogado del Estado señala que, de los dos números de esta disposición, la demanda sólo argumenta la inconstitucionalidad del número 1 (que regula el derecho de realojamiento), por lo que sólo éste puede estimarse recurrido, ya que sobre el número 2 (que regula el derecho de retorno arrendaticio) no se ha levantado la carga de alegar. La impugnación del número 1, se basa no en lo que dice, sino en lo que no dice, es decir, en su “insuficiencia normativa” en la medida en que sólo contempla el derecho de realojo en las ejecuciones urbanísticas expropiatorias y no en el resto de actuaciones urbanísticas que generen esa consecuencia.
\nEl Abogado del Estado argumenta que, incluso “si este vicio de inconstitucionalidad omisiva existiera, lo que no es el caso, nunca podría causar la nulidad, pues la invalidación del número 1 sólo serviría para agravar la situación de inconstitucionalidad, al privar del derecho de realojamiento también a los expropiados”. Por otra parte, considera que la queja carece de toda base a la luz de la doctrina constitucional y, concretamente, del FJ 41 c) de la STC 61/1997, en el que el Tribunal señaló que sólo el realojamiento “en los supuestos en que se actúa por expropiación” queda amparado en el art. 149.1.18 CE, mientras que la regla que se refiere al realojamiento “cuando se actúe por otro sistema [distinto de la expropiación] en unidades de ejecución” resulta inconstitucional y nula, precisamente por “vicio de incompetencia”; es decir, por no respetar las competencias autonómicas”, lo que implica que la impugnación se basa, según el Abogado del Estado, “un tanto paradójicamente”, en que no se violen las competencias autonómicas entrando a regular el derecho al realojamiento cuando se actúa mediante sistema distinto a la expropiación.
\nLa impugnación, concluye, no debe prosperar, porque es el legislador urbanístico regional precisamente el que debe regular el realojamiento en actuaciones llevadas a cabo por método o sistema distinto a la expropiación.Por las razones expuestas, el Abogado del Estado solicita se dicte Sentencia desestimatoria. Mediante otro sí, se afirma la existencia de una conexión objetiva entre el presente recurso y los números 6963-2007, 6964-2997 y 6973-2007 que justifican una sola tramitación y decisión, por lo que suplica que proceda a la acumulación del presente recurso al más antiguo de todos, es decir, al numerado 6963-2007.
\n33.
\nMediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el 26 de septiembre de 2008, el Letrado de la Comunidad de Madrid, en nombre del Consejo de Gobierno de la misma, interpuso recurso de inconstitucionalidad frente a los arts. 1, 2, 3.1, 4 f), 6 a) y b), 8.1 b) y c), 9, 10.1 a) y b), 11.3, 5 y 6, 14.1, 15, 16.1 b) y c), 22, 23, 39 y las disposiciones adicionales primera y novena, las disposiciones transitorias primera, segunda, tercera y cuarta y la disposición final primera del texto refundido de la Ley de suelo aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio.Los motivos del recurso de inconstitucionalidad interpuesto son los que, sucintamente, se recogen a continuación:a) Art. 1: Se afirma que este precepto es inconstitucional porque el Estado carece de competencias ex art. 149.1.13 CE para establecer las bases económicas del régimen del suelo, ya que sólo puede establecer medidas concretas y determinadas en relación con el suelo que tengan una incidencia directa en la actividad económica, conforme a la interpretación restrictiva que debe hacerse del art. 149.1.13 CE (STC 164/2001, FJ 7). Por la misma razón, tampoco tiene el Estado competencias ex art. 149.1.23 CE. La determinación del régimen jurídico es, para el Letrado de la Comunidad de Madrid, sustancialmente ordenación del territorio y urbanismo y, por tanto, competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Madrid.
\nPor ello, el Estado no puede dictar una legislación básica que se extienda a todos los aspectos económicos y medioambientales del régimen jurídico del suelo, “convirtiendo la competencia exclusiva autonómica en una mera competencia de desarrollo legislativo y de ejecución”.b) Art. 2: Se afirma que este precepto vulnera las competencias de la Comunidad de Madrid en materia de urbanismo (arts. 148.1.3 CE y 26.1.4 EAM), de fomento del desarrollo económico (art. 26.1.17 EAM) y de medio ambiente (art. 27.2 EAM) porque lleva a cabo una definición excesivamente acabada de lo que ha de entenderse por desarrollo sostenible cuya determinación corresponde a las Comunidades Autónomas, ya que desciende -en particular en el número 2- a configurar las políticas públicas de materias de su competencia, invadiendo su autonomía política.c) Art. 3.1: Este precepto invadiría también las competencias de urbanismo, fomento del desarrollo económico y medio ambiente. El precepto, según el Letrado de la Comunidad de Madrid, define las funciones de ordenación del territorio y el urbanismo y prohíbe la transacción, cuando la regulación de estos aspectos corresponde a la Comunidad Autónoma, que es la que ostenta competencias exclusivas sobre estas materias. El Estado sólo puede establecer regulaciones “puntuales” en materia de urbanismo [SSTC 61/1997, FJ 6 b) y 164/2001, FJ 4].d) Art. 4 f): Este precepto infringiría las competencias de la Comunidad de Madrid en materia de urbanismo (arts. 148.1.3 CE y 26.1.4 EAM), medio ambiente (art. 26.1.3 EAM) y procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia (art. 27.2 EAM). Y si bien podría quedar enmarcado en el art. 149.6 CE, este título competencial no se menciona en la disposición adicional primera, por lo que el precepto adolece, conforme a la doctrina establecida en la STC 97/2002, de 25 de abril, de un vicio de inconstitucionalidad.e) Art. 6 a): Se reitera aquí lo alegado en el recurso de inconstitucionalidad 6963-2007 acerca de la vulneración de las competencias urbanísticas autonómicas y el exceso en el ejercicio de la competencia estatal ex art. 149.1.13 CE, recordando la STC 164/2001, FJ 9.f) Art. 6 b): Este precepto constituiría una intromisión ilegítima del legislador estatal en la competencia autonómica exclusiva en materia de ordenación del territorio y urbanismo, ya que solo a las Comunidades Autónomas corresponde regular la forma en que han de desarrollarse las funciones de ordenación y ejecución y los instrumentos para llevarlas a cabo. Concretamente, se señala que el Estado no puede, en virtud de su competencia ex art. 149.1.18 CE para regular el procedimiento administrativo común, establecer el plazo para la contestación a la consulta urbanística, pues ello ha de establecerse en la regulación de cada procedimiento concreto y ello es competencia autonómica.g)
\nArt. 8.1 b): El legislador estatal habría incurrido en ultra vires, puesto que la nueva redacción va más allá de meras variaciones terminológicas, introduciendo una nueva regla que tiene su origen en el art. 242.6 del texto refundido de la Ley de suelo 1992, cuya vigencia es más que dudosa a la luz del art. 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.h) Art. 8.1 c): Las previsiones de un plazo mínimo y de la forma de computarlo no pueden establecerse por el Estado, porque carece de amparo ex. art. 149.1.1 y 18 CE, ya que ni es una condición básica ni una regulación de procedimiento administrativo común, sino una regulación específica que compete a quien dispone de la competencia sectorial (STC 164/2001, FFJJ 20 y 24).i) Art. 9: Su número 3 se reputa inconstitucional por su conexión con el art. 6, ya que se imponen a los propietarios determinadas cargas, incluso aunque la promoción de la urbanización no la hayan realizado ellos, lo cual es consecuencia del modelo de ejecución urbanística que establece el art. 6 en clara invasión de las competencias urbanísticas autonómicas.j) Art. 10 a): Se impugna por entender que invade las competencias autonómicas urbanísticas ya que el precepto, al exigir que el suelo sólo se transforme con la adecuada justificación y que el resto del suelo se preserve de la urbanización, impone un determinado modelo urbanístico.k) Art. 10 b): Se reitera la argumentación realizada en el recurso de inconstitucionalidad 6963-2007 respecto a este mismo precepto.l) Art. 11.3: Se reitera la argumentación realizada en el recurso de inconstitucionalidad 6963-2007 respecto del art. 11.2 Ley 8/2007, del que el art. 11.3 del texto refundido de la Ley de suelo 2008 es mera reproducción.m) Art. 11.5: Este precepto vulneraría el art. 106 CE al contemplar un supuesto de responsabilidad “independiente de la existencia de una lesión efectiva en los bienes y derechos de los interesados en una relación causal con el funcionamiento de los servicios públicos”.n) Art. 11.6: La determinación del sentido del silencio -previendo una regla distinta de la establecida en el art. 44 LPC- en los instrumentos de ordenación urbanística invadiría, las competencias autonómicas urbanísticas y excedería de la competencia estatal ex art. 149.1.18 CE conforme a la doctrina establecida en la STC 61/1997 (FJ 31).ñ) Art. 14.1: La regulación en él establecida, que contiene conceptos típicamente urbanísticos (actuaciones de urbanización, actuaciones de dotación), no encuentra cobertura en ninguna competencia estatal (ni art. 149.1.1 ni art. 149.1.13 CE), marginando las competencias autonómicas, al regular una tipología de actuaciones de transformación urbanística que cae dentro de la esfera material de la competencia sobre urbanismo (ASTC 61/1997, FJ 7; y 164/2001, FJ 21).o) Arts. 15 y 16.1 b) y c): Se reiteran las argumentaciones ya realizadas en el recurso de inconstitucionalidad 6963-2007 respecto a los arts. 15 y 16.1 b) de la Ley 8/2007. Se impugna ahora también el apartado c) del art. 16.1, por entender que la determinación de las obras de urbanización y de las infraestructuras de conexión al ser conceptos urbanísticos compete exclusivamente a las Comunidades Autónomas, habiendo el Estado sobrepasado sus competencias en materia de urbanismo.p) Arts. 22, 23, disposición transitoria tercera y artículos conexos del título III (arts. 21 a 28): Se impugnan por vulneración de los arts. 9, 33.3 y 38 CE y por invasión de las competencias autonómicas urbanísticas.
\nEl Letrado de la Comunidad de Madrid aduce que la modificación del sistema de valoración del suelo que opera el art. 22 tiene impacto en el valor de mercado del suelo, lesionando el derecho a la seguridad jurídica y económica de los propietarios, ciudadanos y empresarios. Por otra parte, considera que el sistema previsto en el art. 23 implica que las expropiaciones se harán sin compensaciones justas con precios inferiores a los de mercado, dificultando la fijación del justiprecio mediante convenio e incrementando la judicialización del mismo. Se vulneraría, en definitiva, y en su opinión, el derecho de propiedad de los propietarios de suelo rural.Se solicita la declaración de inconstitucionalidad de los artículos del título III que presenten una unidad con los anteriores.q) Art. 39: Se reiteran las alegaciones realizadas en el recurso de inconstitucionalidad 6963-2007 respecto al art. 34 de la Ley 8/2007 del que este precepto es mera reproducción.r) Disposición adicional primera: Se reiteran las alegaciones realizadas en el recurso de inconstitucionalidad 6963-2007 respecto a la disposición adicional primera de la Ley 8/2007.s) Disposición adicional novena: Se reiteran las alegaciones realizadas en el recurso de inconstitucionalidad 6963-2007 respecto a la disposición adicional primera de la Ley 8/2007.t) Disposición transitoria primera: Se reputa inconstitucional por su conexión con el art. 10 b) del texto refundido de la Ley de suelo 2008 y por su carácter supletorio, que se considera contrario a la doctrina constitucional (STC 61/1997, FJ 12).u) Disposición transitoria segunda: Se reputa inconstitucional por su conexión con el art. 14.1 del texto refundido de la Ley de suelo 2008 y por su carácter supletorio.v) Disposición transitoria cuarta: Se reiteran las alegaciones realizadas en el recurso de inconstitucionalidad 6963-2007.w) Disposición final primera: Se impugna por entender que el Estado se ha excedido en las regulaciones establecidas al amparo de los títulos competenciales transversales ex art. 149.1.1 y 13 CE, pues se sostiene que, conforme a la doctrina constitucional, tienen un alcance más restrictivo.Mediante otro sí, el Letrado de la Comunidad de Madrid destaca la estrecha conexión de este recurso respecto a los recursos de inconstitucionalidad 6963-2007, 6964-2007, 6965-2007 y 6973-2007.
\n34.
\nPor providencia de 7 de octubre de 2008, el Pleno, a propuesta de la Sección Segunda, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno de la Comunidad de Madrid y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 LOTC, al Congreso y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes. También acordó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”.
