Siempre conforme a lo establecido en la disposición adicional cuarta de la Ley 2/2001, el ámbito comprendido en el plan de ordenación del litoral “será el territorio correspondiente a los 37 municipios costeros existentes en la Comunidad Autónoma, excluyéndose del mismo los suelos clasificados como urbanos o urbanizables con Plan Parcial aprobado definitivamente, así como aquellos otros que gocen ya de algún instrumento especial de protección por corresponder a zonas declaradas Espacios Naturales Protegidos o que dispongan de Planes de Ordenación de los Recursos Naturales en vigor” (apartado quinto).De acuerdo con su art. 1, la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2004, de 27 de septiembre, del plan de ordenación del litoral, tiene por objeto tanto la aprobación del propio plan “con la finalidad de dotar de una protección integral y efectiva a la franja costera” y “el establecimiento de criterios para la ordenación del territorio de los municipios costeros de Cantabria”.La Ley define un “modelo territorial” (rúbrica del título I) articulado sobre tres tipos de áreas: área de protección [“ámbitos que, en atención a sus singularidades o sus características físicas y ambientales, relacionadas con los procesos y paisajes litorales, son merecedores de una especial protección”, art. 7.1 a)], divididas por el art. 8 en áreas de protección ambiental y áreas de protección litoral; áreas de ordenación [“ámbitos de organización del modelo territorial en el que se hace compatible el crecimiento con la protección de los valores litorales mediante la adecuada identificación de éstos y la gradación y zonificación de las figuras de protección”, art. 7.1 b)], en relación con las cuales el art. 9 distingue dos áreas: área litoral y área no litoral; y actuaciones integrales estratégicas, definiéndose estas últimas como los “ámbitos adecuados para el desarrollo de políticas sectoriales estratégicas de carácter territorial” [art. 7.1 c)].
\nEl art. 51.1 de la Ley territorial indica que “[las] Actuaciones Integrales Estratégicas delimitan sectores que, por el interés de su desarrollo en el marco de políticas sectoriales de la Comunidad Autónoma de Cantabria, vinculan al planeamiento municipal desde la entrada en vigor de esta Ley”. El régimen jurídico de las actuaciones integrales estratégicas se regula en el título IV (arts. 51 a 57) de la Ley, debiendo consignarse el hecho de que en su anexo III la propia Ley incorpora un total de once actuaciones integrales estratégicas. La Ley completa los criterios de “zonificación” del “modelo territorial” con la introducción del concepto “capacidad de carga”, definido como “la aptitud de un área determinada para soportar un nivel de intensidad de usos, sin que se produzca un proceso de deterioro ambiental, social o cultural” (art. 10).
\nJunto con la “capacidad de carga”, la Ley territorial introduce la noción de “capacidad de acogida territorial”, regulada en los arts. 11 a 16, definida como “el máximo crecimiento urbanístico que un territorio puede soportar atendiendo a las dinámicas de población, actividad económica, disponibilidad de recursos, infraestructuras y equipamientos … conforme al modelo territorial propuesto” (art. 11.1). Finalmente, el modelo territorial se completa con el establecimiento de unos “criterios generales aplicables a todo el término municipal” (arts. 14 a 22).La Ley diferencia entre “normas de protección” (a las que dedica el título II: arts. 23 a 44) y “criterios de ordenación” (título III: arts. 45 a 50).
\nEn cuanto a las primeras, asentada la premisa de que las limitaciones generales de uso de cada categoría de protección han de entenderse “sin perjuicio del régimen más restrictivo que pudiera establecer la legislación sectorial o el planeamiento territorial” (art. 23), el legislador autonómico distingue entre usos permitidos, usos autorizables en función de las categorías de protección y régimen específico de las playas. Por lo que hace a los segundos, sentados unos criterios comunes para la totalidad del área de ordenación (arts. 45 y 46), la Ley define en sus arts. 47 y 48 el régimen de los crecimientos urbanísticos en las áreas periurbanas [“sectores o áreas periféricas de los núcleos urbanos en el entorno de las autovías y de la Bahía de Santander, sometidos a procesos de transformación territorial por la implantación de nuevos usos que han podido modificar su estructura territorial” conforme a la definición que de las mismas hallamos en el art. 9.1 a)] y áreas de modelo tradicional [“espacios de organización tradicional, normalmente libres de edificación, constituidos por las mieses inmediatas a los núcleos, generalmente ocupados por cultivos y diversos elementos delimitadores de las mismas, vegetales o inertes, y los terrazgos de monte, dedicados a pradería y labrantío, de significado valor agrario y ambiental” (art. 9.1 b)], al tiempo que en los arts. 49 y 50 establece el régimen jurídico del área de ordenación ecológica forestal [“sistemas forestales o espacios ocupados por vegetación arbustiva de matorral o arbórea diferente a la relacionada en el art. 8.1.d), en los que los usos de producción pueden compatibilizarse con la protección”, art. 9.1 c)] y no litoral (“territorio de los municipios costeros no afectado por fenómenos físicos relacionados con la dinámica litoral”, art. 9.2).Como ya se ha indicado, en el título IV se contiene el régimen jurídico de las actuaciones integrales estratégicas.
\nEl título V identifica como sistemas generales territoriales “las grandes infraestructuras significativas como elementos articuladores del territorio litoral”, entre las que figuran los puertos estatales y autonómicos, los aeropuertos, ferrocarriles… (art. 58), cuyo régimen jurídico remite a su legislación específica (art. 59).El título VI lleva por rúbrica “Patrimonio público litoral” y en él se regula la adquisición de suelo para la constitución de patrimonio público litoral (art. 60), el establecimiento de reserva de suelo litoral (art. 61) y la delimitación de zonas en el área de protección en las cuales las transmisiones onerosas de terreno pueden quedar sujetas al ejercicio de los derechos de tanteo y retracto.Tras la definición del régimen jurídico sancionador (título VII: arts. 63 a 66), el articulado de la Ley se completa con un título -el VIII- rubricado “Propuestas de actuación”, integradas por la red de sendas y caminos del litoral (art. 67), la estrategia de educación ambiental (art. 68), los estudios complementarios sobre el medio (arts. 69 a 73) y la red de custodia del territorio (art. 74).La Ley cuenta con cuatro disposiciones adicionales, doce transitorias, una derogatoria y tres finales.
\nLas disposiciones adicionales versan sobre aprovechamientos urbanísticos no susceptibles de materialización al momento de adaptación del planeamiento municipal a la Ley, la previsión de realización de un plan especial para el corredor Santander-Torrelavega, la remisión al reglamento para la definición de los criterios interpretativos para el cálculo de la capacidad de carga y, finalmente, la modificación del art. 26 de la Ley de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo, relativo a los proyectos singulares de interés regional (que ha sido objeto de posteriores modificaciones, la última mediante la Ley 5/2012, de 11 de diciembre, de reforma del régimen transitorio en materia de ordenación del territorio y urbanismo).
\nLas disposiciones transitorias versan, entre otros extremos, sobre la eficacia de las determinaciones de la Ley, adaptación del planeamiento urbanístico y el régimen aplicable en tanto se produce esa adaptación, en especial con referencia a las viviendas de protección pública y al suelo urbanizable, autorizaciones en el área de protección, régimen sancionador, lugares de importancia comunitaria, medidas cautelares. De las disposiciones finales interesa mencionar la primera, que fija en un año el plazo para la aprobación inicial de los instrumentos necesarios para la actuación integral estratégica de la Bahía de Santander.
\n2.
\nAntes de emprender el estudio de las cuestiones de fondo planteadas en este proceso constitucional interesa dejar constancia de que durante su tramitación el Parlamento de Cantabria ha aprobado la Ley 8/2013, de 2 de diciembre, por la que se modifica la Ley 2/2004, de 27 de septiembre, del plan de ordenación del litoral. Como claramente pone de manifiesto su propio título, esta última Ley ha incidido, siquiera parcialmente, sobre el objeto de este proceso constitucional pues ha dado nueva redacción a sus arts. 27.2 y 46, así como a sus disposiciones transitorias primera, apartado segundo, y tercera, al tiempo que ha derogado los apartados 2 y 3 de su art. 48, y su disposición transitoria cuarta.Para valorar la incidencia real que la derogación o modificación de una norma legal llevada a cabo durante la sustanciación de un recurso de inconstitucionalidad pueda tener en el proceso, hemos de partir, como premisa insoslayable, de que en principio, carece de objeto la impugnación de normas que ya no forman parte del orden legal pues no tendría sentido que “en un recurso abstracto, como el de inconstitucionalidad, dirigido a la depuración objetiva del ordenamiento jurídico, este Tribunal se pronunciase ‘sobre normas que el mismo legislador ha expulsado ya de dicho ordenamiento … de modo total, sin ultraactividad’ …” (STC 120/2014 de 17 de julio, FJ 4, y las numerosas resoluciones allí citadas).
\nEn esta misma Sentencia y fundamento jurídico hemos reseñado que “una excepción a dicha doctrina la constituyen aquellos supuestos en los que a través de un recurso de inconstitucionalidad lo que se entabla, en realidad, es una controversia en el ámbito de las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas, si la esfera respectiva de competencias no resulta pacífica aunque la disposición sobre la que se trabó el conflicto resulte luego derogada o modificada [por todas, SSTC 196/1997, de 13 de noviembre, FJ 2; 194/2004, de 4 de noviembre, FJ 4; 204/2011, de 15 de diciembre, FJ 2 a); 120/2012, de 4 de junio, FJ 2]. También se configura como excepción … el hecho de que los motivos de impugnación esgrimidos afecten a la validez del procedimiento legislativo, ya que en tal caso subsiste una vez más el interés constitucional de velar por el recto ejercicio de la potestad legislativa (SSTC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 2; 86/2013, de 11 de abril, FJ 2; y 132/2013, FJ 3).”La aplicación a este caso de la doctrina expuesta permite concluir que, en la medida en que la pretensión anulatoria de la totalidad de la Ley de Cantabria 2/2004, del plan de ordenación del litoral, ejercida con carácter principal tiene como fundamento la alegada invalidez del procedimiento seguido para la aprobación de dicha Ley, el presente proceso constitucional no ha perdido su objeto pues, en los términos antes empleados, subsiste el interés de velar por el recto ejercicio de la potestad legislativa.
\nEn efecto, con la única salvedad de la disposición transitoria cuarta, cuya derogación determina que respecto a ella la presente impugnación haya perdido su objeto, todos los preceptos de la Ley 2/2004 modificados por la Ley 8/2013 han sido impugnados con fundamento en motivos que afectan al procedimiento seguido para la elaboración de la primera de dichas leyes. Por lo que hace a la disposición transitoria tercera, y sin perjuicio de que persista su impugnación en cuanto le es de aplicación ese motivo general, la nueva redacción no elimina la controversia competencial que se suscitaba en relación con la anterior aunque nuestro examen debe llevarse a cabo teniendo en cuenta su texto original.
\n3.
\nEntrando ya en el fondo de las cuestiones planteadas en este proceso constitucional debemos comenzar señalando que el primer motivo del recurso se dirige contra la totalidad de la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2004, de 27 de septiembre, del plan de ordenación del litoral. Sostienen los senadores recurrentes que la Ley autonómica habría incurrido en infracción de la legislación básica ambiental dictada por el Estado al amparo de la competencia exclusiva que le atribuye el art. 149.1.23 CE. Concretamente, sostienen que el plan del litoral debiera haberse sometido a evaluación de impacto ambiental puesto que implica el cambio de los usos del suelo en una superficie superior a las cien hectáreas que la disposición adicional segunda de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de espacios naturales protegidos y de la flora y fauna silvestre, hace preceptiva la realización de impacto ambiental toda vez que, conforme a su propia literalidad, dicho precepto legal “amplía la lista de actividades sometidas a evaluación de impacto ambiental contenida en el anexo 1 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, con la inclusión en la misma de las transformaciones de uso del suelo que impliquen eliminación de la cubierta vegetal arbustiva o arbórea y supongan riesgo potencial para las infraestructuras de interés general de la Nación y, en todo caso, cuando dichas transformaciones afecten a superficies superiores a 100 hectáreas.” Los senadores recurrentes hacen hincapié en que es el propio plan de ordenación del litoral el instrumento normativo que modifica radicalmente el régimen jurídico del suelo, por lo que debe ser objeto de evaluación de impacto ambiental, una obligación que no puede soslayarse remitiéndose a la eventual evaluación de las posteriores actuaciones de ejecución del plan.
\nPara los senadores recurrentes, la aprobación de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente -Directiva que se habría incorporado al Derecho autonómico de Cantabria con la promulgación de la Ley 5/2002, de 24 de julio, de medidas cautelares urbanísticas en el ámbito del litoral, de sometimiento de los instrumentos de planificación territorial y urbanística a evaluación ambiental y de régimen urbanístico de los cementerios-, milita en favor de esta interpretación del alcance de la obligación de sometimiento del plan a la previa evaluación de impacto ambiental.Las representaciones procesales del Gobierno y del Parlamento de Cantabria rechazan que la Ley autonómica haya vulnerado la legislación básica estatal en materia ambiental.
\nDe un lado, ambas representaciones procesales destacan que ni las normas de Derecho de la Unión Europea ni las leyes de la propia Comunidad Autónoma -en este caso, la Ley 5/2002- invocadas por los actores pueden reputarse canon de constitucionalidad de la Ley controvertida y, de otro, hacen hincapié en que las bases no incluyen la obligación de que los proyectos de ley se sometan a evaluación de impacto ambiental.
