En este sentido se precisó entonces (cosa que resulta especialmente útil en el análisis de la norma que ahora se impugna) que “la ordenación del territorio es, en nuestro sistema constitucional, un título competencial específico que tampoco puede ser ignorado, reduciéndolo a la simple capacidad de planificar, desde el punto de vista de su incidencia en el territorio, las actuaciones que por otros títulos ha de llevar a cabo el ente titular de aquella competencia, sin que de esta se derive consecuencia alguna para la actuación de otros entes públicos sobre el mismo territorio” (SSTC 77/1984, FJ 2; 149/1991, FJ 1, y 204/2002, FJ 30).La Comunidad Autónoma de Galicia invoca también, como fundamento de la Ley 3/2013, su competencia en materia de urbanismo que, como se ha declarado en la STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 5 A), extractando lo esencial de la STC 61/1997, de 20 de marzo, “alude a la disciplina jurídica del hecho social o colectivo de los asentamientos de población en el espacio físico, lo que, en el plano jurídico, se traduce en la ordenación urbanística, como objeto normativo de las leyes urbanísticas (STC 61/1997, FJ 6).
\nEn definitiva, la competencia en materia de urbanismo abarca, fundamentalmente, ‘las políticas de ordenación de la ciudad’; es decir, la determinación del ‘cómo, cuándo y dónde deben surgir o desarrollarse los asentamientos humanos’ (STC 61/1997, FJ 6)”.La definición del contenido de los títulos competenciales de ordenación del territorio y de urbanismo evidencia que en el ejercicio de tales competencias puede incidir la competencia exclusiva estatal en materia de telecomunicaciones, debiéndose articular los mecanismos de colaboración cuando sea preciso. Así sucederá, por ejemplo, en lo concerniente a la precisión de la ubicación del mínimo de infraestructuras que sean necesarias en nuevos emplazamientos urbanos a fin de asegurar una conectividad mínima (de la misma manera en que se asegura la prestación de servicios básicos de red como el suministro de agua y electricidad a través de la construcción de alcantarillado y conductos y canales de abastecimiento); así como en lo relativo a la determinación de cómo y dónde ubicar las redes necesarias para la prestación de los servicios de nueva generación en zonas ya urbanizadas y con alto nivel de conectividad y asentamiento de infraestructuras e instalaciones.
\nA su vez, la localización concreta (en ámbito urbano o rural) puede afectar, tal como se declara en la STC 8/2012 (FJ 3), al medio ambiente o al paisaje.También invoca la Comunidad Autónoma de Galicia su competencia en materia de protección de medio ambiente -pues, en el marco de lo dispuesto en la legislación del Estado, conforme al art. 149.1.23 CE, puede establecer normas adicionales que supongan la fijación de niveles de protección más altos que los mínimos establecidos por el Estado (STC 69/2013, FJ 1)- así como su competencia en materia de protección del patrimonio cultural e histórico, si bien son pocos los preceptos impugnados en que tal competencia pueda verse controvertida.La competencia atribuida al Estado por el art. 149.1.21 CE en materia de telecomunicaciones es exclusiva, en sentido estricto: en el ámbito comprendido en la materia “telecomunicaciones”, las Comunidades Autónomas carecen de toda competencia, sea normativa o de ejecución. “La competencia exclusiva estatal en esta materia, tiene por objeto, en definitiva, ordenar normativamente y asegurar la efectividad de las comunicaciones (SSTC 278/1993, de 23 de septiembre, FJ 2; 127/1994, de 5 de mayo FJ 8; y 31/2010, de 28 de junio, FJ 85), razón por la cual ‘comprende, desde luego, la totalidad de las competencias normativas’ en la materia (SSTC 84/1982, de 23 de diciembre, FJ 4, y 38/1983, de 8 de febrero, FJ 3), pero puede comportar también ‘la atribución de las competencias de ejecución necesarias para configurar un sistema materialmente unitario’ (STC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 6)” (STC 72/2014, FJ 4).En la medida en que las infraestructuras de comunicaciones tienen un evidente impacto en el medio físico, se produce un entrecruzamiento con ámbitos materiales de competencia autonómica.
\nSegún la STC 8/2012: “Pese a ser el título competencial en materia de telecomunicaciones un título de carácter sectorial, lo cierto es que tiene un gran potencial expansivo puesto que el régimen de las telecomunicaciones incide, con mayor o menor intensidad, en muchas otras materias. Por un lado, en el desenvolvimiento de medios de comunicación social como la radio o la televisión. Por otro lado, en la ordenación del territorio y el urbanismo en la medida en que la faceta de infraestructura de las telecomunicaciones hace preciso adoptar decisiones en torno a su adecuada localización, tanto en el ámbito rural como urbano. Esa localización puede, a su vez, tener un impacto sobre el medio ambiente y el paisaje.” (FJ 6).La consecuencia es que los títulos competenciales estatales y autonómicos que se proyectan sobre el mismo espacio físico, pero que tienen distinto objeto jurídico, se limitan recíprocamente, y se integran preferentemente a través de fórmulas de cooperación o coordinación pues “si, como este Tribunal viene reiterando, el principio de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas está implícito en el sistema de autonomías (SSTC 18/1982 y 152/1988, entre otras) y ‘si la consolidación y el correcto funcionamiento del Estado de las autonomías dependen en buena medida de la estricta sujeción de uno y otras a las fórmulas racionales de cooperación, consulta, participación, coordinación, concertación o acuerdo previstas en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía (STC 181/1988, FJ 7), este tipo de fórmulas son especialmente necesarias en estos supuestos de concurrencia de títulos competenciales en los que deben buscarse aquellas soluciones con las que se consiga optimizar el ejercicio de ambas competencias (SSTC 32/1983, 77/1984, 227/1987 y 36/1994), pudiendo elegirse, en cada caso, las técnicas que resulten más adecuadas: el mutuo intercambio de información, la emisión de informes previos en los ámbitos de la propia competencia, la creación de órganos de composición mixta, etcétera’ (de nuevo, SSTC 40/1998, de 18 de febrero, FJ 30; y 204/2002, de 31 de octubre, FJ 7).
\nNo obstante, si esos cauces resultan insuficientes, el Tribunal ha afirmado que ‘la decisión final corresponderá al titular de la competencia prevalente’ (STC 77/1984, de 3 de julio, FJ 3), sin que el Estado pueda ‘verse privado del ejercicio de sus competencias exclusivas por la existencia de una competencia, aunque también sea exclusiva, de una Comunidad Autónoma’ (STC 56/1986, de 13 de mayo, FJ 3; STC 204/2002, de 31 de octubre, FJ 7).” (STC 8/2012, FJ 3).Estas técnicas de colaboración y concertación son también recordadas en la STC 192/2014, FJ 4, que añade que para la aplicación preferente de una competencia sobre otra, si resultan insuficientes las técnicas de colaboración, habrá que atender al interés general concernido y “para ello, habrá que tomar en consideración, como señala el fundamento jurídico 30 de la STC 40/1998, de 19 de febrero, cuál sea la competencia estatal de carácter sectorial que pretenda ejercerse, las razones que han llevado al constituyente a reservar esa competencia al Estado o el modo concreto en que éste o la Comunidad Autónoma pretendan ejercer las que les corresponden.
\nEn este sentido, hemos declarado que el Estado tiene competencias que pueden incidir de manera importante sobre el territorio... y que no puede verse privado del ejercicio de sus competencias exclusivas por la existencia de una competencia, aunque también sea exclusiva, de una Comunidad Autónoma. … [C]uando la Constitución atribuye al Estado una competencia exclusiva lo hace porque bajo la misma subyace -o, al menos, así lo entiende el constituyente- un interés general, interés que debe prevalecer sobre los intereses que puedan tener otras entidades territoriales afectadas. … ‘[D]eterminada la preferencia de la competencia estatal … esa preferencia no ha de ser entendida en términos absolutos (al respecto SSTC 14/2005, de 31 de enero, FJ 5; y 46/2007, de 1 de marzo, FJ 10)’ sino que ‘la atribución de una competencia sobre un ámbito físico determinado no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias en ese espacio, siempre que ambas tengan distinto objeto jurídico, y que el ejercicio de las autonómicas no interfieran o perturben el ejercicio de las estatales (al respecto, STC 166/2000, de 15 de junio, FJ 3; y doctrina allí citada)’.”En el ámbito de una competencia exclusiva del Estado, resulta asimismo relevante la doctrina constitucional sobre la llamada lex repetita.
\nSegún la STC 5/2015, FJ 5, “las Comunidades Autónomas no pueden establecer disposición alguna al respecto, ni siquiera para reproducir con exactitud las previsiones estatales, operación que quedaría vedada por la doctrina sobre la lex repetitasistematizada por la STC 341/2005, de 21 de diciembre, FJ 9, y cuyo origen último está en la STC 10/1982, de 23 de marzo, FJ 8, según la cual la reproducción de normas estatales en normas autonómicas es inconstitucional cuando la Comunidad Autónoma carece de la correspondiente competencia, salvo que -lo que no es el caso- la reiteración de la norma estatal sea imprescindible para el entendimiento del precepto (STC 47/2004, de 25 de marzo, FJ 8)”.En suma, el encuadramiento competencial realizado permite concluir que (i) se trata de competencias de titulares diversos y objeto jurídico distinto cuyo ejercicio puede concurrir en un mismo espacio físico. (ii) La concreta articulación de las competencias concurrentes habrá de buscar fórmulas de cooperación que optimicen su ejercicio “pudiendo elegirse la técnica que se estime más adecuada a estos efectos: mutuo intercambio de información, la emisión de informes previos en los ámbitos de la propia competencia, la creación de órganos de composición mixta, entre otros. (STC 204/2002, FJ 30)” (STC 8/2012, FJ 8). (iii) Para el caso de que los cauces de cooperación resulten insuficientes para resolver los conflictos que puedan surgir, será preciso determinar cuál es el título prevalente en función del interés general concernido, que determinará la preferente aplicación de una competencia en detrimento de la otra (STC 82/2012, de 18 de abril, FJ 3, y SSTC 168/1993, de 27 de mayo, FJ 4; y 31/2010, de 28 de junio, FJ 85; y 154/2014, de 25 de septiembre, FJ 5, entre otras). (iv) En cualquier caso, el ejercicio por parte del Estado de una competencia exclusiva “impide de raíz toda posibilidad de una acción autonómica de signo contrario” y las referidas competencias autonómicas no pueden ejercerse de forma que la competencia del Estado para regular el sector de las telecomunicaciones quede menoscabada o invadida (STC 82/2012, de 18 de abril, FJ 4) (STC 154/2014, FJ 7, en materia de defensa nacional). (v) Sin que esto pueda suponer el vaciamiento de las competencias propias de una Comunidad Autónoma. (vi) La reproducción de normas estatales en normas autonómicas es inconstitucional cuando la Comunidad Autónoma carece de la correspondiente competencia, salvo que la reiteración de la norma estatal sea imprescindible para el entendimiento del precepto.