\n35.
\nMediante escrito registrado el 16 de octubre de 2008, el Abogado del Estado se personó en el procedimiento y suplicó le fuera concedida prórroga de ocho días del plazo para formular alegaciones. Mediante providencia de 20 de octubre de 2008, el Pleno acordó tener por personado al Abogado del Estado y concederle la prórroga solicitada.
\n36.
\nEl Presidente del Congreso comunicó, mediante escrito registrado en este Tribunal el 27 de octubre de 2008, el acuerdo de la Mesa de la Cámara de personarse en el procedimiento y ofrecer al Tribunal su colaboración.
\n37.
\nEl Presidente del Senado comunicó, mediante escrito registrado en este Tribunal el 23 de octubre de 2008, el acuerdo de la Mesa de la Cámara de personarse en el procedimiento y ofrecer al Tribunal su colaboración.
\n38.
\nMediante escrito registrado el día 11 de noviembre de 2008, el Abogado del Estado formula alegaciones interesando la desestimación del recurso por los motivos que sucintamente se exponen a continuación:En primer término, el Abogado del Estado reitera las consideraciones preliminares ya realizadas en la contestación a los recursos de inconstitucionalidad 6963-2007, 6964-2007 y 6965-2007 sobre el alcance que, en atención a las competencias del Estado respecto a Ceuta y Melilla, podría tener una eventual declaración de inconstitucionalidad de los preceptos impugnados.Tras estas consideraciones generales, el Abogado del Estado se adentra ya en el análisis de cada precepto concreto reproduciendo las alegaciones realizadas en el recurso de inconstitucionalidad 6963-2007 en defensa de los preceptos entonces impugnados de la Ley 8/2007 que ahora se vuelven a recurrir [arts. 6 a), 10.1 b), 11.3, 15, 16.1 b), 39, disposición adicional primera, disposición adicional novena y disposición transitoria cuarta] sin más variaciones que el cambio en las numeraciones de los artículos a los que van referidas como consecuencia de la refundición (el art. 11.2 de la Ley 8/2007 es ahora el art. 11.3 y el art. 34 de la Ley 8/2007 ha pasado a ser el art. 39).
\nPuesto que estas alegaciones se han resumido anteriormente, pueden darse ahora por íntegramente reproducidas. Únicamente se examinan las contestaciones a los preceptos que no fueron impugnados con anterioridad.a) Art. 1: Se reiteran las alegaciones realizadas en defensa de este precepto en el recurso de inconstitucionalidad 6964-2007.b) Art. 2: El Abogado del Estado señala que “falta todo examen preciso de los tres apartados del extenso artículo”, por lo que entiende que no se levanta debidamente la carga que incumbe a la parte recurrente de fundamentar su impugnación colaborando así con la justicia del Tribunal y permitiendo al Abogado del Estado ejercer su derecho de defensa. No obstante, a continuación argumenta la constitucionalidad de los tres apartados del precepto en los mismos términos que en el recurso de inconstitucionalidad 6964-2007.c) Art. 3.1: Se reiteran las alegaciones en defensa de este precepto realizadas en el recurso de inconstitucionalidad 6973-2007.d) Art. 4 f): El Abogado del Estado responde, en primer lugar, a los argumentos esgrimidos en la demanda para justificar la inconstitucionalidad del precepto: 1) el hecho de que entre los títulos competenciales no se haya incluido en la disposición final primera de la Ley el art. 149.1.6 CE no implica que, como pretende la demanda, exista inconstitucionalidad alguna del precepto, puesto que, como ha señalado reiterada doctrina del Tribunal (STC 233/1999, de 13 de diciembre, FJ 4), el eventual error u omisión en la identificación del título competencial en que hubiera incurrido el legislador no vincula al Tribunal ni tiene relevancia alguna en el juicio de constitucionalidad de la ley; 2) no puede pretenderse, dice el Abogado del Estado, la declaración de inconstitucionalidad del art. 4 f) si se estiman las impugnaciones de los preceptos en los que se cuestiona la invasión por el Estado de las competencias autonómicas, no sólo porque ya se ha justificado la constitucionalidad de estos preceptos, sino también porque el art. 4 f) tiene autonomía respecto a éstos.
\nPor otra parte, el Abogado del Estado considera que el precepto encuentra cobertura en la competencia exclusiva del Estado ex art. 149.1.6 CE, puesto que “disciplina una acción pública como verdadera manifestación de la competencia estatal para establecer la legislación procesal”. Ésta comprende “la implantación o establecimiento de un sistema o mecanismo jurisdiccional como medio de resolución de controversias” en un determinado sector de actividad” para “salvaguardar la uniformidad de los instrumentos jurisdiccionales” y también la determinación de “los sujetos legitimados activa y pasivamente” (STC 146/1996, de 19 de septiembre, FJ 6).e) Art. 6 b): El Abogado del Estado defiende la constitucionalidad del precepto en los mismos términos que en el recurso de inconstitucionalidad 6973-2007.f) Art. 8.1 b): Sostiene el Abogado del Estado que el apartado b) del art. 8.1 no puede reputarse ultra vires porque se limita a recoger fielmente el contenido del art. 242.6 del texto refundido de la Ley de suelo 1992, que era razonable entender vigente, puesto que el propio art. 43.2 LPC dispone que “los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario establezca lo contrario” y, por tanto, el art. 242.6 del texto refundido de la Ley de suelo 1992 era compatible con el art. 43.2 LPC.g) Art. 9.3: El Abogado del Estado reproduce las alegaciones realizadas en defensa de la constitucionalidad de este precepto en el recurso de inconstitucionalidad 6973-2007.h) Art. 10.1 a): La demanda sólo contiene un razonamiento de inconstitucionalidad debidamente desarrollado respecto a la letra b). No obstante, se reiteran los argumentos ya empleados en defensa del apartado a) del art. 10.1 de la Ley 8/2007 en los recursos de inconstitucionalidad 6964-2007 y 6973-2007.i) Art. 11.5 y 6: El Abogado del Estado argumenta la constitucionalidad de estos preceptos en los mismos términos que argumentó la constitucionalidad de los anteriores números 4 y 5 del art. 11 de la Ley 8/2007 en el recurso de inconstitucionalidad 6973-2007.j) Art. 14.1: El Abogado del Estado afirma que “el recurso no ofrece más argumento de inconstitucionalidad que la afirmación categórica e infundada de que no puede ampararse en las competencias estatales de las materias 1 y 13 del art. 149.1 CE, que no habilitan al Estado para regular conceptos típicamente urbanísticos”, por lo que no se levanta debidamente la carga alegatoria. No obstante, defiende su constitucionalidad con los mismos argumentos ya empleados en los recursos de inconstitucionalidad 6964-2007 y 6973-2007 para sostener la conformidad a la Constitución del art. 14.1 de la Ley 8/2007 del que el art. 14.1 del texto refundido de la Ley de suelo 2008 es simple reproducción.k)
\nArt. 16.1 c): La constitucionalidad de este precepto se defiende en los mismos términos que se defendió la del art. 16.1 c) de la Ley 8/2007 en el recurso de inconstitucionalidad 6973-2007.l) Art. 22 y disposición transitoria tercera: El Abogado del Estado afirma que la demanda no ha levantado la carga de alegar respecto a la disposición transitoria tercera pues no se desarrolla argumento alguno para justificar su inconstitucionalidad. Por otra parte, considera que ninguno de los argumentos empleados para fundar la inconstitucionalidad del art. 22 tiene relevancia constitucional.En primer lugar, rechaza que el precepto produzca una quiebra de la seguridad jurídica y económica de los propietarios. Antes al contrario, el art. 22 introduce mayor seguridad jurídica al fijar con más alta precisión los criterios de valoración. Además, señala, la demanda parece identificar la inseguridad jurídica con las consecuencias naturales de la sucesión de normas, desconociendo la doctrina del Tribunal Constitucional conforme a la cual la seguridad “no puede erigirse en valor absoluto, pues ello daría lugar a la congelación o petrificación del ordenamiento jurídico existente [por todas, STC 182/1997, FJ 11 b)], ni debe entenderse tampoco como un derecho de los ciudadanos al mantenimiento de un determinado régimen jurídico-tributario” (STC 273/2000, de 15 de noviembre, FJ 6).En segundo lugar, el Abogado del Estado afirma que en la demanda se alega que el establecimiento de criterios de valoración por el Estado afectará al valor del suelo en las transacciones privadas, trasladándose en última instancia a otras administraciones territoriales, entre ellas las autonómicas; pero la demanda no aporta justificación alguna de este “efecto reflejo” del art. 22 del texto refundido.
\nConsidera, en todo caso, que “no parece que el razonamiento tenga relevancia constitucional” y que, además, la consecuencia última del razonamiento sería que el Estado no podría ejercitar su competencia -no discutida- para establecer criterios de valoración del suelo: “si partimos de la conclusión, no justificada, de que la incidencia en el valor del suelo de un criterio de valoración determina la inconstitucionalidad de éste, llegaríamos al absurdo de que el Estado, como titular de la competencia, no podría fijar criterios de valoración, por su eventual incidencia en el precio del suelo”.Por último, y aunque el Abogado del Estado hace constar que en la demanda no se ha ensayado una argumentación justificativa de la irrazonabilidad del criterio de valoración enunciado por el legislador estatal, recuerda que “el legislador puede fijar distintas modalidades de valoración, dependientes de la naturaleza de los bienes y derechos expropiados, debiendo éstas ser respetadas, desde la perspectiva constitucional, a no ser que se revelen manifiestamente desprovistas de base razonable” (STC 166/1986, de 19 de diciembre).m) Art. 23: El Abogado del Estado sostiene que no puede acogerse la pretensión de inconstitucionalidad por los motivos ya expuestos en el recurso de inconstitucionalidad 6965-2007.n) Disposición transitoria primera: El Abogado del Estado reitera la justificación de la constitucionalidad de este precepto en los mismos términos que en el recurso de inconstitucionalidad 6964-2007, 6965-2007 y 6973-2007.ñ) Disposición transitoria segunda: El Abogado del Estado repite la justificación de la constitucionalidad de este precepto en los mismos términos que en el recurso de inconstitucionalidad 6964-2007, 6965-2007 y 6973-2007.o) Disposición final primera: El Abogado del Estado señala que la demanda se limita a insistir en que el Estado adolece de título competencial alguno o que se extralimita en la utilización de determinados títulos competenciales al dictar los preceptos impugnados del texto refundido de la Ley de suelo y que, en la medida en que la competencia estatal para establecer la regulación impugnada ya se ha justificado precepto por precepto, la defensa de la constitucionalidad de la disposición final primera ya se ha realizado, sin que sea necesaria una “consideración general y abstracta sobre el alcance y significado que debe darse a los citados títulos estatales de competencia o a otros”.Por todo lo anteriormente expuesto, el Abogado del Estado suplica se dicte sentencia desestimatoria del recurso.
\nMediante otro sí, manifiesta también que en el presente recurso y los numerados 6963-2007, 6964-2007, 6965-2007, 6973-2007 y 7020-2008 concurren las circunstancias de conexión objetiva que justifican una sola tramitación y una sola decisión, por lo que solicita la acumulación de este recurso al más antiguo (recurso de inconstitucionalidad 6963-2007).
\n39.
\nPor providencia de 29 de enero de 2013 se acordó conceder un plazo de diez días a los recurrentes y al Abogado del Estado para que alegaran lo que estimaran oportuno sobre la acumulación al recurso núm. 6963-2007 de los numerados 6964-2007, 6965-2007, 6973-2007, 7020-2008 y 7231-2008.
\n40.
\nEn escrito registrado en este Tribunal el 1 de febrero de 2013, el Abogado del Estado muestra su conformidad con la acumulación de todos los recursos por entender que concurren circunstancias de conexión objetiva que justifican una sola tramitación y una sola decisión (art. 83 LOTC), tanto por la significativa, aunque parcial, coincidencia en los preceptos recurridos (sean de la Ley o de su texto refundido), como por la similitud de la fundamentación constitucional de los recursos.
\n41.
\nEn escrito registrado en este Tribunal el 6 de febrero de 2013, la Letrada de la Comunidad de Madrid expone que entiende que concurre la conexión de objetos que justifica la unidad de tramitación y decisión y que, por tanto, no se opone a la acumulación.
\n42.
\nMediante escrito registrado el 8 de febrero de 2013, la Directora General del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias manifiesta que no se opone a la acumulación propuesta dada la identidad de razón de los recursos cuya acumulación se plantea.
