Y la determinación de un descuento en función del volumen de ventas de especialidades farmacéuticas al Sistema Nacional de Salud, “por mucho que con la misma se consiga como efecto económico indirecto el de la financiación del gasto público, no puede considerarse que afecte al deber de ‘todos’ de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos (art. 31.1 CE)” (STC 83/2014, de 29 de mayo, FJ 3).En suma, el descuento controvertido que se establece a las personas físicas, los grupos empresariales y las personas jurídicas no integradas en ellos que se dediquen en España a la fabricación o importación de medicamentos, sustancias medicinales y cualesquiera otros productos sanitarios que se dispensen en territorio nacional a través de receta oficial del Sistema Nacional de Salud en función de su volumen de ventas, al igual que ya se afirmó en relación con la deducción que se aplica a la facturación mensual de las oficina de farmacia por las recetas de especialidades farmacéuticas dispensadas con cargo a fondos de la Seguridad Social o a fondos estatales afectos a la sanidad, es una obligación impuesta coactiva y unilateralmente por el poder público con una evidente finalidad de interés público, por lo que reviste la naturaleza de una prestación patrimonial de carácter público que queda sometida en su establecimiento y configuración al principio de reserva de ley operante en la materia (art. 31.3 CE). “Ahora bien, dicha prestación carece de naturaleza tributaria, pues con ella no se pretende establecer una nueva forma de ingreso público con la que coadyuvar a la financiación del gasto público, sino racionalizar el gasto farmacéutico mediante una asignación eficiente y económica de los recursos públicos disponibles (art. 31.2 CE)” (STC 83/2014, de 29 de mayo, FJ 3).Una vez alcanzada la conclusión de que el descuento por volumen de ventas al Sistema Nacional de Salud tiene la naturaleza de una prestación patrimonial de carácter público, pero no de naturaleza tributaria, nuestro siguiente paso debe dirigirse a concretar si es factible, desde un punto de vista constitucional, su establecimiento a través de la Ley de presupuestos generales del Estado.Sobre este particular, es necesario insistir, una vez más, que la reserva de ley tributaria (arts. 31.3 y 133.1, ambos de la CE) se ve reforzada por la prohibición atinente a la ley de presupuestos de no crear o modificar tributos (art. 134.7 CE).
\nEn efecto, el art. 134.7 de la Constitución dispone que “[l]a Ley de Presupuestos no puede crear tributos”, aunque sí “[p]odrá modificarlos cuando una Ley tributaria sustantiva así lo prevea”. Con esta previsión, aunque «prohíbe indiscriminadamente la creación de tributos en la ley de presupuestos, permite su modificación, aunque se trate de alteraciones sustanciales y profundas del impuesto, siempre que exista una norma adecuada que lo prevé» (STC 27/1981, de 20 de julio, FJ 2). Esta prohibición constitucional no solo deriva del condicionamiento a que somete el art. 134 CE a los presupuestos generales como vehículo de dirección y orientación de la política económica del Gobierno y, por tanto, con una función específica y constitucionalmente definida, sino también de las restricciones impuestas a su tramitación parlamentaria (fundamentalmente en los trámites de enmienda y debate) por los Reglamentos de las Cámaras (entre muchas, SSTC 27/1981, de 20 de julio, FJ 2; 274/2000, de 15 de noviembre, FJ 4; 109/2001, de 26 de abril, FJ 5; y 67/2002, de 21 de marzo, FJ 3).Pues bien, basta con acudir a la tramitación parlamentaria del Texto Constitucional para comprobar cómo, de un lado, el art. 26.2 del Anteproyecto de Constitución solo habilitaba a establecer “prestaciones personales o patrimoniales con arreglo a una ley” y, de otro, el art. 124.6 impedía a la ley de presupuestos “crear nuevos impuestos” [“Boletín Oficial de las Cortes” núm. 44, 5 de enero de 1978, pág. 690], siendo el informe de la ponencia (que aceptó la enmienda núm. 779 del Grupo de Unión de Centro Democrático) el que cambió la expresión “impuestos” por la más genérica de “tributos”, para pasar a disponer que “[l]a Ley de Presupuestos no puede crear ni modificar tributos” [“Boletín Oficial de las Cortes” núm. 82, 17 de abril de 1978, pág. 1594].