\n4.
\nDeterminado, así, el parámetro de constitucionalidad que nos corresponde aplicar en este recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 3/2013, abordamos ahora las concretas impugnaciones que contiene. Advertimos previamente que la demanda resulta en bastantes ocasiones parca en su fundamentación jurídica y carece en otras de la suficiencia en la argumentación que la jurisprudencia exige. Este Tribunal ha declarado que “cuando se encuentra en juego la depuración del ordenamiento jurídico resulta carga de los recurrentes, no solo abrir la vía para que el Tribunal pueda pronunciarse, sino también colaborar con la justicia del Tribunal mediante un pormenorizado análisis de las cuestiones que se suscitan … y ello porque hay una presunción de constitucionalidad de las normas con rango de ley que no puede desvirtuarse sin más, prescindiendo de una razón suficientemente fundada” (entre otras, STC 74/2014, de 8 de mayo, FJ 4).Emprendemos el examen de las quejas deducidas en el recurso siguiendo el esquema de bloques temáticos establecido por el Abogado del Estado, en aras de una mayor claridad, lo que tendrá su reflejo en la numeración de los fundamentos jurídicos de esta resolución, aun cuando, como toda división conceptual, pueda considerarse artificiosa: objeto y finalidad de la Ley (FJ 5); promoción de infraestructuras (FJ 6); planificación de las infraestructuras (FJ 7); servicio público (FJ 8); acceso e interconexión (FJ 9); coubicación (FJ 10); neutralidad tecnológica y sostenibilidad ambiental (FJ 11) y régimen sancionador (FJ 12).
\n5.
\nObjeto de la Ley 3/2013 y objetivos de la norma. En el primer bloque de alegaciones se impugnan los preceptos de la Ley 3/2013 que definen el objeto de la Ley, así como su finalidad y sus objetivos. El Abogado del Estado entiende -como se ha resumido en los antecedentes de esta resolución- que el art. 1 de la Ley gallega, al establecer como objeto el de “regular el impulso y la ordenación de las infraestructuras de telecomunicaciones en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Galicia y establecer el marco legal y las condiciones adecuadas para que su despliegue territorial se realice de manera ágil, ordenada, eficiente, segura y respetuosa con el medio ambiente”, constituye una regulación omnicomprensiva de las infraestructuras de telecomunicaciones y asume una función, la de impulsar la instalación de infraestructuras (despliegue de red), que corresponde a los propios operadores del sector en un mercado regido por el principio de libre competencia y, en su caso, al Estado en ejercicio de sus competencias exclusivas en materia de telecomunicaciones.
\nEn directa relación con lo anterior el Abogado del Estado impugna el art. 2.2 d) de la Ley 3/2013 que define como uno de los objetivos de la Ley, a efectos de conseguir la finalidad definida en el primer apartado del precepto, el de “garantizar la instalación de las infraestructuras de telecomunicaciones mediante una ordenación coherente, que asegure la protección del territorio, de los recursos naturales y del ámbito paisajístico, y que promueva la cohesión social y la igualdad económica”.El propio Abogado del Estado realiza en sus alegaciones una distinción esencial entre redes y servicios de telecomunicaciones, de la que, sin embargo, no extrae después ninguna consecuencia. Es relevante, por ello, detenerse un momento en la acotación de términos: no solo en la diferenciación entre redes y servicios, sino también entre redes e infraestructuras, pues esto ayuda a comprender cuál es el objeto de la Ley autonómica que el Abogado del Estado define como “objeto omnicomprensivo de la regulación de las infraestructuras”.Se ha producido en este ámbito un cambio terminológico a raíz de la convergencia de tecnologías y servicios, difuminando las diferencias entre sectores antes diferenciados como las telecomunicaciones, la informática, el audiovisual e internet, que se plasma en las Directivas comunitarias adoptadas en la segunda fase de liberalización de las telecomunicaciones (Directiva Marco 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo, relativa a un marco común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas, modificada por la Directiva 2009/140/CE, de 25 de noviembre, y Directivas específicas en materia de acceso e interconexión, servicio universal y protección de datos).
\nLas telecomunicaciones (tradicionalmente referidas a la telefonía fija y a la telefonía móvil) son ahora “comunicaciones electrónicas” (referidas a una variedad de servicios, entre ellos, la multiplicidad de funcionalidades de internet) que pueden prestarse a través de diversas redes de distinta configuración (fibra óptica, cable, banda ancha y, ahora, las redes de nueva generación) y con distintas tecnologías (inalámbrica o fija).Así, son “redes de comunicaciones electrónicas” los “sistemas de transmisión -y cuando proceda los equipos de conmutación o encaminamiento y demás recursos, incluidos los elementos de red que no son activos-, que permitan el transporte de señales mediante cables, ondas hertzianas, medios ópticos u otros medios electromagnéticos con inclusión de las redes de satélites, redes terrestres fijas y móviles, sistemas de tendido eléctrico y, en la medida en que se utilicen para la trasmisión de señales, redes utilizadas para la radiodifusión sonora y televisiva y redes de televisión por cable”.
\nDe otro lado, son servicios de comunicaciones electrónicas los prestados a cambio de una remuneración y que consisten, total o principalmente, en el transporte de señales a través de redes de comunicaciones electrónicas, excluyendo aquellos servicios que suministren contenidos (los servicios audiovisuales). Por último, el término “infraestructuras de telecomunicaciones” alude a un elemento físico que ayuda a la extensión de redes y la prestación de servicios de comunicación electrónica: se trata, por ejemplo, en terminología de la Ley general de telecomunicaciones, de los llamados “recursos asociados”; esto es, “infraestructuras físicas, dispositivos, servicios asociados u otros recursos o elementos asociados a una red de comunicaciones electrónicas”, como “edificios o entradas de edificios, el cableado de edificios, antenas, torres y otras construcciones de soporte, conductos, mástiles, bocas de acceso y distribuidores”.La diferencia apuntada en el párrafo anterior es relevante, pues el objeto de la Ley 3/2013 no es “la regulación de la explotación de redes y la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas y los recursos asociados” -cosa que constituye el objeto de la Ley general de telecomunicaciones de 2014 tal como lo define su artículo 1.1 y evidentemente forma parte de la competencia exclusiva del Estado-, ni siquiera la regulación de las infraestructuras en sí mismas (dispositivos, homologación) o su despliegue como tal, sino la regulación de cómo ha de llevarse a cabo el citado despliegue en el territorio de la Comunidad Autónoma en ejercicio de sus competencias sobre medio ambiente y ordenación del territorio.
\nEn particular, se contempla que ese despliegue se realice respetando el medio ambiente, de forma ordenada y eficiente (en relación a costes tanto físicos como económicos) y garantizando la consecución de objetivos propios, plenamente legítimos, como son la cohesión social y económica de la Comunidad Autónoma, minimizando los riesgos de la fractura digital que, aparte de por factores de edad de la población, viene también determinada por factores geográficos y la diferenciación entre zonas rurales y urbanas.No existe, por tanto, ninguna vulneración de la competencia exclusiva del Estado en materia de telecomunicaciones, pues el objeto de la Ley 3/2013 definido en su artículo 1 no impide ni menoscaba la competencia estatal; sino, al contrario, encuentra su acomodo natural en las competencias autonómicas sobre ordenación de territorio, urbanismo y normas adicionales de protección de medio ambiente.En la misma línea, también han de considerarse constitucionales los apartados impugnados del art. 2 de la Ley autonómica.
\nEl subapartado primero (no impugnado) establece como finalidad de la norma la de “contribuir a la integración de Galicia en la sociedad de la información” apostando por el desarrollo de las infraestructuras de telecomunicaciones “como un factor esencial para lograr el crecimiento económico sostenible, la reducción del desequilibrio territorial y la cohesión social en el ámbito de la Comunidad Autónoma” para lo cual el apartado segundo fija diversos objetivos, de los que el Abogado del Estado impugna los apartados b), c) y d).Establece el art. 2.2 b) de la Ley gallega el objetivo de “garantizar a la ciudadanía, a las empresas y a las administraciones públicas la cobertura de las necesidades, actuales y futuras, de los servicios y tecnologías de la información y de la comunicación, a fin de fomentar la competitividad basada en el conocimiento”.
\nPor su parte, el artículo 2.2 c) define como otro objetivo el de “garantizar un acceso de calidad a las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación” y el apartado d) alude al objetivo de “garantizar la instalación de infraestructuras de telecomunicaciones mediante una ordenación coherente, que asegure la protección del territorio, de los recursos naturales y del ámbito paisajístico y que promueva la cohesión social y económica”.La fijación de estos objetivos, con carácter general, como hace la Ley objeto de enjuiciamiento, resulta neutra o inocua desde una perspectiva competencial pues no establece ninguna regla material de actuación. La alusión en los apartados b) y c) a la cobertura de servicios de las llamadas NTIC o la garantía de un acceso de calidad no supone, por sí misma, ninguna atribución a la Comunidad Autónoma al respecto.
\nPor consiguiente, el análisis deberá proyectarse sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los preceptos de la Ley impugnada en que se recoja el desarrollo de tales principios, cuya mera formulación en el plano genérico de los objetivos de la Ley impugnada no puede considerarse que altere el sistema competencial.Por su parte, el apartado d) del artículo 2.2 no supone la imposición a los operadores de una determinada infraestructura o tecnología, sino la previsión de que la instalación de infraestructuras, para el despliegue de las redes de que se trate, se realice de una determinada forma (respetuosa con la normativa de medio ambiente y protección del paisaje) y con la garantía de una ordenación coherente que permita y favorezca la implantación de infraestructuras precisas para garantizar que el despliegue de redes contribuya a la cohesión social, territorial y económica de la Comunidad Autónoma.