\n43.
\nMediante ATC 78/2013, de 9 de abril, el Pleno decidió acumular los recursos de inconstitucionalidad núms. 6964-2007, 6965-2007, 6973-2007, 7020-2008 y 7231-2008 al recurso de inconstitucionalidad núm. 6963-2007.
\n44.
\nPor providencia de 9 de septiembre de 2014, se señaló para deliberación y votación del presente recurso el día 11 del mismo mes y año.
\nII. Fundamentos jurídicos 1.
\nLa Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, fue impugnada a través de cuatro recursos de inconstitucionalidad interpuestos por el Consejo de Gobierno de Madrid, el Consejo de Gobierno de La Rioja, más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso, y el Gobierno de Canarias.La disposición final segunda de la Ley 8/2007 delegó en el Gobierno la potestad de dictar un Real Decreto Legislativo que refundiera el texto de ésta y los preceptos que aún quedaban vigentes del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio y, como consecuencia de esta delegación legislativa, el Gobierno aprobó el texto refundido de la Ley de suelo, mediante el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, que derogó la Ley 8/2007 y el Real Decreto Legislativo 1/1992.Frente al texto refundido de la Ley de suelo 2008 promovieron recurso de inconstitucionalidad los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas de Madrid y de La Rioja.La regulación de la Ley 8/2007 y del texto refundido de la Ley de suelo 2008 que el legislador estatal ha dictado al amparo de los títulos competenciales ex arts. 149.1.1, 4, 8, 13, 18 y 23 CE excede, según los recurrentes, en diversos preceptos de los títulos competenciales invocados y vulnera diversas competencias asumidas por las Comunidades Autónomas en sus respectivos Estatutos de Autonomía y, singularmente, en materia de ordenación del territorio y urbanismo; pero también en materia de vivienda, medio ambiente, fomento del desarrollo económico, autoorganización y regulación de procedimientos sectoriales.
\nAlgunos preceptos se consideran, además, inconstitucionales por incurrir en vicios sustantivos, invocándose, a estos efectos, los arts. 9.3, 14, 33, 38 y 106 CE.El Abogado del Estado rechaza que los preceptos impugnados incurran en los vicios competenciales y sustantivos aducidos por los recurrentes y defiende, en los términos expuestos en los antecedentes, la constitucionalidad de los mismos.
\n2.
\nAntes de comenzar el examen de las impugnaciones contenidas en los recursos de inconstitucionalidad interpuestos, debemos resolver algunas cuestiones preliminares.A) La primera cuestión concierne a la incidencia que pueda haber tenido la aprobación del texto refundido de la Ley de suelo de 2008 sobre los recursos de inconstitucionalidad interpuestos frente a la Ley 8/2007, teniendo en cuenta, además, que dos de los recurrentes que promovieron recursos frente a la Ley 8/2007 lo han hecho también posteriormente frente al texto refundido de 2008, mientras que los restantes dos no han reiterado la impugnación frente al citado texto refundido.Según reiterada doctrina constitucional, no cabe dar una respuesta unívoca y general a la cuestión relativa a los efectos de la modificación, derogación o pérdida de vigencia de una disposición legal, ulterior a su impugnación, sobre la eventual desaparición del objeto de los diversos procesos constitucionales.En los recursos de inconstitucionalidad -abstractos y orientados a la depuración objetiva del ordenamiento- , la regla general será la pérdida sobrevenida de su objeto, puesto que carece de sentido pronunciarse sobre normas que el propio legislador ha expulsado ya del ordenamiento jurídico, salvo que éstas desplieguen ultraactividad (por todas, STC 39/2013, de 14 de febrero, FJ 3).
\nNo obstante, cuando se trata de recursos de inconstitucionalidad en los que se traba una controversia competencial, la regla es distinta, pues “la eventual apreciación de la pérdida de objeto del proceso dependerá de la incidencia real que sobre el mismo tenga la derogación, sustitución o modificación de la norma y no puede resolverse apriorísticamente en función de criterios abstractos o genéricos, pues lo relevante no es tanto la expulsión de la concreta norma impugnada del ordenamiento cuanto determinar si con esa expulsión ha cesado o no la controversia competencial, toda vez que poner fin a la misma a la luz del orden constitucional de reparto de competencias es el fin último al que sirven tales procesos” [por todas, STC 149/2012, de 5 de julio, FJ 2 b)].La derogación de la Ley 8/2007 por el texto refundido de 2008 no implica, por sí misma, la desaparición sobrevenida del objeto de los recursos interpuestos, puesto que los preceptos impugnados de la Ley 8/2007 fueron reproducidos en el texto refundido, subsistiendo, en consecuencia, tanto la controversia sustantiva como la competencial en torno a los mismos [en el mismo sentido, SSTC 173/2005, de 23 de junio, FJ 1 a) y 234/2012, de 13 de diciembre, FJ 2].Por tanto, los recursos de inconstitucionalidad planteados por el Gobierno de Canarias y por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso no han perdido objeto por el mero hecho de que estos recurrentes no impugnaran posteriormente el texto refundido de 2008.
\nPor tanto, nuestro pronunciamiento sobre los preceptos impugnados de la Ley 8/2007, se proyectará sobre los reproducidos en el texto refundido (STC 234/2012, de 13 de diciembre, FJ 2).Por otra parte, el Consejo de Gobierno de Madrid y de La Rioja, aunque impugnaron inicialmente la Ley 8/2007, posteriormente actualizaron la disputa presentando nuevo recurso frente al texto refundido de la Ley de suelo de 2008 que reproducía los preceptos de la Ley 8/2007, por lo que, al comprender los últimos recursos el contenido de los primeros, hay que entender que éstos han perdido objeto, haciendo el examen de los preceptos del texto refundido de la Ley de suelo de 2008 innecesario un pronunciamiento sobre los preceptos de la Ley 8/2007 (SSTC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 3; 234/2012, de 13 de diciembre, FJ 2).B) Es preciso tener en cuenta que no sólo el texto refundido de la Ley de suelo de 2008 ha derogado la Ley 8/2007, sino que el propio texto refundido de 2008 ha sido, también, objeto de modificaciones posteriores.
\nEn efecto, la Ley 2/2008, de 23 de diciembre, de presupuestos generales para el año 2009, modificó, en su disposición final decimosexta, el número 1 de la disposición adicional séptima del texto refundido de 2008. El Real Decreto-ley 6/2010, de 9 de abril, de medidas para el impulso de la recuperación económica y el empleo, modificó, en su art. 10.1 y 2, el número 2 de la disposición transitoria tercera y la disposición adicional séptima. El Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control de gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa, ha modificado, en su art. 24, el art. 20 y en su art. 25 (números 1 a 3), los arts. 51, 53.1 y 2, añadiendo un nuevo número, el 6, al art. 17.
\nFinalmente, el Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y funcionarial para la corrección del déficit público, ha modificado, en su disposición final novena, el número 2 de la disposición transitoria tercera.No obstante, de todas estas modificaciones sólo la relativa al número 2 de la disposición transitoria tercera del texto refundido de la Ley de suelo de 2008 afecta a un precepto de los impugnados en los recursos acumulados. Se trata de la modificación del número 2 de la disposición transitoria tercera del texto refundido de 2008, impugnado en el recurso de inconstitucionalidad 7231-2008, que, no obstante, es un cambio normativo menor que en nada altera los términos de la controversia.Más recientemente, la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, ha llevado a cabo una extensa revisión de la legislación del suelo, alterando, en concreto, los artículos 2, 5, 6, 8 a 10, 12, 14 a 17, 20, 36, 37, 39, 51 y 53, y la disposición adicional tercera y la disposición final primera del texto refundido de 2008.
\nLa reforma afecta a un buen número de preceptos impugnados -arts. 2, 6, 8.1, 9, 10, 14, 15, 16, 17.5, 39, disposición transitoria segunda y disposición final primera-, siendo preciso analizar la incidencia de las modificaciones introducidas en la controversia y la eventual pérdida de objeto de algunas de las impugnaciones. No obstante, en el caso de la disposición transitoria segunda, la Ley 8/2013 no opera una modificación, sino que procede a la derogación del precepto, por lo que la controversia que suscitaba la regulación ha desaparecido, produciéndose, sobre este punto, la pérdida de objeto de los recursos.a) El art. 2 se impugna por diferentes motivos, que se traducen en la invasión de las competencias autonómicas al definirse los fines y objetivos de las políticas sobre el suelo y consagrarse el principio de desarrollo sostenible en relación con el modelo territorial y urbano.
\nLa nueva redacción dada al precepto por la Ley 8/2013 no altera los términos de la controversia, pues se limita a reordenar y completar el contenido del pasaje legal, que continúa enunciando los fines y objetivos de la política sobre el suelo y delimitando el significado del principio de desarrollo sostenible en términos sustancialmente idénticos a los de la anterior versión, con algunos añadidos menores que hacen referencia a la movilidad, accesibilidad universal, prevención y minimización del impacto de residuos.b) El art. 6, que regula la iniciativa privada en la urbanización y la construcción o edificación en su apartado a), es impugnado tanto por la Comunidad de Madrid como por el Gobierno canario y los diputados recurrentes, por entender que invade las competencias urbanísticas autonómicas al imponer un modelo determinado de ejecución urbanística que se caracteriza por la preferencia, en primer término, por la ejecución pública y, en segundo término, por el agente urbanizador, relegando la ejecución por los propietarios del suelo a una posición residual.
\nAsí se deduce de la redacción del mencionado apartado a), que se ocupa de la habilitación a particulares conforme a un procedimiento con publicidad y competencia, previendo únicamente la posibilidad de establecer peculiaridades o excepciones a favor de la iniciativa de los propietarios. El Gobierno canario cuestiona, además, que la participación de la comunidad en las plusvalías pueda lograrse a través de un concurso para la ejecución de las determinaciones normativas del plan. Los diputados recurrentes añaden, por su parte, que el precepto vulnera el art. 149.1.1 CE en conexión con el art. 33, así como el art. 9.3 CE, porque al remitir a la legislación urbanística autonómica permite una ordenación heterogénea del derecho del propietario a promover la iniciativa urbanizadora que ni garantiza la igualdad en todo el territorio nacional, ni respeta el principio de seguridad jurídica.La nueva redacción dada al art. 6 por la Ley 8/2013 contempla la iniciativa pública y la iniciativa privada y señala que, en el primer caso, pueden participar tanto los propietarios como los particulares que no ostenten esta condición.
\nLa iniciativa privada, dice ahora el precepto, “podrá ejercerse, en las condiciones dispuestas por la Ley aplicable”. Es indudable que, tras la reforma, el precepto permite entender que el Estado no impone un modelo de ejecución urbanística determinado, ni una preferencia por el sistema del agente urbanizador sobre la ejecución por los propietarios del suelo, pues, de acuerdo con la nueva redacción, será la legislación aplicable, es decir, la legislación autonómica urbanística, la que establezca el modelo concreto de ejecución. Hay que concluir, por tanto, que, en este punto, la controversia ha desaparecido. Como también ha desaparecido la disputa suscitada por el Gobierno canario respecto a la previsión de que a través de los criterios de adjudicación del concurso de habilitación a particular no propietario se asegure la adecuada participación de la comunidad en las plusvalías, pues este criterio no aparece ya recogido en la nueva redacción dada al art. 6; lo único que se dispone ahora es que el ejercicio de la libre empresa se sujetará a los principios de transparencia, publicidad y concurrencia.Subsiste, por el contrario, la controversia suscitada por los diputados recurrentes en relación con la supuesta vulneración del art. 149.1.1 CE en conexión los arts. 33 CE (derecho de propiedad) y 9.3 CE (seguridad jurídica), pues la nueva redacción dispone que la iniciativa privada podrá ejercerse “en las condiciones dispuestas por la Ley aplicable”, debiendo entenderse que ésta es la legislación urbanística autonómica correspondiente; por tanto, persiste la posibilidad de una regulación heterogénea.c) El apartado b) del art. 6 de la Ley ha sido impugnado por la Comunidad de Madrid por entender que la determinación del plazo máximo de contestación a la consulta urbanística supone la regulación de un procedimiento sectorial de competencia autonómica al incardinarse en la materia “urbanismo”.
