Otro tanto cabe afirmar respecto al análisis jurisprudencial del concepto de flagrancia (Sentencia de la Sala Segunda del Tribunal Supremo, de 29 de marzo de 1990, Ar. 2647). La Sección cuestionante, de otra parte, afirma que el concepto de flagrancia ex art. 18.2 es el \"propio o estricto\", lo que justifica en que el delito flagrante supone una excepción al ejercicio de un derecho fundamental. Tampoco cabe aceptar esta tesis. El derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio es un derecho relativo y limitado (STC 199/1987) y en el caso del delito flagrante hay tanta o tan poca \"excepción\" como en el caso de la resolución judicial que autorice la entrada en el domicilio. El constituyente ha valorado aquí un cierto interés por encima de la inviolabilidad del domicilio y el punto decisivo para delimitar el concepto constitucional de delito flagrante estriba en la correcta identificación de ese interés, al que no es exacto calificar de excepcional.
\nLa Sección considera que la esencia del concepto tradicional de delito flagrante está en la percepción sensorial o, más angostamente aún, en la \"constancia visual plena\", con lo que el Auto de planteamiento se adscribe a uno de los conceptos de delito flagrante esgrimidos en los debates parlamentarios. Tras remitirse a lo expuesto en los recursos 1.045/92, 1.279/92 y 1314/92, observa la Abogacía del Estado que la opción por uno u otro concepto debe basarse en una reflexión constitucional y señala que el delito no es flagrante por la mera percepción directa de su comisión, sino por la actividad de quien percibe: no basta presenciar; hay que intervenir. En este consiste propiamente el \"sorprender\".
\nA los efectos del art. 18.2 de la Constitución, el interés constitucional que subyace a la decisión del constituyente de elevar el delito flagrante a causa autónoma de penetración en el domicilio está ligado a esa actividad y no a la percepción directa como base de la ulterior prueba en el proceso penal; el interés constitucional que justifica la entrada en el domicilio a título de flagrante delito no es tanto facilitar la prueba en el ulterior proceso cuanto impedir que se consume un delito o que huya el delincuente, siempre que la comisión del delito aparezca en un contexto de simultaneidad o inmediatez que haga urgente la intervención y permita la sorpresa. Esta sorpresa incorpora la percepción del hecho penalmente ilícito durante la intervención (en los delitos permanentes, la flagrancia dura mientras no cesa la permanencia).
\nLo dicho se justifica en la consideración de que no puede delimitarse este concepto constitucional de forma tal que se le prive de practicabilidad o efecto útil al hacer desaparecer virtualmente sus hipótesis de aplicación, y esto es lo que acontecería si se aceptara la interpretación patrocinada por el órgano cuestionante: siendo por definición el domicilio un espacio de privacidad (STC 22/1984), en principio sustraído a la mirada ajena, la exigencia de percepción visual directa previa a la intervención reduce a nada o casi nada la previsión del delito flagrante como causa autónoma del ingreso en el domicilio. La Sección cuestionante combate sólo un sintagma del art. 21.2 (\"conocimiento fundado por parte de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que les lleve a la constancia de que se está cometiendo o se acaba de cometer\" algún delito en materia de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas).
\nPues bien -como ya se expuso ante los recursos 1.045/92, 1.279/92 y 1314/92-, el art. 21.2 no crea un concepto ad hoc del delito flagrante privativo de ciertas figuras delictivas sino que, por designio de alcanzar mayor seguridad jurídica, describe con mayor precisión los elementos del concepto constitucional de delito flagrante para un grupo de supuestos de muy frecuente acaecimiento y gran importancia social y jurídica. El conocimiento previo a la orden de entrar en el domicilio no tiene por qué limitarse a la percepción directa de la perpetración del delito; la percepción directa inherente a la sorpresa se produciría en el curso de la intervención. Pero el conocimiento ha de ser \"fundado\" y producir \"constancia\", esto es, deberá gozar de un elevado poder de convicción, estimadas prudentemente las circunstancias del caso.
\nSi es cierto que tal conocimiento puede basarse en indicios, el precepto cuestionado exige que sean de muy superior solidez a las que bastarían para dictar una resolución judicial autorizando la entrada en el domicilio, resolución que la urgencia de intervenir excluye. El art. 21.2 de la LOPSC no vulnera, por todo ello, el art. 18.2 de la Constitución. Se concluyó con la súplica de que se dictara Sentencia totalmente desestimatoria de la cuestión planteada. Mediante otrosí se pidió la acumulación de esta cuestión a los recursos de inconstitucionalidad, ya acumulados, 1.045/92, 1.279/92 y 1.314/92.
\n21.
\nMediante escrito registrado el día 29 de enero de 1993 presentó sus alegaciones la Fiscalía General del Estado en los términos que a continuación se resumen: a) En lo que se refiere a la supuesta conculcación del art. 18.2 de la Constitución, se comienza por señalar que la Constitución no define lo que sea \"flagrante delito\", aunque no sea aventurado pensar que el constituyente tomó aquí en consideración lo establecido en el art. 779 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, vigente hasta 1988. Eliminado el supuesto de sospecha de flagrancia que, por ello mismo, no es flagrancia, el concepto que tuvo presente el constituyente debió ser el estricto en sus dos vertientes (sorprendido el agente en la comisión misma o bien al concluirla) e incluso el lato que es manifestación de flagrancia propia, porque lo que falta en el supuesto no es la evidencia, sino la efectividad de la detención in actu.
\nA idéntica conclusión se llega mediante la aplicación de un criterio socio-cultural (sentido lingüístico de la expresión \"flagrancia\") y a través, también, desde las normas lógicas y las empíricas. En lo relativo a la forma de conocimiento mediante la que se llega a la aprehensión del delito flagrante, parece obvio que esta aprehensión -que requiere un juicio de tipicidad- no puede tener lugar mediante un conocimiento meramente sensorial al margen de toda actividad intelectual. No es correcta, por ello, la premisa de la que parte el Auto de planteamiento. El artículo cuestionado no define, ni pretende definir, el delito flagrante, sino aleccionar al agente de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad de cuando es legítima la entrada y registro en un domicilio sin mandamiento judicial y cómo sabrá que se halla ante un delito flagrante, lo que se hace bajo la declaración contenida en el párrafo primero del precepto, en el que se contiene un terminante acatamiento a \"los casos permitidos por la Constitución\".
\nLa norma legal alude, pues, a los supuestos contemplados en el art. 18.2 y cuando se refiere al caso de flagrante delito añade la condición de que la urgente intervención de los agentes sea necesaria para los fines que se especifican. El Auto de planteamiento califica con acierto este requisito añadido como manifestación del principio constitucional de proporcionalidad, pero no debe olvidarse que evidencia una clara preocupación del legislador por el rigor constitucional en el tratamiento del registro domiciliario. La Sección cuestionante señala que son tres los términos que utiliza el legislador para acotar el supuesto de delito flagrante: \"conocimiento\", \"fundado\" y \"constancia\". En cuanto al primero (\"conocimiento\"), el auto lo identifica como \"intelectivo, mediato o inferencial\", y no sensorial, pero hay que objetar que un conocimiento sensorial no sería idóneo para aprehender la realidad objetiva del delito flagrante.
\nEn el calificativo \"fundado\" se hace radicar por la Sección la referencia inequívoca al razonamiento inferencial, pero tampoco esta identificación resulta convincente: la quinta acepción de \"fundar\", en el Diccionario de la Real Academia Española, es \"apoyar con motivos y razones eficaces o con discursos una cosa\", significado que en modo alguno conduce, necesariamente, a proceso tan complejo como el que se cita, caracterizado por concluir la posible certeza de un hecho, partiendo de otros, marginales y aun distantes, que por su multiplicidad procuran tal convicción. Por último, la palabra \"constancia\" no tiene en el texto legal otro objeto que reforzar la solidez del conocimiento obtenido y sólo desde el prejuicio de que tal conocimiento fuera el inferencial puede ser cuestionado.
\nLo correcto sería, sin embargo, lo contrario: el razonamiento indiciario conduce por su propia naturaleza a resultados de probabilidad, ciertamente alta y fundada, pero no a la certeza absoluta -constancia- que es propia de los medios de prueba directos. De lo dicho resultaría el signo positivo que debe atribuirse al juicio de congruencia entre el art. 18.2 de la Constitución y el art. 21.2 de la LOPSC. Ni el concepto \"flagrante delito\" que la Constitución emplea es susceptible de ser aprehendido mediante un simple conocimiento sensorial, de dudosa admisión, ajeno a toda actividad intelectual, ni el artículo cuestionado define el delito flagrante, ni los términos con que alude a él conducen, de modo necesario, a una convicción por indicios o inferencias ni, en consecuencia, la Ley amplía, de modo improcedente y al margen de lo que la Constitución implícitamente acepta, el concepto de delito flagrante.
\nEl precepto cuestionado debe entenderse, en congruencia con la Constitución, como una ordenación, dirigida fundamentalmente al agente de la Autoridad, que le impone, para legitimar el registro en caso de delito flagrante, la convicción, sólidamente formada, sobre elementos cognoscitivos directos, porque otros elementos no proporcionarían tal solidez, de que, con absoluta certeza, se está cometiendo el delito al que el texto se refiere, siempre que razones de urgente intervención impongan la medida. Si el agente observador llega al conocimiento fundado, en términos de absoluta certeza, de que se acaba de ejecutar un acto de venta de droga porque así lo manifiesta el comprador, al que se interviene lo comprado, será lícito el registro sin mandamiento judicial si razones de urgencia así lo imponen.
\nLa exclusiva referencia del precepto a los delitos de tráfico de drogas no puede entenderse en el sentido de que ello encierre una finalidad ampliatoria del delito flagrante -que sería condenable- mediante la incorporación de modalidades \"pseudoflagrantes\". Lo que la norma intenta es, por un lado, disipar la perplejidad que pudiera producir en el no versado en Derecho la interpretación del art. 18.2 en relación con los delitos de que se trata (si el registro en lugar cerrado sólo cabe en caso de delito flagrante y éste ha de ser \"visto\" por el agente, el supuesto constitucional sería imposible): la norma aclara al agente que el delito flagrante puede ser conocido no ya porque se presencie, sino por otros medios directos con las garantías que concreta.
\nPor otro lado, el precepto orienta, con evidentes exigencias, sobre la aplicación de un concepto técnico a unas formas delictivas cuya estructura objetiva está llena de singularidades: delitos de mera actividad, de consumación instantánea y efecto permanente, de peligro abstracto, de consumación anticipada que, por lo general, no admiten formas de ejecución imperfectas. A ello hay que añadir la importancia social de estas conductas punibles y de la eficacia policial para su descubrimiento. Todo ello da cumplido sentido a la ordenación cuya constitucionalidad se pone en tela de juicio. Manifiesta la Fiscalía la inquietud que le produce una interpretación de la norma cuestionada como la que ha hecho la Audiencia Provincial de Madrid.
\nPor ello, y en razón de la especial importancia que la Ley cuestionada tiene para la vida social, se sugiere la conveniencia de un pronunciamiento que declare improcedente, por inconstitucional, una interpretación como la que está en la base de la cuestión (STC 105/1988). b) No se ha vulnerado, de otra parte, el art. 25.1 de la Constitución. En primer lugar, la invocación de este precepto constitucional carece de fundamento sólido, pues el ámbito natural y propio del principio de legalidad sancionadora se agota en esta materia, la sancionadora (STC 21/1990). No parece, pues, que con esta orientación pueda acogerse, sin más, un principio de legalidad procesal como el que se pretende. Es cierto que, a través del art. 10.2 de la Constitución y de acuerdo con la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, la cuestión pudiera tener trascendencia constitucional por la vía de la exigencia de \"la calidad de la Ley\" a que el Tribunal se ha referido interpretando el art. 8.2 del Convenio de Roma.
\nPero, aun así, no podría objetarse al art. 21.2 que incumple la exigencia de lex certa. El precepto es preciso en sus términos y, de otro lado, las Sentencias Huvig y Kruslin abren la posibilidad de que el concepto de ley del art. 8 sea completado por la jurisprudencia. El artículo 21.2 de la LOPSC es preciso y claro en sus términos si se interpretan las palabras en su sentido propio, eludiendo significados que propiamente no les corresponden. El precepto cumple con la exigencia de ser lex stricta, lex certa. Pero como la interpretación -desajustada- de la norma ya se ha producido, cabría insistir en un pronunciamiento del Tribunal Constitucional que, afirmando la congruencia constitucional del artículo, proscribiera la interpretación improcedente, que conduciría a una conclusión inconstitucional.
\nSe concluye instando que se dicte Sentencia por la que se declarase la constitucionalidad del precepto cuestionado y la inconstitucionalidad de la interpretación de aquel como referencia al conocimiento del delito flagrante por medios indirectos, inferenciales o indiciarios. Mediante otrosí se interesó la acumulación de la cuestión de inconstitucionalidad a los recursos de inconstitucionalidad, ya acumulados, 1.045/92, 1.279/92 y 1.314/92.
\n22.
\nMediante escrito registrado el día 28 de enero, el Presidente del Senado comunicó el Acuerdo de la Mesa de la Cámara en orden a que se tuviera a la misma por personada en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la LOTC. Mediante escrito registrado el día 29 de enero de 1993, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó al Tribunal el Acuerdo de la Mesa de la Cámara según el cual la misma no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, poniendo a disposición del Tribunal las actuaciones propias que pudiera precisar.
\n23.
\nPor providencia del día 1 de febrero acordó la Sección Primera oir a las representaciones actoras en los recursos 1.045/92, 1.279/92 y 1.314/92 a fin de que expusieran lo que considerasen oportuno acerca de la acumulación a dichos recursos de la cuestión de inconstitucionalidad 2.810/92, interesada por el Abogado del Estado. Deducidas las correspondientes alegaciones, el Pleno del Tribunal acordó, por Auto de 20 de abril de 1993, acumular la cuestión de inconstitucionalidad 2.810/92 a los recursos de inconstitucionalidad 1.045/92, 1.279/92 y 1.314/92.