\nPosteriormente, en el Dictamen de la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas, el art. 124.6 pasó a ser el art. 128, cuyo apartado 6, rezaba que “[l]a ley de presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea” [“Boletín Oficial de las Cortes” núm. 121, 1 de julio de 1978, pág. 2613], numeración y redacción que conservaría en el texto del Proyecto de Constitución aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados [“Boletín Oficial de las Cortes” núm. 135, 24 de julio de 1978, pág. 2967], que pasaría a ser el art. 133.7 en el dictamen de la Comisión de Constitución del Senado [“Boletín Oficial de las Cortes” núm. 157, 6 de octubre de 1978, pág. 3438] y el art. 134.7 en el Dictamen de la Comisión Mixta Congreso-Senado [“Boletín Oficial de las Cortes” núm. 170, 28 de octubre de 1978, pág. 3724].Según lo que antecede y dado que no puede efectuarse una lectura expansiva de los límites que la Constitución impone a la ley de presupuestos, debe señalarse que cuando el art. 134.7 CE prohíbe a la ley de presupuestos “crear tributos” está poniendo en conexión esta limitación con el deber de contribuir al que hace referencia el art. 31.1 CE y con la potestad originaria del Estado para crear tributos por ley del art. 133.1 CE, sin que haya pretendido extender esa prohibición a cualquier “prestación patrimonial de carácter público” a las que se refiere el art. 31.3 CE.
\nDicho de otra manera, cuando el Constituyente consideró inhábil el instrumento presupuestario para introducir nuevos “tributos” en el ordenamiento o para modificar los existentes (sin previa habilitación legal al respecto), era consciente de la existencia de una reserva de ley en materia de “prestaciones patrimoniales de carácter público” (art. 31.3 CE), y, sin embargo, no quiso extender aquella limitación a toda clase de prestación patrimonial de carácter público, sino únicamente a las de naturaleza tributaria, quedando legitimadas las restantes prestaciones patrimoniales no tributarias para formar parte del contenido eventual de la ley de presupuestos, claro está, siempre y cuando, guarden la necesaria conexión económica -relación directa con los ingresos o gastos del Estado o vehículo director de la política económica del Gobierno- o presupuestaria -para una mayor inteligencia o mejor ejecución del presupuesto- con el instrumento presupuestario.En suma, aun cuando la disposición adicional cuadragésimo octava de la Ley 2/2004, de 27 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2005, ha introducido en el ordenamiento, ex novo, una prestación patrimonial de carácter público, al no tener naturaleza tributaria, no puede considerarse que haya transgredido la prohibición prevista en el apartado 7 del art. 134 CE, ni, por tanto, la reserva de ley del art. 31.3 CE ni la garantía de la interdicción de arbitrariedad del art. 9.3 CE.
\nFallo En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA, Ha decidido Estimar parcialmente el recurso de inconstitucionalidad núm. 1955-2005 promovido por 85 Diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados contra diversos preceptos de la Ley 2/2004, de 27 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2005, y, en consecuencia, declarar que:
\n1º Es inconstitucional y nula la disposición adicional trigésima.
\n2º Se desestima el recurso en todo lo demás.
\nPublíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
\nDada en Madrid, a cinco de marzo de dos mil quince.
\nIdentificación Órgano Pleno Magistrados Don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez.
\nNúmero y fecha BOE [Núm, 85 ] 09/04/2015 Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 1955-2005 Fecha de resolución 05/03/2015 Síntesis y resumen Síntesis Descriptiva Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados respecto de diversos preceptos de la Ley 2/2004, de 27 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2005.