\n4.
\nPlanteada la cuestión en estos términos, interesa recordar los pronunciamientos de este Tribunal relativos a la evaluación de impacto ambiental.Reflexión que debe arrancar por la STC 13/1998, de 22 de enero, FJ 4, en la cual este Tribunal tuvo ocasión de señalar que la evaluación de impacto ambiental “es un instrumento que sirve para preservar los recursos naturales y defender el medio ambiente en los países industrializados. Su finalidad propia es facilitar a las autoridades competentes la información adecuada, que les permita decidir sobre un determinado proyecto con pleno conocimiento de sus posibles impactos significativos en el medio ambiente (Preámbulo de las Directivas 85/337/CEE y 97/11/CE y del Real Decreto Legislativo 1.302/1986).
\nLa legislación ofrece a los poderes públicos, de esta forma, un instrumento para cumplir su deber de cohonestar el desarrollo económico con la protección del medio ambiente (STC 64/1982, fundamento jurídico 2). La evaluación del impacto ambiental aparece configurada como una técnica o instrumento de tutela ambiental preventiva -con relación a proyectos de obras y actividades- de ámbito objetivo global o integrador y de naturaleza participativa” (en idénticos términos, STC 90/2000, de 30 de marzo, FJ 4). Más recientemente, en la STC 106/2014, de 24 de junio, FJ 8 a), hemos recordado el origen esencialmente comunitario de este instrumento de protección ambiental al advertir que “como este Tribunal tuvo ocasión de señalar en su STC 13/1998, de 22 de enero, con referencia a la normativa comunitaria a la sazón vigente, la ‘evaluación de impacto ambiental que, al margen de algunos precedentes impropios, constituye un instrumento de nuevo cuño, asimilado entre nosotros desde el Derecho comunitario’ (STC 13/1998, FJ 3)”.
\nEn esta misma Sentencia y lugar, y por referencia específica a la incidencia ambiental que pueda revestir el uso de la técnica de fractura hidráulica, popularizada con el sustantivo “fracking”, hemos dicho igualmente que el procedimiento de evaluación de impacto ambiental “supone un preceptivo trámite de información pública, consultas a las Administraciones públicas afectadas y a personas interesadas sobre el proyecto y el estudio de impacto ambiental presentado (que ha de comprender las medidas adecuadas para que permitan prevenir, corregir y, en su caso, compensar, los posibles efectos adversos de la actividad sobre el medio ambiente, así como un programa de vigilancia ambiental para garantizar el cumplimiento de las medidas preventivas, correctoras y compensatorias, en todas las fases del proyecto).
\nEn el marco de este procedimiento deberá quedar garantizada la máxima protección del medio ambiente y de los recursos naturales, sin que pueda autorizarse ningún proyecto que no haya obtenido la previa declaración de impacto ambiental favorable. De este modo la Administración que resulte competente en cada caso para autorizar los proyectos que impliquen la utilización de la técnica de la fractura hidráulica, ya sea el Estado o la Comunidad Autónoma, deberá llevar a cabo de forma previa la correspondiente evaluación de impacto ambiental de cada proyecto, en la que habrá de hacerse efectivo el principio de precaución, de suerte que, como es obvio, se denegará la autorización del proyecto que suponga el empleo de la técnica del fracking si el resultado de la evaluación de impacto ambiental del mismo es negativo.”Este Tribunal ha sido muy consciente, como ponen de relieve los pasajes de resoluciones ahora reproducidos, del encuadramiento de la evaluación de impacto ambiental en el seno de un procedimiento administrativo y de su consideración como un trámite esencial en un procedimiento complejo de aprobación de obras y proyectos.
\nNingún sentido tiene apelar a la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de junio de 2001, para postular que de ella deriva una obligación de insertar en los procedimientos legislativos un estudio específico sobre las consecuencias ambientales de los planes, programas o proyectos objeto de las correspondientes normas, en primer lugar, porque las directivas no pueden utilizarse con carácter general como canon para el enjuiciamiento de la constitucionalidad de las leyes (SSTC 183/2014, de 6 de noviembre, FJ 3, y 147/1996, de 26 de septiembre, FJ 3, entre otras), y, además porque esa directiva fue traspuesta a nuestro derecho interno por la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental y, sin necesidad de que nos pronunciemos expresamente en este momento sobre su ámbito de aplicación, es patente que en modo alguno podía haber sido considerada en un procedimiento legislativo ya terminado en la fecha de su promulgación.Dicho lo cual solo resta añadir que ni tan siquiera la hipotética reconducción del alegato a una denuncia de ausencia de ponderación de los valores ambientales arroja un resultado distinto habida cuenta de la falta de elementos de juicio que nos permitan alcanzar una conclusión tan grave como es la patente desatención por el legislador de ese citado mandato constitucional de protección ambiental que contiene el art. 45 de nuestra Carta Magna.
\n5.
\nLos senadores recurrentes dirigen un segundo reproche al conjunto de la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2004, de 27 de septiembre, del plan de ordenación del litoral, consistente en la vulneración del principio de autonomía local proclamado por los arts. 137 y 140 CE, así como de las competencias reservadas al Estado por los epígrafes 1 y 18 del art. 149.1 CE. Sostienen, a este respecto, que en el art. 25 de la Ley de bases de régimen local (LBRL), se define el marco de garantía de la autonomía local mediante la identificación de las materias -entre las que se encuentran la ordenación urbanística [letra d)] y la protección ambiental [letra f)]- respecto de las cuales los municipios han de ostentar competencias.
\nEn opinión de los actores, las modificaciones introducidas tras el trámite de audiencia en el proyecto de la que finalmente se ha aprobado como Ley del Parlamento de Cantabria 2/2004, habrían impedido la participación efectiva de los municipios cántabros en la formación del plan de ordenación del litoral. Denuncian, en particular, que no hubiera una audiencia singularizada de los ayuntamientos, al margen del trámite general de información pública, y que el texto del proyecto de ley finalmente presentado a la consideración del Parlamento de Cantabria guardaba pocas semejanzas con el sometido a ese mismo trámite de información pública. Siempre en opinión de los senadores promotores del recurso de inconstitucionalidad que ahora nos ocupa, la preservación de la efectividad de la participación municipal en la elaboración del plan obligaba a someter el documento modificado a una nueva audiencia antes de su definitiva remisión al Parlamento de Cantabria.
\nA mayor abundamiento, los actores echan en falta la intervención de los municipios en la evaluación ambiental que ni siquiera se llevó a cabo.Las representaciones procesales del Gobierno y del Parlamento de Cantabria contraponen a estas consideraciones la caracterización del derecho de la comunidad local a participar en asuntos que afecten a su círculo de intereses como un derecho de configuración legal. Sentada esta premisa, hacen hincapié en la imposibilidad de trasladar acríticamente al procedimiento legislativo previsiones establecidas para los procedimientos de elaboración de disposiciones de carácter general de estricta naturaleza administrativa. No existe norma alguna a la que haya de atenerse el legislador autonómico en el procedimiento de elaboración de la Ley 2/2004 que obligue a someter el anteproyecto de ley a un nuevo trámite de información pública o de audiencia singularizada a los ayuntamientos.
\nLa letrada del Ejecutivo autonómico apunta, además, que las modificaciones introducidas en el anteproyecto de ley no han supuesto una alteración sustancial del modelo inicialmente propuesto y que apenas un puñado de los numerosos preceptos legales cuya redacción fue modificada por la aceptación de alegaciones presentadas en el trámite de información pública y no sometida a un nuevo trámite de audiencia, han sido impugnados por los mismos actores que ahora echan en falta la realización de ese mismo trámite de audiencia, lo que demostraría la oportunidad del cambio de redacción habido. Por su parte, los Letrados del Parlamento de Cantabria inciden especialmente en el análisis de los preceptos relativos a las denominadas “actuaciones integrales estratégicas” (arts. 51 a 57), que, en su opinión, “constituyen un ejemplo paradigmático de la presencia de intereses supralocales en el desarrollo legislativo de la competencia autonómica de ordenación del territorio y de su manifiesta transversalidad y vocación expansiva”.
\n6.
\nPara dar respuesta a este motivo impugnatorio debemos recordar, como ya hiciéramos en la reciente STC 132/2014, de 22 de julio, con cita expresa, entre otras y destacadamente, de la STC 240/2006, de 20 de julio, que la autonomía local reconocida en los arts. 137, 140 y 141 CE, “se configura como una garantía institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que se concreta, básicamente, en el ‘derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias.
\nPara el ejercicio de esa participación en el gobierno y administración en cuanto les atañe, los órganos representativos de la comunidad local han de estar dotados de las potestades sin las que ninguna actuación autonómica es posible (STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 4)’, (STC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 39). Tal como declaramos en la STC 159/2001, de 5 de julio, FJ 5, se trata de una noción muy similar a la que luego fue acogida por la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985 (ratificada por España en 1988), cuyo art. 3 (‘Concepto de la autonomía local’) establece que ‘por autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes’ … Más allá de este límite de contenido mínimo que protege la garantía institucional la autonomía local ‘es un concepto jurídico de contenido legal, que permite configuraciones legales diversas, válidas en cuanto respeten aquella garantía institucional.
\nPor tanto en relación con el juicio de constitucionalidad sólo cabe comprobar si el legislador ha respetado esa garantía institucional’.” (FJ 5).En la misma línea, en la STC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 39, este Tribunal tuvo ocasión de señalar que ese “derecho de intervención en los asuntos de su competencia forma, por tanto, el núcleo primigenio de la autonomía local. No obstante, este Tribunal ha señalado igualmente que la Constitución no asegura un contenido concreto o un ámbito competencial determinado y que no cabe hablar de ‘intereses naturales de los entes locales’ (STC 32/1981), sino que, ‘más allá de este límite de contenido mínimo que protege la garantía institucional, la autonomía local es un concepto jurídico de contenido legal, que permite, por tanto, configuraciones legales diversas, válidas en cuanto respeten aquella garantía institucional’ (STC 170/1989, fundamento jurídico 9), de manera que corresponde al legislador la determinación concreta del contenido de la autonomía local, respetando el núcleo esencial de la garantía institucional de dicha autonomía (SSTC 259/1988, 214/1989 y 46/1992) y sin romper con la ‘imagen comúnmente aceptada de la institución que, en cuanto formación jurídica, viene determinada en buena parte por las normas que en cada momento la regulan y la aplicación que de las mismas se hace’ (STC 32/1981, fundamento jurídico 3).”A su vez, el art. 2.1 LBRL establece que “para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las Entidades Locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la Entidad Local, de conformidad con los principios de descentralización, proximidad, eficacia y eficiencia, y con estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.”Ni que decir tiene que entre los asuntos de interés de los municipios y a los que por tanto se extienden sus competencias, figuran, de acuerdo por lo dispuesto en la normativa básica estatal, tanto el urbanismo [art. 25.2 a) LBRL, en la redacción dada al mismo por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local] como el medio ambiente [art. 25.2 b) LBRL].
\nAmbas materias competenciales han sido específicamente invocadas por los recurrentes en defensa del alegato impugnatorio que ahora nos ocupa.En este caso importa reseñar que, en virtud de lo dispuesto en el art. 24.3 de su Estatuto de Autonomía, la Comunidad Autónoma de Cantabria ha asumido competencia exclusiva -exclusividad que ha de interpretarse a la luz de la doctrina sintetizada, entre otras, en las SSTC 40/1998, FJ 29; y 46/2007, de 1 de marzo, FJ 3- en materia de “ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda” y de desarrollo legislativo y ejecución sobre “protección del medio ambiente y de los ecosistemas” (art. 25.7 de ese mismo texto estatutario). Ambas competencias tienen un marcado carácter transversal u horizontal, como puso de relieve este Tribunal en la STC 8/2012, de 18 de enero, FJ 3.Como quiera que la competencia sobre ordenación territorial “tiene por objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que puede destinarse el suelo o espacio físico territorial” (STC 77/1984, de 3 de julio, FJ 2), definición objetiva que podemos extender a la competencia autonómica sobre ordenación del litoral, y toda vez que ese mismo es el objeto de la Ley de ordenación del litoral aquí controvertida, puede resultar pertinente comprobar qué mecanismos ha dispuesto el propio legislador autonómico cántabro para garantizar el derecho de los municipios -aquí, los ubicados en la franja del litoral- a intervenir en los asuntos de su interés.
\nAl respecto, los senadores recurrentes invocan de manera específica los arts. 16 y 17 de la Ley 2/2001, de 25 de junio, de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo de Cantabria, aplicables al plan de ordenación del litoral por mor de lo establecido en su disposición adicional cuarta, rubricada “Plan de Ordenación del Litoral”, que equipara “a todos los efectos” el plan de ordenación del litoral con el plan regional de ordenación territorial y prevé su elaboración “de acuerdo con el procedimiento del artículo 16”.Pues bien, de acuerdo con lo previsto en ese art. 16 de la Ley de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo de Cantabria, entre las reglas a las que se somete la formulación y aprobación del plan de ordenación del litoral figura el traslado del proyecto de plan a la Comisión Regional de Ordenación del Territorio para su aprobación inicial y su sometimiento a un trámite de información pública por plazo no inferior a dos meses, durante los cuales la Comisión “dará audiencia singularizada a … todos los Ayuntamientos afectados” [letra c)].