\nEl Gobierno canario, por su parte, aduce que el apartado b) configura la actividad urbanizadora o de mera ejecución de una forma amplia, que incluye la actividad de programación del desarrollo del suelo; una inclusión que supera, se dirá, la concepción habitual de la ejecución que, en todo caso, corresponde configurar a las Comunidades Autónomas.El art. 6 regula ahora en su apartado 5 la consulta urbanística y no recoge el plazo máximo subsidiario antes contemplado, pero sí lo hace el art. 8 en los mismos términos que lo hacía el antiguo art. 6 b). En definitiva, la actual regulación prevé el alcance del derecho de información y el plazo máximo subsidiario para la contestación a la consulta urbanística con idéntica formulación, aunque ahora las previsiones se establezcan en dos preceptos distintos (arts. 6.5 y 8.3).
\nHay que concluir, por tanto, que la controversia respecto al art. 6 b) pervive.d) El art. 8.1, relativo a las facultades integrantes del contenido del derecho de propiedad del suelo, ha sido impugnado por diversos motivos: 1) los diputados recurrentes afirman que el precepto vulnera el art. 149.1.1 CE por un doble orden de razones: por permitir a las Comunidades Autónomas regular de forma heterogénea el derecho de los propietarios a promover la iniciativa reguladora. Y por recortar de forma desproporcionada el derecho de propiedad, negando así a los propietarios el derecho a promover la actuación urbanizadora; 2) la Comunidad de Madrid considera que el apartado b), que dispone que “en ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística”, ha de reputarse ultra vires, pues se estima que incluye una regla que tiene su origen en el art. 242.6 del texto refundido de la Ley del suelo de 1992, cuya vigencia es más que dudosa a la luz del art. 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y 3) las Comunidades de Madrid y de Canarias consideran que es también inconstitucional, por proceder a la regulación de un procedimiento sectorial de competencia autonómica, el apartado c), que establece el derecho a participar en la ejecución de las actuaciones de urbanización en régimen de equidistribución, previendo que la legislación sobre ordenación territorial y urbanística fijará un plazo para el ejercicio de esa facultad, que no podrá ser inferior a un mes ni contarse desde un momento anterior a aquel en que pueda conocer el alcance de las cargas de la actuación y los criterios de su distribución entre los afectados.La nueva redacción del art. 8, a diferencia del anterior art. 8.1, incluye entre las facultades que integran el contenido del derecho de propiedad “el derecho de elaborar y presentar el instrumento de ordenación que corresponda, cuando la Administración no se haya reservado la iniciativa pública de la ordenación y ejecución”, en línea con la previsión enunciada en el art. 6.4, que proclama la posibilidad de ejercicio de la iniciativa privada por parte de los propietarios, en las condiciones dispuestas por la ley aplicable.
\nLa controversia que la redacción anterior podía suscitar sobre la iniciativa de los propietarios desaparece. No obstante, y como ya hemos razonado anteriormente, se mantiene la relativa a la posible vulneración del art. 149.1.1 CE, dado que la actual redacción también prevé que las condiciones de ejercicio de esa iniciativa privada serán establecidas por la ley aplicable, que hay que entender que es la que cada Comunidad Autónoma dicte en ejercicio de sus competencias urbanísticas.El derecho a participar en la ejecución de las actuaciones de urbanización y el mandato a la legislación sectorial para que fije un plazo para el ejercicio de este derecho se mantiene en el apartado 3 b) del art. 8 en los mismos términos que en el anterior art. 8.1 c), por lo que la disputa sobre este punto subsiste.Por otra parte y a diferencia de lo establecido en el anterior art. 8.1, la nueva redacción del art. 8 no dispone ya que “en ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística”.
\nSin embargo y al haberse incorporado esta regla al art. 9 que regula los deberes y cargas que integran el contenido del derecho de propiedad del suelo, la controversia persiste.e) El art. 9.3 dispone que “el ejercicio de la facultad prevista en la letra c) del apartado primero del artículo anterior, conlleva asumir como carga real la participación en los deberes legales de la promoción de la actuación, en régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas y en los términos de la legislación sobre ordenación territorial y urbanística, así como permitir ocupar los bienes necesarios para la realización de las obras al responsable de ejecutar la actuación”. Esta regulación se mantiene en la nueva redacción del art. 9, si bien ahora en el apartado 4, en términos prácticamente idénticos.
\nNo obstante y en la medida en que la impugnación de este precepto se vincula a la queja formulada respecto al art. 6 a) que, tras la reforma, ha perdido objeto conforme a lo analizado en el apartado b) de este fundamento jurídico, hay que concluir que la controversia en torno al art. 9.3 ha desaparecido.f) El art. 10 sólo ha sido modificado en su apartado b), limitándose, además, la reforma al párrafo 2 de éste. En su redacción inicial, este párrafo disponía que las Administraciones públicas deben destinar suelo adecuado y suficiente para usos productivos y para uso residencial, con reserva en todo caso de una parte proporcionada a vivienda sujeta a un régimen de protección pública, añadiendo que esa reserva “comprenderá los terrenos necesarios para realizar el 30 por 100 de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística en el suelo que vaya a ser incluido en actuaciones de urbanización”.
\nLa nueva redacción prevé ahora que la reserva “garantizará una distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social y comprenderá, como mínimo, los terrenos necesarios para realizar el 30 por ciento de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística en suelo rural que vaya a ser incluido en actuaciones de nueva urbanización y el 10 por ciento en el suelo urbanizado que deba someterse a actuaciones de reforma o renovación de la urbanización”. La redacción inicial ha sido impugnada por entender que, al fijar una determinada reserva de suelo para vivienda de protección pública, se invaden las competencias autonómicas en materia de urbanismo y vivienda, careciendo la regulación de amparo en las competencias estatales ex arts. 149.1.1 y 149.1.13 CE.
\nEs evidente que el mismo reproche puede suscitar la nueva ordenación, por lo que la controversia no ha desaparecido en este punto.g) El art. 14, que reglamenta las actuaciones de urbanización y de dotación, ha sido objeto de varias modificaciones. No obstante, y más allá de los cambios introducidos, el precepto sigue regulando las actuaciones de urbanización y de dotación en términos similares. Las impugnaciones relativas al precepto se basan en que el Estado carece de título competencial para regular técnicas y conceptos propiamente urbanísticos, como son las actuaciones de transformación urbanística (actuaciones de urbanización y dotación), que han pasado a integrarse en la esfera material de la competencia autonómica en materia de urbanismo.
\nLa disputa suscitada por el art. 14 no puede, pues, darse por concluida como consecuencia de la reforma.h) El art. 15 sólo ha sido objeto de nueva redacción en relación con su apartado 4, que preveía, entre la documentación que habían de incluir los instrumentos de ordenación de las actuaciones de nueva urbanización, un informe o memoria de sostenibilidad económica. Este mismo pasaje legal dispone ahora que aquella documentación será necesaria en los instrumentos de reforma o renovación de la urbanización y de las actuaciones de dotación. La impugnación del precepto, en su redacción inicial, se basaba en que el Estado carece de competencias para regular los instrumentos de ordenación de actuaciones de urbanización y para prever un informe de seguimiento de la ejecución urbanística, invadiendo las competencias autonómicas urbanísticas al imponerles la forma en que han de ejercer sus competencias.
\nLa nueva redacción en nada altera los términos del debate, subsistiendo, por tanto, la controversia.i) El art. 16.1 ha sido impugnado en sus apartados b) y c). El apartado b) se recurre por su conexión con el art. 10 b) y la referencia que hace a la reserva de edificabilidad para vivienda protegida, así como por prever la obligación de cesión de suelo “libre de cargas de urbanización”, aspectos que se consideran de competencia autonómica. El apartado c), por su parte, se impugna por entender que la determinación de las obras de urbanización y de las infraestructuras de conexión, al ser conceptos urbanísticos, corresponde a las Comunidades Autónomas. Ninguno de los reproches desaparece tras las modificaciones introducidas por la Ley 8/2013, pues el art. 16 sigue haciendo referencia a la reserva de edificabilidad para vivienda protegida, a la cesión de suelo “libre de cargas de urbanización” y a las obras de urbanización e infraestructuras de conexión.
\nNinguna pérdida de objeto ha tenido lugar, por tanto, en relación con el art. 16.j) El art. 39.1, que aborda el destino de los bienes y recursos integrantes de los patrimonios públicos de suelo, ha sido impugnado por el Gobierno de la Comunidad de Madrid, por entender que el Estado se ha extralimitado en el ejercicio de sus competencias ex art. 149.1.13 CE al fijar una utilización específica para dichos patrimonios que no se limita a la construcción de viviendas de protección pública, sino que se extiende a otros usos de carácter social. La misma previsión se establece en el art. 39.1, tras la reforma introducida por la Ley 8/2013, que se ha limitado a incluir en el precepto alguna precisión adicional sigue ocupándose de los mismos fines que antes para los patrimonios públicos de suelo.
\nLa controversia sobre este aspecto de la regulación, por tanto, pervive.k) La disposición final primera, impugnada en la medida en que establece los títulos competenciales en los que se apoya el Estado para la ordenación de los preceptos impugnados, sólo ha sido objeto de modificación en su apartado 4, que hace referencia a la aplicación directa de la Ley a los territorios de Ceuta y Melilla, aspecto éste de la disposición que no ha sido discutido. Subsiste, por tanto, la controversia planteada.l) Por último, hay que señalar que los arts. 16.3 y 25.3, que no han sido objeto de modificación por la Ley 8/2013, fueron impugnados por su conexión con los arts. 6 a) y 8.1 c) al considerar que estos preceptos imponían a las Comunidades Autónomas el modelo de ejecución del agente urbanizador.
\nDado que las modificaciones introducidas por la Ley 8/2013 en los arts. 6 y 8 despejan las dudas que, en ese sentido, podían suscitar estos pasajes legales en sus anteriores redacciones, hay que inferir que las impugnaciones por conexión de los arts. 16.3 y 25.3 han perdido objeto tras la reforma.C) Por último, en cuanto a la forma de dar respuesta a las impugnaciones de los diversos recurrentes, realizaremos un análisis conjunto de los distintos argumentos utilizados por todos o varios recurrentes frente al mismo precepto legal, sea en su redacción inicial de la Ley 8/2007 o en su reproducción posterior por el texto refundido de la Ley de suelo de 2008.
\n3.
\nTratándose de una controversia con alcance competencial, primordial aunque no exclusivamente, es preciso llevar a cabo, en primer término, un encuadramiento de las cuestiones controvertidas desde esta perspectiva. Este aspecto no resulta, a priori, problemático, pues las partes coinciden en los títulos competenciales que consideran de aplicación para la resolución del presente proceso (arts. 148.1.3, y 149.1.1, 13, 18 y 23 CE). La discrepancia radica en el alcance de las diversas competencias en juego y la materia en que ha de enmarcarse el contenido de los preceptos recurridos: condiciones básicas para garantizar la igualdad en el ejercicio de los derechos y deberes constitucionales (art. 149.1.1 CE), bases de la planificación de la actividad económica general (art. 149.1.13 CE), bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y procedimiento administrativo común (art. 149.1.18 CE) y bases para la protección medio ambiental (art. 149.1.23 CE) según el Abogado del Estado, y ordenación del territorio y urbanismo (art. 148.1.3 CE), vivienda, desarrollo de la legislación básica medioambiental, fomento del desarrollo económico y autoorganización según los recurrentes.
\nAsí mismo, discrepan las partes acerca de la forma en que ha de interpretarse y aplicarse la doctrina establecida por este Tribunal en sus SSTC 61/1997 y 164/2001 a efectos de resolver las dudas de constitucionalidad que los preceptos impugnados suscitan.Una adecuada configuración de la ratio decidendi a utilizar exige, como preliminar útil, recordar nuestra doctrina sobre los diversos títulos competenciales invocados por las partes, con la finalidad de establecer los parámetros para su aplicación a los problemas de constitucionalidad que se suscitan en el presente recurso.No obstante y con carácter previo, conviene advertir que la disposición final primera de las Leyes impugnadas dispone, en su número 1, que los artículos relacionados “tienen el carácter de condiciones básicas de la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los correspondientes deberes constitucionales y, en su caso, de bases del régimen de las Administraciones públicas, de la planificación general de la actividad económica y de protección del medio ambiente”, habiendo sido dictadas en ejercicio de las competencias reservadas en el artículo 149.1.1, 13, 18 y 23 de la Constitución.