\n24.
\nEl día 3 de mayo de 1993 se registró en este Tribunal (núm. 1.372/93) un Auto mediante el cual la Sección Cuarta de la Audiencia Provincial de Sevilla planteó cuestión de inconstitucionalidad sobre el art. 21.2 de la Ley Orgánica 1/1992, de Protección de la Seguridad Ciudadana, por estimar que tal precepto pudiera ser contrario a lo dispuesto en los arts. 18.2 y 9.3 de la Constitución (este último en lo que se refiere a los principios constitucionales de legalidad, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad). Las actuaciones en cuyo curso se plantea la cuestión se iniciaron mediante diligencias previas (procedimiento abreviado) tramitadas por el Juzgado de Instrucción núm. 15 de Sevilla a resultas de la detención de determinadas personas y de la entrada en un domicilio con ocupación de cierta cantidad de droga.
\nDecretada la apertura del juicio oral y remitidos los autos de la Audiencia, se celebró el acto del juicio el día 10 de febrero de 1993. A continuación, y por providencia de 12 de febrero, el Tribunal decidió oír a las partes (Ministerio Fiscal y defensa) acerca de la procedencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad sobre el art. 21.2 de la Ley Orgánica 1/1992, por su posible contradicción con los arts. 18.2 y 9.3 de la Constitución. Tanto el Ministerio Fiscal como la defensa se opusieron al planteamiento de la cuestión: la defensa, por estimar que procedía, sin más, la absolución de las personas acusadas; la Fiscalía, por entender, en primer lugar, que la entrada en domicilio con ocupación de droga fue legítima, incluso al margen de lo dispuesto en el repetido art. 21.2, al tratarse de un supuesto indubitado de \"flagrancia\"; y por estimar en segundo lugar que lo que procedería, en todo caso, sería no plantear la cuestión, sino suspender las actuaciones hasta la resolución de los procesos ya pendientes ante el Tribunal Constitucional con el mismo objeto, y por considerar, en fin, que el precepto en cuestión no resultaba contrario a lo dispuesto en los preceptos constitucionales citados.
\nEl 19 de abril de 1993 se dictó el Auto de planteamiento de la cuestión. En el Auto de la Audiencia de Sevilla se considera pormenorizadamente tanto las condiciones de procedibilidad de la cuestión (aplicabilidad de la norma cuestionada y relevancia de la duda de constitucionalidad para la resolución de la causa) como los posibles vicios de inconstitucionalidad que afectarían al art. 21.2 de la Ley Orgánica 1/1992. a) En lo que se refiere a la aplicabilidad y relevancia en el proceso de la regla cuestionada, estima la Audiencia, en conclusión, que \"la Policía penetró sin mandamiento judicial en una vivienda, detuvo en ella a su titular y se incautó de dos papelinas de heroína. Se trata, por tanto, de un supuesto paradigmático de aquellos a los que el precepto legal cuya constitucionalidad se cuestiona viene a servir de cobertura o norma habilitante\" (fundamento jurídico 3º, in fine).
\nTras argumentar la Sección que el local en el que así se llevó a cabo la entrada y registro puede merecer la calificación constitucional de \"domicilio\" (fundamento 4º), se consideró y rechazó lo aducido por la Fiscalía en orden a la consideración del supuesto como típico de \"flagrancia\" ex art. 18.2 (fundamento 6º) y se negó, asimismo, la posibilidad de suspender la tramitación de la causa hasta tanto recayera Sentencia en los procesos constitucionales pendientes sobre el mismo precepto (fundamento 7º). \"No parece dudoso -dijo el órgano judicial- que deba reputarse relevante para el fallo de la causa enjuiciada la validez de una norma legal postconstitucional de la que depende nada menos que la licitud o ilicitud de la obtención de la principal prueba de cargo en contra de las acusadas\", pues \"escasa fuerza incriminatoria tendría el testimonio de los policías intervinientes, de no ir acompañado por la aprehensión en poder de las acusadas de ciento treinta y nueve papelinas de heroína\" (fundamento 5º). b) Los fundamentos 8º a 19º se dedican a fundamentar la duda de constitucionalidad que el Tribunal formula.
\nEn lo que se refiere a la supuesta conculcación del derecho ex art. 18.2 por el precepto impugnado, se observa, en primer lugar, que el art. 21.2 de la Ley Orgánica 1/1992 es una \"norma meramente interpretativa\" del art. 18.2 de la Constitución, de modo que, al adoptarla, el legislador habría incurrido en ultra vires (fundamento 9º), por más que después se reconozca (fundamento 11º) que \"por mucho que el art. 21.2 LOPSC incurra en «ultra vires» respecto a las facultades del legislador, si su regulación se ajusta perfectamente al art. 18.2 C.E., el fallo de la causa no dependería de la validez de la norma legal\". Esto último -el ajuste entre el precepto legal y el constitucional- es lo que se niega o controvierte por el Tribunal a quo en los fundamentos 11º a 17º del Auto, a cuyo efecto se deja dicho que \"el concepto de flagrante delito implícito en el art. 18.2 C.E. es sólo el concepto propio y estricto, que implica la percepción sensorial y directa de la acción delictiva por parte de terceras personas\" (fundamento 14º), concepto éste que habría sido desbordado por el precepto cuestionado, al emplear expresiones como \"conocimiento fundado\" por parte de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad \"que les lleva a la constancia\" de la comisión del delito.
\nLa valoración de la Sección queda claramente expresada en este pasaje final del fundamento 15: \"El caso de autos es paradigmático de lo expuesto; toda vez que los agentes actuantes, sin haber visto ningún acto de posesión o trasmisión de drogas, llegan a la conclusión de que se encuentran en presencia de un delito de esta clase, al valorar, según su buen criterio profesional, el conjunto de circunstancias indiciarias concurrentes en el caso, que el Ministerio Fiscal detalla en su escrito de alegaciones. No hay por qué dudar -prosigue el Auto- del acierto del razonamiento inductivo de los agentes, puesto que fue confirmado por la aprehensión de ciento treinta y nueve papelinas de heroína. El problema - concluye- es que ese razonamiento -suficiente según el art. 21.2 LOPSC- no se incardina en el concepto de flagrancia implícito en el art. 18.2 C.E., ni siquiera en ninguna de las formas extensivas o impropias del antiguo art. 779 L.E.Crim.\".
\nLos fundamentos 18 y 19 se consagran a fundamentar la posible conculcación del art. 9.3 de la Constitución. Estima la Sección, en síntesis, que el precepto cuestionado infringe el principio de legalidad en su vertiente de lex certa, al emplear términos imprecisos y confusos como los de \"conocimiento fundado que lleve a la constancia\"; que vulnera, también, la seguridad jurídica, como correlato que sería del principio de legalidad, y que conculca, en fin, la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos por el amplio margen de arbitrio conferido a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en orden a apreciar la concurrencia de las circunstancias que justifican, según la Ley, la entrada y registro en domicilio.
\n25.
\nMediante providencia de 25 de mayo de 1993 acordó la Sección Segunda admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad, dar traslado de las actuaciones al Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno y a la Fiscalía General del Estado, para que pudieran personarse y formular las procedentes alegaciones, y oír a las partes antes mencionadas para que expusieran lo que estimaren oportuno acerca de la acumulación de esta cuestión con los recursos 1.045/92, 1.279/92 y 1.314/92 y con la cuestión 2.810/92, acordándose oír también, en cuanto a este extremo, a las representaciones actoras en los citados recursos de inconstitucionalidad.
\n26.
\nMediante escrito registrado el día 2 de junio de 1993, la Fiscalía General del Estado señaló que las razones expuestas en sus alegaciones ante la cuestión 2.810/92 tienen plena aplicación a la presente, interesando, por ello, que se dictara Sentencia que declarase la constitucionalidad del precepto cuestionado con la misma salvedad que se señaló en el escrito de referencia. Mediante otrosí se estimó la procedencia de acumular esta cuestión a los otros procesos constitucionales ya admitidos.
\n27.
\nMediante escrito registrado el día 14 de junio presentó sus alegaciones la Abogacía del Estado en los términos que a continuación se resumen: a) Se aduce, en primer lugar, la falta de condiciones procesales en el planteamiento de la cuestión, por error manifiesto en el juicio de aplicabilidad, error que puede controlar el Tribunal Constitucional (SSTC 87/1991 y 150/1992). La aplicabilidad del art. 21.2 de la LOPSC presupone que en el caso a quo se haya producido la entrada inconsentida en un domicilio, pero en el supuesto producido aquí no puede entenderse que se verificara tal cosa. Los antecedentes del Auto de planteamiento dejan claro que las \"personas con el aspecto de drogodependientes\" y los agentes de policía actuantes entraron en la vivienda después de que una de las mujeres luego detenidas hubiera abierto la puerta y franqueado el paso al interior por su libre voluntad.
\nLa lícita artimaña de los agentes, que se unieron a un grupo de personas dispuestas a comprar heroína, no convierte en inconsentido su ingreso en la vivienda (Sentencia de la Sala Segunda del Tribunal Supremo de 22 de diciembre de 1992, AR. 10469). El piso fue registrado después, según el atestado, \"con el expreso consentimiento\" de las detenidas. Ni en el atestado ni en actuación alguna anterior al planteamiento de la cuestión se invocó o citó el art. 21.2 de la LOPSC. No obstante lo dicho, y con carácter subsidiario, se examinan los razonamientos por los que el Auto de planteamiento sostiene la inconstitucionalidad del art. 21.2 de la LOPSC b) Se afirma, en primer lugar, que el precepto cuestionado no contraría el art. 18.2 de la Constitución, conculcación que el Auto fundamenta en dos consideraciones: 1) el art. 21.2 de la LOPSC., por contener una norma que define o interpreta un concepto constitucional, invade la esfera propia del poder constituyente y 2) el precepto es materialmente inconstitucional por considerar delito flagrante lo que no lo es según su recto concepto constitucional.
\nEn lo que se refiere al primer argumento, el Auto parte de una premisa inaceptable: que al legislador ordinario le está absolutamente vedado \"definir o interpretar los conceptos constitucionales\", en apoyo de lo cual se invocan las SSTC 76/1983 y 214/1989. Pero la doctrina de estas Sentencias no ha sido bien entendida y, además, no se han considerado otras (especialmente, la STC 149/1991) ni reflexionado sobre la práctica legislativa. Es imposible compartir la radical doctrina de que el legislador constituido tiene absolutamente prohibido definir o interpretar cualquier concepto constitucional. Así, el art. 1.2 de la Ley Orgánica 9/1983 establece \"a los efectos de la presente Ley, se entiende por reunión la concurrencia concertada y temporal de más de veinte personas con finalidad determinada\" y, de acuerdo con la tesis del Auto de planteamiento, semejante precepto sería ostentosamente inconstitucional.
\nSin embargo, la definición legislativa proporciona seguridad, fijeza, mayor univocidad, evita la pluralidad de definiciones en competencia; facilita incluso el control de constitucionalidad. Las definiciones legales de conceptos constitucionales deben entenderse siempre \"a los efectos de esta Ley\", no vinculan, por supuesto, al Tribunal Constitucional y los órganos del Poder Judicial que las consideren inconstitucionales pueden plantear la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad. Tras citar las SSTC 149/1991 y 17/1991, señala el Abogado del Estado que las SSTC 76/1983 y 214/1989 no prohiben todo tipo de actividad del legislador que vaya encaminada a precisar los conceptos constitucionales o a dotarlos de operatividad, sino un tipo particular de actividad legislativa definitoria o interpretativa hecha en violación de la norma suprema.
\nLas SSTC 76/1983 y 214/1989 invalidaron determinados preceptos legales no tanto porque en ellos se definieran o interpretaran preceptos constitucionales, cuanto porque el legislador estatal ordinario desbordó sus competencias constitucionales dictando \"normas meramente interpretativas cuyo exclusivo objeto (era) precisar el único sentido entre varios posibles que deba atribuirse a un determinado concepto o precepto de la Constitución\" (STC 76/1983). No cabe que \"uno de los elementos de esta realidad compuesta (el Estado autonómico), en este caso el legislador estatal, pueda imponer a todos los demás, como única interpretación posible, la que el mismo hace\" (STC 214/1988). Ninguna de estas censuras puede dirigirse al art. 21.2 de la LOPSC, que es más bien comparable a los preceptos considerados por las SSTC 17/1991 y 149/1991.
\nRealmente, el art. 21.2 no define el concepto constitucional de \"flagrante delito\" porque no pretende determinar rasgos o notas conceptuales del delito flagrante aplicables a toda hipótesis subsumible en dicho concepto. Tampoco busca imponer de modo vinculante una interpretación del delito flagrante excluyendo otras constitucionalmente posibles. Su alcance es más modesto. En beneficio de la seguridad jurídica (art. 9.3 de la Constitución), pero también en interés de la represión penal de determinados delitos, el art. 21.2 precisa un grupo homogéneo de supuestos que el legislador considera dentro del flagrante delito como causa constitucionalmente legítima de entrada en un domicilio. El legislador no pretende definir con carácter general qué es el delito flagrante -lo que tampoco tendría por qué ser inconstitucional-, sino que delimita un supuesto de hecho abstracto que estima incluido, junto a otras hipótesis pensables, en el concepto constitucional de \"flagrante delito\".
\nEl legislador del art. 21.2 de la LOPSC puede estar en lo cierto o equivocarse, pero para decidir esta cuestión hay que descender al examen del contenido del precepto cuestionado, esto es, a estudiar si es o no materialmente inconstitucional. Esta conclusión no queda desvirtuada por lo expuesto en el Auto de planteamiento pues el art. 21.2 no menoscaba la flexibilidad o apertura del concepto constitucional \"flagrante delito\", ya que no pretende definirlo con carácter general ni excluir otros sentidos. Pero aun cuando el legislador diera una definición general, tampoco padecería la apertura y flexibilidad del concepto constitucional, porque lo que hace un legislador puede cambiarlo otro, siempre que no rebase los límites del repetido concepto.