\nParece necesario concluir que la definición de este objetivo no menoscaba ni impide el ejercicio de la competencia estatal y se enmarca en los principios, objetivos y misiones que puede asumir la Comunidad Autónoma.En definitiva, ningún reproche puede realizarse, en este sentido, a la voluntad de contribuir a un mayor despliegue de infraestructuras que permite la instalación e implementación de redes que, a su vez, contribuyan no solo al desarrollo económico de la Comunidad Autónoma, sino, como ya hemos apuntado, a luchar contra la llamada fractura digital manteniendo la cohesión social y territorial que, actualmente, no puede garantizarse únicamente por las vías de comunicaciones de transporte tradicionales, sino también por las llamadas autopistas de la información que mantienen la conexión (la conectividad) entre las diversas partes del territorio.
\nLa exposición de motivos de la Ley 3/2013 ofrece, en este sentido, claves para interpretar el contenido de la norma autonómica al fundamentar su regulación en el necesario desarrollo de la sociedad de la información en la Comunidad Autónoma de Galicia, su modernización, la garantía del bienestar ciudadano y del desarrollo del tejido industrial y económico, entre otros aspectos. Se prevé todo esto, según se expone, en el marco de planes estratégicos como la agenda digital o el plan de banda ancha del Estado.
\n6.
\nIntervención del sector público autonómico en promoción de infraestructuras. En el segundo bloque de alegaciones el recurso de inconstitucionalidad se dirige contra determinados preceptos de la Ley 3/2013 cuyo denominador común es el de regular la intervención de los poderes públicos autonómicos en el sector de las telecomunicaciones a través de la promoción de la instalación y del desarrollo de infraestructuras de telecomunicaciones y redes de comunicaciones electrónicas, bien sea de forma directa (asumiendo, por ejemplo, su construcción o ejecución), bien sea mediante acciones de fomento dirigidas a los operadores privados. Considera el Abogado del Estado que los apartados 3, 5 y 7 del art. 5 de la Ley 3/2013 son inconstitucionales por contener una regulación contraria al principio de libre competencia y de libre mercado que rige en el ámbito de las telecomunicaciones, según la normativa estatal, al permitir la intervención del sector público autonómico como si se tratase de un actor más del sector, sin tener en cuenta que la instalación y la extensión de infraestructuras corresponde a los operadores que libremente entran en el mercado.El análisis de la constitucionalidad de los apartados impugnados requiere de una precisión previa impuesta por la necesidad de interpretar las normas de acuerdo con el contexto más amplio en el que se inscriben.
\nEl art. 5 de la Ley 3/2013 se ubica en el título II relativo a los “principios rectores de la intervención de las administraciones públicas de Galicia para el impulso y la ordenación de las infraestructuras de telecomunicaciones y redes públicas de comunicaciones electrónicas”, donde se determinan las condiciones específicas que deben respetarse en este caso, y el previo artículo 4.2 de la norma autonómica subraya que la actividad promotora del sector público autonómico en esta materia se desarrollará “con sujeción al marco normativo general en materia de telecomunicaciones, a la normativa de la Unión Europea sobre competencia y ayudas estatales y a las condiciones que se recogen en el artículo siguiente”.A partir de esta afirmación genérica el primer apartado del art. 5 de la Ley 3/2013 (no impugnado) establece el presupuesto necesario para que pueda darse esta intervención pública de promoción, limitándola a dos supuestos: a) aquellas zonas en las que, “atendiendo al nivel de conectividad existente, no existan infraestructuras de telecomunicaciones y redes de comunicaciones electrónicas de banda ancha básica y/o redes de acceso de nueva generación y no esté prevista su ejecución de forma inmediata por otros operadores” (públicos o privados); b) aquellas zonas en las que, aun existiendo infraestructura de banda ancha, “los servicios prestados por el sector privado no son suficientes para satisfacer las necesidades y no esté prevista la inversión privada en redes de acceso de nueva generación, por lo que es necesaria la intervención púbica por motivos de interés público”.Sólo cuando se esté ante uno de esos dos supuestos la Administración autonómica podrá intervenir “promoviendo” la instalación de infraestructuras y redes de la manera prevista en el apartado 3 del art. 5 de la Ley 3/2013 (apartado impugnado); esto es, a través de dos niveles de intervención que examinaremos de forma separada.
\nEl primero, en el que “la actividad de promoción se limitará, inicialmente, a la construcción y despliegue de infraestructuras de soporte, tales como conductos, cámaras subterráneas, suministro eléctrico, bocas de inspección, distribuidores, antenas, mástiles, torres y otras estructuras de soporte, edificios o entradas a edificios que permitan a los demás operadores, tanto públicos como privados, implementar sus redes públicas de comunicación”.Partiendo del contenido de este primer inciso del apartado 3 del art. 5 de la ley autonómica y de su inserción en el contexto dibujado por los arts. 5.1 y 4 de la norma (que no han sido impugnados), no se aprecia tacha alguna de inconstitucionalidad. En efecto, la previsión de que la Comunidad Autónoma de Galicia pueda construir infraestructuras de soporte como las descritas en el precepto constituye una medida apropiada para la ejecución de lo estipulado en el primer apartado del art. 5 de la ley 3/2013 que, de otra forma, quedaría sin contenido alguno.
\nSe trata de una actividad de promoción a través de una actuación material consistente en la construcción de infraestructuras auxiliares y previas a la red de comunicaciones electrónicas en aquellas zonas donde todavía no se han implementado y en las que resulta necesaria una intervención pública a fin de evitar la fractura digital, por los motivos establecidos en el mencionado art. 5.1 de la Ley gallega, quedando garantizado el pleno ejercicio de la competencia exclusiva estatal mediante la sujeción de esta actividad de promoción al marco normativo general en materia de telecomunicaciones que impone el art. 4.2 de la Ley impugnada (en relación al art. 36.2 de la Ley general de telecomunicaciones y su normativa de desarrollo).Una conclusión diferente alcanzamos, sin embargo, respecto del segundo inciso del apartado 3 impugnado que regula otro tipo de intervención por parte de la Comunidad Autónoma.
\nEste segundo nivel de intervención resulta más intenso: “En el caso” -dice el precepto autonómico- “de que la instalación de las anteriores infraestructuras no fuere suficiente para fomentar la implementación por los demás operadores de sus redes, el sector público autonómico podrá llevar a cabo la ejecución de la totalidad de la red. En este caso” -se puntualiza- “la explotación o prestación de servicios disponibles para el público la llevará a cabo un operador que no forme parte del sector público autonómico, para lo cual deberá convocarse el correspondiente procedimiento de concurrencia pública. Si este procedimiento quedare desierto, la explotación o prestación de servicios disponibles para el público podrá llevarla a cabo un operador que pertenezca al sector público autonómico”.
\nFinalmente, ese mismo apartado 3 del art. 5 de la Ley 3/2013, en su tercer inciso, exceptúa de lo dispuesto en este punto “la explotación o prestación de servicios, en régimen de autoprestación, por el sector público autonómico para la satisfacción de sus necesidades y el cumplimiento de los fines que le son propios, así como la explotación de redes y prestación de servicios que no afecten a la competencia en los términos definidos por la Comisión de Mercado de las Telecomunicaciones” (ahora Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia).La sola lectura del precepto evidencia que, en este caso, el legislador autonómico sí incurre en un exceso competencial pues se trata de una materia que incide en el régimen de explotación de las redes y de prestación de los servicios de comunicaciones electrónicas; régimen que, conforme al encuadre competencial y la determinación del canon de enjuiciamiento aplicable que hemos realizado en el fundamento jurídico tercero de esta resolución, es competencia exclusiva del Estado (STC 8/2012).En efecto, es el legislador estatal el que, tras definir las telecomunicaciones como “servicios de interés general que se prestan en régimen de libre competencia” -teniendo la consideración de servicio público (o estando sometidos a determinadas obligaciones de servicio público) los que la propia ley determine (por ejemplo, en su artículo 4 concerniente a los servicios de telecomunicaciones para la defensa nacional, la seguridad pública, la seguridad vial y la protección civil)- y recordar que “la explotación de las redes y la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas se realizará en régimen de libre competencia” (art. 5 de la Ley general de telecomunicaciones), prevé la posibilidad de la instalación y explotación de redes públicas y prestación de servicios de comunicaciones electrónicas por operadores controlados directa e indirectamente por las Administraciones públicas en determinados casos y bajo determinadas condiciones (art. 9 de la Ley general de telecomunicaciones).Así, la intervención en el sector por parte de estos operadores controlados directa o indirectamente por los poderes públicos está concebida como excepción al régimen general de libre competencia y al criterio de actuación con sujeción al principio del inversor privado en el caso de servicios “que no distorsionen la competencia o cuando se confirme un fallo del mercado y no exista interés de concurrencia en el despliegue del sector privado por ausencia o insuficiencia de inversión privada, ajustándose la inversión pública al principio de necesidad con la finalidad de garantizar la necesaria cohesión social y territorial”.
\nMás allá de las condiciones que se establezcan reglamentariamente -pues el art. 9 de la Ley general de telecomunicaciones remite a un posterior desarrollo por real decreto- el art. 9.4 de la Ley general de telecomunicaciones determina que, estos casos, los operadores tienen reconocido directamente el derecho de acceso a infraestructuras y recursos asociados utilizados por las Administraciones públicas para la explotación de redes y prestación de servicios; reconoce el derecho al uso compartido de la infraestructura de red de esos operadores controlados directa o indirectamente por los poderes públicos; y establece que debe respetarse en todo caso la separación estructural entre tales operadores y los órganos encargados de la regulación y gestión de los derechos de utilización del dominio correspondiente.