\nSíntesis Analítica Límites materiales de las leyes de presupuestos: nulidad del precepto de la Ley de presupuestos que limita la autonomía de las Cámaras legislativas al regular el procedimiento de determinación del objetivo de estabilidad presupuestaria.
\nResumen Se enjuicia la constitucionalidad de determinados preceptos de la Ley de presupuestos generales del Estado para 2005, en relación con: a) la aprobación de los estados de gastos e ingresos, Seguridad Social, financiación y distribución de créditos; b) la declaración de interés general y utilidad pública de una serie de obras de infraestructura; c) la ordenación procedimental para la fijación del objetivo de estabilidad presupuestaria; d) el proceso de fiscalización e intervención en los derechos e ingresos del tesoro público; e) la modificación de la Ley de catastro inmobiliario; f) la regulación de la autonomía del Banco de España y del sistema de pagos y liquidación de valores; g) la precisión de los ingresos y descuentos por volumen de ventas de medicamentos al Sistema Nacional de Salud; y h) las secciones presupuestarias referidas a gastos de diversos ministerios.
\nSe estima parcialmente el recurso. Se declara la inconstitucionalidad de la disposición por la que se introduce un proceso de determinación del objetivo de estabilidad presupuestaria que, además de carecer de conexión económica directa con el presupuesto e incidir en la autonomía reglamentaria de las Cámaras, extralimitaba el contenido material reservado a la Ley de presupuestos. La Sentencia desestima el recurso en todo lo demás, pues aprecia que los preceptos impugnados tienen cobertura en el contenido eventual de la Ley de presupuestos. En particular, el descuento por volumen de ventas (rappel) de medicamentos al Sistema Nacional de Salud se considera una prestación patrimonial de carácter público pero sin naturaleza tributaria y, por tanto, no transgrede la prohibición constitucional de crear tributos mediante leyes presupuestarias.
\nEn general, f. 3 Artículo 8, f. 3 Ley 47/2003, de 26 de noviembre, general presupuestaria En general, f. 3 Artículo 40, f. 4 Artículo 40.1, f. 4 Artículo 148 (redactado por la Ley 2/2004, de 27 de diciembre), f. 3 Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del catastro inmobiliario En general, f. 3 Artículo 6.1 (redactado por la Ley 2/2004, de 27 de diciembre), f. 3 Artículo 6.2 (redactado por la Ley 2/2004, de 27 de diciembre), f. 3 Artículo 6.2 c) (redactado por la Ley 2/2004, de 27 de diciembre), f. 3 Artículo 9 (redactado por la Ley 2/2004, de 27 de diciembre), f. 3 Artículo 13, f. 3 Artículo 14, f. 3 Artículo 15, f. 3 Artículo 16, f. 3 Disposición transitoria primera, f. 3 Disposición transitoria primera (redactada por la Ley 16/2007, de 4 de julio), f. 3 Disposición transitoria primera (redactada por la Ley 2/2004, de 27 de diciembre), f. 3 Disposición transitoria primera (redactada por la Ley 34/2007, de 15 de noviembre), f. 3 Disposición transitoria primera (redactada por la Ley 36/2006, de 29 de noviembre), f. 3 Ley 2/2004, de 27 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2005 Sección 12, ff. 1, 4 Sección 13, ff. 1, 4 Sección 14, ff. 1, 4 Sección 15, ff. 1, 4 Sección 16, ff. 1, 4 Sección 17, ff. 1, 4 Sección 18, ff. 1, 4 Sección 19, ff. 1, 4 Sección 20, ff. 1, 4 Sección 21, ff. 1, 4 Sección 22, ff. 1, 4 En general, ff. 3, 5 Artículo 2, ff. 1, 2 Artículo 4, ff. 1, 2 Artículo 13, ff. 1, 2 Disposición adicional vigesimoctava, ff. 1, 3 Disposición adicional trigésima, ff. 1, 3 Disposición adicional trigésimo