\nLa disposición final no identifica, por tanto, el título concreto en que se ampara la regulación de cada artículo. Por otra parte y al incluir el término “en su caso”, no queda claro, como señala el Abogado del Estado, si el legislador estatal considera que un mismo precepto puede tener el carácter tanto de condición básica igualatoria ex art. 149.1.1 CE como de bases del régimen de las Administraciones públicas, de la actividad económica o de la protección medioambiental (lo que el Abogado del Estado llama “justificación competencial concurrente o confluyente”), sin que, por lo demás, tampoco quede despejada la duda de si se trata de calificaciones alternativas o subsidiarias (lo que el Abogado del Estado llama “justificación competencial alternativa o subsidiaria”).Ante esta falta de claridad del legislador estatal respecto a la identificación del título competencial habilitante de la regulación establecida en cada precepto, que de seguro hubiera resultado oportuno haber evitado con vistas a dotar a la normativa básica del necesario rigor formal, el Abogado del Estado ha optado, en su contestación a las demandas, por utilizar uno u otro tipo de justificación (concurrente o alternativa), según ha estimado conveniente en función del tipo de regulación.
\nCorresponde, por tanto, a este Tribunal identificar finalmente el título competencial concreto que ofrezca -cuando proceda- cobertura al precepto impugnado. A estos efectos, hay que tener en cuenta que, de acuerdo con nuestra doctrina clásica, ante la posible concurrencia de dos títulos competenciales del Estado procede, en principio, identificar un título prevalente que, por regla general, es el más específico. No obstante, tampoco cabe descartar, pues así lo hemos admitido ocasionalmente (entre otras, recientemente, SSTC 81/2012, de 18 de abril, y 120/2012, de 5 de junio), que, en función de la naturaleza de los títulos concurrentes o del contenido de la regulación, quepa entender que diversos títulos competenciales confluyen o incluso se solapan y son, por tanto, indistinta o simultáneamente invocables por el Estado.
\n4.
\nAclarado este punto, procede ya examinar nuestra doctrina sobre el alcance de las reglas de los arts. 148.1.3 y 149.1, 13, 18 y 23 CE.Conviene comenzar por recordar, tal y como dijimos en nuestra STC 61/1997, de 20 de marzo (FJ 5), en relación con los arts. 148 y 149 CE, que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencia exclusiva en las materias de “ordenación del territorio, urbanismo y vivienda”. Tal es lo que acontece con las Comunidades Autónomas recurrentes, que tienen atribuida, estatutariamente, esa competencia con ese alcance. También es pertinente recordar, como matizamos en la STC 61/1997, FJ 5, que esta exclusividad competencial “no autoriza a desconocer la que, con el mismo carácter, viene reservada al Estado por virtud del art. 149.1.1 CE, tal como han precisado las SSTC 56/1986 (fundamento jurídico 3), referida al urbanismo, y 149/1991 (fundamento jurídico 1.b), relativa a ordenación del territorio”, por lo que “la competencia autonómica en materia de urbanismo ha de coexistir con aquélla que el Estado ostenta en virtud del art. 149.1.1 CE, en cuyo ejercicio puede condicionar, lícitamente, la competencia de las Comunidades Autónomas sobre el mencionado sector material”.
\nY, en este sentido, hay que tener presente “que, junto a la atribución de la competencia urbanística a las Comunidades Autónomas, el art. 149.1.1 CE reconoce al Estado la competencia, también exclusiva, sobre las condiciones básicas de ejercicio de los derechos constitucionales o la legislación sobre expropiación forzosa, o el sistema de responsabilidad o el procedimiento administrativo común” (STC 61/1997, FJ 6). En consecuencia, no debe olvidarse que “la competencia autonómica exclusiva sobre urbanismo ha de integrarse sistemáticamente con aquellas otras estatales que, si bien en modo alguno podrían legitimar una regulación general del entero régimen jurídico del suelo, pueden propiciar, sin embargo, que se afecte puntualmente a la materia urbanística” (STC 61/1997, FJ 6).
\n5.
\nPor las razones que se vienen de exponer, en este recurso será preciso analizar los títulos que pueden ofrecer cobertura a la regulación estatal y verificar si ésta se ha dictado dentro del alcance lícito de esos títulos o si, por el contrario, se ha incurrido en un exceso que hubiese comportado invasión de competencias autonómicas.A) El urbanismo, como sector material susceptible de atribución competencial, “alude a la disciplina jurídica del hecho social o colectivo de los asentamientos de población en el espacio físico, lo que, en el plano jurídico, se traduce en la ordenación urbanística, como objeto normativo de las leyes urbanísticas” (STC 61/1997, FJ 6). Por ello, “el contenido del urbanismo se traduce en concretas potestades … tales como las referidas al planeamiento, la gestión o ejecución de instrumentos planificadores y la intervención administrativa en las facultades dominicales sobre el uso del suelo y edificación, a cuyo servicio se arbitran técnicas jurídicas concretas; a lo que ha de añadirse la determinación, en lo pertinente, del régimen jurídico del suelo en tanto que soporte de la actividad transformadora que implica la urbanización y edificación” (STC 61/1997, FJ 6).
\nEn definitiva, la competencia en materia de urbanismo abarca, fundamentalmente, “las políticas de ordenación de la ciudad”; es decir, la determinación del “cómo, cuándo y dónde deben surgir o desarrollarse los asentamientos humanos” (STC 61/1997, FJ 6).B) La competencia estatal del art. 149.1.1 CE ha sido ya delimitada por este Tribunal tanto en su vertiente negativa como positiva.Desde la primera vertiente, la negativa, hemos advertido que el título del art. 149.1.1 CE no se puede identificar con el contenido derivado de otros preceptos constitucionales, tales como los arts. 138.2 y 139, que son presupuestos o límites, pero no títulos competenciales, como tampoco ha de considerarse el art. 149.1.1 CE “mero trasunto, en el plano competencial, del art. 14 CE, que, por lo demás, vincula a todos los poderes públicos” [STC 61/1997, FJ 7 a)].
\nEste título “no representa, pues, una suerte de prohibición para el legislador autonómico de un trato divergente y desproporcionado respecto de la legislación estatal” [STC 61/1997, FJ 7 a)]. Por otra parte, tampoco cabe identificar “condiciones básicas” y “legislación básica”, pues el art. 149.1.1 CE “no ha atribuido al Estado la fijación de las bases sobre los derechos y libertades constitucionales, sino sólo el establecimiento -eso sí, entero- de aquellas condiciones básicas que tienden a garantizar la igualdad” [STC 61/1997, FJ 7 a)]. La regulación estatal no puede suponer, por tanto, “una normación completa y acabada del derecho y deber de que se trate”, por lo que “las Comunidades Autónomas, en la medida en que tengan competencias sobre la materia, podrán siempre aprobar normas atinentes al régimen jurídico de ese derecho -como es el caso del derecho de propiedad” [STC 61/1997, FJ 7 a)], sin que ello suponga, no obstante, que la competencia ex art. 149.1.1 CE se mueva en la lógica de las bases estatales-legislación de desarrollo.
\nEn conclusión, “el Estado tiene la competencia exclusiva para incidir sobre los derechos y deberes constitucionales desde una concreta perspectiva, la de la garantía de la igualdad en las posiciones jurídicas fundamentales, dimensión que no es, en rigor, susceptible de desarrollo como si de unas bases se tratara” [STC 61/1997, FJ 7 a)], pero, al mismo tiempo, el título 149.1.1 CE no puede operar como un título horizontal, “capaz de introducirse en cualquier materia o sector del ordenamiento por el mero hecho de que pudieran ser reconducibles, siquiera sea remotamente hacia un derecho o deber constitucional” [STC 61/1997, FJ 7 b)]. Y en lo que ahora nos interesa, ya hemos aclarado que el art. 149.1.1 CE “sólo tiene por objeto garantizar la igualdad en las condiciones de ejercicio del derecho de propiedad urbana y en el cumplimiento de los deberes inherentes a la función social, pero no, en cambio, la ordenación de la ciudad, el urbanismo entendido en sentido objetivo” [STC 61/1997 FJ 9 b)].
\nEl Estado no puede, a través de la determinación de las condiciones básicas, “configurar el modelo de urbanismo que la Comunidad Autónoma y la Administración local, en el ejercicio de sus respectivas competencias, pretendan diseñar, ni definir o predeterminar las técnicas o instrumentos urbanísticos al servicio de esas estrategias territoriales, aunque … puedan condicionar indirectamente ambos extremos” [STC 61/1997, FJ 9 b)].Por tanto, es preciso distinguir “aquellas normas urbanísticas que guardan una directa e inmediata relación con el derecho de propiedad… y del que se predican las condiciones básicas” y “aquellas otras que tienen por objeto o se refieren a la ordenación de la ciudad, esto es, las normas que, en sentido amplio, regulan la actividad de urbanización y edificación de los terrenos para la creación de la ciudad” [STC 61/1997, FJ 9 b)].
\nEn este sentido, hemos admitido que entra dentro de las competencias estatales la regulación de “la adquisición del contenido urbanístico susceptible de apropiación privada, su valoración o los presupuestos previos -o delimitación negativa- para que pueda nacer el derecho de propiedad urbana” (STC 61/1997, FJ 10), como también lo es la determinación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el cumplimiento de los derechos y deberes constitucionales, sin olvidar que “la función social forma parte del contenido del derecho de propiedad y expresa y sintetiza los deberes que modulan su ejercicio (art. 33.2 CE)”. Por ello, puede encontrar cobijo en el art. 149.1.1 CE la regulación de “las manifestaciones más elementales de la función social de la propiedad urbana, los deberes básicos que a su titular corresponde satisfacer, en cuanto sirvan para garantizar la igualdad a que se refiere el art. 149.1.1 CE” (STC 61/1997, FJ 10).Por otra parte, desde la perspectiva de la delimitación positiva del título del art. 149.1.1 CE, hemos afirmado que “la materia sobre la que recae o proyecta son los derechos constitucionales en sentido estricto, así como los deberes básicos” [STC 61/1997, FJ 7 b)].
\nLas condiciones básicas que el Estado puede establecer con la finalidad de garantizar la igualdad no se refieren “a los sectores materiales en los que éstos se insertan”, pues el art. 149.1.1 CE “sólo presta cobertura a aquellas condiciones que guarden una estrecha relación, directa e inmediata, con los derechos que la Constitución reconoce” [STC 61/1997, FJ 7 b)].Más aún, no cabe ignorar que las “condiciones básicas” hacen referencia “al contenido primario (STC 154/1988) del derecho, a las posiciones jurídicas fundamentales (facultades elementales, límites esenciales, deberes fundamentales, prestaciones básicas, ciertas premisas o presupuestos previos…)” así como a “aquellos criterios que guardan una relación necesaria e inmediata con aquéllas, tales como el objeto o ámbito material sobre el que recaen las facultades que integran el derecho (así, respecto de la propiedad privada la demanialización de toda una categoría de bienes definidos por sus características natural: STC 227/1988, fundamento jurídico 14; los deberes, requisitos mínimos o condiciones básicas en que ha de ejercerse un derecho (STC 5/1981, fundamento jurídico 26; 37/1981, fundamento jurídico 2; los requisitos indispensables o el marco organizativo que posibilitan el ejercicio mismo del derecho (como la inscripción censal para el derecho de sufragio;
\nSTC 154/1988, fundamento jurídico 3” (STC 61/1997, FJ 8). Siempre, claro está, que estos requisitos, posiciones, prestaciones, premisas y demás sean “imprescindibles o necesarias para garantizar esa igualdad” (STC 61/1997, FJ 8).De forma más concreta, en relación con el derecho de propiedad del suelo, como ya dijimos en la STC 37/1987, FJ 9, el art. 149.1.1 CE “no habilita para establecer una regulación uniforme de la propiedad privada y su función social, ni esa pretendida uniformidad puede servir de pretexto para anular las competencias legislativas que las Comunidades Autónomas tienen sobre todas aquellas materias en las que entre en juego la propiedad”. El Estado tiene competencia para “establecer la regulación del contenido básico y primario del derecho de propiedad, en la medida en que afecte a las condiciones básicas de su ejercicio, pero el referido título competencial no habilita por sí mismo para que el Estado pueda regular cualquier circunstancia que, de forma más o menos directa, pueda incidir sobre la igualdad en el ejercicio del derecho” (FJ 9).
\nNo obstante, en el establecimiento de las condiciones básicas, el Estado sí puede “plasmar una determinada concepción del derecho de propiedad urbana, en sus líneas más fundamentales, como, por ejemplo, entre otras, la que disocia la propiedad del suelo del derecho a edificar” (STC 61/1997, FJ 10).C) El art. 149.1.13 CE atribuye al Estado las bases y coordinación de la planificación de la actividad económica; esto es, una competencia para “la ordenación general de la economía” que “responde al principio de unidad económica y abarca la definición de las líneas de actuación tendentes a alcanzar los objetivos de política económica global o sectorial fijados por la propia Constitución, así como la adopción de las medidas precisas para garantizar la realización de los mismos” (STC 186/1988, de 17 de octubre, FJ 2).