\nDichos ayuntamientos son los correspondientes a los 37 municipios costeros a los que se alude en el apartado quinto de la ya citada disposición adicional cuarta. Transcurrido ese plazo de consulta e información pública, “la Comisión solicitará informe a la Consejería autora del Plan acerca de lo alegado en el citado trámite. Evacuado dicho informe la Comisión aprobará provisionalmente el Plan y lo trasladará al Consejero competente en materia de ordenación territorial para su aprobación como Proyecto de Ley por el Gobierno.” [letra d)].Así se hizo, según consigna la Comisión Permanente del Consejo de Estado en su dictamen de 3 de febrero de 2005, emitido en el expediente 16-2005, con carácter previo a la formalización de conflicto en defensa de la autonomía local tramitado con el núm. 1501-2005.
\nEn dicho dictamen se recuerda que el proyecto de ley fue “aprobado inicialmente el 31 de marzo de 2004 por la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Cantabria y sometido a información pública y audiencia de los Municipios costeros afectados por el Plan de Ordenación del Litoral. Algunos de ellos presentaron escritos de alegaciones oponiéndose a su aprobación y proponiendo numerosas modificaciones a su articulado. Asimismo, presentó sus alegaciones la Federación de Municipios de Cantabria. El proyecto de Ley fue aprobado provisionalmente el 19 de julio de 2004 por la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Cantabria, introduciendo en el texto inicial numerosas e importantes modificaciones.”A la vista de lo dispuesto en el art. 28 de la Ley Orgánica de este Tribunal Constitucional, no es preciso desplegar esfuerzo argumental alguno para concluir que la Ley 2/2001, de 25 de junio, de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo de Cantabria no puede erigirse en canon de constitucionalidad de la Ley de Cantabria 2/2004, de 27 de septiembre, del plan de ordenación del litoral.
\nDe modo que el recordatorio del pasaje del dictamen del Consejo de Estado reproducido en el párrafo anterior no tiene como fin dar respuesta al planteamiento sostenido de contrario por los parlamentarios recurrentes sino poner de manifiesto que no se advierte siquiera un inadecuado cumplimiento del trámite de audiencia pública y consulta a los municipios costeros afectados por la elaboración y posterior aprobación del plan de ordenación del litoral.Sentado esto, debemos hacer nuestras las palabras del Consejo de Estado, cuando, en ese mismo dictamen de 3 de febrero de 2005, declara que “en relación con la pretendida inconstitucionalidad de la Ley 2/2004 derivada de la tramitación administrativa del correspondiente proyecto de Ley, en concreto por la falta de reiteración de la audiencia a los Municipios, se advierte que tal pretensión se fundamenta en la traslación mutatis mutandis del principio de participación ciudadana en el planeamiento administrativo a la tramitación y aprobación de leyes autonómicas.
\nTal traslación es errónea ya que la necesidad de reiterar el trámite de información pública deriva ‘del principio de la participación ciudadana en la elaboración del planeamiento para dotar a éste de la necesaria legitimación democrática’ y ésta no puede considerarse ausente cuando, como aquí ocurre, el producto normativo es fruto de la voluntad del Parlamento autonómico.”La invocación del art. 58.2, inciso segundo LBRL es, asimismo, inadecuada porque se refiere a los instrumentos de planificación elaborados por la Administración.Dicho lo anterior, siquiera sea para rebatir las alegaciones efectuadas en tal sentido por los recurrentes, hemos de advertir que parte de un planteamiento desacertado.
\nTratándose de normas con rango de ley, no puede invocarse el principio de autonomía local para condicionar los correspondientes procedimientos legislativos imponiendo en ellos la audiencia de los ayuntamientos que pudieran resultar afectados por los proyectos en tramitación. Dicho principio actúa como canon de constitucionalidad del contenido de las leyes, no del procedimiento de su elaboración, y desde esta perspectiva se enjuiciarán los preceptos de la ley que se impugna en este recurso. Lo expuesto permite rechazar la incardinación que los recurrentes postulan de la reiteración del trámite de audiencia en la autonomía municipal constitucionalmente garantizada pues esta garantía lo es de un instituto de participación de la comunidad local en el juego libre y democrático, no confiriéndoles a los entes locales un poder de veto o predeterminación de la regulación legislativa de las instituciones.
\n7.
\nDenuncian los senadores recurrentes la “inconstitucionalidad de los arts. 1 a 26, 27.1, 28 a 74, las disposiciones adicionales primera a tercera, las disposiciones transitorias primera a sexta, las disposiciones transitorias décima a duodécima, disposición derogatoria única apartado segundo y las disposiciones finales primera a tercera, así como los anexos de la Ley 2/2004 de Cantabria todos inclusive por infracción del artículo 149.1.23 de la Constitución”, así como “por infracción de los artículos 137, 140, 149.1.1 y 149.1.18 de la Constitución”. Pese a que los propios actores hablan del “carácter subsidiario o alternativo” de estas impugnaciones, lo cierto es que tanto por los motivos esgrimidos como por su alcance objetivo, hemos de subsumirlas en los motivos del recurso examinados en los fundamentos jurídicos anteriores y proceder a su desestimación.En lo que hace a los motivos, los recurrentes reiteran las críticas relativas a la falta de formulación de evaluación ambiental, lo que conllevaría la infracción mediata del art. 149.1.23 CE, así como a la ausencia de mecanismos efectivos de participación de los municipios costeros en el procedimiento administrativo previo a la tramitación parlamentaria de la Ley de ordenación del litoral ahora controvertida, que daría como resultado la vulneración de la autonomía local constitucionalmente garantizada.
\nComo claramente puede apreciarse, se trata de los mismos motivos del recurso que ya han sido examinados en los fundamentos jurídicos previos de esta misma resolución, sin que la atribución del carácter subsidiario o alternativo a estos motivos les añada nota distintiva alguna o les singularice al punto de merecer un tratamiento autónomo diferenciado del ya dispensado a los dos primeros motivos del recurso.
\n8.
\nSe impugnan en su conjunto el título IV (arts. 51 a 57) y el anexo III de la Ley del plan de ordenación del litoral, relativos a las actuaciones integrales estratégicas. Para los recurrentes, estas previsiones legales deberían haberse sometido a evaluación ambiental pues implican la transformación de usos del suelo -y la eliminación de la cubierta vegetal arbustiva- en una superficie superior a las 100 hectáreas. Al propio tiempo, denuncian que vulneran la autonomía municipal al desapoderar a los municipios afectados de toda capacidad de intervención en una decisión que afecta a la ordenación de su territorio. Al respecto, subrayan que el art. 29 de la Ley de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo de Cantabria limita la participación municipal en la elaboración de estos proyectos a un trámite de audiencia coincidente en plazos y efectos con la información pública general.
\nEn particular, denuncian que este tipo de actuaciones integrales pueda emplearse sobre cualquier clase de suelo, incluyendo el suelo urbano, que su delimitación lleve implícita la declaración de interés general (art. 54 de la Ley controvertida) y que la disposición adicional cuarta amplíe el ámbito de estos proyectos singulares, marginando con ello a los municipios en la función de ordenación urbanística de algunas zonas de su propio territorio. Para los actores, el legislador autonómico habría desatendido la obligación que sobre él pesa de reconocer a los municipios competencias relevantes y reconocible tanto en la ordenación y planeamiento urbanístico, como en el ámbito de la ejecución o gestión (STC 159/2001, FJ 4).Los recurrentes singularizan los reproches que dirigen frente a los arts. 51 a 53 de la Ley autonómica.
\nAsí, el primero de ellos contendría una delimitación unilateral y arbitraria -no se ha contado con el concurso de los municipios interesados y falta una explicación racional de la decisión- de los espacios sobre los cuales la Comunidad Autónoma asume un control directo. El art. 52 condiciona la libertad del planificador municipal al imponer la adaptación del planeamiento urbanístico municipal a las determinaciones de los planes y proyectos aprobados en desarrollo de las actuaciones integrales estratégicas. Finalmente, el art. 53 congela los usos autorizables al regular los usos compatibles en esas áreas.Las representaciones procesales del Gobierno y del Parlamento de Cantabria defienden de consuno la constitucionalidad de la regulación de las actuaciones integrales estratégicas contenida en la Ley del plan de ordenación del litoral objeto de este proceso.
\nDescartan, a este respecto, que el plan de ordenación del litoral sea un “proyecto” sujeto a evaluación de impacto ambiental y que las actuaciones integrales estratégicas conlleven la eliminación completa de la cubierta vegetal arbustiva o arbórea de todos los terrenos en ellas comprendidos; a juicio de la Letrada del Ejecutivo autonómico, esto no sucedería en las actuaciones integrales estratégicas ambientales y de reordenación, entre cuyos objetivos figura la recuperación paisajística y geomorfológica, la protección de hábitats existentes, recuperación de dunas, etc. Por lo demás, de acuerdo con lo establecido en su art. 53, la entrada en vigor de la Ley no implica transformación de suelos sino mantenimiento de los usos existentes y la implantación de otros compatibles con los objetivos de cada actuación.
\nSerán los proyectos singulares de interés regional los que hayan de someterse a evaluación de impacto ambiental.Por otra parte, esta misma Letrada autonómica distingue dos clases de actuaciones integrales estratégicas: las delimitadas gráficamente en el anexo III de la Ley 2/2004 y cuya regulación se contiene en los arts. 51.1 y 2, 52 y 57, y aquellas otras que pueden delimitarse mediante proyectos singulares de interés regional (art. 51.3 y 4), al tiempo que defiende que la Ley enjuiciada se limita a introducir algunas particularidades en el acabado régimen jurídico de actuaciones y proyectos establecido por la Ley 2/2001, cuya validez no ha sido puesta en tela de juicio.Es en esa Ley de 2001 donde se regula la intervención municipal en la delimitación y ordenación de estos instrumentos de planeamiento, limitándose la Ley 2/2004 a introducir la novedad de que la delimitación de proyectos singulares que desarrollen actuaciones integrales delimitadas en el anexo III del plan de ordenación del litoral lleva implícita su declaración de interés regional [art. 54 b)], declaración que habrá de ser formal y expresa, por el contrario, cuando se delimiten nuevas actuaciones integrales (art. 28 de la Ley 2/2001).
\nRechaza en particular la Letrada autonómica que los proyectos singulares sean instrumentos que permitan a la Comunidad Autónoma invadir las competencias municipales, defendiendo, por el contrario su consideración como mecanismos que permiten el desarrollo de actuaciones que superan las posibilidades ordinarias de los entes locales.Se rechaza igualmente que la delimitación de las actuaciones integrales estratégicas por la Ley vulnere la autonomía municipal pues los municipios afectados participaron en el trámite de audiencia habido en la fase administrativa de elaboración del anteproyecto de ley. Con respecto a la intervención de los entes locales en el procedimiento de aprobación de los proyectos singulares de interés regional y de los planes especiales, se hace hincapié en que la regulación de estos instrumentos de planeamiento ha de buscarse en la Ley de ordenación territorial y régimen urbanístico, limitándose la Ley 2/2004 a introducir las siguientes novedades: a) que los proyectos singulares hayan de incluir “las infraestructuras de conexión con los sistemas generales exteriores a la actuación que resulten necesarias”, b) el incremento de finalidades a perseguir con estos proyectos singulares y c) la posibilidad de ubicarlas en cualquier suelo, con independencia de su clasificación urbanística.
\nEn rigor, la primera de estas novedades no sería tal pues estaría implícita en el art. 27.1 d) de la Ley autonómica 2/2001; la segunda permitiría la implantación de viviendas sometidas a algún régimen de protección pública (art. 26.1 de la Ley 2/2004), así como la puesta en marcha de actuaciones integrales de carácter turístico, deportivo o cultural (art. 51.3), o ambiental (art. 51.4), ámbitos materiales sobre los cuales ostenta competencias la Comunidad Autónoma, de modo que la concurrencia de un evidente interés supralocal permite descartar, de plano, la existencia de un vicio de vulneración de la autonomía municipal.Por lo que se refiere a la posibilidad de ubicar proyectos singulares en cualquier clase de suelo, la innovación normativa se ha llevado a cabo mediante la reforma de la Ley 2/2001 y el establecimiento de nuevas previsiones legales [en particular, arts. 51. 3 y 4, y 54 a) de la Ley 2/2004].
\nEn otro orden de cosas, la regulación de la Ley 2/2004 es coherente con la aplicación del principio de jerarquía a las relaciones entre instrumentos de planeamiento, extremo resuelto por la Ley de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo de Cantabria, del que resulta la primacía de los planes supramunicipales.
\n9.