\nNo forma parte de la exigencia de flexibilidad y apertura constitucional el que la fijación de sentido de los conceptos constitucionales esté reservada a los jueces y tribunales; parece, por el contrario, más adecuado entender que, en un régimen democrático, los representantes del pueblo tienen mayor derecho, políticamente hablando, a precisar por vía legislativa tales conceptos que los órganos encargados de aplicar el Derecho. No se destruye la supremacía de la Constitución por el hecho de que el legislador defina \"a los efectos de\" una Ley algún concepto constitucional, pues existe un medio eficaz para preservar tal primacía: el control de constitucionalidad de las Leyes (hay así contradicción entre lo que la Sección proponente dice y lo que hace: la mejor prueba de que el art. 21.2 no destruye la primacía de la Constitución es que se haya cuestionado en este caso).
\nTampoco invade el precepto cuestionado la esfera propia del Tribunal Constitucional, pues no es función de este Tribunal dictar normas generales y abstractas cuyo pleno control de constitucionalidad en nada ha sido impedido por el legislador. Por último, la tesis del Auto según la cual el art. 18.2 de la Constitución excluye a priori toda colaboración legislativa se afirma, pero no se razona. Ninguna razón hay para excluir al art. 18.2 ni de ser desarrollado por Ley Orgánica (art. 81.1 de la Constitución) ni de que su ejercicio sea objeto de regulación legislativa que respete su contenido esencial (art. 53.1 de la Constitución). Semejante tesis extrema impediría que las leyes procesales pudieran establecer el régimen de entrada y registro con mandamiento judicial o regular la prestación del consentimiento del titular del domicilio.
\nNo cabe inferir que un derecho constitucional sea absolutamente ilegislable. Tampoco en el caso del art. 18.2, que es un derecho relativo y limitado (STC 199/1987). El otro motivo de inconstitucionalidad se fundamenta en la infracción sustantiva del art. 18.2 por el precepto cuestionado. Para el Auto de planteamiento, el \"flagrante delito\" implica \"la percepción sensorial y directa de la acción típica por parte de terceros\", concepto incompatible con el precepto cuestionado que, a decir de la Sección, confunde \"la flagrancia con una fase del desarrollo de la conducta típica\". Frente a este planteamiento, reitera el Abogado del Estado consideraciones ya expuestas ante la cuestión 2.810/92: 1) No puede admitirse la postulada identidad del concepto de \"delito flagrante\", extraído de fuentes extraconstitucionales, con el concepto constitucional de \"flagrante delito\", en razón de la autonomía de la interpretación constitucional; 2) El constituyente ha valorado en el art. 18.2 un cierto interés por encima de la inviolabilidad del domicilio y en la correcta identificación de ese interés radica el punto decisivo para delimitar el concepto constitucional (el flagrante delito, en suma, no es excepción, sino límite, que debe interpretarse en interacción con el derecho limitado, pero sin convertirlo en cláusula excepcional); 3) La opción por uno u otro de los conceptos de flagrancia planteados en la discusión parlamentaria de la Ley debe basarse en una reflexión constitucional.
\nEl delito no es flagrante -se reitera- por la mera percepción directa de su comisión, sino por la actividad de quien percibe. El interés constitucional que justifica la entrada en domicilio con este título no es tanto facilitar la prueba en el ulterior proceso, cuanto impedir que se consume el delito o huya el delincuente, siempre que la comisión del delito aparezca en un contexto de simultaneidad o inmediatez que haga urgente la intervención y permita la sorpresa. 4) No puede delimitarse este concepto constitucional de forma tal que se le prive de practicabilidad o efecto útil. 5) El art. 21.2 de la LOPSC no crea un concepto ad hoc de delito flagrante privativo de ciertas figuras delictivas, sino que, con el designio de alcanzar mayor seguridad jurídica, describe más detalladamente los elementos del concepto constitucional para un grupo de supuestos de muy frecuente acaecimiento y gran importancia social y jurídica. 6) El conocimiento previo a la orden de entrar en el domicilio no tiene por qué limitarse a la percepción directa de la perpetración del delito: la percepción directa inherente a la sorpresa se producirá en el curso de la intervención y el conocimiento previo puede versar sobre signos o indicios de la simultánea o reciente perpetración del delito. 7) El conocimiento, con todo, ha de ser \"fundado\" y llevar a la \"constancia\", de modo que, si es cierto que puede basarse en indicios, han de ser, según el art. 21.2, de muy superior solidez a los que bastarían para dictar una resolución judicial autorizando la entrada en el domicilio.
\nEl precepto no es, pues, contrario al art. 18.2 de la Constitución. c) Tampoco el precepto cuestionado vulnera los principios constitucionales de legalidad, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3). Ante el reproche de que la norma legal no alcanza el mínimo de precisión constitucional exigible, se reitera lo dicho, a este propósito, en las alegaciones ante la cuestión 2.810/92. Tampoco puede entenderse que se violente la interdicción de la arbitrariedad, pues, como ya se dijo ante la cuestión 2.810/92, no es argumento el que la inviolabilidad del domicilio quede en manos de lo que entiendan los funcionarios policiales por \"conocimiento fundado\" y por \"constancia\". Estos funcionarios son los inmediatos destinatarios del precepto, pero igual sucede con el art. 553 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal.
\nNo cabe sugerir que el art. 21.2 convierta en irrevisable o definitivo el juicio policial: la inviolabilidad del domicilio no está en manos de la policía porque su actuación queda sometida a control judicial. Tampoco es exacta la afirmación de que la norma cuestionada supone que los agentes policiales pasarán a efectuar, sin imparcialidad ni independencia, los razonamientos indiciarios que venían encomendados a los jueces. Afirmar tal cosa supone, en primer lugar, incurrir en la petición de principio de que el art. 21.2 queda fuera de la esfera del delito flagrante y olvidar, de otra parte, el elemento de urgencia ínsito en la flagrancia (la alternativa no se da entre resolución judicial y actuación policial por propia autoridad, sino entre intervenir urgentemente o no intervenir).
\nPor último, los funcionarios policiales tienen deber de imparcialidad y la independencia judicial no garantiza el acierto al conceder o denegar la autorización de entrada en un domicilio. Dice el Auto, por último, que los controles a posteriori carecen de efectividad para proteger contra la arbitrariedad, pero el razonamiento es absolutamente inaceptable: 1) prueba demasiado ya que, si fuera correcto, el constituyente se habría equivocado admitiendo a estos efectos el supuesto de flagrante delito; 2) desconoce que la urgencia de intervenir impide solicitar la intervención judicial; 3) pasa por alto que el control previo no es, sólo por ello, garantía de perfecta protección del derecho y 4) desconoce que el control de la Administración por la jurisdicción contencioso-administrativa es, fundamentalmente, a posteriori.
\nPor todo ello, no procede acoger la infracción del art. 9.3. Se concluye con la súplica de que se dicte Sentencia por la que se declare mal planteada la cuestión, por faltar sus condiciones procesales, y, subsidiariamente, por la que se desestime la cuestión. En otrosí se pidió la acumulación de esta cuestión a los recursos 1.045/92, 1.279/92 y 1.314/92 y a la cuestión 2.810/92.
\n28.
\nMediante escrito registrado el día 25 de junio, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó el Acuerdo de la Mesa de la Cámara de conformidad con el cual el Congreso no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, si bien ponía a disposición del Tribunal las actuaciones propias que pudiera precisar.
\n29.
\nEl Pleno del Tribunal, por Auto de 29 de junio de 1993, acordó acumular la cuestión de inconstitucionalidad 1.372/93 a los recursos y cuestión de inconstitucionalidad, ya acumulados, registrados con los núms. 1.045/92, 1.279/92, 1.314/92 y 2.810/92.
\n30.
\nPor providencia de 16 de noviembre de 1993, se señaló para deliberación y fallo de los recursos y cuestiones acumulados el día 18 siguiente.
\nII. Fundamentos jurídicos 1.
\nAntes de entrar en el examen de los procesos aquí acumulados es preciso resolver la excepción relativa a la viabilidad del recurso interpuesto por la Junta General del Principado de Asturias y dar respuesta, también, a la objeción de inadmisibilidad opuesta por la Abogacía del Estado frente a la cuestión 1.372/93, promovida por la Audiencia de Sevilla:a) En sus alegaciones en el recurso 1.314/92, interpuesto por la Junta General del Principado de Asturias, el Abogado del Estado ha aducido, como consideración previa, la extemporaneidad de la que estaría afectada tal impugnación, visto que el plazo para recurrir contra la LOPSC concluyó el día 22 de mayo de 1992 (art. 33 de la LOTC) y que el recurso no tuvo entrada en el Registro de este Tribunal sino el día 26 del mismo mes, constataciones una y otra correctas.
\nLa tacha de procedibilidad que así se opone no quedaría paliada, a juicio del Abogado del Estado, por el hecho de que el escrito de recurso se presentara el día 21 de mayo -dentro, pues, del plazo para recurrir- en una oficina de Correos de la ciudad de Oviedo para su remisión al Tribunal Constitucional, como así consta en la primera página de la demanda.El recurso es, efectivamente, extemporáneo. Como el Tribunal en Pleno ha tenido ocasión de señalar en ATC 277/1992, el art. 1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, a la que remite como normativa supletoria el art. 80 de la LOTC, dispone que la comparecencia en juicio deberá realizarse ante el Tribunal competente, lo que supone que el lugar ordinario de presentación de los recursos de inconstitucionalidad es la sede del propio Tribunal Constitucional y, por ende, que la fecha que se ha de considerar, en principio, como de interposición del recurso es la de su entrada en el Registro General.
\nQue esta regla general quede atemperada, según admite la legislación procesal, por la posibilidad de presentar los escritos de recurso ante el Juzgado de Guardia (STC 148/1991), no permite, claro está, concluir en que igual eficacia procesal tendrá la presentación de aquél ante cualesquiera oficinas públicas ni, en concreto, ante las mencionadas en el art. 66 de la Ley de Procedimiento Administrativo entonces vigente (cuyo núm. 3, en lo que aquí interesa, dispone que \"las Oficinas de Correos recibirán también las instancias o escritos dirigidos a los Centros o dependencias administrativas, siempre que se presenten en sobre abierto, para ser fechados y sellados por el funcionario de Correos antes de ser certificados\").
\nEsta asimilación es de todo punto improcedente, pues ni este Tribunal puede, como es obvio, considerarse un centro o dependencia administrativa ni la acreditación de la presentación ante una Oficina de Correos ostenta el valor jurídico-procesal que proporciona la correspondiente diligencia de registro extendida por un Secretario de Justicia, ya del propio Tribunal Constitucional (art. 101 de la LOTC) ya, por excepción, del que lo sea del correspondiente Juzgado de Guardia (art. 283.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial).El recurso 1.314/92 debe considerarse, por lo dicho, extemporáneo y, en cuanto tal, inadmisible.b) El Abogado del Estado ha pedido que se declare la inadmisibilidad de la cuestión de inconstitucionalidad 1.372/93, planteada por la Audiencia Provincial de Sevilla, toda vez -arguye- que la entrada en domicilio que dió origen a las correspondientes actuaciones penales no se llevó a cabo en aplicación del art. 21.2 de la LOPSC -precepto cuestionado por el Tribunal a quo-, sino, más bien, con el consentimiento de los ocupantes o titulares de la vivienda, lo que llevaría a apreciar ahora un error manifiesto en el juicio de relevancia realizado por el órgano judicial, error determinante de su inadmisibilidad.Esta petición no puede ser acogida.
\nDesde sus primeros pronunciamientos al respecto ha declarado este Tribunal que el control que le corresponde en orden a apreciar la aplicabilidad del precepto cuestionado en el proceso a quo se limita, por así decir, a \"juzgar por las apariencias\" de tal modo que \"sólo cuando de manera evidente, sin necesidad de análisis de fondo, la norma cuestionada sea, según principios jurídicos básicos, inaplicable al caso en donde la cuestión se suscita, cabrá declarar inadmisible por esta razón una cuestión de inconstitucionalidad\" (STC 17/1981). Por aplicación de esta doctrina que, desde entonces, ha sido reiterada en numerosas ocasiones, procede rechazar la inadmisibilidad propuesta por la Abogacía del Estado pues, en primer lugar, la Audiencia de Sevilla ha constatado que la Policía penetró sin mandamiento judicial en una vivienda y ha expuesto, de otra parte, la apreciación de que tal actuación no se produjo en un supuesto de flagrante delito ex art. 18.2 de la Constitución, sin que este Tribunal pueda dudar de aquella constatación o si el caso fue o no efectivamente de flagrancia.
\nEl supuesto \"consentimiento\" de los ocupantes de la vivienda a que se refiere el Abogado del Estado no podría, en fin, desvirtuar esta conclusión, pues es claro, vistas las actuaciones, que la fuerza pública no entró en el domicilio identificándose como tal, única hipótesis en la cual podría apreciarse, en su caso, un consentimiento del titular o del ocupante que descartase, con evidencia plena, la aplicabilidad del art. 21.2 de la LOPSC. El Tribunal a quo ha estimado que sólo este precepto legal podría justificar, en el caso que juzga, la actuación policial y no es posible discutir esa apreciación, en este examen previo, sin desfigurar por entero su sentido propio. Debemos, pues, confirmar la admisiblidad de la cuestión 1.372/93, propuesta por la Audiencia Provincial de Sevilla.Resueltas estas objeciones, procede ya iniciar el examen de las impugnaciones deducidas en los recursos 1.045/92 y 1.279/92 y de las dudas de constitucionalidad formuladas en las cuestiones 2.810/92 y 1.372/93.
\n2.