\nSe trata, pues, de una regla de carácter transversal en el orden económico que responde a la “necesaria coherencia de la política económica” y que “exige decisiones unitarias que aseguren un tratamiento uniforme de determinados problemas en orden a la consecución de dichos objetivos y evite que, dada la interdependencia de las actuaciones llevadas a cabo en las distintas partes del territorio, se produzcan resultados disfuncionales y disgregadores” (STC 186/1988, FJ 2). Esta competencia estatal alcanza, además, no sólo a las bases, sino también a la coordinación, correspondiéndole al Estado “una facultad que presupone lógicamente la existencia de competencias autonómicas … que deben ser respetadas, y con la que se persigue, en esencia, la integración de las diversas partes del sistema en el conjunto del mismo mediante la adopción por el Estado de medios y sistemas de relación, bien tras la correspondiente intervención económica bien incluso de carácter preventivo, para asegurar la información recíproca, la homogeneidad técnica en ciertos aspectos y la acción conjunta de las autoridades estatales y autonómicas en el ejercicio de sus respectivas competencias” (por todas, STC 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 4).También hemos dicho que es preciso realizar una interpretación restrictiva del art. 149.1.13 CE, puesto que una lectura excesivamente amplia del mismo podría constreñir o incluso vaciar las competencias sectoriales legítimas de las Comunidades Autónomas (STC 29/1986, FJ 4).
\nEn esta línea, hemos insistido reiteradamente en que el art. 149.1.13 CE, como regla de carácter transversal en el orden económico, se proyecta sobre los distintos sectores de la economía, pero con el importante matiz de que las normas estatales dictadas al amparo de este título pueden fijar “las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector” (por todas, STC 34/2013, de 14 de febrero, FJ 4). De lo cual deriva que no toda medida, por el mero hecho de tener incidencia económica, puede incardinarse en este título, siendo necesario que tenga “una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general, pues de no ser así se vaciaría de contenido una materia y un título competencial más específico” (STC 21/1999, de 25 de febrero, FJ 5, entre otras muchas).Por otra parte, ya en la STC 61/1997, FJ 36, recordamos la doctrina establecida en las SSTC 152/1988, de 20 de julio, FJ 2; 95/1986, de 10 de julio, y 213/1994, de 14 de julio, y reiterada recientemente en la STC 139/2013, FJ 3, y afirmamos que este criterio resulta “también aplicable al sector de la vivienda y, en particular y dentro del mismo, a la actividad promocional, dada su más estrecha relación con la política económica general, en razón de la incidencia que el impulso de la construcción tiene como factor del desarrollo económico, y en especial, como factor generador de empleo”.
\nY “si ello es así en la construcción de viviendas, con mayor razón cuando se trata de la política del suelo en su sentido más amplio, por su impacto directo sobre la política económica general”, por lo que no cabe negarle al Estado “ex art. 149.1.13 CE toda competencia para fijar algunos criterios generales, cuando sólo el asentamiento de actividades industriales y empresariales y la construcción de viviendas tienen una repercusión de gran magnitud sobre la entera economía general”. El problema radica únicamente, por lo que se viene de razonar, en el alcance de esta competencia estatal, habiéndose ya señalado que una interpretación restrictiva del art. 149.1.13 CE, “cuando afecta a la competencia urbanística de las Comunidades Autónomas, ha de verse complementada además por una interpretación finalista o teleológica, de modo que tan sólo aquellas normas básicas que respondan efectiva y estrictamente a la planificación general de la actividad económica podrían encontrar cobijo en el referido título, que impide la producción de normas que, aunque relacionadas con esa planificación general, no guarden esa inmediata y directa relación con la dirección de la economía” (STC 61/1997, FJ 36; doctrina reiterada en STC 112/2013, FJ 3).D) El art. 149.1.18 CE atribuye al Estado diversas competencias, entre las que interesa ahora destacar las relativas al dictado de “las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas” y del “procedimiento administrativo común”.En relación con la primera de las competencias enunciadas, hemos afirmado que, a su amparo, el Estado puede establecer “principios y reglas básicas sobre aspectos organizativos y de funcionamiento de todas las Administraciones públicas”, lo que implica que “la potestad organizatoria (autonómica) … para determinar el régimen jurídico de la organización y funcionamiento de la propia Administración, no tiene carácter exclusivo, sino que debe respetar y, en su caso, desarrollar las bases establecidas por el Estado” (STC 50/1999, FJ 3).
\nPor tanto, la potestad de autoorganización, “no puede incluirse en la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas; aunque ciertamente … no cabe atribuir a las bases estatales la misma extensión e intensidad cuando se refieren a aspectos meramente organizativos internos que no afectan directamente a la actividad externa de la Administración y a los administrados, que en aquellos aspectos en los que se da esta afectación” (STC 50/1999, FJ 3). En base a lo expuesto, también hemos declarado que “la intensidad y extensión que pueden tener las bases no es la misma en todos los ámbitos que integran ese régimen jurídico”, ya que “el alcance de lo básico será menor en aquellas cuestiones que se refieren primordialmente a la organización y al funcionamiento interno de los órganos de las Administraciones públicas, que en aquellas otras que inciden más directamente en su actividad externa, sobre todo cuando afectan a la esfera de derechos e intereses de los administrados” (STC 50/1999, FJ 3).
\nA estos efectos, no debe olvidarse que “el objetivo fundamental, aunque no único, de las bases en esta materia es la de garantizar a los administrados un tratamiento común ante ellas y no cabe duda de que cuanto menor sea la posibilidad de incidencia externa de las cuestiones reguladas por los preceptos impugnados, más remota resultará la necesidad de asegurar ese tratamiento común y, por el contrario, mayor relieve y amplitud adquirirá la capacidad de las Comunidades Autónomas de organizar su propia Administración según sus preferencias” (SSTC 50/1999, FJ 3 y 130/2013, FJ 6).En cuanto a la competencia sobre “procedimiento administrativo común”, este Tribunal ha afirmado que el constituyente ha querido reservar en exclusiva al Estado “la determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración y, por otro, prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento” (SSTC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 32; 130/2013, FJ 7).
\nAhora bien, sin perjuicio del obligado respeto a esos principios y reglas del procedimiento administrativo común, coexisten reglas especiales de procedimiento aplicables a la realización de cada tipo de actividad ratione materiae (SSTC 130/2013, FFJJ 7 y 8, y 135/2013, FJ 3). La regulación de estos procedimientos administrativos especiales no está, en nuestra Constitución, reservada al Estado, sino que, como ya hemos tenido ocasión de argumentar, “hay que tener en cuenta que ésta es una competencia conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración”, pues de lo contrario, “se llegaría al absurdo resultado de permitir que el Estado pudiera condicionar el ejercicio de la acción administrativa autonómica mediante la regulación en detalle de cada procedimiento especial, o paralizar incluso el desempeño de los cometidos propios de las Administraciones autonómicas si no dicta las normas de procedimiento aplicables al caso” (SSTC 227/1988, FJ 32; 130/2013, FJ 6).
\nPor ello, en principio, “cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las reglas de procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias (STC 227/1988, FJ 32). Y a estos efectos, interesa destacar que, si bien, en principio y como regla general, los procedimientos administrativos especiales ratione materiae siguen, efectivamente, el régimen de distribución competencial existente en cada materia o sector”, este Tribunal ha hecho constar que, en virtud del art. 149.1.18CE, el Estado puede establecer normas comunes de procedimiento específicas para procedimientos administrativos ratione materiae.
\nY así, de hecho, en nuestra STC 61/1997, FJ 25 c), admitimos que el Estado puede prever, ex art. 149.1.18 CE, la existencia de la garantía del trámite de información pública a los ciudadanos y de audiencia a las Administraciones Públicas en determinados instrumentos de planeamiento urbanístico.E) En materia medioambiental, de acuerdo con el art. 149.1.23 CE, corresponde al Estado la legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección.Ahora bien, como hemos hecho constar en resoluciones anteriores (por todas, SSTC 196/1996, de 28 de noviembre, FJ 2, y 166/2002, de 18 de septiembre, FJ 9), la legislación básica, en el ámbito del art. 149.1.23 CE, no cumple una función de uniformidad relativa, sino más bien de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que cada Comunidad Autónoma, con competencias en la materia, establezca niveles de protección más altos que amplíen la tutela prevista en la legislación estatal (STC 69/2013, FJ 1).La característica de esta competencia estatal reside en que su carácter transversal y polifacético determina precisamente la afectación “a los más variados sectores del ordenamiento (STC 64/1982) y provoca una correlativa complejidad en el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas” (STC 102/1995, de 26 de junio, FJ 3).
\nEn efecto, la competencia estatal en materia de medio ambiente converge o concurre con otras competencias autonómicas, entre las que se encuentran la ordenación del territorio y el urbanismo. Sin embargo, como hemos tenido ocasión de razonar, la transversalidad de este título “no puede justificar su vis expansiva, ya que en esta materia no se encuadra cualquier tipo de actividad relativa a esos recursos naturales, sino sólo la que directamente tienda a su preservación, conservación o mejora” (STC 102/1995, FJ 3). Por ello, en la delimitación competencial de este título con otros colindantes o conexos, hay que atender fundamentalmente a un criterio teleológico, de tal forma que solo las normas estatales cuyo objetivo directo e inmediato sea la protección del medio ambiente pueden afectar legítimamente a las competencias autonómicas conexas.
\nEn definitiva, “la afectación transversal del título competencial del Estado, que se ciñe al ámbito de lo básico (art. 149.1.23 CE), será conforme con el orden constitucional de competencias, en su condicionamiento de las competencias sectoriales de las Comunidades Autónomas, cuando dicha afectación se traduzca en la imposición de límites a las actividades sectoriales en razón a la apreciable repercusión negativa que el ejercicio ordinario de la actividad sectorial de que se trate pueda tener” (STC 69/2013, FJ 1). Y “por el contrario … resultará vulneradora del orden competencial cuando la normativa estatal comporte, más que el establecimiento de limitaciones específicas o puntuales de las actividades sectoriales, una regulación de mayor alcance, incluso aunque dicha regulación presente una finalidad de protección ambiental … no puede ignorarse, y debe ser reiterado una vez más, que para que la afectación transversal de las competencias sectoriales implicadas favorezca el ejercicio de todas ellas son convenientes mecanismos de cooperación y coordinación de las Administraciones competentes (STC 194/2004, FFJJ 8 y 9)” (STC 69/2013, FJ 1).
\n6.
\nExpuesta la doctrina constitucional sobre el alcance general de los títulos competenciales invocados, procede ya entrar en el análisis de constitucionalidad de los preceptos recurridos, comenzando por aquellos encuadrados en el Título Preliminar de la Ley 8/2007 y del texto refundido de la Ley de suelo de 2008 (arts. 1, 2 y 3.1).A) Se impugna, en primer término, el art. 1 de la Ley 8/2007 y del texto refundido de la Ley de suelo de 2008 que dispone:“Esta Ley regula las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales relacionados con el suelo en todo el territorio estatal. Asimismo, establece las bases económicas y medioambientales de su régimen jurídico, su valoración y la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en la materia.”Los Letrados de la Comunidad de Madrid y de La Rioja así como la Letrada de Canarias afirman que este precepto es inconstitucional porque el Estado carece de competencias para reglamentar las bases económicas y medioambientales del régimen del suelo, dada la interpretación restrictiva que debe realizarse de estas competencias a la luz de la jurisprudencia constitucional.
\nLa determinación del régimen jurídico del suelo, sostienen, se incardina en la competencia sobre ordenación del territorio y urbanismo, que es exclusiva de las Comunidades Autónomas. A ello, añade el Letrado de La Rioja que la transcripción que hace el precepto del contenido del art. 149.1.1 CE no es, en sí misma, inconstitucional, pero que sí pueden serlo los preceptos concretos en los que se rebase el alcance de las condiciones básicas.El Abogado del Estado señala que, en realidad, no se recurre la totalidad del art. 1, sino únicamente las palabras “las bases económicas y medioambientales de su régimen jurídico”, pero considera que, puesto que esas bases se establecen en el título II de la Ley de suelo (LS) y en el capítulo II del título V de la misma, lo coherente habría sido impugnar la totalidad del título II sin exclusión de ningún precepto; al no haberse hecho así, considera que el reproche al art. 1 queda debilitado.