\nComo ya se ha avanzado anteriormente, de acuerdo con lo establecido en su art. 7, la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2004, además de distinguir las áreas de protección y de ordenación de los municipios costeros -es decir, aquellos a los que resulta de aplicación la Ley-, se refiere a las actuaciones integrales estratégicas que, según lo establecido en el art. 51.1 de la propia Ley, “delimitan sectores que, por el interés de su desarrollo en el marco de políticas sectoriales de la Comunidad Autónoma de Cantabria vinculan al planeamiento municipal desde la entrada en vigor de esta Ley”. El régimen jurídico de las actuaciones integrales estratégicas se regula en el título IV (arts. 51 a 57) de la Ley, cuya anulación postulan ahora los recurrentes.Ese régimen jurídico se completa con lo dispuesto en el anexo III, en el cual la Ley aprobatoria del plan de ordenación del litoral recoge un total de once actuaciones integrales estratégicas: tres en las que, siguiendo la clasificación tripartita del art. 51.2, priman los intereses de reordenación (Bahía de Santander, Universidad Pontificia de Comillas y Área minera de Dícido), otras tres de carácter ambiental (Canteras de Cuchía, Ría de Cubas y Somo-Laredo) y, finalmente, cinco productivas (Castro Urdiales, Marina de Cudeyo-Medio Cudeyo, Piélagos-Villaescusa, Parque científico-tecnológico de Santander y Val de San Vicente).
\nAdemás de estas once actuaciones específicamente previstas por la Ley, el art. 51.3 habilita al Gobierno autonómico para llevar a cabo otras, en los siguientes términos:“Excepto en las categorías de protección ambiental, y con independencia de la clasificación urbanística, el Gobierno podrá aprobar Proyectos Singulares de Interés Regional para llevar a cabo otras Actuaciones Integrales Estratégicas de carácter turístico, deportivo, cultural o residencial para viviendas sometidas a algún régimen de protección pública, en cuyo caso, sus determinaciones prevalecerán sobre las de este Plan, respetando en todo caso las limitaciones de uso del Área de Protección.”El art. 52 impone la adaptación de los planes y proyectos municipales a las actuaciones integrales estratégicas “en la primera modificación o revisión del planeamiento urbanístico”, en tanto que el art. 53, rubricado “usos compatibles”, dispone que “hasta la aprobación de los instrumentos de desarrollo de las Actuaciones Integrales Estratégicas únicamente se permite el mantenimiento de los usos existentes y la implantación de usos compatibles con los objetivos de la actuación, según las determinaciones del Anexo III”.Por lo que se refiere al régimen jurídico específico de cada una de las diferentes clases de actuaciones integrales estratégicas, interesa señalar que, con respecto a las de carácter prioritariamente productivo, el art. 54 prevé que su desarrollo “se llevará a cabo a través de uno o varios Proyectos Singulares de Interés Regional” (figura de planeamiento regulada en los arts. 26 y ss. de la Ley de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo de Cantabria; a este respecto, debe hacerse notar tanto que la propia Ley del plan de ordenación del litoral reforma, en su disposición adicional cuarta, el art. 26 de la Ley de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo de Cantabria, como que dicho precepto de la Ley 2/2001 ha sido objeto de diversas modificaciones posteriores, la última de ellas la introducida por la Ley 5/2012, de 11 de diciembre, de reforma del régimen transitorio en materia de ordenación del territorio y urbanismo), con las siguientes “particularidades”, en los términos del propio art. 54 de la Ley del plan de ordenación del litoral:“a) En los terrenos donde se localicen, y con independencia de su clasificación urbanística, podrán tramitarse Proyectos Singulares de Interés Regional de conformidad con lo establecido en el artículo 29 de la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, y con el contenido regulado en el artículo 27 del mismo texto legal.
\nEl Proyecto Singular de Interés Regional incluirá además las infraestructuras de conexión con los Sistemas Generales exteriores a la actuación que resulten necesarias.b) Su delimitación lleva implícita la declaración de interés regional del artículo 28 de la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio.”A las actuaciones integrales estratégicas de reordenación dedica la Ley su art. 55, cuyo apartado primero extiende a estas actuaciones las singularidades introducidas en el art. 54 para las de carácter productivo, mientras que en el apartado segundo declara inaplicable a los espacios delimitados gráficamente como áreas de reordenación en el anexo III el régimen de usos compatibles general del art. 53, señalando que en ellos “únicamente se podrán mantener los usos existentes, así como obtener a través de los distintos procedimientos establecidos en la legislación urbanística los suelos destinados a sistemas generales de espacios libres o de equipamientos deportivos descubiertos”.
\nEl art. 56 enumera las determinaciones mínimas que han de contener los planes especiales que se aprueben para esta clase de espacios.En cuanto a las actuaciones integrales estratégicas ambientales, el art. 57 prevé que se puedan “desarrollar a través de Planes Especiales o Proyectos Singulares de Interés Regional con las especialidades establecidas en los artículos anteriores, y de acuerdo con los objetivos recogidos en el Anexo III”.
\n10.
\nLa lectura de los alegatos dirigidos por los recurrentes contra los preceptos que integran el título IV de la Ley del plan de ordenación del litoral relativos a las “actuaciones integrales estratégicas” pone de manifiesto que, más allá de los reproches específicamente dirigidos contra ellos individualmente considerados, la impugnación global de dicho título se asienta sobre dos pilares: En primer lugar, la denuncia de que la regulación legal de los proyectos singulares de interés regional es “abiertamente inconstitucional” puesto que permite desconocer la clasificación urbanística del suelo y, a su través, la intervención de la Administración autonómica incluso sobre el suelo urbano, es decir, aquella clase de suelo sobre la que se proyectan con mayor intensidad las potestades municipales de ordenación y gestión urbanística.
\nEn segundo lugar, se quejan los senadores recurrentes de que la previsión contenida en el art. 54 b) de la Ley, conforme a la cual, la delimitación de las actuaciones integrales estratégicas productivas llevará implícita su declaración de interés regional a los efectos del art. 28 de la Ley de ordenación del territorio y régimen urbanístico del suelo de Cantabria, anula las facultades de intervención de los municipios en asuntos sobre los que concurre un indiscutible interés local, pues afecta a la ordenación urbanística de zonas del territorio municipal, materia sobre la que debe poder pronunciarse e intervenir la comunidad municipal. Con invocación del art. 58.2 LBRL, se achaca al legislador autonómico que no haya garantizado suficientemente la participación municipal en un asunto que atañe directamente a las competencias locales sobre ordenación del territorio, urbanismo y medio ambiente.
\nAntes bien, se permite que la Comunidad Autónoma extraiga del control y de las potestades de ordenación municipal una parte del territorio, condicionando la libertad de configurador del planificador urbanístico desde el momento en que el art. 52 impone la adaptación del planeamiento urbanístico a las determinaciones de los planes y proyectos aprobados en desarrollo de las actuaciones integrales estratégicas y el art. 53 congela los usos autorizables al regular los compatibles en estas áreas.Al examinar el presente motivo impugnatorio de la Ley autonómica no debemos perder de vista el carácter global del mismo. No se trata de tres derivaciones de un mismo alegato sino de tres elementos integrantes de una causa de nulidad de una parte de la Ley del plan de ordenación del litoral.
\nLo que significa que habrá de quedar para después el enjuiciamiento por separado y de manera singularizada de la constitucionalidad de cada uno de los preceptos que integran el título IV de la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2004. Lo que ahora interesa es determinar hasta qué punto la lectura conjunta de todos ellos da como resultado una regulación inconstitucional en tanto que vulneradora de la autonomía constitucionalmente garantizada a los municipios; aquí, a los 37 municipios costeros en cuyo territorio resulta de entera aplicación la Ley.Pues bien, con independencia de lo que posteriormente resulte del análisis circunstanciado de las impugnaciones singularizadas de los preceptos que lo componen, debemos descartar que, valorado en su conjunto, el título IV de la Ley del plan de ordenación del litoral merezca el reproche de inconstitucionalidad contra él dirigido.Con respecto a la posible incidencia autonómica en cualquier tipo de suelo, con entera abstracción por tanto de su clasificación urbanística, baste significar que esa incidencia se ciñe exclusivamente a las actuaciones integrales recogidas en el anexo III -conforme a la cartografía del anexo I- de la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2004, por lo que -salvada la duda que pudiera plantear lo dispuesto en el art. 51.3, sobre el que tendremos ocasión de volver posteriormente- carece de la vis expansiva que pretenden atribuirle los recurrentes.
\nEsta misma razón nos lleva a descartar la inconstitucionalidad de la afirmación de que la delimitación los terrenos en los que hayan de localizarse las actuaciones integrales estratégicas productivas llevará implícita la declaración de interés regional a los efectos del art. 28 de la Ley de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo [art. 54 b)], al versar igualmente sobre las comprendidas en el anexo III de la propia Ley 2/2004.Por lo que hace a la denuncia específica de vulneración del art. 58.2 LBRL, conforme al cual las Administraciones competentes en materia de aprobación de planes “deberán otorgar a las restantes algún tipo de participación que permita armonizar los intereses públicos afectados”, baste recordar que, conforme este Tribunal tiene dicho en las SSTC 159/2001, FJ 12, y 51/2004, de 13 de abril, FJ 10, “ni de la Constitución ni de aquellos preceptos de la legislación estatal (LBRL) que integran el bloque de la constitucionalidad se deduce cuál deba ser la intensidad o la medida concreta de las competencias que respecto de (determinados Planes) deba atribuirse en la legislación autonómica sectorial a los entes locales (redacción inicial o fase preparatoria, audiencia previa, informe vinculante o no, participación en organismos mixtos, etc.).” En la STC 159/2001 se consideró que la limitación de la intervención municipal exclusivamente a la fase de aprobación inicial de instrumentos de planeamiento urbanístico “es, a priori, compatible con el mínimo exigido a la legislación sectorial por el principio de autonomía local, porque, como ya hemos precisado, a lo que obliga ésta es a que existan competencias municipales relevantes y reconocibles en la ordenación y en el planeamiento urbanístico, y la norma cuestionada sigue atribuyendo a los Ayuntamientos competencias esenciales en relación con el planeamiento, concretamente en sus dos primeras fases de aprobación inicial y provisional.
\nNi la norma autonómica directamente cuestionada (art. 50 del Decreto Legislativo 1/1990) ni tampoco los preceptos que refundió (singularmente la Ley 3/1984, por remisión al Decreto de 11 de octubre de 1978) atentan contra la autonomía local en la medida en que, respetando otras facultades municipales de intervención, no eliminan toda participación de los Ayuntamientos en el proceso de elaboración y aprobación del planeamiento derivado.” (ibídem). Por su parte, en la STC 51/2004, se concluyó que el hecho de que la competencia de iniciativa para la modificación del plan general metropolitano de Barcelona esté atribuida a la Comisión de Urbanismo de Barcelona “cuando dicha modificación exceda del ámbito de los intereses cuya gestión corresponde a un municipio o a una comarca, no significa que estas entidades locales carezcan de posibilidades de participación en el procedimiento de aprobación de la modificación del planeamiento general metropolitano correspondiente.
\nPor el contrario, en estos supuestos deberá aplicarse lo dispuesto en el art. 59.1 del texto refundido catalán que, tras regular la fase de información pública durante un mes que sigue a la aprobación inicial del plan urbanístico de que se trate, dispone que ‘si el plan no hubiera sido redactado por el Ayuntamiento respectivo, se abrirá otro período de igual duración para dar audiencia a las Corporaciones Locales a cuyo territorio afecte’.” (loc. cit.). No se trata, por tanto, de valorar en qué medida la participación reconocida a las entidades locales en los procedimientos previstos por el legislador autonómico para el desarrollo de las actuaciones integrales estratégicas satisfaga un hipotético “óptimo constitucional” (STC 47/2005, de 3 de marzo, FJ 10) en cuanto a la intervención municipal en asuntos que conciernan a la comunidad local, sino de examinar hasta qué punto, y a la vista de los intereses supramunicipales concurrentes, el legislador autonómico ha respetado ese mínimo que impone la proclamación constitucional de la autonomía local.
\nUn respeto que, en el juicio global que ahora nos corresponde efectuar, podemos entender satisfecho habida cuenta de que, como ya hemos indicado, en principio, los preceptos controvertidos hacen referencia a la intervención municipal en el desarrollo de las actuaciones integrales estratégicas comprendidas en el anexo III (con la cartografía que figura en el anexo I) de la Ley, respecto de las cuales el legislador autonómico ya ha llevado a cabo una función de delimitación correspondiente a la concurrencia de intereses supramunicipales.
\n11.
\nLlegados a este punto de nuestro pronunciamiento, parece oportuno que nos apartemos de la sistemática propuesta por los actores en el escrito rector de este proceso y remitamos el enjuiciamiento de la constitucionalidad de los arts. 51.3 y 4, 54, 55 y 57 y la disposición adicional cuarta de la Ley controvertida al estudio de la pretensión subsidiaria de nulidad dirigida frente a diferentes preceptos de la Ley del plan de ordenación del litoral. Es cierto que los actores impugnan conjunta y separadamente -pues los agrupan bajo un mismo motivo del recurso- los ya citados preceptos de la Ley, en cuanto que, al permitir la aprobación de proyectos singulares de interés regional prescindiendo de la clasificación del suelo sobre el que hayan de asentarse, ignorarían las competencias estatales sobre condiciones básicas de igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales (art. 149.1.1 CE) y en materia de legislación básica de protección ambiental (art. 149.1.23 CE), así como la autonomía reconocida a los municipios por los arts. 137 y 140 CE.
\nSin embargo, no es menos cierto que esa impugnación conjunta de los preceptos legales referidos carece de un tratamiento específico y singularizado. Al punto de que las alegaciones sobre las que se sustenta coinciden y complementan aquellas otras empleadas en el ejercicio de la pretensión subsidiaria de nulidad de concretos preceptos -entre los que se encuentran los arts. 51.3 y 4, 54, 55 y 57 y la disposición adicional cuarta de la Ley autonómica- cuya anulación por inconstitucionalidad se postula.Por las razones expuestas, el examen de la conformidad de estos preceptos con las normas integrantes del bloque de constitucionalidad invocadas por los actores en su recurso se realizará en los fundamentos jurídicos dedicados al examen de cada uno de estos preceptos en particular.