\nEsta regulación está en la línea de lo establecido en la normativa comunitaria (como evidencia, por ejemplo, la Comunicación de la Comisión Europea 2013/C/25 en la que se establecen las Directrices de la Unión Europea para la aplicación de las normas sobre ayudas estatales al despliegue rápido de redes de banda ancha). En estas disposiciones la intervención pública a través de ayudas estatales (u otras medidas) está prevista para el desarrollo de redes de banda ancha en las llamadas “zonas blancas” en las que no existe tal infraestructura y es poco probable que se desarrolle en un futuro próximo, atendiéndose a los objetivos de cohesión territorial y desarrollo económico (considerando 66 de la Comunicación, “DOCE” C 25, de 26 de enero de 2013).Esto es, el Estado, en ejercicio de la competencia exclusiva que le otorga el art.149.1.21 CE para regular las condiciones de explotación de redes y prestación de servicios, ha decidido caracterizarlo como un sector abierto a la libre competencia cuyas particulares características, sin embargo, determinan no solo una regulación más intensa por parte de los poderes públicos, sino también la posibilidad de establecer excepciones a aquel principio cuando sea necesario para alcanzar determinados objetivos, como seguidamente se verá.
\nY es también la Administración del Estado la que define los servicios cuya prestación por los poderes públicos no supone una distorsión de la libre competencia del sector, bien por tratarse de una autoprestación bien porque, aun prestándose de forma gratuita e ininterrumpida por el poder público, se entiende que no alteran la estructura del mercado (así, por ejemplo, y de acuerdo con la Circular 1/2010 de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, los servicios de wifi en bibliotecas o el acceso por wifi a webs institucionales de la Administración).En conclusión, no cabe regulación autonómica en esta materia por lo que debemos declarar la inconstitucionalidad del segundo y del tercer inciso del apartado 3 del art. 5 de la Ley 3/2013, aunque no por apreciar una ruptura del mercado con quiebra del principio de la libre competencia como aduce el Abogado del Estado -pues el sector público autonómico, en tanto que habilitado por el legislador competente en materia de telecomunicaciones, podrá llevar a cabo la mencionada intervención (ejecución de la totalidad de la red y prestación de servicios) conforme a los criterios y condiciones establecidos legal y reglamentariamente por el Estado- sino porque el legislador autonómico ha pretendido una regulación propia y autónoma de una materia reservada al Estado en virtud del art. 149.1. 21 CE.Debe añadirse que el hecho de que la regulación autonómica controvertida se adecue, ahora, a lo dispuesto en la norma estatal vigente no es óbice para esta declaración de inconstitucionalidad.
\nDe acuerdo con la doctrina constitucional sobre la lex repetita la reiteración o “la reproducción de normas estatales en normas autonómicas es inconstitucional cuando la Comunidad Autónoma carece de la correspondiente competencia” (STC 5/2015, de 5 de febrero, FJ 5, con cita de las SSTC 341/2005 y 10/1982). La salvedad a la que está sometida esta regla -que la reiteración de la norma estatal sea imprescindible para el entendimiento del precepto autonómico- no resulta aquí aplicable, puesto que, siendo el objeto de la Ley gallega el impulso y ordenación de las infraestructuras de telecomunicaciones desde la perspectiva de las competencias autonómicas antes mencionadas (ordenación del territorio, urbanismo, medio ambiente y desarrollo económico), la regulación de la construcción de redes y explotación de servicios por parte del sector público en determinados casos no añade (ni forma parte) del propio objeto de la ley ni resulta imprescindible para su comprensión.La conclusión anterior debe proyectarse sobre el resto de apartados del art. 5 de la Ley 3/2013 que han sido impugnados y cuya inconstitucionalidad debemos declarar, de nuevo, no porque la regulación material en sí misma suponga la alteración del mercado como sostiene el Abogado del Estado (aduciendo, por ejemplo, que del art. 5.5 de la Ley gallega se desprende una fijación de precios ex ante), sino porque se trata de una traslación de principios que rigen en el sector de las telecomunicaciones cuya fijación corresponde en exclusiva al Estado en tanto en cuanto forma parte intrínseca de la regulación del sector de las telecomunicaciones sin quepa su reiteración (y menos su reformulación) por parte del legislador autonómico.Esto ocurre, en efecto, con el apartado 5 del art. 5 de la Ley 3/2013 según cuyo tenor “los precios que abonarán las personas usuarias de las redes públicas de comunicaciones de titularidad autonómica serán precios de mercado, sin perjuicio de las excepciones recogidas en el marco normativo general en materia de telecomunicaciones”.
\nEste apartado parece conformarse como un recordatorio del principio de libre competencia que rige en el sector de las telecomunicaciones según lo ha configurado el legislador estatal. Este recordatorio, en aplicación de la doctrina de lalex repetita, no está permitido a la Ley autonómica, al carecer la Comunidad Autónoma de competencias en materia de telecomunicaciones, sin que la remisión a lo establecido en la Ley general de telecomunicaciones -excepciones al precio de mercado como la contemplada en el art. 25.1 f) que permite la aplicación, en determinados casos, de limitaciones de precios, tarifas comunes o equiparación geográfica- pueda considerarse relevante a estos efectos.De igual modo, la inconstitucionalidad del apartado 6 del artículo 5 de la norma que enjuiciamos deriva de la reiteración, en una norma autonómica promulgada con fundamento en competencias de ordenación del territorio y de urbanismo, de principios reguladores que resultan ajenos a tales competencias pues son propios del sector de telecomunicaciones.
\nComo tales principios reguladores han de considerarse las condiciones de acceso a las redes de comunicaciones: equitativas, no discriminatorias, objetivas, transparentes, neutrales y a precios de mercado, y sujetas a intervención de la Comisión Nacional de Mercados y Competencia en caso de conflicto entre las partes (y regulados, por ejemplo, en los arts. 9 y 38 de la Ley general de telecomunicaciones), tal como se ha definido el parámetro de enjuiciamiento en el fundamento jurídico tercero. En definitiva la previsión autonómica de que “los operadores, tanto públicos como privados, tendrán acceso a las redes públicas de comunicaciones electrónicas de titularidad autonómica de conformidad con los principios de neutralidad, transparencia, igualdad y no-discriminación” ha de considerarse inconstitucional por ser lex repetita que no cumple los presupuestos constitucionales para su admisibilidad.Finalmente, por lo que respecta al bloque de alegaciones relativo a la promoción de infraestructuras, ha de declararse también la inconstitucionalidad del apartado 7 del art. 5 de la Ley autonómica.
\nSegún el citado apartado todos aquellos operadores (públicos y privados) “que resulten beneficiarios de las ayudas que, desde el sector público autonómico, se otorguen para el despliegue de infraestructuras de telecomunicaciones y redes públicas de comunicaciones electrónicas de banda ancha o de acceso de nueva generación tendrán la obligación de suministrar acceso efectivo al por mayor a terceros operadores sobre las infraestructuras de telecomunicaciones subvencionadas”. Se vienen a plasmar, así, las directrices que la Comisión Europea ha dictado para facilitar el desarrollo de las redes de banda ancha -en las que considera el “acceso mayorista efectivo a terceros a una infraestructura de banda ancha subvencionada” como un componente indispensable de toda medida estatal de apoyo a la banda ancha que, precisamente, permite a terceros operadores competir con el licitador elegido reforzando la competencia [considerando 78 g) de la Comunicación de la Comisión Europea C-25/01 antes citada]- lo que evidencia, con los mismos argumentos utilizados para los apartados anteriores, que se trata de una materia propia de telecomunicaciones y de régimen general de comunicaciones (así hemos calificado la regulación del acceso) que está vedada a la regulación por parte de la Comunidad Autónoma.En conclusión, por lo que se refiere a este bloque de alegaciones, debemos declarar la inconstitucionalidad de los apartados 3, segundo y tercer inciso, 5, 6 y 7, del art. 5 de la Ley 3/2013, por tener como objeto una regulación (sobre la intervención autonómica en la construcción y explotación de redes y prestación de servicios de comunicaciones electrónicas) que no tiene cabida en la norma autonómica de impulso y ordenación de las infraestructuras de telecomunicaciones de Galicia, y cuyo objeto excede de la competencia autonómica, al configurar o conformar el sector de las telecomunicaciones y comunicaciones electrónicas.
\n7.
\nPlanificación de infraestructuras. Con el argumento de que los títulos competenciales de ordenación del territorio y urbanismo no permiten a la Comunidad Autónoma de Galicia asumir directamente la competencia en planificación de infraestructuras, pues esto significa, según se afirma, la asunción íntegra y “comprensiva de la función nuclear de la competencia en la materia”, el Abogado del Estado impugna los arts. 7. 2, 12. 4, 13, 14. 1 y 2, 15. 2; 17. 1 y 2 y disposición adicional primera de la Ley 3/2013, en lo que constituye el tercer bloque de alegaciones del recurso de inconstitucionalidad. Los tres primeros preceptos impugnados se ubican en el título relativo a los principios rectores que han de regir la intervención de las Administraciones públicas para el impulso y la ordenación de las infraestructuras; mientras los tres restantes se ubican en el título III cuyo objeto es la regulación de “los instrumentos de ordenación y planificación de las infraestructuras de telecomunicaciones”.Antes de abordar el análisis pormenorizado de cada uno de ellos, conviene traer a colación la jurisprudencia constitucional sobre la necesidad de cohonestar la competencia estatal en materia de telecomunicaciones y las competencias sectoriales autonómicas en materia de ordenación del territorio y de urbanismo cuando estas segundas se plasman en instrumentos normativos.