\nPor otra parte, el Abogado del Estado sostiene que “no cabe descartar a priori y radicalmente (como sería preciso para que prosperara la impugnación de este pasaje del art. 1 LS) la posibilidad de que algún precepto de la LS pueda encontrar amparo constitucional, único o concurrente, en las materias 13 y 23 del art. 149.1 CE”, cláusulas estas que, conforme a la doctrina constitucional, pueden limitar o condicionar las competencias autonómicas de ordenación del territorio y urbanismo (SSTC 61/1997, FJ 36; 36/1994, de 10 de febrero, FJ 3; 46/2007, de 1 de marzo; 164/2001, FJ 7).La alegación relativa al art. 149.1.1 CE del Letrado de la Comunidad de La Rioja no requiere ahora contestación, pues no se argumenta la inconstitucionalidad de la transcripción que el precepto hace del art. 149.1.1 CE.
\nLos posibles excesos que pudiera haber eventualmente en el ejercicio de esta competencia por parte del Estado se analizarán en relación con los preceptos concretos que se impugnen por este motivo, ofreciéndose entonces la respuesta que, en cada caso, proceda.Del resto del precepto, en realidad, se impugna únicamente el inciso “establece las bases económicas y medioambientales de su régimen jurídico”, rechazándose que las competencias que el Estado ostenta en materia económica y medioambiental le permiten determinar el régimen jurídico del suelo, que es una competencia urbanística autonómica exclusiva.Ciertamente y como ya hemos expuesto con anterioridad, este Tribunal ha sostenido la necesidad de efectuar una interpretación restrictiva del art. 149.1.13 CE.
\nAhora bien, también hemos afirmado que las competencias autonómicas en materia de ordenación del territorio y urbanismo han de integrarse con las competencias estatales que, aunque no pueden legitimar una ordenación jurídica completa del régimen jurídico del suelo, sí habilitan a que el Estado “afecte puntualmente a la materia urbanística” (STC 61/1997, FJ 36). Y entre las competencias que el Estado ostenta y que pueden amparar este tipo de afectación concreta, siempre que no se sobrepase el alcance legítimo de las mismas, se encuentran, sin duda, las que le corresponden ex art. 149.1.13 y 23 CE (SSTC 61/1997, FJ 22; 164/2001, FJ 7). Debe, por tanto, rechazarse la impugnación del inciso indicado del art. 1, sin perjuicio, claro está, del examen concreto que proceda respecto de cada precepto sobre un eventual exceso del Estado en la regulación.B) Se recurre también el art. 2 de la Ley 8/2007 y del texto refundido de la Ley de suelo 2008, a tenor del cual:“1.
\nLas políticas públicas relativas a la regulación, ordenación, ocupación, transformación y uso del suelo tienen como fin común la utilización de este recurso conforme al interés general y según el principio de desarrollo sostenible, sin perjuicio de los fines que les atribuyan las Leyes.2. En virtud del principio de desarrollo sostenible, las políticas a que se refiere el apartado anterior deben propiciar un uso racional de los recursos naturales armonizando los requerimientos de la economía, el empleo, la cohesión social, la igualdad de trato y de oportunidad entre mujeres y hombres, la salud y la seguridad de las personas y la protección del medio ambiente, contribuyendo a la prevención y reducción de la contaminación, y procurando en particular:a) La eficacia de las medidas de conservación y mejora de la naturaleza, la flora y la fauna y de la protección del patrimonio cultural y del paisaje.b) La protección, adecuada a su carácter, del medio rural y la preservación de los valores del suelo innecesario o inidóneo para atender las necesidades de transformación urbanística.c) Un medio urbano en el que la ocupación del suelo sea eficiente, que esté suficientemente dotado por las infraestructuras y los servicios que le son propios y en el que los usos se combinen de forma funcional y se implanten efectivamente, cuando cumplan una función social.La persecución de estos fines se adaptará a las peculiaridades que resulten del modelo territorial adoptado en cada caso por los poderes públicos competentes en materia de ordenación territorial y urbanística.3.
\nLos poderes públicos promoverán las condiciones para que los derechos y deberes de los ciudadanos establecidos en los artículos siguientes sean reales y efectivos, adoptando las medidas de ordenación territorial y urbanística que procedan para asegurar un resultado equilibrado, favoreciendo y conteniendo, según proceda, los procesos de ocupación y transformación del suelo.El suelo vinculado a un uso residencial por la ordenación territorial y urbanística está al servicio de la efectividad del derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuado, en los términos que disponga la legislación en la materia.”El Letrado de la Comunidad de La Rioja afirma que este precepto invade las competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas al indicar cómo tienen que ser y qué fines y objetivos han de perseguir las políticas públicas sobre el suelo, vulnerando con ello su autonomía política.
\nEn la misma línea, el Letrado de la Comunidad de Madrid afirma que la definición excesivamente acabada del concepto de desarrollo sostenible, cuya determinación corresponde a las Comunidades Autónomas, implica una configuración de políticas públicas de competencia autonómica que vulnera su autonomía política y condiciona el modelo urbanístico. Por su parte, el Gobierno de Canarias impugna únicamente el número 2 del precepto, argumentando que el Estado debería haberse limitado a enunciar el principio de desarrollo sostenible sin adentrarse en la definición de su contenido en relación con la ordenación territorial y urbanística, porque la decisión sobre estos concretos modelos de desarrollo compete a las Comunidades Autónomas en ejercicio de sus competencias exclusivas en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.Por su parte, el Abogado del Estado afirma, respecto al recurso interpuesto por la Comunidad de La Rioja, que no se ha cumplido con la carga de la alegación, puesto que no se ofrece un examen preciso de los tres apartados del extenso precepto.
\nY respecto al recurso interpuesto por la Comunidad de Madrid, también extiende este reproche pues, aunque se denuncia la inconstitucionalidad del art. 2, la argumentación se limita a su número 2.El Abogado del Estado se adentra, no obstante, en la defensa de la constitucionalidad del art. 2 en su integridad. Considera que el número 1, que entronca con los arts. 47 y 128.1 CE, encuentra cobertura en las competencias del Estado para establecer bases de la ordenación económica y de la protección medioambiental (art. 149.1.13 y 23 CE). De su lado, el número 2 instituye una concreción del significado del principio de “desarrollo sostenible” amparada en el art. 149.1.23 CE que, en todo caso, deja un margen de desarrollo a los poderes públicos competentes para que adapten los fines establecidos en el precepto a las peculiaridades de su modelo territorial.
\nY, finalmente, el número 3 de este mismo pasaje legal se inspira en los arts. 9.2 y 47 CE y encuentra amparo en los títulos invocados en el número 1 de la disposición final primera y, en especial, en la regla primera del art. 149.1 CE.Las tachas de inconstitucionalidad dirigidas al precepto deben desestimarse. El número 1 del precepto invoca el principio constitucional de la utilización de los recursos económicos y naturales conforme al interés general (arts. 47 y 128.1 CE) como fin u objetivo común y de carácter general para todas las políticas que tienen incidencia sobre el suelo, proclamando, además, como directriz de esas políticas el principio de desarrollo sostenible. El Estado ostenta para ello competencia ex art. 149.1.13 y 23 CE, puesto que el suelo es, al mismo tiempo, un recurso económico y un recurso natural valioso, limitado y no renovable.
\nEn aras de estos títulos competenciales, el Estado no está únicamente legitimado para enunciar sin más el principio de desarrollo sostenible, sino también para darle un contenido que opere como premisa y límite genérico de las políticas públicas específicas que implican regulación, ordenación, ocupación o transformación del suelo. Por ello, los números 13 y 23 del art. 149.1 CE amparan también la concreción del principio de desarrollo sostenible en objetivos, pautas y criterios generales, tal y como lleva a cabo el art. 2.2: protección de la naturaleza; del patrimonio cultural, del paisaje, preservación del suelo rural; ocupación eficiente del suelo; dotación suficiente de infraestructuras; combinación funcional de usos.
\nDesde esos títulos competenciales, el Estado no puede imponer un determinado modelo territorial o urbanístico a las Comunidades Autónomas, pero sí incidir o encauzar el mismo mediante directrices y normas básicas que éstas han de respetar. Dentro de esos parámetros, las Comunidades Autónomas pueden, claro está, optar por el modelo concreto de ordenación territorial y urbanística que estimen más pertinente, como reconoce el propio artículo 2, en sus números 1 y 2, cuando afirma, por un lado, que la consecución del interés general y del desarrollo sostenible como fin común no impide la determinación de otros fines más específicos en la legislación correspondiente y, por otro, que la persecución de los fines comunes “se adaptará a las peculiaridades que resulten del modelo territorial adoptado en cada caso por los poderes públicos competentes en materia de ordenación territorial y urbanística”.Una inteligencia constitucionalmente integrada e integradora del art. 2.1 evidencia que el reparto de competencias ahí enunciado reconoce la capacidad del Estado y de las Comunidades Autónomas para formular, con arreglo a legítimas opciones, el marco programático de la acciones que les correspondan y, sobre esta base, identificar los fines específicos que esas acciones han de satisfacer.
\nPor este lado y en resumen, el precepto cuestionado cumple una función esencial en la construcción del sistema jurídico de ordenación del territorio y de la utilización del suelo, debiendo calificarse como plenamente conforme con las estructuras del Estado autonómico.Por su parte, el párrafo 1 del número 3 dota de contenido positivo a las acciones llevadas a cabo por los poderes públicos responsables de las políticas públicas de carácter territorial, reiterando la idea clave del principio de sostenibilidad (ordenación territorial y urbanística equilibrada en cuanto a la ocupación y transformación de suelo), al que vincula de manera directa con la promoción de las condiciones necesarias para la efectividad de los derechos y deberes de los ciudadanos regulados en los artículos siguientes.
\nPor ello, el pasaje legal impugnado encuentra cobertura constitucional no sólo en el art. 149.1.13 y 23, sino igualmente en el art. 149.1.1 CE.Finalmente, el párrafo 2 de ese mismo número, al conectar el uso residencial con el derecho a disfrutar de una vivienda digna, desarrolla y concreta un principio rector de la política económica y social que vincula a todos los poderes públicos ex art. 47 CE, sin que se aprecie vulneración alguna de la autonomía política de las Comunidades Autónomas o imposición ilegítima de un determinado modelo territorial o urbanístico, puesto que el propio párrafo concluye con un inciso que remite a la legislación de la materia (“en los términos que disponga la legislación en la materia”).
\nEs más, en la medida en que de esa vinculación del uso residencial al derecho a disfrutar de una vivienda digna se deriva un sacrificio, carga o deber mínimo que se concreta más adelante en el art.10, conecta también con el estatuto básico del ciudadano y encuentra, igualmente, cobertura en el art. 149.1.1 CE.C) El art. 3.1 de la Ley 8/2007 y del texto refundido de la Ley de suelo de 2008 reza así:“La ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste. Esta determinación no confiere derecho a exigir indemnización, salvo en los casos expresamente establecidos en las leyes.El ejercicio de la potestad de ordenación territorial y urbanística deberá ser motivado, con expresión de los intereses generales a que sirve.”El Letrado de la Comunidad de Madrid y la Letrada de Canarias consideran que el Estado carece de competencias para definir las funciones de ordenación del territorio y urbanismo y prohibir la transacción, puesto que ambos son aspectos que corresponden a las Comunidades Autónomas que ostentan competencias exclusivas sobre estas materias.El Abogado del Estado recuerda que, conforme a la doctrina previa del Tribunal Constitucional [SSTC 61/1997, FJ 14 c) y 164/2001, FJ 9], la declaración legal de que la ordenación territorial y urbanística es una función pública implica sustraer estas materias del ámbito de lo apropiable privadamente y de la iniciativa empresarial, conectando con la regulación del derecho de propiedad y de la libertad de empresa (arts. 33.1 y 38 CE) así como con la concepción estatutaria de la propiedad del suelo (art. 33.2 CE).
\nDefiende, por tanto, que la regulación se encuentra amparada por el art. 149.1.1 CE, añadiendo que la previsión de su indisponibilidad es rasgo de cualquier genuina potestad administrativa y exigencia del principio constitucional de objetividad de la actividad administrativa (art. 103.2 CE).La impugnación debe desestimarse. Como argumenta el Abogado de Estado, en nuestras Sentencias 61/1997, FJ 14 c) y 164/2001, FJ 9, ya hemos afirmado que la sustracción de la acción de ordenación territorial y urbanística de la actividad de los particulares y del mercado implica una delimitación negativa de la esfera del derecho de propiedad (art. 33 CE) y de la libertad de empresa (art. 38 CE), para cuyo establecimiento el Estado cuenta con competencia ex art. 149.1.1 CE.