\n12.
\nEn el escrito rector de este proceso constitucional se contiene una “fundamentación jurídica del recurso de inconstitucionalidad respecto de cada uno de los preceptos de la Ley de Cantabria 2/2004, de 27 de septiembre, reputados inconstitucionales”, fundamentación que se abre con la enunciación de unos “fundamentos jurídicos generales” relativos al principio de legalidad (arts. 9.3 y 103 CE), la conexión de la autonomía local con el urbanismo (arts. 137, 140 y 149.1.18 CE) y las competencias estatales sobre condiciones básicas de igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149.1.1 CE), la fijación de las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas (art. 149.1.8 CE) y las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18 CE).El primero de los preceptos de la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2004, de 27 de septiembre, del plan de ordenación del litoral, es el art. 3, rubricado “Procedimiento para la actualización del ámbito”.
\nMás concretamente, se controvierte el inciso final de su apartado primero.Dispone el art. 3.1 de la Ley controvertida lo siguiente:“Si en la adaptación del planeamiento urbanístico a esta Ley se advirtiera que existen suelos indebidamente excluidos de su ámbito de aplicación, la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo propondrá su inclusión y zonificación conforme a los criterios de la presente Ley.Dicha propuesta será sometida simultáneamente a información pública y audiencia singularizada a la Administración General del Estado y al Ayuntamiento interesado por plazo de un mes.Transcurrido dicho plazo, se emitirá informe por la Dirección General competente en materia de ordenación del territorio y, previo acuerdo de la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo, el Consejero competente lo elevará al Consejo de Gobierno para su aprobación mediante Decreto.La tramitación de este procedimiento suspenderá el plazo para aprobar definitivamente el instrumento de planeamiento.”Para los recurrentes, la suspensión sin término definido de la aprobación definitiva del instrumento de planeamiento urbanístico vulnera la autonomía municipal pues representa una intervención excesiva e innecesaria al proyectarse sobre zonas del plan que no son objeto de actualización y hacerse sin precisarse el plazo de dicha suspensión.
\nPor el contrario, para la representación letrada del Gobierno de Cantabria estamos ante una previsión normativa plenamente coherente con lo establecido en el art. 72 de la Ley de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo de Cantabria -conforme al cual, “cuando las objeciones a la aprobación definitiva del plan general afecten a zonas o determinaciones tan concretas que, prescindiendo de ellas, el Plan se pueda aplicar con coherencia, este se aprobará definitivamente salvo en la parte objeto de reparos, que quedará en suspenso hasta su rectificación en los términos precisados por la resolución aprobatoria”-.Debemos llamar la atención acerca de la existencia, por encima de las discrepancias que puedan mantener las partes que han alegado en relación con la constitucionalidad del precepto legal que ahora nos ocupa, de una coincidencia esencial en punto a la posibilidad de interpretar el inciso final del art. 3.1 de la Ley del plan de ordenación del litoral como una concreción de la regla general plasmada en la primera frase del art. 72 de la Ley de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo de Cantabria reproducida en el párrafo anterior.
\nEsa coincidencia permite concluir que el precepto cuestionado de la Ley territorial 2/2004 no abre la puerta a una intervención desproporcionada en el procedimiento de actualización del ámbito de los instrumentos de planeamiento municipal sino que establece una especificación por razón de la materia de la regla general del art. 72 de la Ley 2/2001: los efectos suspensivos de ambos preceptos legales se proyectan exclusivamente sobre la fase final de la aprobación de los instrumentos de planeamiento, la aprobación definitiva y ninguno de ellos establece un término para esa suspensión, supeditándose en ambos casos a la subsanación del vicio de incoherencia que impide la plena aprobación definitiva del instrumento de planeamiento.
\nNo puede motejarse de desproporcionada una previsión como la que nos ocupa, con la que se busca preservar la coherencia -en este caso territorial- de los instrumentos de planeamiento urbanístico y de su adaptación a las exigencias dimanantes de otros planes jerárquicamente supraordenados.Contemplado el inciso final del art. 3.1 de la Ley del plan de ordenación del litoral como una especificación de la regla general establecida por el art. 72 de la Ley de ordenación territorial y de régimen urbanístico del suelo de Cantabria, decae la denuncia de falta de proporcionalidad pues aquel se limita a introducir un nuevo supuesto de suspensión de la aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento cuando dicha aprobación pudiera quebrar la coherencia territorial -por exclusión indebida de suelos del ámbito de aplicación del instrumento de planeamiento- del plan y en la medida estrictamente precisa para salvaguardar esa coherencia territorial.
\nDe suerte que, de acuerdo con lo establecido en la regla general, la suspensión únicamente comprenderá las partes del planeamiento aquejadas por la exclusión indebida de su ámbito territorial de determinados espacios, en línea con lo previsto en el art. 72 de la Ley 2/2001. Sin que, por otra parte, lo dicho implique en modo alguno erigir a este último precepto de la Ley de ordenación territorial en canon de validez del inciso final del art. 3.1 de la Ley del plan de ordenación del litoral sino, única y exclusivamente, poner de manifiesto la existencia de un criterio general en la legislación autonómica cántabra al que es posible reconducir el precepto legal cuya validez controvierten los actores en este proceso constitucional; criterio general coincidente con aquella vertiente del principio de proporcionalidad que entienden aplicable al presente caso.Lo expuesto conduce derechamente a la desestimación de la impugnación del inciso final del art. 3.1 de la Ley del plan de ordenación del litoral.
\n13.
\nSe impugnan igualmente el primer apartado del art. 9, rubricado “Área de ordenación”, y el art. 10, titulado “Capacidad de carga”.a) El primero de estos preceptos legales establece la siguiente zonificación del área litoral:“Área Litoral: Comprende el territorio de los municipios costeros que determina una franja entre el Área de Protección y los relieves que delimitan el área de influencia marina, así como los territorios asociados a la dinámica litoral y a la presencia del mar y de las rías.El modelo de ordenación en el Área litoral se zonifica, en función de su capacidad de carga, con el fin de compatibilizar las necesidades del desarrollo económico y social, la protección ambiental y la preservación de las áreas que presentan riesgos o que no reúnen las condiciones necesarias para la ocupación, en las siguientes categorías que tienen su representación gráfica en el Anexo I:a) Área Periurbana (AP): se corresponde con los sectores o áreas periféricas de los núcleos ubicados en el entorno de las autovías y de la Bahía de Santander, sometidos a procesos de transformación territorial por la implantación de nuevos usos que han podido modificar su estructura territorial.b) Área de Modelo Tradicional (MT): se corresponde con los espacios de organización tradicional, normalmente libres de edificación, constituidos por las mieses inmediatas a los núcleos, generalmente ocupados por cultivos y diversos elementos delimitadores de las mismas, vegetales o inertes, y los terrazgos de monte, dedicados a pradería y labrantío, de significado valor agrario y ambiental.c) Área de Ordenación Ecológico Forestal (OEF): comprende los sistemas forestales o espacios ocupados por vegetación arbustiva de matorral o arbórea diferente a la relacionada en el artículo 8.1.d), en los que los usos de producción pueden compatibilizarse con la protección.”Para los actores, este precepto legal lleva a cabo una zonificación de la denominada “área litoral” en función de un criterio, como es el de capacidad de carga, en cuya definición -contenida en el art. 10 de la propia Ley recurrida- no se aprecia con claridad la concurrencia de intereses supramunicipales que justifiquen el fuerte grado de vinculación impuesto a los planificadores municipales.
\nPor el contrario, este límite no actúa frente al Gobierno autonómico que, conforme a lo establecido en el art. 51.3 y en la disposición adicional cuarta de la Ley controvertida, puede actuar al margen del mismo. Las denuncias alzadas contra el art. 9.1 se proyectan sobre el anexo I de la Ley, donde encontraría concreción territorial el criterio recogido en este precepto legal.En cuanto al art. 10 de la Ley recurrida -donde se define la capacidad de carga como “la aptitud de un área determinada para soportar un nivel de intensidad de usos, sin que produzca un proceso de deterioro ambiental, social o cultural”-, entienden los actores que “permite un control del planeamiento municipal en la fase de aprobación definitiva de forma discrecional” e incompatible con la autonomía local constitucionalmente garantizada a los municipios.
\nConcretamente, apuntan que toda decisión del planificador municipal implica insoslayablemente una modificación de la realidad preexistente, es decir, un deterioro ambiental, social o cultural. Se abre así la puerta a un auténtico control genérico o indeterminado contrario a la doctrina sentada por la STC 4/1981, de 2 de febrero, pues una noción tan abierta como la de capacidad de carga permite valorar la oportunidad de las decisiones que pueda adoptar el planificador municipal.Al respecto, sostiene la Letrada del Gobierno de Cantabria que la zonificación controvertida trae causa de lo establecido en la disposición adicional cuarta de la Ley 2/2001, sin que el criterio empleado para ello en la Ley del plan de ordenación del litoral resulte arbitrario ni contrario a la autonomía local al dar preponderancia al interés supramunicipal concurrente en la protección del medio ambiente y la ordenación racional de los recursos naturales.
\nLa zonificación contenida en la Ley enmarca el ámbito en el que habrá de moverse el planificador local, lo que no representa vaciamiento alguno de las competencias urbanísticas local sino prevalencia del interés supramunicipal que, siempre en opinión de la representación letrada del Gobierno autonómico, hallaría adecuado reflejo en el art. 20 de la entonces vigente Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, rubricado “Derechos de los propietarios de suelo no urbanizable”. Por lo que respecta al art. 10, en él se define la noción “capacidad de carga” -en coherencia con la libertad de que goza el legislador sectorialmente competente para establecer los medios a través de los cuales se asegure de que los planificadores municipales salvaguarden los valores ambientales y culturales del territorio.b) Convencionalmente, puede afirmarse que el concepto “capacidad de carga” -traducción literal del término inglés carrying capacity- hace referencia a la tolerancia del territorio para acoger usos del suelo sin que se produzcan deterioros en el medio que superen los límites aceptables.
\nBien puede decirse que esta definición se corresponde con la recogida en el art. 10 de la Ley del Parlamento de Cantabria ahora impugnada, en la medida en que sitúa el umbral de tolerancia en el punto que represente un deterioro, o degradación, “ambiental, social o cultural” del ámbito territorial afectado.Atendiendo a su coincidencia esencial con la definición acuñada en el ámbito científico, en principio, la definición que de “capacidad de carga” se contiene en el art. 10 de la Ley del plan de ordenación del litoral no puede merecer reproche alguno de invalidez. El legislador competente en materia de ordenación territorial y urbanismo, en este caso el legislador autonómico cántabro, ha empleado un concepto típicamente urbanístico útil para la definición del modelo territorial que adopta.
\nBien entendido que ese concepto opera de diferente modo según se proyecte sobre el área litoral, en cuyo caso resulta de directa aplicación la zonificación contenida en el art. 9.1 de la Ley, o sobre el área no litoral, en la que se remite a los planes generales de ordenación urbana la determinación “conforme a los criterios establecidos en la presente Ley, [de] las distintas áreas en función de su capacidad de carga” (art. 50).Esta distinta incidencia del concepto según el área territorial de que se trate es coherente con la concurrencia de unos intereses supramunicipales predominantes en el área litoral, que son precisamente aquellos que legitiman la aprobación de un plan de ordenación del litoral equiparado a todos los efectos al plan regional de ordenación territorial (apartado primero de la disposición adicional cuarta de la Ley de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo de Cantabria), que se concretan en la “atención a las peculiaridades y especial singularidad de la zona costera, y con la finalidad de una protección efectiva e integral de la misma” (loc. cit.).
\nEn el área no litoral el protagonismo de los planificadores municipales es más acusado, precisamente porque, según se indica en el art. 9.2 de la Ley, comprende el territorio de los 37 municipios costeros “no afectado por fenómenos físicos relacionados con la dinámica litoral”, que es justamente uno de los conceptos que determinan la integración del territorio en el área litoral conforme a lo dispuesto en el art. 9.1 de la Ley recurrida ya que, de acuerdo con este precepto legal, dicha área está compuesta por el territorio de los municipios costeros comprendido entre el área de protección y los relieves que delimitan el área de influencia marina, así como los territorios asociados a la dinámica litoral y a la presencia del mar y de las rías.Contemplada desde otro punto de vista, la diferente virtualidad del concepto “capacidad de carga” resultante, en lo que ahora estrictamente interesa, de la lectura conjunta de los art. 10 y 50 de la Ley autonómica impugnada permite descartar que nos hallemos ante un instrumento diseñado para el ejercicio de “controles genéricos e indeterminados que sitúen a las entidades locales en una posición de subordinación o dependencia cuasi jerárquica de la Administración del Estado u otras entidades territoriales”, que fue justamente aquello que la invocada STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3, declaró contrario al principio de autonomía.