\nDichas impugnaciones se hacen preceder, en uno y otro de los recursos de inconstitucionalidad, de determinadas consideraciones relativas al supuesto carácter no innovador, salvo en la parte impugnada, de la LOPSC, a la improcedencia, en segundo lugar, de que el Tribunal llegara a dictar, ante las impugnaciones deducidas, un fallo de alcance interpretativo (recurso 1.045/92) y, en fin, al sentido general de los conceptos de \"seguridad\" y de \"seguridad ciudadana\" recogidos, respectivamente, en los arts. 17.1 y 104.1 de la Constitución (recurso 1279/92). Aunque el mismo carácter de estos simples exordios nos excusaría ahora de cualquier respuesta, no sobrará advertir que este Tribunal ni es, en modo alguno, Juez de la corrección técnica, oportunidad o utilidad de las leyes (porque \"el juicio de constitucionalidad no lo es de técnica legislativa\": STC 109/1987, fundamento jurídico 3.c) ni puede, en otro orden de cosas, pronunciarse sobre la interpretación de los preceptos constitucionales al margen del enjuiciamiento que deba hacer, en un proceso como éste, de las concretas disposiciones de ley impugnadas.
\nEn cuanto a la supuesta improcedencia de que el Tribunal llegue a dictar un fallo interpretativo sobre la constitucionalidad de una o varias disposiciones de ley que afecten a derechos fundamentales, no cabe sino coincidir con lo expuesto por la Abogacía del Estado. El fundamento de todo pronunciamiento interpretativo está en el principio de conservación de la ley y en la exigencia de su interpretación conforme a la Constitución, criterios que, con todo, tienen también sus límites, pues no puede el Tribunal \"reconstruir una norma que no esté debidamente explícita en un texto, para concluir que ésta es la norma constitucional\" (STC 11/1981, fundamento jurídico 4º), como tampoco puede \"ignorar o desfigurar el sentido de enunciados legales meridianos\" (STC 22/1985, Fundamento jurídico 5º; en sentido análogo, STC 222/1992, Fundamento jurídico 2º).
\nPero a un fallo interpretativo de tal género -esto es lo relevante- se podrá o no llegar, según los casos, en atención a que el precepto impugnado requiera y admita un pronunciamiento expreso sobre su entendimiento conforme a la Constitución, sin que tenga sentido una específica pretensión de las partes para su adopción (STC 5/1981, Fundamento jurídico 6º) o, por iguales razones, para su exclusión.
\n3.
\nEl primero de los preceptos impugnados en uno y otro recurso es el art. 20.2 de la LOPSC, impugnación a la que se añade, en el recurso interpuesto por el Parlamento de las Islas Baleares, la de los apartados 3 y 4 del mismo artículo. Estos últimos preceptos, sin embargo, no han sido objeto de tacha alguna en los alegatos expuestos por el órgano autonómico recurrente, de tal modo que es preciso entender que su impugnación, simplemente invocada pero no razonada, se hace por conexión con lo dispuesto en el núm. 2 del artículo, en cuya crítica se agota la fundamentación del recurso 1.279/92.En todo caso es necesario no sólo para una mejor comprensión de nuestros razonamientos, sino también por exigencias de la interpretación sistemática del precepto,reproducir aquí en su integridad el texto del artículo 20 de la LOPSC.
\nDice así:\"1. Los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad podrán requerir, en el ejercicio de sus funciones de indagación o prevención, la identificación de las personas y realizar las comprobaciones pertinentes en la vía pública o en el lugar donde se hubiere hecho el requerimiento, siempre que el conocimiento de la identidad de las personas requeridas fuere necesario para el ejercicio de las funciones de protección de la seguridad que a los agentes encomiendan la presente Ley y la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.2. De no lograrse la identificación por cualquier medio, y cuando resulte necesario a los mismos fines del apartado anterior, los agentes, para impedir la comisión de un delito o falta o al objeto de sancionar una infracción, podrán requerir a quienes no pudieran ser identificados a que les acompañen a dependencias próximas y que cuenten con medios adecuados para realizar las diligencias de identificación a estos solos efectos y por el tiempo imprescindible.3.
\nEn las dependencias a que se hace referencia en el apartado anterior se llevará un Libro-Registro en el que se harán constar las diligencias de identificación realizadas en aquéllas, así como los motivos y duración de las mismas y que estará en todo momento a disposición de la autoridad judicial competente y del Ministerio Fiscal. No obstante lo anterior, el Ministerio del Interior remitirá periódicamente extracto de las diligencias de identificación al Ministerio Fiscal.4. En los casos de resistencia o negativa infundada a identificarse o a realizar voluntariamente las comprobaciones o prácticas de identificación se estará a lo dispuesto en el Código Penal y en la Ley de Enjuiciamiento Criminal\".Las tachas opuestas frente al núm. 2 de este artículo no difieren, en lo sustancial, en uno y otro de los recursos.
\nEn ambos se sostiene -como se ha recogido en los antecedentes- que dicho precepto configura un supuesto de privación de libertad (o, más concretamente, de \"detención\") que resulta inconciliable con el dictado del art. 17 de la Constitución por lo mismo que el sujeto pasivo de tal medida quedaría privado, como se deduciría del núm. 4 del artículo, de las garantías que aquel precepto constitucional dispone en favor del detenido, inconstitucionalidad ésta que -según se dice en el recurso 1.045/92- supondría también la conculcación del contenido esencial (art. 53.1 C.E.) del derecho a la libertad personal. Este reproche, común en ambas impugnaciones, se acompaña en cada una de ellas de otras tachas específicas.
\nAsí, en el recurso 1.045/92 interpuesto por los señores Diputados al Congreso se sostiene que conculca también lo dispuesto en el art. 25.3 de la Constitución la concreta previsión, por el art. 20.2 de la LOPSC, de la realización de diligencias de identificación en \"dependencias\" policiales a fin de \"sancionar una infracción\" (administrativa, se entiende en el recurso). De otra parte, el recurso 1.279/92 promovido por el Parlamento de las Islas Baleares contiene, asimismo, una objeción de inconstitucionalidad frente al art. 20.2 que es en cierto modo previa, en un orden lógico, a las anteriores, pues se viene allí a decir que no cabe privación alguna de libertad -como ésta sería- sino en los supuestos del art. 5 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de 1950 (Convenio de Roma, en adelante), supuestos entre los que no tendrían encaje las medidas aquí en cuestión.Frente a estos alegatos, la Abogacía del Estado ha articulado una defensa del precepto impugnado que se centra -cabe resumir- en la afirmación de que en el mismo no se contempla privación alguna de libertad, \"entendiendo incluido en el concepto de privación la nota de involuntariedad\".
\nObserva, así, el Abogado del Estado que la persona requerida en los términos del art. 20.2 que se preste \"a realizar voluntariamente las comprobaciones o prácticas de identificación\" (núm. 4 del artículo) no puede decirse en modo alguno que haya sido privada de libertad, privación que sólo podría llegar a producirse, de conformidad con lo dispuesto en el Código Penal y en la ley de Enjuiciamiento Criminal, en el caso de que el requerido se resistiera o negara infundadamente a la identificación o a admitir las diligencias conducentes a la misma, todo ello sin perjuicio de que el requerimiento que contempla el repetido art. 20.2 entrañe una orden de policía, aunque -se añade- insusceptible, en cuanto tal, de imposición coactiva.
\nEn lo que se refiere a las personas que puedan resultar afectadas por estas medidas, se distingue en la contestación a la demanda entre uno y otro de los supuestos contenidos en el precepto impugnado, observándose, así, que la diligencia de identificación tendente a \"impedir la comisión de un delito o falta\" afectará a aquel \"que pueda estar tramando la comisión\" de tales ilícitos, en tanto que la que se justifique en el propósito de \"sancionar una infracción\" no podrá aplicarse sino a quien haya ya consumado un ilícito administrativo.Los contrarios argumentos así expuestos entrañan una cuestión principal que consiste en determinar si la medida de identificación prevista en el art. 20.2 de la LOPSC, para el supuesto de no lograrse la que previene el núm. 1 del mismo artículo, supone o no una privación de libertad para la persona de cuya identificación se trata.
\nDe darse respuesta afirmativa a esta cuestión, no sólo principal sino también lógicamente previa, se formulan por los recurrentes otras dos cuestiones: Una, relativa a la constitucionalidad, en sí misma, de dicha medida de privación de libertad -también llamada más concretamente detención o retención por los recurrentes-; y otra, concerniente a considerar si las garantías dispuestas por el art. 17 de la Constitución resultan o no de inexcusable observancia para la práctica de estas diligencias de identificación en las dependencias policiales.Afrontamos seguidamente si en el art. 20.2 de la LOPSC se contiene, efectivamente, una medida de privación de libertad.
\n4.
\nHemos de examinar en primer lugar, por consiguiente, si las diligencias de identificación en dependencias policiales previstas en el art. 20.2 de la LOPSC entrañan o no una \"privación de libertad\" en el sentido del art. 17.1 de la Constitución.No es determinante, a estos efectos, la noción de \"voluntariedad\" que, en relación con lo dispuesto en el art. 20.4 de la LOPSC, ha empleado en sus alegaciones el Abogado del Estado para negar que estemos ante una privación de libertad. Sin duda que una comparecencia espontánea o a voluntad propia en dependencias policiales excluiría, de principio, todo asomo de privación de libertad, aunque ésta podría llegar a constatarse, claro está, desde el momento en que el sujeto quedara imposibilitado de abandonar aquellas dependencias.
\nPero el art. 20.2 no hace referencia a una personación de este género. La situación descrita en este precepto es la de un acompañamiento a los agentes, por orden de ellos (requerimiento), hasta \"dependencias próximas\" en las que el sujeto habrá de permanecer, si bien por \"el tiempo imprescindible\" para realizar las diligencias de identificación y debe hacerse constar que la desatención a aquella orden conminatoria, se imponga o no por la coacción, puede dar lugar a responsabilidades penales o administrativas [arts. 20.4 y 26 h) de la LOPSC]. Siendo esto así, la actitud del requerido que acata la orden policial, expresa, claro es, una voluntad (la de no resistirse o no negarse a acompañar a los agentes), pero no necesariamente una voluntad libre en el sentido del art. 17.1 de la Constitución: volui, sed coactus volui.La libertad a la que se refiere esta norma constitucional es, en efecto, la de quien orienta, en el marco de normas generales, la propia acción, no la de quien elige entre la obediencia y la resistencia al Derecho o a las órdenes dictadas en su virtud.
\nNo cabe, pues, hablar de libre voluntad para excluir la aplicación del art. 17.1 de la Constitución cuando una de las opciones que se le ofrecen al individuo sea jurídicamente necesaria y la otra entrañe, por lo mismo, una contravención, y bien claro está que si éste del acatamiento fuera el criterio para reconocer o no una situación de privación de libertad perderían toda objetividad las garantías del art. 17 y se concluiría en hacer de peor condición a la persona que acata la orden que a aquella otra que la desatiende o resiste. Una privación de libertad no deja de serlo por el mero hecho de que el afectado la acepte (Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 18 de junio de 1971, Caso de Wilde, Ooms y Versyp, II, 65).La medida de identificación en dependencias policiales prevista en el art. 20.2 de la LOPSC supone por las circunstancias de tiempo y lugar (desplazamiento del requerido hasta dependencias policiales próximas en las que habrá de permanecer por el tiempo imprescindible), una situación que va más allá de una mera inmovilización de la persona, instrumental de prevención o de indagación, y por ello ha de ser considerada como una modalidad de privación de libertad.
\nCon toda evidencia, estamos, pues, ante uno de \"los casos\" a que se refiere el art. 17.1 C.E., cualquiera que sea la disposición de la persona ante la orden recibida, constatación que, por lo demás, da sentido al carácter de Ley Orgánica de este art. 20.2 (Disposición final tercera de la LOPSC) 5.
\nEs preciso examinar si la previsión del art. 20.2 resulta conciliable con lo dispuesto en el art. 17.1 de la Constitución, según el cual: \"Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad. Nadie puede ser privado de su libertad, sino con la observancia de lo establecido en este artículo y en los casos y en la forma previstos en la Ley\". Este precepto remite a la Ley, en efecto, la determinación de los \"casos\" en los que se podrá disponer una privación de libertad, pero ello en modo alguno supone que quede el legislador apoderado para establecer, libre de todo vínculo, cualesquiera supuestos de detención, arresto o medidas análogas. La Ley no podría, desde luego, configurar supuestos de privación de libertad que no correspondan a la finalidad de protección de derechos, bienes o valores constitucionalmente reconocidos o que por su grado de indeterminación crearan inseguridad o incertidumbre insuperable sobre su modo de aplicación efectiva y tampoco podría incurrir en falta de proporcionalidad.
\nVale aquí recordar lo que ya dijimos en la STC 178/1985, esto es, que debe exigirse \"una proporcionalidad entre el derecho a la libertad y la restricción de esta libertad, de modo que se excluyan -aun previstas en la Ley- privaciones de libertad que, no siendo razonables, rompan el equilibrio entre el derecho y su limitación\" (fundamento jurídico 3). No son éstos los únicos condicionamientos que pesan aquí sobre el legislador, pues la necesaria conexión entre los arts. 17.1 y 10.2 de la Constitución impone acudir a los tratados y acuerdos internacionales en la materia y, en particular, al ya citado Convenio de Roma, para interpretar el sentido y límites de aquel precepto constitucional. Es de relevante consideración, a estos efectos, que el art. 5.1 de aquel Convenio, luego de disponer que \"toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad\", establece una relación de supuestos (taxativa, según la doctrina del Tribunal de Europeo de Derechos Humanos) en los que podrá legítimamente preverse una privación de libertad .
\nA la luz de estos criterios es preciso examinar ahora lo dispuesto en el art. 20.2 de la LOPSC.Se inicia este precepto con una referencia a lo dispuesto en el núm. 1 del propio art. 20 (\"De no lograrse la identificación por cualquier medio, y cuando resulte necesario a los mismos fines del apartado anterior\"), pero es del todo claro, atendido el tenor de la norma que enjuiciamos, que la orden o requerimiento para el desplazamiento con fines de identificación a dependencias policiales no podrá dirigirse a cualesquiera personas que no hayan logrado ser identificadas, supuesto en el que la gravosidad de la medida impondría un juicio de inconstitucionalidad, por desproporcionalidad manifiesta, frente a esta previsión.