primera, ff. 1, 3 Disposición adicional trigésimo cuarta, ff. 1, 3 Disposición adicional trigésimo novena, ff. 1, 3 Disposición adicional cuadragésima, ff. 1, 3 Disposición adicional cuadragésimo octava, ff. 1, 3, 5 Sección 23, ff. 1, 4 Sección 24, ff. 1, 4 Sección 25, ff. 1, 4 Sección 26, ff. 1, 4 Sección 27, ff. 1, 4 Sección 31, f. 4 Anexo I, ff. 1, 2 Ley 29/2006, de 26 de julio. Garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios En general, f. 5 Artículo 2, f. 5 Disposición adicional sexta, f. 5 Ley 36/2006, de 29 de noviembre. Medidas para la prevención del fraude fiscal En general, f. 3 Ley 16/2007, de 4 de julio. Reforma y adaptación de la legislación mercantil en materia contable para su armonización internacional con base en la normativa de la Unión Europea En general, f. 3 Ley 34/2007, de 15 de noviembre. Calidad del aire y protección de la atmósfera En general , f. 3 Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley general de estabilidad presupuestaria
\nEn general, f. 3 Ley 16/2009, de 13 de noviembre. Servicios de pago En general, f. 3 Ley 28/2009, de 30 de diciembre. Modificación de la Ley 29/2006, de 26 de julio, de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios En general, f. 5 Real Decreto-ley 4/2010, de 26 de marzo. Racionalización del gasto farmacéutico con cargo al sistema nacional de salud En general, f. 5 Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del sistema nacional de salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones En general, f. 5 Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera En general , f. 3 Conceptos constitucionales Conceptos materiales Identificadores Visualización Autonomía reglamentariaAutonomía reglamentaria, f. 3 d) Pervivencia del objeto pese a la modificación de la normaPervivencia del objeto pese a la modificación de la norma, ff. 1, 3 a), 5 a) Política económicaPolítica económica, ff. 3 apartados b), d) y g), 5 e) Potestad legislativa del EstadoPotestad legislativa del Estado, ff. 3 apartados c) a h) Prestaciones patrimoniales de carácter públicoPrestaciones patrimoniales de carácter público, f. 5 Previsión de ingresos y gastosPrevisión de ingresos y gastos, ff. 2, 3 Principio de estabilidad presupuestariaPrincipio de estabilidad presupuestaria, f. 3 d) Principio de igualdadPrincipio de igualdad, f. 4 b) Principio de interdicción de la arbitrariedadPrincipio de interdicción de la arbitrariedad, Respetado, ff. 4 b), 5 e) Principio de seguridad jurídicaPrincipio de seguridad jurídica, ff. 3 apartados c) a h) Prohibición de establecimiento de tributos mediante leyes presupuestariasProhibición de establecimiento de tributos mediante leyes presupuestarias, ff. 3 apartados f) y h), 4 a), 5 apartados d) y e) Vicios en el procedimiento legislativoVicios en el procedimiento legislativo, ff. 2, 4 a) CatastroCatastro, f. 3 f) Contenido disponible de las leyes de presupuestosContenido disponible de las leyes de presupuestos, ff. 3 apartados b), f) y h), 5 e) Leyes de presupuestos generales del EstadoLeyes de presupuestos generales del Estado, ff. 1 a 5 Límites materiales de las leyes de presupuestosLímites materiales de las leyes de presupuestos, ff. 3 apartados d) a g) Reserva de ley tributariaReserva de ley tributaria, ff. 3 apartados f) y h), 4 a), 5 apartados d) y e) Banco de EspañaBanco de España, f. 3 g) Arriba Ayúdenos a mejorarUtilice este formulario para notificar al Tribunal Constitucional una posible errata encontrada en el texto de la resolución.
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