\nAsí, en la citada STC 8/2012 (FJ 8) se declara respecto de los planes territoriales de despliegue de red en suelo rústico que “no son un instrumento para la regulación, ordenación o gestión del dominio público radioeléctrico, sino para facilitar la ordenación de los emplazamientos en suelo rústico de las instalaciones de radiocomunicación en el contexto más general de la ordenación territorial, es decir, de la planificación de usos sobre el territorio y de la protección, a través de la misma, de otros intereses públicos sectoriales que también competen a la Comunidad Autónoma (protección medioambiental, sanitaria, del patrimonio histórico-artístico)” y que “la competencia estatal de planificación en materia de telecomunicaciones que se incardina en el art. 149.1.21 CE tiene un objeto bien distinto” -relativo a la ordenación de la numeración telefónica (para garantizar su disponibilidad) y a la ordenación del espectro radioeléctrico- para concluir que “ninguna invasión de estas competencias se produce mediante el sometimiento de los operadores a la presentación de planes territoriales de despliegue de red que han de proporcionar la información necesaria para que la Comunidad Autónoma afectada pueda realizar un control previo de la conformidad de las previsiones de nuevas instalaciones con la normativa sectorial que haya dictado en ejercicio de sus competencias para la preservación de intereses públicos que le están encomendados de forma exclusiva o compartida con el Estado (ordenación del territorio, urbanismo, medio ambiente, sanidad)”.Teniendo en cuenta lo anterior, no cabe reproche de inconstitucionalidad alguno al segundo apartado del art. 7 de la Ley 3/2013 cuando establece que, a efectos de que “la Administración General y el sector público autonómico puedan llevar a cabo una correcta planificación de las infraestructuras de telecomunicaciones y de las redes públicas de comunicaciones electrónicas, desde un punto de vista urbanístico, de ordenación del territorio protección del medio ambiente, del entorno y del patrimonio cultural” -esta precisión es relevante, pues trae a colación los títulos materiales en los que se sustenta y determinan el alcance de la regulación- “los titulares de las infraestructuras de telecomunicaciones y los operadores de redes y servicios de comunicaciones electrónicas, ya sean públicos o privados, facilitarán a la Agencia para la Modernización Tecnológica de Galicia” determinada información: en particular, “a) la necesaria para que la Administración general y el resto del sector público autonómico de Galicia pueda elaborar un inventario de las infraestructuras de telecomunicaciones y redes públicas de comunicaciones electrónicas” y “b) planes de despliegue o implantación en los que se especifiquen las necesidades de suelo para la implantación de los servicios que se pretenden prestar”.
\nFinaliza el apartado con una remisión al reglamento en orden a determinar el alcance, las condiciones, la periodicidad y los límites de esta obligación de información.El requerimiento de esta información, que resulta útil y necesaria para poder plantear tanto el modelo urbano como rural de desarrollo tecnológico de la Comunidad Autónoma, no supone una ordenación material del sector de las telecomunicaciones ni condiciona las políticas que, en este ámbito, pueda diseñar el Estado y encuentra su natural acomodo en la competencia autonómica en materia de ordenación del territorio y urbanismo. De esta manera, como se acaba de mencionar, las Comunidades Autónomas pueden efectuar un control de implantación de infraestructuras para controlar la preservación de los otros intereses públicos que le están encomendados conociendo, a través del inventario, con qué infraestructuras se cuenta a efectos de su emplazamiento, desde la perspectiva urbanística, de ordenación territorial y de protección medioambiental que corresponde a las Comunidades Autónomas.
\nEsta previsión -la de aportar la información que sea necesaria para el despliegue de red- se inscribe en la lógica de la coordinación y cooperación en materia de implantación de infraestructuras de telecomunicaciones y despliegue de redes públicas de comunicaciones electrónicas a efectos de su planificación y uso, tal como rubrica el propio art. 7 de la Ley 3/2013, no solo entre Administración autonómica y local (apartado primero) sino también entre los propios operadores y la administración territorial, teniendo en cuenta lo dispuesto por la Administración competente en materia de telecomunicaciones.Precisamente el legislador estatal, consciente de la necesidad de obtener esa información, dispone en el art. 10.2 de la Ley general de telecomunicaciones que “las administraciones públicas podrán solicitar la información que sea necesaria en el ejercicio de sus competencias”, siempre que tales informaciones sean “motivadas y proporcionadas al fin perseguido” (art. 10.3 de la Ley general de telecomunicaciones) y siempre que se trate de información de que no disponga la Autoridad nacional de reglamentación (art. 10.2 de la Ley general de telecomunicaciones).
\nResulta patente, por lo demás, que la información relativa a las necesidades de suelo, así como aquella que sea necesaria para elaborar un inventario de infraestructuras a que se refiere el art. 7 de la Ley 3/2013 resulta adecuada y proporcional a las finalidades perseguidas y, de hecho, es cumplimiento de un mandato establecido por el Estado como titular de la competencia en telecomunicaciones. Así el legislador estatal ha establecido que: (i) la previsión de las redes públicas de telecomunicaciones en los planes urbanísticos tiene carácter de “determinación estructurante” (art. 34. 2 de la Ley general de telecomunicaciones); (ii) tanto la normativa aprobada por las Administraciones públicas que afecte al despliegue de infraestructuras de redes de comunicaciones electrónicas como los instrumentos de planificación territorial o urbanística “deberán contener las disposiciones necesarias para impulsar o facilitar el despliegue de infraestructuras” garantizando “una oferta suficiente de lugares y espacios físicos en los que los operadores decidan ubicar sus infraestructuras”, para lo cual deberán “identificar dichos lugares y espacios físicos” donde los operadores puedan ubicar sus infraestructuras y obtener, a la vez, un despliegue ordenado desde el punto de vista territorial (art. 34.3 de la Ley general de telecomunicaciones).
\nEn cualquier caso, el suministro de información que prevé la Ley gallega habrá de adecuarse a lo establecido en la ley sectorial: los operadores no tienen obligación de aportar información que ya obre en manos de la Administración, y el Ministerio de Industria establecerá la forma en que se facilitará a la administraciones públicas la información que precisen para el ejercicio de sus propias competencias.En directa relación con lo anterior, y en el seno del capítulo III de la Ley 3/2013, los arts. 14. 1 y 2 y 15. 2 de la Ley, concernientes a los criterios de planificación y ordenación territorial de las telecomunicaciones y al contenido del plan sectorial de infraestructuras de telecomunicaciones, respectivamente, se muestran como la concreción o desarrollo de esa premisa establecida en el art. 7.2 de la Ley autonómica: esto es, una vez realizado el inventario de infraestructuras y especificadas las necesidades de uso de suelo, puede ya planificarse cómo acomodar el despliegue de red previsto por los operadores a las específicas características del territorio.
\nEn definitiva, como se manifestó en la STC 8/2012 (FJ 8) se ordenan, así, los emplazamientos “conciliando los diferentes intereses en juego de competencia autonómica, así como busca[ndo] las soluciones más adecuadas para, respetando el derecho de los operadores, integrar las redes en la ordenación territorial y medioambiental y asegurar el cumplimiento de las limitaciones y condiciones que legítimamente imponga la normativa autonómica.\"Partiendo de esta premisa genérica debemos descender ahora al análisis de cada uno de los apartados impugnados pues presentan contenidos y alcances diferentes desde la perspectiva del enjuiciamiento competencial que ahora realizamos.Establece el art. 14. 1. a) de la Ley 3/2013 que la planificación y ordenación territorial se realizará atendiendo al criterio de “asegurar la extensión de las redes de telecomunicaciones en todo el territorio de la Comunidad Autónoma, en especial en el ámbito rural y en las áreas más aisladas”.
\nNo se aprecia aquí ningún exceso conforme al encuadre competencial descrito en el fundamento jurídico tercero de esta resolución. Prima, en este caso, la perspectiva de la ordenación territorial por parte de la Comunidad Autónoma que tiene, como objetivo legítimo (y propio) el de garantizar, a través de una planificación que tenga en cuenta las particulares características orográficas y poblacionales de su territorio, una extensión coherente de las infraestructuras de telecomunicaciones y redes de comunicaciones electrónicas en aras a conseguir una mayor cohesión territorial (y social) en la Comunidad Autónoma de Galicia.A conclusión distinta se llega, sin embargo, respecto de los dos siguientes apartados del art. 14 de la Ley autonómica en los que se establecen los siguientes criterios: “b) Asegurar las condiciones adecuadas para posibilitar el acceso de calidad de toda la ciudadanía a los servicios de telecomunicaciones y a las nuevas tecnologías de la información y la comunicación” y “c) Asegurar la integración y la interconexión de redes de telecomunicaciones a escala internacional, nacional, autonómica y local”.
\nEn estos dos casos la Ley 3/2013 se refiere a cuestiones relativas, de un lado, a la prestación de los servicios de comunicaciones electrónicas (criterios de calidad y configuración, en cierta forma, del contenido del servicio universal como ese conjunto de servicios que tiene que ser accesible a todos los ciudadanos) y, de otro lado, a la interconexión de redes de comunicaciones electrónicas. Según el Tribunal ha precisado en el fundamento jurídico tercero de esta resolución, tanto las condiciones de prestación de los servicios de comunicaciones electrónicas como la regulación de la interconexión y el acceso a las redes de comunicaciones electrónicas constituyen el núcleo de la competencia exclusiva del Estado en materia de telecomunicaciones, por lo que ambos apartados deben ser declarados inconstitucionales.
\nEn la STC 72/2014 (FFJJ 6 y 7) se señaló que uno de los elementos esenciales que integran la competencia exclusiva del Estado en materia de telecomunicaciones es, precisamente y una vez liberalizado el mercado, la determinación de las obligaciones de servicio público y de las que integran el servicio universal, así como la regulación de las condiciones de acceso e interconexión de redes.Impugna a continuación el Abogado del Estado el art. 14.2 de la Ley gallega según el cual “el resultado de esa planificación y ordenación territorial de las telecomunicaciones en Galicia se plasmará en un plan sectorial de infraestructuras de telecomunicaciones que favorecerá la cohesión territorial y social de Galicia a través del despliegue ordenado, coherente y eficiente de las infraestructuras de telecomunicaciones y redes públicas de comunicaciones electrónicas”.
\nEl único argumento en que se fundamenta el recurso es que no se contiene, en el citado precepto, referencia o conexión a competencia autonómica propia. Tal razonamiento no solo resulta insuficiente desde la perspectiva de la argumentación necesaria para fundamentar la impugnación de una ley, lo que nos eximiría de su análisis, sino que además resulta poco convincente, puesto que es, precisamente, la competencia en ordenación del territorio y urbanismo la que sustenta la competencia para la elaboración de planes específicos o sectoriales de despliegue de infraestructuras y redes, presupuesto de toda esta regulación, tal como el Tribunal tiene declarado en la STC 8/2012 en relación a los planes de despliegue de redes en suelo rústico a los que nos hemos referido al inicio de este fundamento jurídico.