\nLa interdicción de transacción de la ordenación territorial y urbanística impone una forma de ejercicio unilateral de la función definida como pública, que ha de estar orientada exclusivamente a la satisfacción de los intereses generales.
\n7.
\nDel título I de la Ley 8/2007 y del texto refundido de la Ley de suelo 2008, que se abre con la rúbrica “Condiciones básicas de la igualdad en los derechos y deberes constitucionales de los ciudadanos”, se impugnan los arts. 4 f), 6 a) y b), 8.1 y 9.A) El art. 4 f) dispone:“Todos los ciudadanos tienen derecho a:…f) Ejercer la acción pública para hacer respetar las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística, así como las decisiones resultantes de los procedimientos de evaluación ambiental de los instrumentos que las contienen y de los proyectos para su ejecución, en los términos dispuestos por su legislación reguladora.”Para el Letrado de la Comunidad de Madrid, este precepto vulnera las competencias autonómicas en materia de urbanismo, medio ambiente y procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia.
\nAdmite que el precepto podría enmarcarse en el art. 149.1.6 CE, pero considera que, al no mencionarse este título en la disposición adicional primera, el precepto incurre en un vicio de inconstitucionalidad. El Abogado del Estado señala que, de acuerdo con la doctrina establecida por este Tribunal (STC 233/1999, de 13 de diciembre, FJ 4), el error u omisión del legislador en la cita de los títulos competenciales (en este caso en la disposición final primera) carece de toda relevancia constitucional, por lo que, estando amparada la regulación por la competencia estatal en materia de legislación procesal (STC 146/1996, de 19 de septiembre, FJ 6), procede desestimar la impugnación.Con carácter previo al examen del fondo del precepto controvertido, no estará de más recordar que “las competencias son indisponibles e irrenunciables, tanto para el legislador del Estado como para el de las Comunidades Autónomas” y que “operan ope Constitutionis, con independencia de que uno u otro legislador hagan invocación explícita de las mismas” o de que éstos incurran en una eventual “selección errónea del título que, por otra parte, en modo alguno puede vincular a este Tribunal” (STC 179/1985, de 19 de diciembre, FJ 4), de la misma forma que, consiguientemente, tampoco puede hacerlo un error en la calificación de la norma (STC 152/2003, de 17 de julio, FJ 7).Aclarado este punto, lo relevante es que la regulación de la acción pública en materia de ordenación territorial y urbanística así como en relación con la evaluación ambiental de los instrumentos que las contienen y de los proyectos para su ejecución se inserta con toda claridad, tal y como admite el propio Letrado de la Comunidad de Madrid, en el ámbito de la “legislación procesal”, de competencia exclusiva del Estado en virtud del art. 149.1.6 CE.Procede, por tanto, desestimar la impugnación del art. 4 f).B) El art. 6 en sus apartados a) y b) establece:“La legislación sobre ordenación territorial y urbanística regulará:a) El derecho de iniciativa de los particulares, sean o no propietarios de los terrenos, en ejercicio de la libre empresa, para la actividad de ejecución de la urbanización cuando ésta no deba o no vaya a realizarse por la Administración competente.
\nLa habilitación a particulares, para el desarrollo de esta actividad deberá atribuirse mediante procedimiento con publicidad y concurrencia y con criterios de adjudicación que salvaguarden una adecuada participación de la comunidad en las plusvalías derivadas de las actuaciones urbanísticas, en las condiciones dispuestas por la legislación aplicable, sin perjuicio de las peculiaridades o excepciones que ésta prevea a favor de la iniciativa de los propietarios del suelo.b) El derecho de consulta a las Administraciones competentes, por parte de quienes sean titulares del derecho de iniciativa a que se refiere la letra anterior, sobre los criterios y previsiones de la ordenación urbanística, de los planes y proyectos sectoriales, y de las obras que habrán de realizar para asegurar la conexión de la urbanización con las redes generales de servicios y, en su caso, las de ampliación y reforzamiento de las existentes fuera de la actuación.La legislación sobre ordenación territorial y urbanística fijará el plazo máximo de contestación de la consulta, que no podrá exceder de tres meses, salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor, así como los efectos que se sigan de ella.
\nEn todo caso, la alteración de los criterios y las previsiones facilitados en la contestación, dentro del plazo en el que ésta surta efectos, podrá dar derecho a la indemnización de los gastos en que se haya incurrido por la elaboración de proyectos necesarios que resulten inútiles, en los términos del régimen general de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.”Los diputados recurrentes consideran que el apartado a) es inconstitucional porque permite una regulación heterogénea del derecho del propietario a promover la iniciativa urbanizadora y, por tanto, no asegura la igualdad en el territorio nacional, vulnerando el art. 149.1.1 CE, en conexión con el art. 33 CE. Entienden además que el precepto genera inseguridad jurídica, infringiendo el art. 9.3 CE.
\nLa Comunidad de Madrid, por su parte, impugna el apartado b), al entender que sólo a las Comunidades Autónomas corresponde, en función de sus competencias en materia de ordenación del territorio y urbanismo, regular los plazos para la contestación a la consulta urbanística, sin que el Estado disponga de título competencial ex art. 149.1.18 CE para llevar a cabo esta tarea normativa. De su lado, la Letrada del Gobierno canario niega que el Estado tenga competencias para configurar, como hace en el art. 6 b), la actividad urbanizadora, incluyendo en la misma la actividad de programación del desarrollo del suelo.El Abogado del Estado defiende la constitucionalidad de estas previsiones legales, destacando en síntesis, de un lado, que los apartados a) y b) del art. 6 se encuentran amparados en las reglas 1 y 18 del art. 149.1 CE, habiendo confirmado la STC 164/2001, FJ 28, respecto de la letra b), esta interpretación, ya que el derecho de consulta supone “una expresión sectorial del derecho general de consulta del art. 35 g) [de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común]”.
\nPor otra parte, la previsión del derecho a indemnización es una regla del sistema de responsabilidad patrimonial que también se encuadra en el art. 149.1.18 CE (SSTC 61/1997, FJ 33 y 164/2001, FJ 47). Finalmente, rechaza que el art. 6 b) determine el alcance de la iniciativa privada en la ordenación y en la ejecución urbanísticas, sosteniendo que la afirmación de la Letrada de Canarias de que el art. 6 b) LS está atribuyendo a los titulares de la iniciativa para la ejecución más facultades que las de mera ejecución, como por ejemplo programar el desarrollo del suelo, es una aseveración arbitraria, que carece de fundamento en el texto normativo.El apartado a) del precepto establece que la actividad de ejecución de la urbanización es una función pública que puede ser gestionada de forma directa por las Administraciones competentes o de forma indirecta por los particulares (cuando la urbanización “no deba” o “no vaya” a realizarse por la Administración).
\nLa consagración, como principio básico, del carácter público de la actividad urbanizadora “conecta inmediatamente con el derecho de propiedad (art. 33.1 CE) y la libertad de empresa (art. 38 CE), con sus respectivos ámbitos materiales (bienes susceptibles de aprobación y actividades que pueden ser explotadas económica o empresarialmente), sustrayendo la dirección y el control del proceso urbanizador de la iniciativa privada” (STC 61/1997, FJ 14.c), reiterado en la STC 164/2001, FJ 9); esto es, “de los mecanismos de mercado (y por tanto de las decisiones de los propietarios o empresarios)”. La regulación impugnada implica, de acuerdo con la citada doctrina, la previsión de límites al posible juego de los derechos de propiedad (art. 33.1 CE) y de libre empresa (art. 38 CE) en relación con un bien escaso como es el suelo y, por tanto, establece condiciones básicas de ejercicio de estos derechos constitucionales, incardinándose en la competencia estatal ex art. 149.1.1 CE.
\nEn el marco de estas condiciones básicas, será cada Comunidad Autónoma la que, en su legislación, concrete tanto los supuestos en los que la Administración deba o pueda realizar la urbanización de forma directa como aquellos otros en los que proceda o pueda ejercerse el derecho de iniciativa de los particulares, sean éstos propietarios o no del suelo.No se infringe el art. 149.1.1 CE por el hecho de que se produzca esta remisión a la legislación autonómica a los efectos de reglamentar el derecho de iniciativa de los particulares propietarios y de que, por tanto, no se establezca, sobre este punto, una regulación homogénea o uniforme. En sentencias anteriores (por todas, STC 61/1997, FJ 9, y las allí citadas), hemos aclarado que el art. 149.1.1 CE no habilita al Estado a establecer una regulación uniforme del derecho constitucional que aborda, sino que se circunscribe al establecimiento del “contenido básico y primario del derecho, en la medida en que afecte a las condiciones básicas de su ejercicio”, sin que el Estado pueda normar cualquier circunstancia que, de forma más o menos directa, pueda incidir sobre la igualdad en el ejercicio del derecho.La igualdad que persigue la atribución de esta competencia al Estado “no es la identidad de las situaciones jurídicas de todos los ciudadanos en cualquier parte del territorio nacional…, sino la que queda garantizada con el establecimiento de las condiciones básicas, que, por tanto, establecen un mínimo común denominador” (STC 61/1997, FJ 9).
\nEn la configuración de esas condiciones básicas es indudable que el legislador estatal cuenta, dentro del marco constitucional, con un amplio margen de apreciación o configuración, pues el art. 149.1.1 CE “permite al legislador estatal opciones diversas y, a la postre, modelos diferentes de propiedad urbana” (STC 61/1997, FJ 10), de forma que, “a resultas de esas condiciones básicas, por tanto, el Estado puede plasmar una determinada concepción del derecho de propiedad urbana, en sus líneas más fundamentales, como, por ejemplo y entre otras, la que disocia la propiedad del suelo del derecho a edificar” (STC 61/1997, FJ 10), pudiendo decirse lo mismo respecto al derecho a urbanizar.No existe imperativo constitucional alguno que obligue a garantizar la uniformidad en el ejercicio de la iniciativa urbanizadora de los particulares.
\nEsta facultad no constituye un elemento integrante del contenido esencial de los derechos de propiedad y de libre empresa que garantiza nuestra Constitución; y las condiciones básicas que se consideran necesarias para asegurar la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad establecidas por el legislador estatal son, por otra parte, coherentes con la configuración de este derecho por el que ha optado dentro de su ámbito de libre decisión. Cuestión distinta es que ello no coincida con la concepción del mismo preferida por los diputados recurrentes; pero la constatación de meras divergencias entre diversas opciones de política legislativa no es un argumento del que pueda inferirse la inconstitucionalidad de un precepto legal.
\nDe hecho, en nuestra Sentencia 164/2001, FJ 9, no encontramos tacha de inconstitucionalidad alguna en que el antiguo art. 4.3 de la Ley sobre régimen del suelo y valoraciones se limitara a prever la posible participación de los propietarios en la ejecución del planeamiento, remitiendo a las legislaciones autonómicas la determinación de la forma concreta de participación y, por tanto, la medida o grado en que esa participación o iniciativa particular pueda tener lugar. Consideramos, por el contrario, que la condición básica ahí establecida (la mera previsión de la posible participación de los particulares) resultaba respetuosa con las competencias urbanísticas autonómicas (STC 164/2001, FJ 9).Tampoco puede aceptarse el argumento de que “la ambigüedad del legislador” al regular el apartado a) del art. 6 vulnere el principio de seguridad jurídica consagrado en el art. 9.3 CE.
\nNo existe tal “ambigüedad”, sino una remisión a la legislación autonómica para que establezca el modelo de ejecución urbanística y de iniciativa privada que se estime más conveniente, lo que es acorde, como acabamos de decir, con la distribución constitucional de competencias en esta materia.Por todo lo razonado, ha de rechazarse la tacha de inconstitucionalidad del art. 6 a). Pero, hemos de desestimar también la impugnación del apartado b) del art. 6.Como recuerda el Abogado del Estado, en nuestra STC 164/2001, FJ 28, ya afirmamos que la regulación del derecho de consulta queda amparada por la competencia estatal ex art. 149.1.18 CE en cuanto supone una “expresión sectorial del derecho general de consulta del art. 35 g) [de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común]” que, en modo alguno, condiciona ilegítimamente el ejercicio de las competencias urbanísticas autonómicas, ya que “de la mera previsión de información urbanística no resulta un modelo urbanístico concreto”.