\nNo es así, sin embargo. Aunque el precepto se refiera, como decimos, \"a los mismos fines del apartado anterior\" (que son los genéricos de \"protección de la seguridad\"), es lo cierto que la privación de libertad con fines de identificación sólo podrá afectar a personas no identificadas de las que razonable y fundadamente pueda presumirse que se hallan en disposición actual de cometer un ilícito penal (no de otro modo cabe entender la expresión legal \"para impedir la comisión de un delito o falta\") o a aquellas, igualmente no identificables, que hayan incurrido ya en una \"infracción\" administrativa, estableciendo así la Ley un instrumento utilizable en los casos en que la necesidad de identificación surja de la exigencia de prevenir un delito o falta o de reconocer, para sancionarlo, a un infractor de la legalidad.El precepto no deja en lo incierto cuáles sean las personas a las que la medida pueda afectar y tampoco puede tacharse de introductor de una privación de libertad desproporcionada con arreglo tanto a las circunstancias que la Ley impone apreciar como a los fines a los que la medida queda vinculada.
\nEl art. 20.2 no es contrario a la Constitución por haber previsto este caso de privación de libertad pues, como ya se dijo en la STC 178/1985 (fundamento jurídico 3º), \"el art. 17.1 C.E. no concibe la libertad individual como un derecho absoluto y no desprovisto de restricciones\". Y no es incompatible, tampoco, con lo dispuesto en el art. 5.1 del Convenio de Roma. Este precepto admite, en su apartado \"b\", que se lleguen a disponer privaciones de libertad \"para asegurar el cumplimiento de una obligación establecida por la Ley\" y si bien la exigencia de identificarse ante el requerimiento de los agentes (art. 20.1 de la LOPSC) nunca podría llevar, por sí sola, a la aplicación de lo dispuesto en el art. 20.2, no es menos cierto que tal deber constituye una \"obligación\" legal, en el sentido dicho, que permite, dadas las circunstancias previstas en este último precepto, asegurar la identificación de las personas afectadas, cuando no haya otro medio para ello, incluso mediante su privación de libertad.
\n6.
\nNo puede, sin embargo, concluir aquí nuestro examen, pues al precepto impugnado se le ha reprochado en los recursos, de modo principal, el haber configurado tal privación de libertad al margen de las garantías que corresponderían a la persona afectada, garantías que se cifran por los recurrentes en las enunciadas por el art. 17. 2 y 3 de la Constitución; y, en efecto, el art. 17.1 C.E. establece que nadie podrá ser privado de libertad \"sino con la observancia de lo establecido en este artículo\".Los derechos y garantías que dispone el art. 17 (núms. 2 y 3) de la Constitución corresponden al afectado por una \"detención preventiva\" . El \"detenido\" al que se refieren estas previsiones constitucionales es, en principio, el afectado por una medida cautelar de privación de libertad de carácter penal y así hemos tenido ya ocasión de advertir que \"las garantías exigidas por el art. 17.3 -información al detenido de sus derechos y de las razones de su detención, inexistencia de cualquier obligación de declarar y asistencia letrada- hallan (...) su sentido en asegurar la situación de quien, privado de su libertad, se encuentra ante la eventualidad de quedar sometido a un procedimiento penal, procurando así la norma constitucional que aquella situación de sujeción no devenga en ningún caso en productora de la indefensión del afectado\" (STC 107/1985, fundamento jurídico 3º).Ahora bien, ello no significa que las garantías establecidas en los núms. 2 y 3 del art. 17 no deban ser tenidas en cuenta en otros casos de privación de libertad distintos a la detención preventiva.
\nCabe recordar, en este sentido, que ya en alguna ocasión este Tribunal ha debido contrastar con lo dispuesto en el art. 17.2 previsiones legales relativas a privaciones de libertad no calificables como detención preventiva (STC 115/1987, fundamento jurídico 1º). El ámbito de discrecionalidad del legislador para configurar otros casos de privación de libertad debe ser objeto de control de constitucionalidad a la luz de los criterios que inspiran las garantías dispuestas en los apartados dos y tres de este precepto y en función de la finalidad, naturaleza y duración de la privación de libertad de que se trate.A) Las garantías que en primer lugar hemos de considerar son las dispuestas en el núm. 2 del art. 17, de conformidad con el cual \"la detención preventiva no podrá durar más del tiempo estrictamente necesario para la realización de las averiguaciones tendentes al esclarecimiento de los hechos y, en todo caso, en el plazo máximo de 72 horas, el detenido deberá ser puesto en libertad o a disposición de la autoridad judicial\".La finalidad de identificación que justifica la medida que aquí enjuiciamos no se acomoda enteramente, cierto es, a las concretas prevenciones así establecidas en la Constitución, pero es también patente que este art. 17.2 expresa un principio de limitación temporal de toda privación de libertad de origen policial que no puede dejar de inspirar la regulación de cualesquiera \"casos\" (art. 17.1) de pérdida de libertad que, diferentes al típico de la detención preventiva, puedan ser dispuestos por el legislador.
\nLa remisión a la Ley presente en el último precepto constitucional citado no implica que quede el legislador habilitado para prever otras privaciones de libertad de duración indefinida, incierta o ilimitada, supuesto en el cual padecerían tanto la libertad como la seguridad de la persona.Pero la medida prevista en el art. 20.2 no puede calificarse de indefinida o de ilimitada en cuanto a su duración. Prescribe este precepto que las diligencias de identificación en dependencias policiales no se podrán prolongar más allá del \"tiempo imprescindible\", expresión análoga, precisamente, a la que emplea el propio art. 17.2 de la Constitución (\"tiempo estrictamente necesario para la realización de las averiguaciones tendentes al esclarecimiento de los hechos\") y tal vinculación legislativa de la actuación policial de identificación priva de fundamento al reproche frente a la norma basado en la indefinición temporal de la medida en cuestión.Cierto es que pudo aquí el legislador haber establecido, además, una duración máxima de estas diligencias de identificación, al modo como el propio art. 17.2 de la Constitución hace respecto a la detención preventiva y en el bien entendido, en todo caso, de que este último límite constitucional (\"plazo máximo de setenta y dos horas\") no resulta trasladable, desde luego, al supuesto que consideramos, vista la notoria diversidad de sentido entre la detención preventiva y las presentes diligencias de identificación, que nunca podrían justificar tan dilatado período de tiempo.
\nPero el que la Ley no haya articulado para estas últimas un límite temporal expreso no supone una carencia que vicie de inconstitucionalidad al precepto; lo sustantivo es -vale reiterar- que el legislador limite temporalmente esta actuación policial a fin de dar seguridad a los afectados y de permitir un control jurisdiccional sobre aquella actuación, finalidades, una y otra, que quedan suficientemente preservadas en el enunciado legal sometido a nuestro control: la fuerza pública sólo podrá requerir este acompañamiento a \"dependencias próximas y que cuenten con medidas adecuadas para realizar las diligencias de identificación\" y las diligencias mismas, en todo caso, no podrán prolongarse más allá del \"tiempo imprescindible\" para la identificación de la persona.
\nPrecisión que implica un mandato del legislador de que la diligencia de identificación se realice de manera inmediata y sin dilación alguna. El entero sistema de protección judicial de la libertad personal -muy en particular, el instituto del habeas corpus (art. 17.4 C.E.) - protegerá al afectado por estas medidas de identificación frente a toda posible desvirtuación de su sentido y también, por lo tanto, frente a una eventual prolongación abusiva de la permanencia en las dependencias policiales.B) Importa también considerar si resultan aquí aplicables, y en qué medida, las garantías establecidas en el núm. 3 del art. 17, consistentes en la información inmediata al detenido, de modo comprensible, \"de sus derechos y de las razones de su detención\", en la exclusión de toda obligación de declarar y en el aseguramiento de la asistencia de Abogado en las diligencias policiales -por lo que aquí interesa- \"en los términos que la Ley establezca\".
\nQue el requerido a acompañar a la fuerza pública debe ser informado, de modo inmediato y comprensible, de las razones de tal requerimiento es cosa que apenas requiere ser argumentada, aunque la Ley (que exige consten en el Libro-Registro los \"motivos\" de las diligencias practicadas) nada dice, de modo expreso, sobre esta información, inexcusable para que el afectado sepa a qué atenerse. No cabe derivar de este silencio, sin embargo, una permisión legal -que sería contraria a la Constitución- del requerimiento por entero inmotivado o carente de toda información al afectado, sino que es, más bien, el íntegro contenido de este art. 20 el que supone, implícita pero inequívocamente, que los agentes actuantes han de informar debidamente al requerido en los términos expresados.C) Las demás garantías dispuestas en el art. 17.3 (exclusión de toda obligación de declarar y aseguramiento de la asistencia de Abogado en las diligencias policiales \"en los términos que la ley establezca\") hallan su preferente razón de ser en el supuesto de la detención preventiva, por lo que no se adecúan enteramente a un supuesto de privación de libertad como el que consideramos.
\nAsí es, en efecto, pues la advertencia al afectado sobre su derecho a no declarar no tiene sentido cuando -como aquí ocurre-la norma no permite en modo alguno interrogar o investigar a la persona sobre más extremos que los atinentes, rigurosamente, a su identificación (para la obtención de los \"datos personales\" a que se refiere el art. 9.3 de la propia Ley Orgánica).No resulta inexcusable, en el mismo sentido, que la identificación misma haya de llevarse a cabo necesariamente en presencia o con la asistencia de Abogado, garantía ésta cuya razón de ser está en la protección del detenido y en el aseguramiento de la corrección de los interrogatorios a que pueda ser sometido (STC 196/1987, fundamento jurídico 2).
\nNinguna de estas garantías constitucionales -recordatorio del derecho a no declarar y asistencia obligatoria de Abogado- son indispensables para la verificación de unas diligencias de identificación que, vale reiterar, no permiten interrogatorio alguno que vaya más allá de la obtención de los \"datos personales\" a los que se refiere el repetido art. 9.3 de la LOPSC.Hay que señalar por último que cuanto queda dicho lleva a descartar, también, que lo dispuesto en el art. 20.2 de la LOPSC resulte contrario a lo prevenido en el art. 25.3 de la Constitución, de conformidad con el cual \"la Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad\".
\nLa que el precepto impugnado hace posible no tiene un sentido sancionador, sino de estricta identificación personal, y basta con constatarlo así para excluir la inconstitucionalidad alegada con la cita de aquel precepto constitucional.Cuanto antecede conduce a excluir las tachas de inconstitucionalidad opuestas frente al art. 20.2 de la LOPSC.
\n7.
\nTodos los recursos y cuestiones de inconstitucionalidad acumulados han impugnado o puesto en duda la validez del art. 21.2 de la LOPSC, precepto legal que ha de ser entendido a partir de lo prevenido en el núm. 1 del mismo artículo, de conformidad con el cual \"Los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad sólo podrán proceder a la entrada y registro en domicilio en los casos permitidos por la Constitución y en los términos que fijen las Leyes\". El texto de la disposición impugnada y cuestionada es el siguiente:\"A los efectos de lo dispuesto en el párrafo anterior, será causa legítima para la entrada y registro en domicilio por delito flagrante el conocimiento fundado por parte de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que les lleve a la constancia de que se está cometiendo o se acaba de cometer alguno de los delitos que, en materia de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas, castiga el Código Penal, siempre que la urgente intervención de los agentes sea necesaria para impedir la consumación del delito, la huida del delincuente o la desaparición de los efectos o instrumentos del delito\".Los reproches que se formulan frente a este precepto coinciden también, en lo sustancial, en los recursos y en las cuestiones de inconstitucionalidad.
\nLa norma -viene así a decirse- habría procedido aquí a una reinterpretación del concepto de \"flagrante delito\" que aparece en el art. 18.2 de la Constitución, operación que entrañaría una extralimitación o ultra vires del legislador y que habría conducido, además, a la desnaturalización y ampliación de aquel concepto constitucional, con la consiguiente vulneración del contenido esencial del derecho a la inviolabilidad del domicilio, infracción junto a la que las cuestiones citan, también, la conculcación de lo dispuesto en los arts. 9.3 y 25.1 de la Constitución. Los recursos y las cuestiones sostienen, en suma, que las expresiones legales \"conocimiento fundado (...) que (...) lleve a la constancia\" desbordarían y desfigurarían el concepto constitucional de flagrancia que -según su conformación histórica, doctrinal y jurisprudencial- no sería reconocible sino cuando se diera la percepción directa o sensorial de la comisión del delito.
\nTambién sería inconstitucional, en fin, la definición legislativa del concepto de delito flagrante por referencia, como la norma hace, a tipos delictivos determinados, pues -se dice- el concepto constitucional no puede sino tener una proyección y alcance generales.Alega el Abogado del Estado, en defensa de la Ley, que el precepto impugnado está animado por el designio, irreprochable, de proporcionar seguridad jurídica tanto a los ciudadanos como a los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, pues unos y otros sabrán, a partir de lo dispuesto en esta norma, en qué circunstancias puede procederse a una entrada en domicilio por delito flagrante. Este concepto, por lo demás, estaría, sí, tomado de la tradición jurídica, pero ello no impediría llevar a cabo sobre el mismo toda operación hermeneútica por los Tribunales o -como aquí se ha hecho- por el legislador, interpretaciones que serían correctas en tanto no pugnaran con los elementos esenciales de la idea de flagrancia, que no son otros -a juicio del Abogado del Estado- que la \"inmediatez\" y la \"urgencia\".