\nEvidentemente, la ordenación o planificación de un despliegue coherente de infraestructuras siguiendo los criterios establecidos en el primer apartado del artículo 14 cuya inconstitucionalidad no se ha declarado (letra a) o no han sido impugnados -apartados d) y e) del artículo 14.1 relativos a la minimización de los efectos de la presencia de estas infraestructuras sobre el territorio y el medio ambiente y a su integración en el ámbito urbanístico y territorial conforme a parámetros de sostenibilidad respetuosos con la conservación del patrimonio natural y cultural y del paisaje, respectivamente- se relaciona intrínsecamente con el interés propio de la Comunidad Autónoma en el mantenimiento de la cohesión social y territorial de Galicia, a través precisamente de su competencia en materia de ordenación del territorio.El examen de la constitucionalidad de las letras a), b), d), f), g) y h) del art. 15.2 de la Ley 3/2013, impugnadas por el Abogado del Estado por contener una regulación que supone una “determinación estricta de las condiciones técnicas de las instalaciones” que atenta contra el principio de neutralidad tecnológica así como contra el principio de libre competencia, requiere también de un análisis diferenciado de cada una de ellas atendiendo a su concreto contenido, dejando para un fundamento jurídico posterior el análisis de los concretos apartados f) y g) que son impugnados desde una perspectiva distinta, la del servicio público, ajena a este bloque temático.Bajo la rúbrica “Plan sectorial de infraestructuras de telecomunicaciones de Galicia” el art. 15.1 de la Ley 3/2013 prevé la elaboración de este plan como “plan sectorial de incidencia supramunicipal”, estableciendo su segundo apartado “las determinaciones necesarias” o contenido mínimo -desglosado en las letras a) a h)- que deberá recoger el mencionado plan a efectos de “garantizar el despliegue ordenado y eficiente de las infraestructuras de telecomunicaciones y redes públicas de comunicaciones electrónicas”.Desde esta perspectiva de planificación territorial de las infraestructuras, ningún problema plantea -pues constituye, de hecho, objeto consustancial a la elaboración de un plan- que la Ley autonómica defina como contenido mínimo de necesaria inclusión en el mencionado plan sectorial de “los objetivos básicos y los principios de la planificación y de la ordenación del territorio en materia de telecomunicaciones” [art. 15.2 a) de la Ley 3/2013].
\nEn toda actividad planificadora la determinación de estrategias y medidas concretas de actuación requiere de la previa fijación de los objetivos generales que se persiguen y los principios rectores que permitirán diseñar después las concretas áreas y sectores de actuación. La referencia, aquí, a la “materia de telecomunicaciones” no alude al objeto de esa actividad planificadora, como parece entenderse de las alegaciones del recurso de inconstitucionalidad, pues el objeto de dicha planificación es la ordenación del territorio y la necesidad de articular mecanismos para un adecuado encaje de las infraestructuras de telecomunicaciones. Se tiene así en cuenta que no solo las redes de comunicaciones electrónicas tienen carácter de equipamiento básico (y su previsión en los planes urbanísticos el carácter de determinación “estructurante”), sino que su instalación y despliegue se califican como obras de interés general (art. 34. 2 Ley general de telecomunicaciones) por lo que los planes de ordenación territorial o urbanística deben contener las disposiciones necesarias para impulsar o facilitar el despliegue de redes de comunicación electrónica en su ámbito territorial (art. 34.1 de la Ley general de telecomunicaciones).Por lo que respecta a la letra b) del art. 15. 2 de la Ley autonómica gallega, según el cual el plan sectorial de infraestructuras de Galicia deberá incluir “las medidas y políticas territoriales que fomenten la innovación y el desarrollo de las infraestructuras de telecomunicaciones en el territorio, al objeto de posibilitar el acceso a nuevos servicios”, debemos declarar la inconstitucionalidad del último inciso pues, ciertamente, aunque esté enunciado como objetivo que, desde luego, puede perseguir la Comunidad Autónoma en su concreta actuación, no es materia de competencia autonómica determinar o planificar qué nuevos servicios de telecomunicaciones se prestarán a través de determinadas redes.
\nLa alusión a “nuevos servicios” parece referirse a los llamados servicios de “nueva generación” a través de banda ancha ultrarrápida cuya implantación es objetivo prioritario de la agenda digital 2010 y a lo que, precisamente, responde la modificación de la Ley general de telecomunicaciones estatal. Se trata, por tanto, de una cuestión relativa a la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas propia del legislador estatal virtud del art. 149.1.21 CE. Será él quien deberá definir cuáles son las características que deben reunir las redes de comunicaciones electrónicas e infraestructuras de telecomunicaciones a efectos de poder garantizar estos servicios. La Comunidad Autónoma solo puede prever medidas que coadyuven a esa innovación desde su competencia urbanística o de ordenación territorial.
\nPor esta razón el inciso “al objeto de posibilitar el acceso a nuevos servicios” es inconstitucional.En la misma línea debe declararse inconstitucional el último inciso del apartado h) del art. 15 de la ley 3/2013, que configura como contenido mínimo del plan “la definición de un catálogo de infraestructuras necesarias para la prestación de servicios mínimos obligatorios de telecomunicaciones”. En efecto, si bien no hay óbice constitucional a que el plan sectorial contenga un inventario de infraestructuras -como elemento necesario de información para una mejor planificación y ordenación del territorio- este inventario no puede serlo a efectos de determinar qué infraestructuras son necesarias para prestar los servicios mínimos obligatorios -nomenclatura, por otra parte, desfasada que parece evocar a la Ley general de telecomunicaciones de 1998 (que incluía dentro de esta categoría el télex, los servicios telegráficos y que dan fehaciencia del contenido del mensaje o el encaminamiento a los servicios de urgencia)-, que ahora se incluyen en la categoría más genérica de “otras obligaciones de servicio público”.
\nLa definición y determinación de los servicios que cumplen obligaciones de servicio público o conforman el servicio universal es competencia exclusiva del Estado en virtud del art. 149.1.21 CE. De acuerdo con este mismo parámetro de constitucionalidad, también ha de reputarse inconstitucional el inciso del art. 15.3 de la Ley 2/2013 “sin perjuicio de garantizar la prestación de los servicios mínimos obligatorios de telecomunicaciones”, sin objeción ninguna, en cambio, en relación al resto del precepto, cuyo tenor, eliminado el inciso inconstitucional, refiere que el plan sectorial “establecerá las limitaciones, las condiciones y los requisitos tendentes a minimizar el impacto sobre el medio ambiente y el patrimonio cultural para la instalación de infraestructuras de telecomunicaciones en los bienes inmuebles declarados de interés cultural, de conformidad con la legislación en materia de patrimonio cultural, y en los espacios naturales protegidos declarados conforme a la legislación en materia de conservación de la naturaleza”.Ninguna objeción desde una perspectiva constitucional cabe plantear, de otro lado, al contenido del apartado d) del art. 15 de la Ley autonómica, también impugnado, pues se limita a hacer constar que el plan sectorial de infraestructuras contendrá “los criterios que deben cumplir las instalaciones desde la perspectiva de ordenación del territorio y minimización de impactos visuales, ambientales y paisajísticos”, lo que supone, de forma evidente, el ejercicio de una competencia propiamente autonómica (en materia de ordenación del territorio, urbanismo y medio ambiente).La siguiente impugnación en el bloque relativo a la planificación de infraestructuras tiene como objeto el art. 17 de la Ley 3/2013 que, bajo la rúbrica “determinaciones mínimas de los instrumentos de planificación urbanística”, incluye un contenido que, en palabras del Abogado del Estado, implica que la Comunidad Autónoma de Galicia asume directamente la regulación sectorial de telecomunicaciones en vez de intervenir indirectamente en aplicación de la lógica de cooperación.
\nEl art. 17. 1 de la Ley 3/2013 determina las especificaciones que, en materia de infraestructuras de telecomunicaciones y redes de comunicaciones electrónicas, deben incluir los planes urbanísticos. Aunque se impugna la totalidad del precepto, las alegaciones materiales del recurso se centran en la letra a) -“la ordenación de los equipos y dotaciones de telecomunicaciones”- y la letra c) -“la eliminación o actualización de las instalaciones obsoletas, inseguras o en desuso”-; sin que se haga referencia a los motivos por los que el Abogado del Estado considera inconstitucional el art. 17.1 b) relativo a “la definición y ampliación de las infraestructuras que permitan soportar las necesidades actuales de servicios de comunicaciones electrónicas y prevean el crecimiento de estas necesidades”.
\nDesde una perspectiva general, considera el Abogado del Estado, de un lado, que el legislador autonómico se está inmiscuyendo en la regulación de los aspectos técnicos de las telecomunicaciones que compete al Estado, conforme a la STC 8/2012 (FJ 4) y, de otro lado, que la “actualización” de instalaciones a la que alude la norma autonómica permite “la intervención en la determinación de las características de las redes y en sus condiciones de explotación y prestación del servicio”.Impugna también el Abogado del Estado segundo apartado del art. 17 de la Ley 3/2013 concerniente a “los criterios básicos de implantación de redes públicas de comunicaciones electrónicas que deberán trasladarse a los instrumentos de planificación urbanística”, al entender que la fijación de estos criterios supone una regulación de los requisitos que deben cumplir las redes y servicios de comunicaciones electrónicas, asumiendo la Comunidad Autónoma de Galicia una regulación sustancial del mercado que no le corresponde.
\nPor conexión se impugna la disposición transitoria primera de la Ley gallega que difiere la aplicación de lo previsto en el artículo 17 a la entrada en vigor del plan sectorial de infraestructuras de telecomunicaciones de Galicia.El examen de los diversos apartados y letras impugnados requiere de una contextualización previa. Hay que recordar que el artículo 17 se encuentra ubicado en el título relativo a los instrumentos de ordenación y planificación de las infraestructuras y, por tanto, no tiene como destinatarios a los operadores que exploten redes o que presten servicios de comunicaciones electrónicas sino a los operadores jurídicos, a los poderes públicos cuando elaboran instrumentos normativos.
\nEsto supone que tales preceptos no contienen una regulación que implique la imposición de obligaciones a los operadores del sector en cuanto tales. Tanto los artículos 14 y 15 analizados supra como el artículo 17 se refieren al contenido y estructuración formal de instrumentos normativos específicos, como son los planes (de infraestructuras o de urbanismo), una de cuyas características es la de afrontar la conformación de un territorio desde diversas perspectivas, y por tanto con un enfoque convergente o multidisplicinar que tiene en cuenta el objeto de planificación desde diversas perspectivas (por ejemplo, ubicación de instalaciones eléctricas o de telecomunicaciones, presencia de ríos o de cultivos) y que supone la adopción de medidas de muy diversa índole y su programación temporal.