\nPor más que al definir la noción de “capacidad de carga” se empleen conceptos jurídicos indeterminados, como indudablemente hace el art. 10 de la Ley del plan de ordenación del litoral, este solo hecho no la torna contraria a la Constitución por infracción del principio de autonomía municipal, habida cuenta de que puede entenderse satisfecho el requisito de certidumbre de la norma en atención a las singulares características que concurren en el universo de destinatarios de la misma, aquellos que intervienen en el ejercicio de la potestad pública de planeamiento y que bien puede decirse que están habituados al empleo de conceptos dotados de un elevado grado de indeterminación o apertura. El margen de intervención de los planificadores municipales en el cierre de este concepto indeterminado que nos ocupa es diferente en las áreas litoral y no litoral por el distinto peso de los intereses supramunicipales en uno y otro supuesto.
\nSi bien en ambas áreas el riesgo de degradación debe estar acreditado (exigencia que expresamente recoge el art. 50 in fine), en el área litoral ha sido el propio legislador autonómico quien ha llevado a cabo la valoración de la existencia de ese riesgo, valoración que se plasma en la cartografía recogida en el anexo I de la Ley, por lo que dicho anexo no puede reputarse contrario a la Constitución sino expresión gráfica de la concurrencia de un requisito introducido por el propio legislador autonómico. En cuanto tal, el anexo I coadyuva a la realización del principio de seguridad de la norma jurídica pues permite conocer en cada caso la valoración del riesgo de deterioro realizada por el legislador.Sin perjuicio de dejar para más adelante el examen del art. 51.3 y su eventual inconstitucionalidad por exonerar al Gobierno autonómico de satisfacer los requisitos que dimanan del concepto de capacidad de carga, lo expuesto permite rechazar la impugnación del art. 9.1 de la Ley territorial pues de su lectura conjunta con el anexo I de la Ley, postulada con acierto por los propios recurrentes, se deduce la concurrencia de esos intereses supramunicipales que se niega de contrario, lo que justifica la acentuada intervención autonómica en la ordenación territorial y urbanística de los municipios costeros.
\nUna atenta lectura de los tres supuestos (área periurbana, área de modelo tradicional y área de ordenación ecológico forestal) que figuran en el art. 9.1 de la Ley permite advertir la constante preocupación por la protección de los valores ambientales y ecológicos de los terrenos situados en el área litoral, unos valores que trascienden, con toda evidencia, la estricta esfera de lo municipal y que legitiman la intervención autonómica, supeditada siempre, claro está, al control de legalidad que puedan realizar jueces y tribunales en el ejercicio de la potestad jurisdiccional.
\n14.
\nImpugnan los actores la regulación que de la “capacidad de acogida” se contiene en los arts. 11.2 y 12 y en la disposición adicional tercera de la Ley del plan de ordenación del litoral.a) No discuten el concepto en sí mismo considerado sino el establecimiento de “un parámetro que luego es impuesto en función de unos criterios uniformes predeterminados por el Gobierno de Cantabria” sin que, al decir de los recurrentes, concurra un interés supramunicipal que lo justifique. Del art. 12 se recurren específicamente los apartados 2 y 5 y las letras e) y f) del apartado 6, porque incorporan algunos conceptos que incidirían ilegítimamente en la autonomía municipal. Con respecto a la disposición adicional tercera, que remite la fijación de los criterios interpretativos para el cálculo de la capacidad de acogida, representa una anomalía la atribución al Gobierno de la potestad para fijar los criterios interpretativos de un precepto legal, aquí el art. 12, a los que habrán de sujetarse los diferentes operadores jurídicos “y señaladamente los Tribunales y el resto de las Administraciones Públicas”.
\nEn opinión de los recurrentes, el precepto ignora la competencia atribuida en exclusiva al Estado por el art. 149.1.8 CE para establecer las “reglas para la aplicación y eficacia de las normas jurídicas”. Es cierto, en fin, que la disposición adicional tercera de la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2004 contempla la intervención del Consejo de Ordenación del Territorio y Urbanismo en el procedimiento de elaboración del Decreto en el que deben fijarse esos criterios interpretativos, como es igualmente cierto que en este órgano colegiado tienen representación las corporaciones locales. Pero no es menos cierto que esa representación es minoritaria y, por consiguiente de escasa efectividad pues sólo tres de sus treinta y cinco miembros son nombrados a propuesta de los entes locales.La representación letrada del Gobierno de Cantabria defiende que con la definición de la noción de “capacidad de acogida” se concreta la aplicación directa de la Ley de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo de Cantabria, cuyos arts. 32 y ss. hacen recaer sobre el planificador la obligación de prestar especial atención a la utilización racional de los recursos naturales.b) De acuerdo con el art. 11.2 de la Ley recurrida, “la capacidad de acogida, calculada de acuerdo a los parámetros del artículo siguiente, determinará el umbral del crecimiento urbanístico de cada núcleo, debiendo ser ese crecimiento coherente con las determinaciones establecidas en la presente Ley para cada categoría de ordenación”.
\nDel art. 12, al que se remite expresamente este precepto legal, impugnan los actores los apartados 2 y 5, así como el apartado 6 e) y f) cuya correcta intelección precisa de la lectura del apartado primero:“Artículo 12. Cálculo de la capacidad de acogida.1. De acuerdo con la información disponible, para el cálculo de la capacidad de acogida se atenderá a los siguientes parámetros:a) Población, estimando tanto la población residente como la estacional.A estos efectos, la población residente se corresponderá con la población censada, corregida en su caso con otros parámetros que se puedan ponderar en atención a las características del municipio.La población estacional se estimará a partir de las residencias vacantes y de las plazas turísticas hoteleras, casas rurales y ‘campings’.b) Recursos e infraestructuras de abastecimiento, saneamiento, red viaria y energía del municipio.c) Equipamientos, con especial atención a los educativos y sanitarios.2.
\nAl objeto de realizar el cálculo anterior, deberán valorarse las tendencias de crecimiento tanto poblacional como de construcción de viviendas y programas o proyectos de implantación de actividades económicas y de infraestructuras y equipamientos, utilizando para ello los datos estadísticos, así como otras circunstancias extraordinarias debidamente justificadas.…5. El Planeamiento propondrá el crecimiento del municipio para cada uno de sus núcleos, conforme al horizonte temporal fijado, en función de los cálculos anteriores, sin dirigirse, con carácter general, hacia las áreas con menor capacidad de carga.No obstante, en los núcleos de carácter rural, de dimensión y dinámica poblacional reducida, el planeamiento motivadamente podrá prever crecimientos urbanísticos superiores a los resultantes conforme a los cálculos anteriores, siempre que dicho crecimiento no suponga una transformación de su morfología.El planeamiento podrá reequilibrar los crecimientos entre sus distintos núcleos, siempre que éstos no se dirijan hacia áreas de menor capacidad de carga y se prevean las infraestructuras y dotaciones necesarias.6.
\nSe calcularán los recursos, infraestructuras y equipamientos necesarios para el crecimiento previsto conforme a la legislación aplicable y atendiendo, entre otros, a los siguientes criterios:…e) Los equipamientos educativos se calcularán prioritariamente para la población permanente.f) Los equipamientos sanitarios considerarán fundamentalmente la población permanente, aunque, a efectos de superficie necesaria, se tendrá en cuenta también la estacional.”Finalmente, en la disposición adicional tercera se establece que “por Decreto del Consejo de Gobierno, previo informe del Consejo de Ordenación del Territorio y Urbanismo, se aprobarán las normas que contengan los criterios interpretativos para el cálculo de la capacidad de acogida a que se refiere el artículo 12 de la presente Ley, que deberán ser publicados en el ‘Boletín Oficial de Cantabria’ a los efectos de su vigencia y efectividad”.Antes de abordar el enjuiciamiento de la constitucionalidad de los preceptos legales reproducidos interesa reseñar que, de acuerdo con el art. 11.1 de la Ley, se entiende por capacidad de acogida “el máximo crecimiento urbanístico que un territorio puede soportar atendiendo a las dinámicas de población, actividad económica, disponibilidad de recursos, infraestructuras y equipamientos, todo ello conforme al modelo territorial propuesto”.
\nCumple asimismo consignar que, de acuerdo con el art. 12 e) de la Ley de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo de Cantabria, entre los contenidos necesarios del plan regional de ordenación territorial -figura a la que se equipara el plan de ordenación del litoral ex disposición adicional cuarta de dicha Ley autonómica- figura la “formulación de directrices para calcular la capacidad de acogida entendida como el máximo crecimiento urbanístico que un territorio puede soportar atendiendo a las dinámicas de población, actividad económica, disponibilidad de recursos, infraestructuras y equipamientos de acuerdo con el modelo territorial que se proponga y en virtud del principio de desarrollo sostenible”.De modo que la Ley autonómica 2/2001, de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo de Cantabria anticipaba, como uno de los contenidos necesarios de la Ley de aprobación del plan de ordenación del litoral, la definición de un modelo territorial -aplicable a los 37 municipios costeros-, en cuyo seno adquiría pleno sentido el cálculo de la capacidad de acogida.
\nEs más, bien puede afirmarse que en esa misma definición del modelo territorial radicaba la clave de la caracterización del plan de ordenación del litoral con el todavía non nato plan regional de ordenación territorial.Los actores en este proceso constitucional no controvierten la noción misma de “capacidad de acogida” ni la definición que de ella se hace en el art. 11.1 de la Ley del plan de ordenación del litoral sino, en sus propias palabras, “el hecho de que para la determinación de la misma haya de ser calculada conforme a los parámetros establecidos en el artículo 12 y en general de la Ley, parámetros de cálculo que reputamos, en cuanto se impongan al municipio de forma uniforme invasores de la autonomía municipal”.
\nEn especial, los recurrentes discrepan del intenso efecto vinculante que la Ley autonómica atribuye a este concepto, concretado en el hecho de que, según establece el art. 11.2, la capacidad de acogida “determinará el umbral del crecimiento urbanístico de cada núcleo”.A fin de dar adecuada respuesta a los alegatos de los actores convendrá recordar sucintamente los pronunciamientos principales de este Tribunal acerca de las competencias “ordenación del territorio” y “urbanismo” que han sido las concretamente ejercidas por el Parlamento de Cantabria al aprobar la Ley cuya constitucionalidad ahora se cuestiona. Respeto de la primera, este Tribunal tiene declarado que “en una primera aproximación global al concepto de ordenación del territorio … el referido título competencial ‘tiene por objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que puede destinarse el suelo o espacio físico territorial’ (SSTC 77/1984, FJ 2; 149/1991, fundamento jurídico 1 B).
\nConcretamente, dejando al margen otros aspectos normativos y de gestión, su núcleo fundamental ‘está constituido por un conjunto de actuaciones públicas de contenido planificador cuyo objeto consiste en la fijación de los usos del suelo y el equilibrio entre las distintas partes del territorio del mismo’ (SSTC 36/1994, FJ 3; 28/1997, FJ 5).” (STC 149/1998, de 2 de julio, FJ 3). Por su parte, y en cuanto al urbanismo, la STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 5 A), ha extractado lo esencial de la STC 61/1997, de 20 de marzo, al respecto, en los siguientes términos: “El urbanismo, como sector material susceptible de atribución competencial, ‘alude a la disciplina jurídica del hecho social o colectivo de los asentamientos de población en el espacio físico, lo que, en el plano jurídico, se traduce en la ordenación urbanística, como objeto normativo de las leyes urbanísticas’ (STC 61/1997, FJ 6).
\nEn definitiva, la competencia en materia de urbanismo abarca, fundamentalmente, ‘las políticas de ordenación de la ciudad’; es decir, la determinación del ‘cómo, cuándo y dónde deben surgir o desarrollarse los asentamientos humanos’ (STC 61/1997, FJ 6).”Desde la perspectiva que nos ofrece esta doctrina constitucional bien podemos afirmar, por tanto, que existe siempre un interés supramunicipal en las decisiones sobre el “cómo, cuándo y dónde deben surgir o desarrollarse los asentamientos humanos”. Es ese interés supramunicipal el que está presente en la consideración de la “capacidad de acogida” como factor determinante del “umbral de crecimiento de cada núcleo” de población, según la expresión empleada por el art. 11 de la Ley del plan de ordenación del litoral, o el “máximo crecimiento urbanístico que un territorio puede soportar”, en los términos del art. 12 e) de la Ley de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo de Cantabria.
\nEl agotamiento de la capacidad de acogida territorial marca los límites del crecimiento, en este caso urbanístico, de un núcleo de población, razón por la cual su determinación no podrá considerarse ayuna de interés supramunicipal, como de contrario sostienen los recurrentes en este proceso constitucional.En cuanto a la habilitación legal al Gobierno autonómico para que apruebe “las normas que contengan los criterios interpretativos para el cálculo de la capacidad de acogida” (disposición adicional tercera) debemos comenzar rechazando que represente una vulneración de la competencia estatal para la fijación de las “reglas para la aplicación y eficacia de las normas jurídicas” (art. 149.1.8 CE).
\nComo este Tribunal dijera en la STC 14/1986, de 31 de enero, al dilucidar qué deba entenderse “por ‘reglas relativa a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas’ si es que ello requiere de alguna profundización, porque su simple enunciado puede ser suficientemente expresivo, y sin precisión de remitir a lo que por tal entiende el Código Civil al rubricar algunos capítulos de su Título preliminar, bastará con recordar que -aparte otras instituciones que aquí no importan- no otra cosa que ordenación de la aplicación y eficacia habrá que reputar a todo aquello que se concrete en disciplinar la aplicación de las normas jurídicas en el tiempo” (FJ 6), que es algo bien distinto de lo que hace la Ley cántabra, que se limita a remitir al reglamento, como por lo demás es frecuente en nuestra tradición legislativa, la precisa determinación de los parámetros, de suyo abiertos o indeterminados, empleados por el legislador autonómico -tanto en el art. 12 e) de la Ley de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo de Cantabria, como en los arts. 11 y 12 de la Ley del plan de ordenación del litoral- para pergeñar la noción de “capacidad de acogida”.