\nSe observa, a este propósito, que la percepción directa del delito por el agente de policía no es constitutiva de la situación de flagrancia, sino consecuencia de ella, y que, si así no fuera, la previsión constitucional del art. 18.2 resultaría, en la práctica, vaciada de hipótesis de aplicación. Por lo demás, la referencia limitada que hace el art. 21.2 a un tipo determinado de delitos sería, en sí misma, irrelevante para el juicio de constitucionalidad sobre el precepto. También la Fiscalía General del Estado ha argumentado en favor de la constitucionalidad del precepto que, a su juicio, no justificaría la entrada policial en un domicilio con fundamento en meros indicios o a partir de inferencias.La controversia constitucional sobre el art. 21.2 se cifra, pues, en tres cuestiones que, aunque relacionadas, conviene distinguir: posibilidad, en primer lugar, de que el legislador lleve a cabo una definición del concepto constitucional de \"flagrante delito\"; adecuación o inadecuación,en segundo lugar, de la norma impugnada al concepto mismo de flagrancia presente en el art. 18.2 de la Norma fundamental y, en fin, corrección o incorreción de que aquella definición se establezca no con carácter general, sino para delitos determinados .
\nEstos extremos deben ser examinados a la luz de lo dispuesto en el precepto constitucional que garantiza la inviolabilidad del domicilio, garantía en la que se subsumen, por lo que ahora importa, las exigencias de legalidad, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad genéricamente impuestas por el art. 9.3 de la Constitución, pues el contenido esencial de aquel derecho (art. 53.1 de la Constitución) resultaría directamente menoscabado si tales exigencias constitucionales hubieran sido aquí desconocidas por el legislador. La referencia al art. 9.3 de la Constitución resulta ahora, por tanto, innecesaria, como innecesaria es también -e incluso errada- la cita del art. 25.1 de la misma Norma fundamental, precepto que, como con razón aducen la Fiscalía General y la Abogacía del Estado, se refiere, estrictamente, al Derecho sancionador, materia ajena a lo regulado en el art. 21.2 de la LOPSC 8.
\nEn este fundamento examinaremos sucesivamente cada una de estas cuestiones.A) Consideraremos, en primer lugar, si puede el legislador -como, sin duda, ha hecho en el art. 21.2- llevar a cabo una delimitación de la noción de \"flagrante delito\" a efectos de la entrada forzosa en domicilio.Según el art. 18.2 de la Constitución, \"el domicilio es inviolable\", de tal modo que \"ninguna entrada o registro podrá hacerse en él sin consentimiento del titular o resolución judicial, salvo en caso de flagrante delito\". Es éste, pues, un derecho fundamental \"relativo y limitado\" (STC 199/1987, fundamento jurídico 9º), en el sentido de que la protección que la Constitución dispensa a este espacio vital puede ceder en determinados supuestos (consentimiento del titular, resolución judicial y flagrante delito), previsión constitucional que tiene un carácter rigurosamente \"taxativo\" (STC 160/1991, fundamento jurídico 8º).
\nSe sigue de ello, claro está, que las excepciones así dispuestas por la Constitución son pieza fundamental para la identificación del objeto del derecho (qué sea la \"inviolabilidad\" domiciliaria) y de su contenido propio (facultad de rechazo del titular frente a toda pretensión ilegítima de entrada) y también, en relación con ello, para controlar las regulaciones legales y las demás actuaciones públicas que puedan afectar a este derecho fundamental. Función delimitadora que asimismo corresponde, por tanto, al concepto de \"flagrante delito\", noción que la Constitución ha utilizado en algún otro precepto (art. 71.2), pero que, como es patente, no ha definido de modo directo o expreso.Esta circunstancia no supone, sin embargo, que el concepto que examinamos deba considerarse vacío de todo contenido o, lo que es lo mismo, a merced de la libre determinación del poder público (del legislador o de los aplicadores del Derecho), pues, si así fuera, el derecho que tal concepto contribuye a delimitar no merecería el nombre de fundamental.
\nLa Constitución \"no surge, ciertamente, en una situación de vacío jurídico, sino en una sociedad jurídicamente organizada\" (STC 108/1986, fundamento jurídico 16) y esta advertencia es de especial valor cuando se trata de desarrollar o, en su caso, interpretar los conceptos jurídicos que el Texto fundamental ha incorporado, conceptos que pueden tener -así ocurre con el de \"flagrancia\"- un arraigo en la cultura jurídica en la que la Constitución se inscribe y que deben ser identificados, por lo tanto, sin desatender lo que tempranamente llamó este Tribunal las \"ideas generalizadas y convicciones generalmente admitidas entre los juristas, los Jueces y, en general, los especialistas en Derecho\" (STC 11/1981, fundamento jurídico 8º).
\nIdeas y convicciones que contribuyen así, en cada momento, a delimitar una imagen del Derecho, o de los conceptos que lo perfilan, que resulta indispensable, como dijimos en la Sentencia citada, para reconocerlo o no subsistente en las regulaciones de las que pueda ser objeto, esto es, para captar, en definitiva, lo que la Constitución llama su contenido esencial (art. 53.1 de la Constitución).Sin embargo, ello no supone que le esté vedado a la Ley desarrollar ese contenido y regular qué deba entenderse por delito flagrante a los efectos de la entrada en domicilio sin autorización judicial. Incluso tal regulación legal podría estar justificada, como señalan la Fiscalía General y la Abogacía del Estado, para alcanzar una mayor seguridad jurídica en la aplicación del precepto constitucional y de las normas legales en conexión con él.
\nEl legislador actúa aquí no para precisar \"el único sentido, entre los varios posibles, que deba atribuirse a un determinado concepto o precepto de la Constitución\", y por tanto, dictando una norma meramente interpretativa de la Constitución (SSTC 76/1983, fundamento jurídico 4 c), 227/1988, fundamento jurídico 3 y 17/1991, fundamento jurídico 7), sino en la función que le corresponde de reflejar o formalizar en su norma el sentido de un concepto presente aunque no definido en la Constitución. Esta labor legislativa puede estimarse necesaria a fin de proporcionar a los titulares del derecho y a los agentes de la autoridad una identificación segura de la hipótesis en la cual será legítima la entrada forzosa en domicilio por delito flagrante, designio de certeza que no puede decirse irrelevante o caprichoso, dada la trascendencia que tiene la valoración acerca de una entrada en domicilio que se intente o se lleve a cabo con invocación de tal causa.
\nPor consiguiente, no cabe tachar de inconstitucional la formalización legislativa del concepto de delito flagrante a efectos de la entrada en domicilio, y ello sin perjuicio que esa regulación legal ha de respetar el contenido esencial del derecho de acuerdo a lo que establece el art. 53.1 C.E., aunque en tal caso la tacha de inconstitucionalidad no estaría en la existencia misma de la norma, sino en su contenido, y ésto es lo que hemos de examinar seguidamente.B) Lo que antecede es sólo, sin embargo, la respuesta genérica a la cuestión, igualmente abstracta, acerca de la posibilidad de una formalización legal del concepto constitucional de \"flagrante delito\" y nada dice, por consiguiente, a propósito de la corrección o incorrección jurídica de la definición llevada a cabo, para determinados delitos, en el art. 21.2 de la LOPSC.
\nEs preciso recordar, a este respecto, lo que hemos dejado dicho en el apartado que antecede en orden a los criterios generales para la identificación del concepto constitucional de \"flagrante delito\" y reiterar, también, el sentido riguroso que tienen las excepciones dispuestas por la Norma fundamental a la inviolabilidad del domicilio. El art. 18.2 de la Constitución no ha deferido a la ley la previsión de aquellas excepciones y tampoco ha utilizado claúsulas de habilitación genéricas para justificar la entrada policial en domicilio, sino que ha establecido un sólo supuesto -fuera del consentimiento del titular y de la autorización judicial- en el que será posible aquella entrada: \"caso de flagrante delito\".Desde luego, no corresponde a este Tribunal determinar con detalle en todos sus extremos, el concepto de flagrancia delictiva, pero sí debe, cuando así se le pida para enjuiciar una disposición de ley, perfilar los contornos esenciales que en la Constitución muestra tal figura, interpretación ahora inexcusable a fin de resolver sobre la constitucionalidad, también en cuanto a este punto, del art. 21.2 de la LOPSC.A los efectos constitucionales que aquí importan no procede, asumir o reconocer como definitiva ninguna de las varias formulaciones legales, doctrinales o jurisprudenciales, que de la flagrancia se han dado en nuestro ordenamiento, pero lo que sí resulta inexcusable -y suficiente, a nuestro propósito- es reconocer la arraigada imagen de la flagrancia como situación fáctica en la que el delincuente es \"sorprendido\" -visto directamente o percibido de otro modo- en el momento de delinquir o en circunstancias inmediatas a la perpetración del ilícito.
\nSi el lenguaje constitucional ha de seguir siendo significativo -y ello es premisa firme de toda interpretación-, no cabe sino reconocer que estas connotaciones de la flagrancia (evidencia del delito y urgencia de la intervención policial) están presentes en el concepto inscrito en el art. 18.2 de la Norma fundamental, precepto que, al servirse de esta noción tradicional, ha delimitado un derecho fundamental y, correlativamente, la intervención sobre el mismo del poder público.A idéntica conclusión conduce una interpretación lógico-sistemática de lo dispuesto en el art. 18.2 de la Constitución. Con reiteración ha dicho este Tribunal que la garantía constitucional del domicilio queda salvaguardada -al margen el consentimiento del titular- mediante la previa intervención judicial (SSTC 199/1987, fundamento jurídico 9, y 160/1991, fundamento jurídico 8º).
\nEsta previa intervención judicial ha sido excepcionada por la Constitución con rigor a través de la noción de \"flagrante delito\", que no puede entenderse, por ello, a los fines del art. 18.2 C.E., sino como la situación fáctica en la que queda excusada aquella autorización judicial, precisamente porque la comisión del delito se percibe con evidencia y exige de manera inexcusable una inmediata intervención. Mediante la noción de \"flagrante delito\" la Constitución no ha apoderado a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad para que sustituyan con la suya propia la valoración judicial a fin de acordar la entrada en domicilio, sino que ha considerado una hipótesis excepcional en la que, por las circunstancias en las que se muestra el delito, se justifica la inmediata intervención de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.El art. 21.2 de la LOPSC incorpora alguno de los elementos o rasgos que la jurisprudencia y la doctrina han venido utilizando para identificar el delito flagrante, y así ocurre en el pasaje final del precepto, que requiere \"que la urgente intervención de los agentes sea necesaria para impedir la consumación del delito, la huida del delincuente o la desaparación de los efectos o instrumentos del delito\".
\nUrgencia, sin embargo, no es, por sí sola, flagrancia, como llevamos dicho, y a partir de esta advertencia es inevitable constatar que las demás condiciones prescritas por la norma impugnada muestran una amplitud e indeterminación en su enunciado incompatible con el rigor que presenta y requiere, en este punto, el art. 18.2 de la Constitución. Se refiere la Ley, en efecto, al \"conocimiento fundado por parte de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que les lleve a la constancia de que se está cometiendo o se acaba de cometer\" alguno de los delitos que menciona, pero estas expresiones legales -\"conocimiento fundado\" y \"constancia\"- en cuanto no integran necesariamente un conocimiento o percepción evidente van notoriamente más allá de aquello que es esencial o nuclear a la situación de flagrancia.
\nAl utilizar tales términos el precepto permite entradas y registros domiciliarios basados en conjeturas o en sospechas que nunca, por sí mismas, bastarían para configurar una situación de flagrancia. Las expresiones ambiguas e indeterminadas que contiene el art. 21.2 confieren al precepto un alcance que la Constitución no admite.La interpretación y aplicación legislativa de los conceptos constitucionales definidores de ámbitos de libertad o de inmunidad es tarea en extremo delicada, en la que no puede el legislador disminuir o relativizar el rigor de los enunciados constitucionales que establecen garantías de los derechos ni crear margenes de incertidumbre sobre su modo de afectación. Ello es no sólo inconciliable con la idea misma de garantía constitucional, sino contradictorio, incluso, con la única razón de ser -muy plausible en sí- de estas ordenaciones legales, que no es otra que la de procurar una mayor certeza y precisión en cuanto a los límites que enmarcan la actuación del poder público, también cuando este poder cumple, claro está, el \"deber estatal de perseguir eficazmente el delito\" (STC 41/1982, fundamento jurídico 2º).
\nLa eficacia en la persecución del delito, cuya legitimidad es incuestionable, no puede imponerse, sin embargo, a costa de los derechos y libertades fundamentales.La delimitación legal del delito flagrante que expresa el impugnado art. 21.2 no es, por cuanto queda dicho, conforme a lo dispuesto en el art. 18.2 de la Constitución, lo que impone declarar la inconstitucionalidad del precepto.C) La inconstitucionalidad, así constatada, del art. 21.1 de la LOPSC no hace ociosas, con todo, unas consideraciones últimas sobre otra de las tachas opuestas al precepto en los recursos y cuestiones aquí acumulados, reproche que se concreta en la afirmación de que no podría el legislador, como aquí ha hecho, articular un concepto de flagrante delito para un elenco determinado de delitos, toda vez que la noción de flagrancia que emplea el art. 18.2 de la Constitución tiene -se dice- un alcance general, irreductible a toda delimitación legislativa ad hoc.El concepto que ahora nos ocupa tiene, en el art. 18.2 de la Constitución, una vocación o alcance general, pues la Norma fundamental no ha diferenciado aquí entre unos u otros tipos de delito que, al mostrarse con flagrancia, puedan dar lugar al levantamiento de la inviolabilidad domiciliaria.
\nAntes bien, al configurar esta hipótesis como única excepción frente a la exigencia de resolución judicial o consentimiento del titular, la Constitución ha determinado que todo supuesto de flagrancia delictiva, cualquiera que sea la infracción penal, pueda dar lugar a la entrada forzosa en domicilio por parte de los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, actuantes entonces en funciones de policía judicial. Ahora bien, aunque la Constitución no ha singularizado supuesto delictivo alguno para aplicarle, o permitir que le sea aplicado, un concepto ad hoc de flagrancia, no es menos cierto que la noción general de delito flagrante requiere una aplicación jurisdiccional siempre atenta a las singularidades del modo de verificación de cada concreta conducta delictiva, y que bien puede el legislador anticipar en sus normas esa precisión o concreción, para ilícitos determinados, del concepto constitucional que nos ocupa.