\nLo que regula, en definitiva, la Ley 3/2013 en su artículo 17 es la determinación del contenido de los planes y la forma de ejercer las competencias urbanísticas, competencia que no corresponde al Estado, y esto no significa que no pueda incidirse en el sector de las telecomunicaciones, siempre que no se pretenda su ordenación ni se condicione la política que en dicho ámbito pueda desarrollar el Estado [STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 8 D) b) sensu contrario] y se respeten los parámetros y requerimientos técnicos esenciales y necesarios para garantizar el funcionamiento de las redes, tal como exige el art. 34.4 de la Ley general de telecomunicaciones.Teniendo en cuenta lo anterior, la previsión contenida en el art. 17.1 a) de la Ley impugnada (que caracteriza como especificación mínima a incluir en el plan “la ordenación de equipos y dotaciones de telecomunicaciones) resulta constitucional en la medida en que tal inclusión se vincule con la perspectiva de su ubicación desde el punto de vista urbanístico y paisajístico y no con la regulación de los requisitos técnicos de esos equipos o de las condiciones de las instalaciones, cuestiones estas últimas que se enmarcan en la competencia exclusiva del Estado en materia de telecomunicaciones.
\nEsta interpretación se llevará al fallo”.Por lo que respecta al art. 17.1 b) de la norma autonómica, no se especifican en el recurso los motivos por los que el Abogado del Estado considera que la inclusión en los planes urbanísticos de las infraestucturas (y su posible ampliación) en aras a soportar los (eventuales) nuevos servicios, afectan al mercado (cuando, de hecho, lo que permiten es, precisamente, que el mercado pueda diversificarse) o suponen una regulación del servicio universal (cuando el precepto ni determina ni pretende regular los servicios de telecomunicaciones).Tampoco supone invasión de la competencia exclusiva estatal reconocida en el art. 149.1.21 CE la disposición autonómica de que los planes urbanísticos contengan o especifiquen las instalaciones que, por hallarse en desuso, deban eliminarse o aquellas que, por razones de seguridad, deban actualizarse.
\nTales previsiones no afectan al régimen de despliegue y explotación de redes de comunicaciones electrónicas ni a las condiciones de prestación del servicio. Como se declara en la ya citada STC 8/2012, las “obligaciones genéricas de mantenimiento de sus instalaciones en condiciones adecuadas de seguridad, estabilidad y conservación, así como de revisión periódica y subsanación de las deficiencias de conservación entran dentro de las competencias autonómicas en materia de urbanismo (art. 148.1.3 CE; art. 31.1.2 EACM), siendo esta previsión una regulación especial, en atención a las características de las instalaciones de telecomunicaciones, de la regulación urbanística clásica del deber general de los propietarios de conservar y mantener sus construcciones e instalaciones en condiciones adecuadas” (FJ 6).
\nSe trata en definitiva de obligaciones que, ni en el caso de la legislación castellano-manchega que se enjuició en su momento, ni en el caso de la legislación gallega que ahora se enjuicia, pueden considerarse referidas “a aspectos relativos a la utilización del espectro radioeléctrico” o “al cumplimiento de las condiciones técnicas o a las características de las emisiones, aspectos todos ellos de competencia estatal” que no aborda la Ley autonómica y en los que, por tanto, no interfiere.Ciertamente esta afirmación requiere de una última precisión: la referencia al carácter “obsoleto” de las instalaciones sí debe considerarse un exceso competencial en tanto en cuanto, en este caso, la definición de obsolescencia ha de referirse necesariamente bien a la adecuación de la instalación a las especificaciones técnicas de la red, bien a la propia infraestructura de telecomunicación desde una perspectiva técnica.
\nEsta regulación constituye materia de telecomunicaciones y por ello debe ser declarada la inconstitucionalidad de la palabra “obsoletas” de la letra c) del art. 17. 1.La impugnación del segundo apartado del art. 17 de Ley 3/2013 se fundamenta, como hemos señalado, en una supuesta intervención directa de la Comunidad en la regulación sectorial de telecomunicaciones. El artículo 17. 2 contiene los criterios que deben plasmarse en los instrumentos de planificación urbanística por parte de sus redactores. Así, la letra a) del artículo 17.2 indica como criterio trasladable al plan urbanístico de que se trate “el cumplimiento de las necesidades mínimas de infraestructuras de telecomunicaciones que aseguren la viabilidad de los servicios mínimos requeridos”.
\nEsta disposición no puede ser tachada de inconstitucional, pues se enmarca en la competencia autonómica de ordenación del territorio en el sentido ya apuntado de incluir en la planificación urbanística, y desde esta perspectiva, las previsiones de emplazamiento de infraestructuras de telecomunicaciones necesarias en el territorio para facilitar el despliegue de redes y su correcto trazado.Por lo que respecta a la letra b) del art. 17.2 de la Ley enjuiciada, que señala como criterio de planificación urbanística “la actuación coordinada de los titulares del dominio público, y de estos con los operadores, para el despliegue de redes de comunicaciones electrónicas, de modo que redunden en un menor coste para todos los agentes implicados y contribuyan a la mejora de las infraestructuras presentes en el territorio y de las tecnologías empleadas, adelanten el despliegue en zonas deficitarias y, en general, faciliten la prestación de servicios públicos”, debemos declarar inconstitucional el inciso “y de estos con los operadores” pues, si bien de manera directa no se refiere a la materia de telecomunicaciones, la previsión de una actuación coordinada de los titulares del dominio público en aras al trazado y la ubicación de las infraestructuras, cuando esta se proyecta sobre los operadores, afecta al ámbito de disposición de estos, en cuanto se refiere al régimen de explotación de redes de comunicaciones electrónicas, por lo que, si procede, solo puede ser modulado por el legislador estatal.En lo demás, no existe dificultad alguna, pues la competencia autonómica, en cuanto se refiere a la materia de ordenación territorial y urbanística y puede proyectarse especialmente sobre bienes de titularidad autonómica o local, ofrece suficiente soporte constitucional para la planificación de una actuación coordinada de los titulares del dominio público, entendida dentro de los límites infranqueables que resultan de las competencias exclusivas del Estado, entre otras, en materia de dominio público y de telecomunicaciones.No podemos obviar en este punto que es el legislador competente en materia de telecomunicaciones el que realiza un llamamiento a la colaboración del resto de las Administraciones públicas (autonómicas y locales) en lo relativo al despliegue de redes.
\nAsí, el art. 35.4 de la Ley general de telecomunicaciones recuerda que “en la medida en que la instalación y el despliegue de las redes de comunicaciones electrónicas constituyen obras de interés general, el conjunto de las administraciones públicas tienen la obligación de facilitar el despliegue de infraestructuras de redes de comunicaciones electrónicas en su ámbito territorial, para lo cual deben dar debido cumplimiento a los deberes de recíproca información y de colaboración y cooperación mutuas en el ejercicio de sus actuaciones y de sus competencias” (previéndose una actuación residual del Ministerio para el caso de no haber acuerdo en el trazado).En lo concerniente a la letra c) del artículo 17.2, sólo la palabra “fiabilidad” ha de declararse inconstitucional.
\nEn efecto, el criterio consistente en “el aseguramiento de la disponibilidad y la fiabilidad de las infraestructuras de telecomunicaciones necesarias para dar soporte a los servicios públicos” solo incurre en exceso competencial en aquello relativo a la seguridad o fiabilidad de las infraestructuras, por cuanto supone o puede suponer la imposición o regulación de determinaciones técnicas que, como hemos reiterado, corresponden en exclusiva al Estado en virtud del art. 149.1.21 CE. En definitiva, corresponde al legislador estatal la regulación de las especificaciones técnicas y la Comunidad Autónoma solo puede intervenir en la regulación de la disponibilidad, entendida en la perspectiva territorial y urbanística, de infraestructuras de telecomunicaciones a efectos de favorecer la implantación de redes de comunicaciones electrónicas.El resto de criterios que deben reflejarse en la planificación urbanística contenidos en el art. 17.2 de la Ley autonómica -“la existencia y disponibilidad de infraestructuras suficientes que den servicio a las instalaciones comunes de telecomunicaciones de las nuevas edificaciones”, que “deberán estar previstas en los proyectos de urbanización en los términos que reglamentariamente se determinen” [artículo 17.2 d)]; la integración en el ámbito urbanístico y territorial de las infraestructuras para minimizar el impacto visual y en el paisaje [artículo 17.2 e)]; la ordenación coherente con las necesidades sociales, económicas y culturales [artículo 17.2 f)] y la simplificación del trazado de las instalaciones de telecomunicaciones [artículo 17.2 g)]- son impugnados por el Abogado del Estado sin cumplir con la carga mínima de argumentación que este Tribunal habitualmente exige, lo que puede eximirnos de todo pronunciamiento al respecto.
\nEn cualquier caso, se trata de criterios que encuentran acomodo natural en la competencia autonómica de urbanismo y ordenación territorial, como se desprende de su sola lectura, a tenor de los criterios que el Tribunal viene sentando en esta resolución.En conjunto, nos encontramos ante una lógica de colaboración entre la competencia sectorial del Estado y las competencias horizontales autonómicas, entre la Administración del Estado y el resto de Administraciones públicas (art. 34.1 de la Ley general de telecomunicaciones). El tercer apartado del art. 34 de la Ley general de telecomunicaciones establece que la normativa elaborada por las Administraciones públicas que afecte al despliegue de redes y los instrumentos de planificación territorial o urbanística debe contener las disposiciones necesarias “para impulsar o facilitar el despliegue de infraestructuras y redes de comunicaciones electrónicas en su ámbito territorial”, garantizando la libre competencia así como “una oferta suficiente de lugares y espacios físicos en los que los operadores decidan ubicar sus infraestructuras”.