\nSin perjuicio de señalar que no se advierte aquí la vulneración de ninguna reserva material de ley, hemos de indicar que la colaboración reglamentaria se justifica por el carácter marcadamente técnico de la materia. A mayor abundamiento, los recurrentes no explican en qué fundamentan su reivindicación de la intervención del legislador estatal, que se halla implícita en su invocación del art. 149.1.8 CE: ni dicho legislador sería el competente por razón de la materia, ni la habilitación tiene por objeto la disciplina general de la aplicabilidad de las normas jurídicas en el tiempo o en el espacio, núcleo esencial de la competencia estatal a la que llaman los recurrentes.Tampoco merece reproche alguno de inconstitucionalidad la enumeración de fuentes de información que, conforme al art. 12.2 de la Ley, habrán de manejarse al calcular la capacidad de acogida de un territorio.
\nSi, conforme a lo previsto en el art. 12 e) de la Ley de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo de Cantabria, en la definición de la capacidad de acogida de un territorio habrá de atenderse “a las dinámicas de población, actividad económica, disponibilidad de recursos, infraestructuras y equipamientos”, no puede tildarse de irrazonable o arbitrario que el legislador autonómico emplace a los planificadores urbanísticos a que valoren “las tendencias de crecimiento tanto poblacional como de construcción de viviendas y programas o proyectos de implantación de actividades económicas y de infraestructuras y equipamientos, utilizando para ellos los datos estadísticos, así como otras circunstancias extraordinarias debidamente justificadas”.
\nComo pone de manifiesto el inciso final del precepto, la enumeración no tiene carácter exhaustivo y se corresponde adecuadamente con las fuentes de información que reflejan esas dinámicas de población, actividad económica, disponibilidad de recursos, infraestructuras y equipamientos de las que hace mención el art. 12 e) de la Ley 2/2001. La amplia libertad de elección de que indudablemente gozan los planificadores urbanísticos encuentra uno de sus límites infranqueables en la disponibilidad misma de suelo susceptible de transformación urbanística sin que dicha transformación ponga en riesgo la preservación de valores e intereses de relevancia supramunicipal, como sucederá cuando represente el agotamiento del territorio y la superación de los límites del crecimiento de los núcleos de población.La prohibición de que el crecimiento se dirija a las áreas con menor capacidad de carga no es absoluta, como bien se aprecia en el art. 12.5, no solo porque esa prohibición se establece “con carácter general” sino, además, porque el propio legislador excepciona a los núcleos de carácter rural, de dimensión y dinámica poblacional reducida.
\nFijada con estas dos cautelas, la prohibición no puede ser considerada contraria al principio de autonomía municipal pues proporciona al planificador urbanístico un criterio con el que evitar el “deterioro ambiental, cultural o social” del territorio (art. 10 in fine), supuestos de degradación que entrañan riesgos sobre intereses que rebasan el plano de lo estrictamente municipal.Finalmente, parecen razonablemente respetuosas con el principio de autonomía municipal las reglas relativas al cálculo de los equipamientos educativos y sanitarios que figuran en las letras e) y f) del art. 12.6. En aquellos, el legislador autonómico llama a priorizar la satisfacción de la población permanente, algo que no puede sorprender a poco que se repare en que es esta misma población la usuaria principal del servicio público concernido y teniendo siempre presente que la prioridad no significa exclusividad, de modo que pueden tomarse en consideración las necesidades educativas de la población flotante o estacional en aquellos núcleos de población cuando así lo justifiquen las características peculiares del núcleo de población.
\nEn cuando a los equipamientos sanitarios, el propio legislador llama a tomar en consideración la población estacional “a efectos de superficie necesaria”, lo que se corresponde con la perspectiva desde la cual el urbanismo puede contemplar las necesidades sanitarias de una población.
\n15.
\nEl capítulo III del título I de la Ley contiene, como su propia rúbrica anticipa, los “criterios generales aplicables a todo el término municipal”. De él se impugnan parcialmente los arts. 14, 15, 16 y 20.a) Del art. 14 se recurren su apartado primero (de acuerdo al cual, “los instrumentos de desarrollo urbanístico de municipios adaptados a la presente Ley no computarán como espacios libres de carácter local aquellos terrenos que, una vez urbanizados, cuenten con pendientes superiores al 10 por 100 en más de un 80 por 100 de la superficie de su ámbito”) y el inciso “la consecución de una malla de espacios libres, a fin de” del apartado tercero (leído en su totalidad, el apartado dice así: “El planeamiento establecerá entre sus objetivos la consecución de una malla de espacios libres, a fin de permitir el contacto de la población con la naturaleza y las áreas rurales, conservar unas condiciones ambientales adecuadas y salvaguardar las zonas con valores ecológicos y paisajísticos compatibles con las actividades humanas, integrándose en el modelo territorial propuesto”).
\nLos actores no alcanzan a vislumbrar la existencia de un interés supramunicipal en la primera de estas reglas, que, además, implica la necesidad de urbanizar determinados espacios libres para reducir los desniveles, siendo así que el municipio podría optar por mantener las características naturales del terreno. En opinión de los recurrentes, los criterios fijados por la Ley no garantizan la accesibilidad ni la calidad de los espacios libres. El inciso controvertido del apartado tercero se impugna porque impide a los municipios optar por la concentración de espacios libres como modelo territorial (sobre todo en los municipios urbanos), en lugar de disgregarlos en una malla, imponiéndose así una solución uniforme para todos los municipios.
\nLa representación letrada del Gobierno de Cantabria defiende la necesidad de ver en el art. 14.1 de la Ley territorial un estándar urbanístico que concreta el mandato genérico de accesibilidad de los espacios libres establecido por la Ley de ordenación territorial de Cantabria en sus arts. 39.1 y 40.1.Debemos compartir la lectura que de los dos apartados del art. 14 de la Ley del plan de ordenación del litoral defiende la Letrada autonómica, lo que conduce directamente a la desestimación del recurso en este punto.Por lo que se refiere al apartado primero del precepto legal que ahora enjuiciamos, ha de considerarse concreción del mandato de “máxima accesibilidad” de los espacios libres contenido en los arts. 39.1 y 40.1 de la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2001 y viene a coincidir con la prohibición de computar como espacios libres de carácter local los terrenos que, una vez urbanizados, cuenten con pendientes superiores al 10 por 100 en más de un 80 por 100 de la superficie de su ámbito que recoge el art. 7.5 de las Normas urbanísticas regionales, aprobadas por el Decreto del Gobierno de Cantabria 65/2010, de 30 de septiembre.
\nEste mandato de máxima accesibilidad difícilmente puede entenderse satisfecho cuando las pendientes superiores al 10 por 100 ocupan más del 80 por 100 de la superficie del ámbito pues, en tales casos, no pueden cumplir la función de garantizar “un mínimo inderogable de calidad de vida”, según se predica en el inciso final del segundo párrafo del art. 39.1 de la Ley 2/2001.En cuanto a la opción legal por una “malla de espacios libres” (art. 14.3), no cabe sino destacar la existencia de una línea de continuidad con las previsiones de la Ley de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo de Cantabria, en cuyo art. 39.1, relativo a los “espacios libres y equipamientos de sistemas generales”, podemos leer que los “espacios públicos libres … se distribuirán homogéneamente”, lo que excluye de suyo la concentración propuesta como posible alternativa por los recurrentes.
\nNos encontramos, pues, ante una norma legal plenamente coherente en su contenido con aquella otra que le sirve de antecesora y con la que establece una relación funcional especialmente estrecha, al punto de concretar el estándar urbanístico que nos ocupa.b) Se impugna el inciso “de la necesidad” del art. 15.3 de la Ley (de acuerdo con este precepto, “sin perjuicio de lo establecido en la legislación sectorial, no se podrán implantar nuevas explotaciones forestales intensivas a una distancia inferior de 50 metros de núcleos de población. Del mismo modo, y salvo justificación expresa de la necesidad de su emplazamiento en dicho ámbito, en los nuevos crecimientos urbanísticos no podrán implantarse edificaciones a una distancia inferior a la anteriormente establecida”).
\nPara los recurrentes se trata de una limitación injustificada de la libertad de decisión de los municipios en una materia de su interés. Por su parte, la representación letrada del Gobierno de Cantabria conecta esta previsión con la Ley de montes, que emplaza a las Comunidades Autónomas para que establezcan medidas de seguridad aplicables a las urbanizaciones cercanas a los montes.Nuevamente hemos de convenir con la Letrada autonómica cuando vincula el estándar urbanístico que nos ocupa con el emplazamiento a las Comunidades Autónomas que hallamos en el art. 44.3 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de montes, para que regulen en los montes y áreas colindantes el ejercicio de actividades que puedan entrañar riesgo de incendios y establezcan las “normas de seguridad aplicables a las urbanizaciones, otras edificaciones, obras, instalaciones eléctricas e infraestructuras de transporte en terrenos forestales y sus inmediaciones, que puedan implicar peligro de incendios o ser afectadas por estos”.
\nLa prevención de los riesgos forestales representa de por sí un interés de relevancia supramunicipal que justifica, en línea con lo previsto en la legislación básica estatal, la intervención autonómica controvertida. Lo que determina la desestimación del recurso de inconstitucionalidad también en este concreto extremo.c) Del art. 16 se controvierte el inciso final de su letra a) porque limita injustificadamente los márgenes de libertad del planificador urbanístico municipal al imponer como objetivo inexcusable la creación de corredores verdes intermedios en las bandas limítrofes con las grandes infraestructuras, siendo así que los municipios podrían optar por localizar esas zonas verdes en espacios alejados de las infraestructuras, precisamente para evitar su deterioro.
\nLa Letrada de la Comunidad Autónoma defiende la constitucionalidad del precepto en cuanto que expresa la opción legítima de crear corredores verdes como modo de conservación de los espacios verdes y masas forestales, opción que no considera contraria a la autonomía municipal.El inciso final del art. 16 a) de la Ley del plan de ordenación del litoral hace recaer sobre los municipios la obligación de establecer “corredores verdes intermedios” situados en “las bandas limítrofes con las grandes infraestructuras de comunicación, eléctricas y otras”. Pese a que los corredores verdes no son prima facie instrumentos para la conservación de espacios verdes y masas forestales sino vías de comunicación reservadas para los desplazamientos no motorizados, ello no implica que no sirvan también a aquella finalidad conservacionista, en particular cuando se trata de corredores ecológicos, es decir, vías que facilitan la conectividad entre espacios protegidos al estar dotados de alto valor ecológico (al respecto, art. 20 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad).
\nSiendo ello así, puede apreciarse la concurrencia de un interés supramunicipal que justifica la opción legal por la conservación y creación de masas forestales y la selección, entre otras herramientas posibles al efecto, de los corredores verdes intermedios como uno de los mecanismos idóneos para la consecución de ese fin. La limitación de la libertad de elección del planificador urbanístico municipal puede considerarse proporcionada al fin legítimo que se persigue, por lo que no se aprecia infracción del principio de autonomía local, lo que determina la desestimación de este motivo del recurso.d) El art. 20.2 se impugna en su integridad porque impone al planeamiento la delimitación de espacios necesarios para llevar a cabo los vertidos de tierras y materiales de excavación (“El planeamiento delimitará los espacios necesarios para llevar a cabo en su territorio los vertidos de tierras y materiales procedentes de excavaciones, sin perjuicio de los posibles Planes Especiales que al amparo del artículo 59 de la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, puedan dictarse”).
\nPara los recurrentes, sería más respetuoso con la autonomía local dejar libertad a los municipios para optar por el no establecimiento de zonas determinadas, admitiendo vertidos inertes en todo el territorio, o identificar las zonas en las que se prohíben los vertidos.El art. 20 de la Ley del plan de ordenación del litoral opta por atribuir al planeamiento la localización de las instalaciones de recogida de residuos (apartado primero) y de vertidos de tierras y materiales procedentes de excavaciones (apartado segundo). No puede considerarse contrario a la autonomía municipal la identificación de este contenido necesario de los instrumentos de planeamiento urbanístico, pues se trata de un supuesto de uso del suelo que afecta a la gestión racional de este recurso natural.
\nPor lo demás, el precepto prioriza la intervención del planificador municipal al remitir a los planes especiales del art. 59 de la Ley de ordenación territorial y de régimen urbanístico del suelo de Cantabria, remisión que, en principio, debe entenderse hecha a los planes especiales de ordenación de residuos que la Comunidad Autónoma puede formular y aprobar ex art. 59.1 d). No se aprecia, por consiguiente, la concurrencia de ningún motivo de nulidad, lo que conduce a la desestimación del recurso también en este punto.
\n16.