\nTal delimitación selectiva del concepto constitucional sólo podrá reputarse de ilegítima si con ella se pretendiera relativizar o disminuir la garantía dispuesta en el art. 18.2 de la Constitución, pero ello, como bien se comprende, supone trasladar la cuestión al ámbito de la propia definición legislativa de la flagrancia -examinada en el apartado que antecede-, al margen, por lo tanto, del alcance o no general de tal definición, en sí mismo inconcluyente para apreciar su conformidad o disconformidad con la Constitución. El art. 21.2 de la LOPSC no es, en suma, contrario a la Constitución en lo que tiene de intento de descripción de la flagrancia para determinados tipos delictivos, sino por su parcial inadecuación, ya vista, al concepto mismo de flagrante delito presente en el art. 18.2 de la Constitución.
\n9.
\nEl art. 25 de la Ley ha sido, en sus dos apartados, impugnado en el recurso interpuesto por el Parlamento de las Islas Baleares. Examinaremos, a continuación, el fundamento de una y otra impugnación.a) El art. 25.1 de la LOPSC dispone lo siguiente:\"Constituyen infracciones graves a la seguridad ciudadana el consumo en lugares, vías, establecimientos o transportes públicos, así como la tenencia ilícita, aunque no estuviera destinada al tráfico, de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas, siempre que no constituya infracción penal, así como el abandono en los sitios mencionados de útiles o instrumentos utilizados para su consumo\".Se impugna tan sólo la inclusión en este precepto, para configurar un supuesto de infracción, del concepto \"tenencia ilícita\".
\nEl órgano recurrente estima, a este propósito, que la indeterminación del precepto (que no aclara si la infracción se produciría también caso de que la droga y demás sustancias se tengan en el domicilio) podría dar a entender que el mero consumo constituye ya una infracción administrativa y ello pese a que dicho consumo no suponga, en nuestro Derecho, ilícito penal o administrativo. Se afirma, así, en el recurso que debe ser la Ley, y no una eventual norma dictada en su ejecución, la que dé el concepto de \"tenencia ilícita\", a fin de respetar lo dispuesto en los arts. 9.3 (seguridad jurídica) y 25.1 de la Constitución. La Abogacía del Estado ha argüido, de contrario, que el consumo de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas no es lícito, frente a lo que en el recurso se da a entender (art. 22 de la Ley 17/1967), que el art. 25.1 de la Ley no remite, en este punto, a reglamento y que tampoco se ha vulnerado la garantía material ex art. 25.1 de la Constitución.
\nSe observa que el precepto legal es claro y preciso, pretende ser subsidiario del art. 344 del Código Penal, siendo su propósito sancionar administrativamente la simple posesión ilícita, especialmente cuando la represión penal de la tenencia haya fracasado o no pueda prosperar.La impugnación del art. 25.1 de la LOPSC ha de ser rechazada. El concepto de \"tenencia ilícita\" no es, en cuanto configurador de un supuesto de infracción administrativa, contrario a las exigencias del principio de legalidad en este orden (art. 25.1 de la Constitución), tanto en lo que se refiere al rango de la regla delimitadora del ilícito como en lo relativo a la configuración misma de la conducta infractora. La Ley no remite a reglamento la determinación de lo que se haya de entender por \"tenencia ilícita\" (concepto no tachable de impreciso y cuya determinación corresponderá a los tribunales), aunque sí será necesario acudir a otras reglas legales, como la Ley 17/1967, de 8 de abril, sobre normas reguladoras de estupefacientes, para identificar lo que sea tenencia lícita (art. 22 de dicha Ley) y determinar por contraste con ellas la tenencia ilícita sancionable.Ninguna consecuencia de inconstitucionalidad cabe derivar, ya en otro orden de cosas, del hecho de que el precepto impugnado dé lugar a la sanción de la tenencia ilícita de drogas, estupefacientes y sustancias psicotrópicas destinada sólo al propio consumo, que es conducta hoy no constitutiva de delito (art. 344 del Código Penal).
\nEl carácter fragmentario y subsidiario del Derecho Penal da lugar, con toda naturalidad, a que no cualquier comportamiento ilícito constituya para aquél una conducta típica, siendo perfectamente admisible, desde la perspectiva constitucional que aquí importa, que la ley configure como infracción administrativa una \"tenencia ilícita\" que no suponga, en sí misma, contravención de la ley penal. Si la tenencia ilícita de droga, estupefacientes o sustancias psicotrópicas destinados al propio consumo ha de ser o no objeto de represión penal o de sanción administrativa es algo, por lo demás, sobre lo que no da respuesta alguna la Constitución, que deja al legislador la identificación de los bienes que merezcan ser objeto de defensa por el Derecho sancionador.El art. 25.1 de la LOPSC no es, en definitiva, contrario a lo dispuesto en el art. 25.1 de la Constitución, ni conculca, tampoco, el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 de la Norma fundamental), cuyas exigencias, en lo que aquí importa, quedan subsumidas en el enunciado del principio de legalidad en materia sancionadora.b) El art. 25.2 de la LOPSC, también impugnado, dispone lo siguiente:\"Las sanciones impuestas por estas infracciones podrán suspenderse si el infractor se somete a un tratamiento de deshabituación en un centro o servicio debidamente acreditado, en la forma y por el tiempo que reglamentariamente se determine\".En el recurso se dice solicitar \"un pronunciamiento\" del Tribunal sobre el régimen de suspensión previsto en este precepto, que se tacha de contrario a lo dispuesto en el art. 25.1 de la Constitución, en tanto no establece con claridad suficiente las circunstancias de la suspensión de la sanción y, en especial, su duración, extremos que se estima estarían cubiertos por reserva de Ley, a cuyo efecto se citan los arts. 116 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 122 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
\nEl Abogado del Estado ha contestado que el principio de legalidad en materia sancionadora no impone al legislador un deber de regulación agotadora de todos los supuestos y consecuencias imaginables que pueda plantear la suspensión de una sanción y ha observado, asimismo, que la remisión a reglamento que contiene el precepto impugnado no se refiere a la suspensión, sino al tratamiento de deshabituación. Añade la Abogacía del Estado que no existe reserva de ley para el régimen de suspensión de los actos sancionadores y que el sentido del art. 25.2 de la Ley no es el de atribuir un derecho a que tal suspensión se acuerde, sino el de facultar para ello a la autoridad competente, posibilidad que requiere un amplio margen de apreciación administrativa, incompatible con su exhaustiva regulación legal.Tampoco en este caso puede el Tribunal compartir los argumentos de la impugnación.
\nEl art. 25.2 de la LOPSC -que contiene una previsión de algún modo similar a la remisión condicional del art. 93 bis del Código Penal- remite, en efecto, al reglamento la determinación de la \" forma\" y del \"tiempo\" de la suspensión que prevé, remisión que afecta, por consiguiente, tanto al régimen de suspensión del acto sancionador como, de modo indisociable, a las condiciones del tratamiento de deshabituación. Ahora bien, este llamamiento que la Ley hace al reglamento no conculca el principio de legalidad en el orden sancionador (art. 25.1 de la Constitución) ni entraña, tampoco, quiebra de reserva de ley alguna. No se produce la primera infracción, porque el ámbito de proyección del principio de legalidad en el orden sancionador administrativo (principio no excluyente, por lo demás, de toda intervención reglamentaria) es el de la determinación de los ilícitos y de las correspondientes sanciones, sin que el art. 25.1 de la Constitución sea de pertinente cita respecto a las regulaciones que afecten al procedimiento sancionador o a sus condiciones e incidencias.
\nSin duda que estas últimas regulaciones tienen también vinculos constitucionales (así, marcadamente, los del art. 24 de la Constitución: SSTC 18/1981, fundamento jurídico 2º, y 212/1990, fundamento jurídico 3º, por todas), pero sobre ellos nada se dice en los recursos ni en nada se ve, tampoco, cómo tales garantías procedimentales habrían sido menoscabadas por la mera remisión a reglamento que aquí se impugna. En el recurso se dice, asimismo, que esta remisión vulneraría una reserva de Ley para la regulación de las condiciones de suspensión del acto administrativo sancionador, pero no existe tal reserva en la Constitución, única fuente que podría imponerla, y ninguna relevancia tienen, a estos efectos, los invocados preceptos de la Ley de Procedimiento Administrativo y de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (arts. 116 y 122, respectivamente); con independencia de que la última de las disposiciones citadas no se refiere a la suspensión por la propia Administración, sino por los Tribunales, del acto administrativo, ninguna de tales reglas dispone una reserva de Ley en este ámbito.La Constitución establece, ciertamente, una tal reserva, con carácter general, para la ordenación del \"procedimiento a través del cual deban producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado\" [art. 105 c)], pero tampoco esta regla constitucional -que no impone una reserva plena o absoluta- ha sido vulnerada por el art. 25.2 de la LOPSC.
\nEl procedimiento para la adopción del acto de suspensión no podrá ser otro, en cuanto a sus condiciones básicas y garantías, que el procedimiento administrativo común (art. 31.2 de la propia LOPSC), si bien el reglamento habrá de disponer, dentro de tal marco, las determinaciones específicas inherentes a esta previsión legal, como podrían ser, en hipótesis, la incorporación al expediente de informes o dictámenes relativos a la deshabituación del infractor. El que ello, y cualesquiera otros extremos técnicos, se deje a la determinación del reglamento no entraña contradicción alguna con la Constitución y otro tanto es preciso decir, por razones idénticas, acerca de la precisión del tiempo de suspensión, por esta causa, de la sanción y de sus condiciones de revocación definitiva, cuando proceda.
\nNo cabe desconocer, además, que la duración de la suspensión, ligada como estará a un tratamiento de deshabituación, es cuestión que será preciso determinar también en atención a las circunstancias personales del infractor y que ello lleva a reconocer -como con razón observa el Abogado del Estado- un inevitable margen de apreciación a la autoridad administrativa, poco conciliable, en efecto, con la exhaustiva regulación legal de este extremo.El art. 25.2 de la LOPSC no es, por todo ello, contrario a la Constitución.
\n10.
\nEl art. 26 j) de la LOPSC ha sido impugnado también por el Parlamento de las Islas Baleares. Dicho precepto identifica como \"infracciones leves de la seguridad ciudadana\",\"Todas aquellas que, no estando calificadas como graves o muy graves, constituyan incumplimientos de las obligaciones o vulneración de las prohibiciones establecidas en la presente Ley o en leyes especiales relativas a la seguridad ciudadana, en las reglamentaciones específicas o en las normas de policía dictadas en ejecución de las mismas.\"Se dice en el recurso que la referencia que hace este precepto a \"reglamentaciones específicas\" y a \"normas de policía\" entraña una claúsula general de remisión en blanco que no permite saber qué tipo de conducta será objeto de sanción, incumpliéndose, así, las exigencias del art. 25.1 de la Constitución.
\nPara el Abogado del Estado, esta \"norma residual\" no ha incurrido en la inconstitucionalidad aducida: el precepto describiría sin equívocos los elementos esenciales de la infracción y tampoco quebrantaría la garantía formal ex art. 25.1, pues la remisión a reglamento que contiene es lo suficientemente precisa y muestra -se dice- la decidida voluntad de subordinar aquellos reglamentos a las leyes que ejecuten, en las que habrán de encontrar base suficiente.Existe ya una amplia y reiterada jurisprudencia de este Tribunal sobre la proyección del principio de legalidad de infracciones y sanciones en el ámbito de la potestad sancionadora de la Administración (art. 25.1 de la Constitución), jurisprudencia ya aludida en el fundamento que antecede y que conviene ahora recordar, por el alcance de esta impugnación, de modo más detallado.
\nHemos dicho, así, que la vigencia del principio nullum crimen nulla poena sine lege en el ordenamiento sancionador administrativo conlleva, a imagen de lo predicable del Derecho Penal, la doble garantía, material y formal, consistente, en primer lugar, \"en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas\", y también, junto a ello, en la suficiencia de rango de las normas tipificadoras y sancionadoras, pues la locución \"legislación vigente\" que emplea el art. 25.1 de la Constitución es expresiva de una reserva de Ley en materia sancionadora (STC 42/1987, fundamento jurídico 2º; en términos análogos, y entre otras, SSTC 69/1989, fundamento jurídico 1º, 22/1990, fundamento jurídico 7º y 61/1990, fundamento jurídico 7º).
\nEn lo que se refiere, de modo específico, a la garantía formal, hemos dicho también que el mandato del citado art. 25.1 \"determina la necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en una norma de rango legal, pero no excluye que esa norma contenga remisiones a normas reglamentarias, siempre que en aquélla queden suficientemente determinados los elementos esenciales de la conducta antijurídica (de tal manera que sólo sean infracciones las acciones u omisiones subsumibles en la norma con rango de Ley) y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer\". La Constitución -señalamos en la misma resolución- \"prohibe la remisión al reglamento que haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley (...), pero no impide la colaboración reglamentaria en la normativa sancionadora\" (STC 3/1988, fundamento jurídico 9º; en análogos términos, STC 101/1988, fundamento jurídico 3º).
\nA la luz de estos criterios debemos enjuiciar ahora la disposición impugnada.El apartado \"j\" del art. 26 de la LOPSC es, en efecto, una regla de carácter \"residual\" -como ha observado el Abogado del Estado- que califica de infracciones leves cualesquiera incumplimientos de obligaciones o vulneración de prohibiciones establecidas ya en la propia Ley Orgánica o en leyes especiales y -y éste es el inciso tachado de inconstitucional- \"en las reglamentaciones específicas o en las normas de policía dictadas en ejecución de las mismas\". Debemos considerar si la genérica delimitación per relationem que así se lleva a cabo de conductas ilícitas respeta o no las exigencias dimanantes, en este ámbito, del art. 25.1 de la Constitución.a) En lo que se refiere a la garantía material y absoluta que establece, según vimos, el citado precepto constitucional (predeterminación suficiente del ilícito), nada cabe reprochar, en rigor, el precepto impugnado, pues, siendo como es una norma residual y de remisión, la delimitación precisa de las conductas sancionables corresponderá a las reglas remitidas, configuradoras de las \"obligaciones\" y \"prohibiciones\" cuya conculcación dará lugar a la infracción.
\nEstas últimas reglas deberán atenerse, claro está, a las exigencias de certeza que consideramos, pero ello es algo, como bien se comprende, sobre lo que nada más es posible señalar aquí, pues la eventual infracción de lo que en otra ocasión hemos llamado el \"derecho a la tipicidad del ilícito administrativo\" (STC 182/1990, fundamento jurídico 5º) sería imputable a la norma remitida, no a aquella en la que la remisión se contiene. Sí debe hacerse constar, con todo, que las reglas en las que se configuran \"obligaciones\" y \"prohibiciones\" sancionables con arreglo al precepto que enjuiciamos deberán contener -para asegurar, precisamente, estas exigencias de seguridad y certeza- una referencia expresa al precepto legal [art. 26 j) de la LOPSC] en cuya virtud aquellos imperativos serán, caso de contravención, calificados de infracción leve y en cuanto tales sancionados.b) Cuestión distinta es si el precepto impugnado ha respetado, en su referencia a \"reglamentaciones específicas\" y a \"normas de policía\", la garantía formal de conformidad con la cual sólo la ley puede configurar supuestos de infracción, aun cuando la misma remita a reglamento, con las condiciones dichas, la precisión complementaria de algún elemento o rasgo del ilícito.La respuesta no puede ser sino negativa.
\nEl inciso final del art. 26 j) de la LOPSC califica de infracciones leves de la seguridad ciudadana, en lo que ahora importa, la transgresión de las obligaciones y prohibiciones establecidas \"en las reglamentaciones específicas o en las normas de policía dictadas en ejecución de las mismas\", remisión que ha de ser considerada inconstitucional, pues en modo alguno puede la ley habilitar o remitir al reglamento para la configuración ex novo de obligaciones o prohibiciones cuya contravención dé origen a una infracción sancionable. Una tal remisión a normas infralegales para la configuración incondicionada de supuestos de infracción no es, vale repetir, conciliable con lo dispuesto en el art. 25.1 de la Constitución.Conclusión tan clara no puede quedar empañada por lo argüido, en defensa de esta regla legal, por la Abogacía del Estado, en cuyas alegaciones parece apuntarse una cierta interpretación conforme del último inciso del art. 26 j) según la cual la referencia de la norma legal a estas \"reglamentaciones específicas y normas de policía\" nada diría en contra de la vinculación de unas y otras a lo dispuesto en las leyes.
\nEl tenor literal del precepto no consiente esta interpretación que, de acogerse, privaría de todo sentido tanto a la mención separada que aquí hace la LOPSC a las repetidas \"reglamentaciones específicas\" y \"normas de policía\" como a la ejecución de aquéllas por éstas, según dice la Ley. El sentido patente de la regla legal es, en este pasaje, el de calificar de infracciones leves de la seguridad ciudadana la transgresión de prohibiciones u obligaciones de origen exclusivamente reglamentario y cualquier otro entendimiento del precepto desconocería su enunciado meridiano y se situará, por tanto, más allá de los límites que enmarcan la labor de interpretación.Se impone, pues, declarar la inconstitucionalidad del inciso final del art. 26 j) de la LOPSC (\"en las reglamentaciones específicas o en las normas de policía dictadas en ejecución de las mismas\").
\n11.
\nEl art. 37 de la LOPSC ha sido impugnado en uno y otro recurso. Su texto es el siguiente:\"En los procedimientos sancionadores que se instruyan en las materias objeto de la presente Ley, las informaciones aportadas por los agentes de la autoridad que hubieren presenciado los hechos, previa ratificación en el caso de haber sido negados por los inculpados, constituirán base suficiente para adoptar la resolución que proceda, salvo prueba en contrario y sin perjuicio de que aquéllos deban aportar al expediente todos los elementos probatorios disponibles\".Viene a sostenerse en los recursos que esta disposición dota de \"presunción de veracidad\" a las \"informaciones aportadas por los agentes\", dando lugar a una inversión de la carga de la prueba en perjuicio del expedientado, quien se ve, de este modo, obligado a probar su inocencia.
\nResultaría así conculcada la presunción constitucional de inocencia (art. 24.2 de la Constitución) y vulnerados también, en relación con ello, los derechos de defensa del expedientado y los límites que enmarcan la potestad sancionadora de la Administración. Se añade en el recurso promovido por el Parlamento de las Islas Baleares que la expresión \"informaciones\" que emplea este precepto puede incluir, junto al relato de hechos, también juicios de valor, lo que abundaría en la inconstitucionalidad de la norma. El Abogado del Estado la ha defendido invocando, en primer lugar, la doctrina de los \"delitos testimoniales\" (el testimonio de los agentes podría enervar la presunción de inocencia), recordando, junto a ello, lo dicho en la STC 76/1990 y subrayando, en fin, las garantías contenidas en este art. 37 (en particular, que bastaría con que el expedientado negase los hechos para que se diera lugar a la ratificación por los agentes de sus \"informaciones\").Son precisas dos puntualizaciones previas.
\nLa primera se refiere al ámbito de aplicación de la disposición impugnada, que no es otro que el de los procedimientos administrativos sancionadores, según inequívocamente se desprende del propio tenor de la norma y de su encaje sistemático en la Sección tercera del capítulo cuarto de la LOPSC. Se sigue de ello que lo dispuesto aquí por la Ley no afecta, de modo directo, a los procesos contencioso-administrativos que revisen, caso de recurso, sanciones administrativas impuestas en aplicación de esta Ley y que tampoco lo establecido en la norma muestra relevancia alguna en el ámbito penal, en el cual los atestados policiales tienen, estrictamente, el valor de denuncia que dice la Ley de Enjuiciamiento Criminal (art. 297) y confirma nuestra jurisprudencia (por todas, STC 5/1989, fundamento jurídico 2º).
\nSe refiere la segunda puntualización a cuál sea la regla constitucional que ha de ser aquí medida de validez de la impugnada. Ni el art. 25.3 de la Constitución ni el que consagra, en la misma Norma fundamental, el derecho \"a la defensa\" (art. 24.2) son aquí de pertinente consideración, pues, de una parte, el contenido de la regla legal ninguna relación guarda con el art. 25.3 de la Constitución y porque, en lo que se refiere al derecho a la defensa, la norma que resulta relevante es -de conformidad con lo alegado por las partes- la que preserva, en el art. 24.2 de la Constitución, la presunción de inocencia. Desde ahora importa recordar, a este propósito, que \"es doctrina reiterada de este Tribunal que la presunción de inocencia rige sin excepciones en el ordenamiento administrativo sancionador, garantizando el derecho a no sufrir sanción que no tenga fundamento en una previa actividad probatoria sobre la cual el órgano competente pueda fundamentar un juicio razonable de culpabilidad\" (STC 212/1990, fundamento jurídico 5º).
\nLo que los recurrentes niegan, y este Tribunal ha de enjuiciar, es la acomodación del precepto impugnado a las exigencias que impone dicho principio constitucional.El art. 37 de la LOPSC no atribuye, desde luego, fehaciencia a las declaraciones suscritas por los agentes de la autoridad (no de otro modo se ha de entender la expresión legal \"informaciones\") que versen sobre \"hechos\" que los propios agentes \"hubieren presenciado\", pero sí es patente que da relevancia probatoria, en el procedimiento administrativo sancionador, a tal relato fáctico (al margen, claro está, cualesquiera valoraciones hechas por los agentes al redactar sus \"informaciones\"). Este reconocimiento de relevancia probatoria a lo aseverado, en debida forma, por los agentes solo sería inconstitucional, sin embargo, en el caso de que la Ley otorgara a tales \"informaciones\" una fuerza de convicción privilegiada que llegara a prevalecer, sin más, frente a lo alegado por el expedientado o frente a cualesquiera otros medios de prueba o que se impusiera -incluso al margen de toda contraria alegación o probanza- sobre la apreciación racional que acerca de los hechos y de la culpabilidad del expedientado se hubiera formado la autoridad llamada a resolver el expediente.
\nSi estableciera la Ley, en efecto, una tal presunción iuris et de iure en orden a la certeza de lo informado por los agentes el precepto sería inconstitucional, por contrario a la presunción de inocencia, en atención a lo que declaramos, al enjuiciar una disposición en cierto modo análoga, en la STC 76/1990 (fundamento jurídico 8º.B).No merece tales reproches, sin embargo, el art. 37 de la LOPSC. Esta disposición, en efecto, en modo alguno impone la presunción incontrovertible de que lo que conste en el informe escrito de los agentes sea cierto (la Ley, como no podía ser de otro modo, admite la \"prueba en contrario\") y tampoco atribuye a dichas \"informaciones\", aun a falta de toda prueba que las contradiga, una eficacia determinante para la sanción del expedientado.
\nImporta advertir, en cuanto a esto último, que bastará con que aquél niegue los hechos sobre los que los agentes han informado para que deban éstos ratificarse en el expediente, trámite que dará ocasión para que la autoridad llamada a resolver pondere debidamente el contenido de la información policial. Y es preciso también tener en cuenta que, según el dictado legal, dicha autoridad no queda, en ningún caso, vinculada o determinada en su juicio por el contenido de aquellas informaciones, ratificadas o no, pues la Ley se limita a establecer que lo declarado por los agentes será \"base suficiente para adoptar la resolución que proceda\", sin que quepa excluir, por consiguiente, que el expediente concluya sin sanción, pese a la información policial y en atención a otras consideraciones.
\nLa Ley establece, por último, una inexcusable garantía adicional al imponer a los agentes el deber de aportar al expediente \"todos los elementos probatorios disponibles.Bien se ve, siendo esto así, que el precepto no es contrario a la norma constitucional que protege la presunción de inocencia en todo proceso o procedimiento sancionador. No estamos ante una disposición que otorgue valor en todo caso a la información de los agentes ni que dispense a la Administración de aportar cuantas pruebas haya obtenido ni, en fin, que predetermine el criterio de la autoridad que deba resolver el expediente sancionador. El expedientado no queda -en contra de lo que los recurrentes creen- compelido a probar su inocencia para evitar ser sancionado; bastará con que niegue los hechos para dar lugar a la ratificación de los agentes y ni siquiera en tal caso esas declaraciones policiales se impondrán necesariamente sobre la libre y racional valoración de la prueba -de toda la prueba practicada- que ha de llevar a cabo la autoridad administrativa.
\nA falta de prueba en contrario, las informaciones de los agentes tampoco dan, por sí solas, base para \"adoptar la resolución que proceda\" (eventualmente sancionatoria), eficacia que sólo podrán llegar a alcanzar con el asentimiento tácito del expedientado al contenido fáctico del informe o, caso de negar éste los hechos, mediante la necesaria ratificación de los informantes en el expediente. Todas estas exigencias y garantías legales (que los agentes hayan presenciado los hechos; que se ratifiquen, caso de contradicción, en el contenido de su información; que se prevea la posibilidad de prueba en contrario y de la aportación de cualesquiera otras pruebas y, en fin, que la norma no condicione en ningún caso el contenido de la resolución a dictar) impiden apreciar, en suma, la tacha de inconstitucionalidad opuesta frente al precepto.
\n12.
\nConsideraremos en este último fundamento la impugnación deducida por los señores Diputados al Congreso contra el art. 38.1 de la LOPSC y contra lo establecido, también, en el cuarto inciso de la Disposición derogatoria de la misma Ley Orgánica, que afecta al apartado 5 del art. 7 de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona.Aquel art. 38.1 dispone que \"las sanciones impuestas en las materias objeto de la presente Ley serán ejecutivas desde que la resolución adquiera firmeza en la vía administrativa\", y los recurrentes estiman que lo así establecido \"reintroduce\" en nuestro ordenamiento el criterio solve et repete y conculca la subordinación al control jurisdiccional de la potestad sancionadora de la Administración, deparando también una quiebra de la garantía judicial a la que los sancionados tienen derecho.
\nEsta inconstitucionalidad (por contradicción, se dice, con lo dispuesto en los arts. 24, 25.3 y 117.1 de la Norma fundamental), \"se agrava aún más\" -añade el recurso- por causa de la derogación que la LOPSC lleva a cabo del apartado 5 del art. 7 de la Ley 62/1978, de conformidad con el cual \"la interposición del recurso contencioso-administrativo suspenderá, en todo caso, la resolución administrativa cuando se trate de sanciones pecuniarias reguladas por la Ley de Orden Público, sin necesidad de afianzamiento o depósito alguno ni de los dictámenes a que se refiere el apartado anterior\" (referencia legal, esta última, que alude a los informes y dictámenes de la Fiscalía y de la Abogacía del Estado, así como del órgano autor del acto impugnado, sobre la solicitud de suspensión).
\nAfirman los recurrentes que, por obra de esta derogación, la potestad sancionadora de la Administración se independiza, al menos temporalmente, del control judicial (principio -se dice en el recurso- pate et repete). La argumentación del Abogado del Estado se ha orientado a negar que el art. 38.1 exprese la técnica conocida como solve et repete (el recurso jurisdiccional no se subordinaría, caso de sanción pecuniaria, al pago de la multa), a destacar, en segundo lugar, el régimen más beneficioso para el sancionado que establece el precepto impugnado respecto a la regulación general de la ejecutividad administrativa y a sostener, en fin, que no deriva de la Constitución el que las sanciones que afecten a un derecho fundamental deban quedar en suspenso por la sola interposición del recurso contencioso-administrativo.El art. 38.1 de la LOPSC establece la ejecutividad inmediata, una vez firmes en vía administrativa, de las sanciones impuestas en aplicación de la propia Ley Orgánica.