\nDel título II, rubricado “Normas de protección” se impugnan parcialmente los arts. 25, 27, 37 y 42.a) El art. 25 establece que “en el Área de Protección, salvo en las categorías de Protección Costera y Protección Intermareal, se podrán localizar sistemas de espacios libres, tanto generales como locales, que por su naturaleza sean compatibles con los valores de la categoría de protección donde se ubiquen”. Al respecto, debe recordarse que, conforme al art. 8.1 de la Ley, la categoría de protección costera “engloba la totalidad de las unidades territoriales de Playas, Sistemas Dunares, Acantilados y Orlas litorales. Se corresponde con espacios asociados a la acción de la dinámica marina cuyas características los convierten en unidades territoriales de protección necesaria por sus valores ambientales excepcionales y elevada sensibilidad ambiental”, en tanto que la de protección intermareal “engloba las unidades directamente sometidas a la dinámica intermareal.
\nSe corresponde con las áreas en que el escenario costero se prolonga por rías y estuarios generando formas asociadas a la dinámica fluvio-marina, compartiendo sus mismas características y valores de conservación”.Impugnan específicamente los recurrentes la prohibición de localización de espacios libres, locales y generales, en el área de protección costera. Al respecto, hacen hincapié en la contradicción con otras previsiones de la propia Ley, que permiten localizar en estas áreas la senda litoral (art. 67), obligan a adquirir patrimonio público litoral (art. 60) o imponen una reserva de suelo litoral (art. 61). Siempre en opinión de los actores, todos estos preceptos tenderían a la creación de espacios libres con usos diferentes.
\nAdemás, los espacios libres no presuponen intensidades de uso que superen la “capacidad de carga” de un territorio concreto, en los términos definidos por el art. 10, y la prohibición de su ubicación en las áreas de protección costera no responde a ningún fin supramunicipal. A ello replica la representación letrada del Gobierno autonómico que los terrenos integrados en el área de protección costera son escasamente idóneos para ubicar zonas de esparcimiento y ocio -función de los espacios libres- y con unos valores ambientales que explican el establecimiento de esta norma adicional de protección. Por otro lado, la previsión legal no es contradictoria con la ubicación en esta área de la senda litoral (arts. 60 y 61), pues esta senda no constituye un espacio libre sino, a lo sumo, una infraestructura lineal que, por su propia naturaleza, no puede ubicarse en un espacio diferente.Como puede apreciarse con su sola lectura, el art. 25 de la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2004, permite el establecimiento de espacios libres en el área de protección, con la prohibición absoluta de que los mismos se ubiquen en las categorías de protección costera y protección intermareal.
\nLos senadores recurrentes impugnan la prohibición en cuanto afecta a la primera de estas categorías porque no se ha invocado ningún interés supramunicipal que justifique la decisión adoptada, habida cuenta, en especial, de que la propia Ley prevería en su art. 67 el asentamiento en esta categoría de la senda litoral.De acuerdo con las palabras de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 7 de junio de 1989, puede advertirse que nuestro Derecho urbanístico integra en el sistema de espacios libres “aquellos espacios en que el planeamiento impone su inedificabilidad al objeto de destinarlos a usos colectivos y al ocio ciudadano”. La prohibición absoluta que nos ocupa comparte con esta definición de los sistemas de espacios libres la exclusión de edificabilidad en los terrenos ubicados en las categorías de protección costera y protección intermareal, pero se aleja por el fin perseguido al disponer que dichos terrenos queden libres de edificación, pues no se trata de destinarlos a usos colectivos y al ocio ciudadano sino de preservar “sus valores ambientales excepcionales y [su] elevada sensibilidad ambiental”, en los términos empleados por el art. 8.1 a) de la Ley del plan de ordenación del litoral.
\nLa excepcionalidad de estos valores ambientales a la que se refiere el propio legislador pone de relieve la concurrencia de un indudable interés supramunicipal que justifica la prohibición de ubicar -incluso- espacios libres en esta categoría de suelo. Justificación que no resulta contradicha por los arts. 60, 61 y 67 de la propia Ley, no solo porque el ámbito de aplicación de estos preceptos legales no se agota en la categoría de protección costera sino porque las técnicas de adquisición y reserva de suelo litoral son, en sí mismos, instrumentos para la preservación de la protección dispensada a estos suelos por la Ley del plan de ordenación del litoral. En cuanto a la “senda litoral supramunicipal” mencionada en el art. 60.1 in fine, y con independencia de que ni de este precepto legal ni de lo dispuesto en el art. 67 se infiere inevitablemente la obligación de que la misma se ubique sobre la categoría que nos ocupa, su sola denominación es por demás ilustrativa de la existencia de un interés supramunicipal.b) Sostienen los recurrentes que el carácter vinculante del informe que la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo debe emitir en el procedimiento de autorización de construcciones en suelo no urbanizable [art. 27.1 b)] es contrario a la autonomía municipal pues ante el silencio guardado al respecto por la Ley, entienden que dicho informe no sólo es vinculante cuando impida la concesión de la licencia cuando concurran intereses supramunicipales, sino también cuando sea positivo, en cuyo caso el municipio vendrá obligado a otorgar la licencia, desplazándose con ello el ejercicio de la potestad de autorización de la esfera urbanística municipal a la autonómica.
\nPor el contrario, la representación letrada del Gobierno de Cantabria sostiene que el informe sólo tiene carácter vinculante cuando sea contrario al otorgamiento de la licencia por concurrir óbices de carácter supramunicipal, pero no desplaza la competencia municipal para la eventual denegación de la licencia por razones urbanísticas.Por referencia específica a las relaciones competenciales entre el Estado y las Comunidades Autónomas, este Tribunal ha elaborado una doctrina sobre la figura del informe vinculante que se sintetiza del siguiente modo en la STC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 38: “Así, en la STC 103/1989, se afirma que se trata de ‘un expediente de acomodación o integración entre dos competencias concurrentes -estatal y autonómica- que, partiendo de títulos diversos y con distinto objeto jurídico, convergen sobre un mismo espacio físico, y que están llamadas, en consecuencia, a cohonestarse’ [fundamento jurídico 7 a)], si bien ‘la conformidad de la Administración estatal... sólo habrá de considerarse exigible cuando dicha declaración afecta a espacios o enclaves físicos sobre los que se proyecte una competencia estatal concurrente, a fin de garantizar, efectivamente, la integridad de la competencia del Estado’ [fundamento jurídico 7 c)].
\nY en la STC 149/1991 hemos sostenido la legitimidad de esta técnica, si bien poniendo de relieve que la exigencia de un informe de esta naturaleza ‘convierte, de hecho, la aprobación final del plan o proyecto en un acto complejo en el que han de concurrir dos voluntades distintas y esa concurrencia necesaria sólo es constitucionalmente admisible cuando ambas voluntades resuelven sobre asuntos de su propia competencia’ [fundamento jurídico 7 A) c)].” (En similares términos, STC 18/2011, de 3 de marzo, FJ 21).En lo que ahora interesa, de esta doctrina constitucional resulta plenamente aplicable a la compartición de potestades y competencias entre los entes locales y otras Administraciones territoriales, la exigencia de que unos y otras “resuelvan sobre asuntos de su propia competencia”.
\nLo que, en este caso, se traduce, como bien apunta la representación letrada del Gobierno de Cantabria, en la limitación del efecto vinculante del informe de la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo a aquellos supuestos en los que se deniegue la concesión de la licencia o autorización por la concurrencia de óbices de relevancia supramunicipal, lo que deja incólumes las potestades municipales para su otorgamiento o denegación en función de criterios estrictamente urbanísticos (esto es, de contraste con el instrumento de planeamiento urbanístico municipal en cada caso aplicable).Dicho de otro modo, el informe de la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo únicamente tendrá auténtico carácter vinculante cuando se ciña a la consideración de aquellos aspectos que trasciendan la esfera de lo municipal y determinen la denegación de la autorización o licencia por afectar a intereses supramunicipales.
\nInterpretado de este modo, el precepto legal no puede reputarse inconstitucional y así se llevará al fallo de esta resolución.c) El art. 37, que lleva por título “Planes Especiales” se recurre en su totalidad por cuanto permite que el Gobierno autonómico elabore planes especiales de reordenación del entorno de las playas, sin consideración alguna a su clasificación urbanística ni requerimiento previo al ayuntamiento en el que estén situados los terrenos afectados. Los actores denuncian la falta de invocación de razones supramunicipales que justifiquen el desplazamiento de las instancias municipales. A su vez, la representación letrada del Gobierno de Cantabria indica que la habilitación al Ejecutivo autonómico trae causa directa de lo establecido en el apartado primero de la disposición adicional cuarta de la Ley de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo de Cantabria, por lo que no habría innovación normativa en el precepto legal que ahora se controvierte.Debemos descartar que el precepto legal cuestionado incurra en causa de nulidad por ignorar la autonomía municipal dado que los planes especiales que contempla se dictan en desarrollo de las previsiones del plan de ordenación del litoral y no de los instrumentos de planeamiento urbanístico general municipal.
\nHabida cuenta la naturaleza del plan de ordenación del litoral, no puede merecer reproche alguno de inconstitucionalidad la atribución al Gobierno autonómico de la potestad para proceder a su desarrollo mediante la aprobación de los correspondientes planes especiales. Por otro lado, no podrán esos planes especiales proceder a una nueva clasificación urbanística del suelo pues esta determinación está reservada a los planes generales de ordenación urbana por el art. 44.1 b) de la Ley de ordenación territorial y de régimen urbanístico del suelo de Cantabria.d) Del art. 42, que lleva por rúbrica “accesos rodados” se controvierte la imposición de la obligación de conservar el carácter agrícola de los accesos a las playas rurales, sin posibilidad de justificar otras alternativas.
\nNuevamente denuncian los actores la inexistencia de un interés supramunicipal que justifique esta medida. Para la representación letrada del Gobierno de Cantabria, con la medida discutida se trata de preservar los valores ambientales de los caminos agrícolas.De acuerdo con el apartado segundo del art. 42 de la Ley del plan de ordenación del litoral, que es el específicamente impugnado, “en las playas semirrurales y rurales, en el supuesto en que el acceso se realice a través de caminos agrícolas, se mantendrá su carácter, estableciendo limitaciones a la circulación motorizada a partir de las zonas de aparcamiento habilitadas al efecto.” La opción legislativa responde al deseo de conservar los valores ambientales propios de este tipo de caminos rurales, evitando la transformación de este tipo de vías de comunicación en otras con mayor impacto ambiental.
\nConsecuentemente, debemos desestimar el presente motivo de impugnación.
\n17.
\nDel título III, rubricado “Criterios de ordenación” se impugnan varios apartados del art. 45, así como los arts. 47.3 y 50.a) Los actores solicitan la declaración de inconstitucionalidad de los apartados 1 y 3, así como de la frase final del apartado 2, del art. 45 de la Ley. El apartado primero se impugna en cuanto obliga a la adopción de un modelo concreto, rehabilitando y renovando las edificaciones, e impidiendo que el municipio opte por un tipo de edificación diferente y la eliminación de aquellas que no sean acordes al mismo. La Comunidad Autónoma no se limita a identificar objetivos sino que impone medidas muy concretas que merman la autonomía municipal. El apartado segundo se considera inconstitucional porque obliga a adoptar un modelo territorial concreto al imponer uniformemente la continuidad de la trama en los municipios existentes, limitando la discrecionalidad del planeamiento.
\nEl apartado tercero se controvierte porque obliga a dirigir el crecimiento hacia las zonas de pendientes más suaves, sin permitir ponderar otros valores, como pueda ser el agrícola o ambiental de esas mismas zonas.En opinión de la representación letrada del Gobierno de Cantabria, este precepto legal establece criterios de desarrollo urbanístico en el área de ordenación que no imponen un modelo de crecimiento predefinido ni eliminan por completo la discrecionalidad del planificador, sino que sirven a la protección del litoral mediante la ordenación del crecimiento urbanístico. El apartado primero del precepto fomenta el uso eficiente y sostenible del uso y -atendiendo a las características orográficas de la región- encauza el crecimiento hacia los terrenos con pendientes más suaves.
\nPor otro lado, la necesidad de promover la continuidad de la trama urbana preexistente (art. 45.2) se dirige a proteger el paisaje y la morfología de los núcleos de población para evitar que se alteren hasta hacerse irreconocibles.El art. 45, rubricado “criterios generales de desarrollo urbanístico en el Área de Ordenación”, dispone en sus tres primeros apartados:“1. Al objeto de conseguir un uso más eficiente y sostenible del suelo, el planeamiento fomentará la rehabilitación y renovación de sus edificaciones y la consolidación de los intersticios completando las tramas existentes.2. El planeamiento general velará por que los nuevos crecimientos urbanísticos se planteen de forma integral, con especial atención a la morfología y escala de la intervención y con modelos tipológicos que se adapten, en lo básico, al entorno.
\nEn el caso de núcleos preexistentes se promoverá la continuidad de la trama.3. El Planeamiento dirigirá los crecimientos urbanísticos hacia las zonas con pendientes más suaves.”Como ya se ha reseñado, del apartado segundo únicamente se controvierte su inciso final, de acuerdo con el cual, en los núcleos de población preexistentes el planeamiento general ha de promover la continuidad de la trama o malla urbana.De modo que son dos los aspectos del precepto legal que controvierten los senadores recurrentes en este proceso constitucional: por una parte, la opción legislativa por completar y continuar la trama urbana y, por otra, la imposición al planeamiento de la obligación de dirigir los crecimientos urbanísticos hacia las zonas con pendientes más suaves.