\nPara hacer “real” esa oferta suficiente, sigue estipulando la Ley general de telecomunicaciones, las Administraciones públicas identificarán los lugares donde los operadores puedan ubicar sus infraestructuras de redes y obtener un despliegue ordenado. Asimismo, el art. 34.4 de la Ley general de telecomunicaciones prescribe que la normativa que afecte al despliegue de redes elaborada por las Administraciones públicas en ejercicio de sus competencias y los instrumentos de planificación territorial y urbanística “deberán cumplir con lo dispuesto en la normativa sectorial de telecomunicaciones”; en particular, con “los parámetros y requerimientos esenciales o necesarios para garantizar el funcionamiento de las distintas redes y servicios de comunicaciones electrónicas” que se establecen por Decreto del Consejo de Ministros y actuar, en el ejercicio de su iniciativa normativa, “de acuerdo con los principios de necesidad, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, accesibilidad, simplicidad y eficacia”.Teniendo en cuenta lo manifestado en relación con el art. 17.1 y 2 de la Ley 3/2013, debe decaer asimismo la queja relativa a la disposición transitoria primera cuya impugnación lo era, exclusivamente, por conexión con el artículo 17 (dado que se trata de diferir su entrada en vigor hasta el momento en que se apruebe el plan sectorial de infraestructuras).Se impugna también, en este bloque de alegaciones, la disposición adicional primera por prever, aparte de los instrumentos de ordenación ya mencionados, la posibilidad de que la Administración general y el resto del sector público autonómico de Galicia puedan promover la formulación de instrumentos de ordenación territorial específicos para ordenar redes e infraestructuras de telecomunicaciones de titularidad pública autonómica y facilitar la toma de decisiones de inversión para el despliegue de banda ancha, especialmente en las áreas geográficamente más aisladas.
\nEl fundamento de la impugnación, según alega el Abogado del Estado, es que la disposición adicional primera no determina ni el rango, ni la naturaleza, ni las determinaciones concretas que podrían incluirse en tales instrumentos normativos, lo que podría derivar en una ordenación indebida de las telecomunicaciones. La impugnación debe desestimarse no solo por su propia parquedad o insuficiencia (que fuerza a considerar que se presenta con un carácter preventivo), sino porque la norma impugnada no afecta a la competencia estatal exclusiva en materia de telecomunicaciones, tal como el Tribunal la ha definido en el fundamento jurídico tercero de esta resolución, con independencia de que, como acabamos de señalar supra, cualquier instrumento de ordenación del territorio deberá respetar las obligaciones establecidas en la legislación sectorial de telecomunicaciones.Abordamos, en último lugar dentro del bloque que estamos examinando, el análisis del art. 13 de la Ley 3/2013 -impugnado en sus dos apartados- que, bajo la rúbrica “instalaciones susceptibles de afectar a las infraestructuras de telecomunicaciones o a la prestación de los servicios de comunicaciones electrónicas”, establece en su primer apartado que “con el fin de preservar la cobertura y calidad de los servicios de comunicaciones electrónicas y de garantizar la compatibilidad de las infraestructuras, todos aquellos planes, proyectos o autorizaciones que tengan por objeto infraestructuras o instalaciones susceptibles de afectar a las infraestructuras de telecomunicaciones o a la prestación de los servicios de comunicaciones electrónicas deberán obtener, con carácter previo a su aprobación u otorgamiento, informe favorable de la Agencia para la Modernización Tecnológica de Galicia.” El segundo apartado del precepto reenvía al reglamento la determinación del tipo de infraestructuras o instalaciones que requerirán de dicho informe previo y el carácter positivo del silencio administrativo (transcurridos dos meses sin emisión de informe).Debe indicarse, en primer lugar, que el ámbito objetivo del art. 13 de la Ley de telecomunicaciones de Galicia son las obras promovidas o autorizadas por la Comunidad Autónoma de Galicia o por los ayuntamientos de esa Comunidad, pero no las obras promovidas o autorizadas por el Estado.Conforme al parámetro de enjuiciamiento que resulta de aplicación debemos declarar la inconstitucionalidad de los incisos “de preservar la cobertura y la calidad de la prestación de los servicios de comunicaciones electrónicas” y “o a la prestación de los servicios de comunicaciones electrónicas” del art. 13.1 de la Ley 3/2013 por cuanto supone un exceso competencial al incluir en la norma autonómica cuestiones relativas a la explotación de redes y a la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas que corresponden en exclusiva al Estado.
\nEl resto del precepto, sin embargo (en sus dos apartados), resulta conforme al reparto constitucional de competencias puesto que su ámbito objetivo son infraestructuras e instalaciones distintas de las de telecomunicaciones (“infraestructuras o instalaciones susceptibles de afectar a las infraestructuras de telecomunicaciones”), cuya instalación, no obstante, pueda afectar a otras infraestructuras de telecomunicaciones o a la propia prestación de los servicios de comunicaciones electrónicas. Tanto el Letrado de la Xunta como el Letrado del Parlamento autonómico de Galicia ponen como ejemplo la instalación de parques eólicos o las instalaciones para el suministro eléctrico o hidráulico. Desde esta perspectiva nada hay que objetar al precepto impugnado, puesto que la Comunidad Autónoma se mueve en el margen de sus competencias relativas a la ordenación territorial y urbanística sin invadir la competencia estatal de telecomunicaciones.
\n8.
\nObligaciones de servicio público. Desde la perspectiva del servicio universal o de la imposición de obligaciones de servicio público se impugnan diversos preceptos de la Ley 3/2013 ubicados en capítulos muy diferentes de la norma autonómica: objetivos de la ley, principios de la planificación de infraestructuras, contenido del plan sectorial de infraestructuras y principios de instalación de infraestructuras, entre otros. El reproche de inconstitucionalidad se fundamenta en que tales preceptos (a los que seguidamente haremos referencia) contienen una definición del servicio universal y de los servicios mínimos obligatorios de telecomunicaciones que corresponde en exclusiva al Estado, pues solo así puede garantizarse la uniformidad en lo relativo a las concretas prestaciones que cumplen funciones de servicio público y evitarse la distorsión de la libre competencia que se produciría en caso de imponerse a los operadores obligaciones asimétricas en función de la Comunidad Autónoma que en la que operen, tal como hace la Ley gallega impugnada.Conviene señalar que sobre algunos de estos preceptos el Tribunal Constitucional ya se ha pronunciado en esta resolución al resolver otras impugnaciones.
\nEsto ocurre, por ejemplo, con las letras b) y c) del art. 2.2 de la Ley -que fijan como objetivos de la norma, respectivamente, garantizar a la ciudadanía, a las empresas y a las administraciones públicas “la cobertura de las necesidades actuales y futuras, de los servicios y tecnologías de la información y de la comunicación, a fin de fomentar la competitividad basada en el conocimiento” o la garantía de un “acceso de calidad”- que hemos considerado constitucionales en atención a su carácter inocuo desde el enfoque competencial que asumimos, dada su ubicación en la propia norma (fijación de objetivos generales) y la carencia de repercusión material alguna que incida en la conformación del régimen de prestación de los servicios de comunicaciones electrónicas.
\nDel mismo modo nos hemos pronunciado ya, declarando su inconstitucionalidad, sobre el artículo 14.1 b) -que establece como criterio de la planificación y ordenación de las telecomunicaciones en Galicia el de “asegurar las condiciones adecuadas para posibilitar el acceso de calidad de toda la ciudadanía a los servicios de telecomunicaciones y a las nuevas tecnologías de la información y la comunicación”- recordando lo señalado en la STC 72/2014 (FFJJ 6 y 7), pues la determinación de los parámetros de calidad que han de cumplir los servicios de comunicaciones electrónicas como servicios económicos de interés general es materia de telecomunicaciones, exclusiva del Estado. Con el mismo argumento el Tribunal ha considerado procedente declarar la inconstitucionalidad del inciso del artículo 15.2 h) relativo a “la prestación de los servicios mínimos obligatorios de telecomunicaciones” y del inciso “sin perjuicio de garantizar la prestación de los servicios mínimos obligatorios de telecomunicaciones” del art. 15.3 de la Ley.Las consideraciones anteriores han de servirnos también para el resto de preceptos que el Abogado del Estado impugna en el bloque relativo a las obligaciones de servicio público.
\nEn efecto, el parámetro de enjuiciamiento que se define en el fundamento jurídico tercero nos conduce a la declaración de inconstitucionalidad del inciso del artículo 18.1 que, tras reiterar que el plan sectorial de infraestructuras de Galicia “incluirá la definición de un catálogo de infraestructuras necesarias” añade “para la prestación de los servicios mínimos obligatorios de telecomunicaciones”. Tras la eliminación de esta referencia a los servicios mínimos obligatorios el tenor del apartado primero del art. 18 de la Ley autonómica se limita a enunciar la inclusión de un catálogo de infraestructuras en el plan sectorial de infraestructuras de telecomunicaciones de Galicia -en la misma línea que el artículo 15.2 h)- que, por lo expresado en el fundamento jurídico séptimo de esta resolución, al que nos remitimos, ha de considerarse comprendido en las competencias autonómicas de ordenación del territorio y urbanismo.En la misma línea el segundo apartado del art. 18 de la Ley autonómica, según el cual “en función de las necesidades sociales, económicas y culturales de cada municipio, los instrumentos de planeamiento urbanístico adaptarán el catálogo previsto en el referido plan sectorial, respetando en todo caso los servicios mínimos obligatorios”, tampoco plantea objeción alguna desde la perspectiva de distribución competencial apuntada.
\nSe trata, en efecto, de una previsión de adaptación del catálogo a las especificidades de los municipios que conforman la Comunidad Autónoma que encuentra su encaje en la competencia de ordenación territorial sin que, en este caso, sea necesaria la declaración de inconstitucionalidad de la referencia al respeto de los servicios mínimos obligatorios en tanto que remisión a lo dispuesto por el legislador estatal (y no autonómico), dado que esta referencia resulta lógica como elemento de información para la formación del catálogo.Debemos declarar también, por último, la inconstitucionalidad de la letra a) del art. 19.2 de la Ley 3/2013 que establece como principio al que debe someterse la instalación de infraestructuras de telecomunicaciones y la explotación de las redes públicas de telecomunicaciones el de “garantizar a la población de la Comunidad Autónoma de Galicia un acceso a servicios de telecomunicación de calidad”, puesto que, reiteramos, la garantía y regulación de la calidad de los servicios (como estándar que integra la noción de servicio universal) corresponde en exclusiva al Estado en ejercicio de su competencia en materia de telecomunicaciones.
\nEn este caso, el Tribunal entiende que la referencia a la calidad de los servicios referida a concretas previsiones sobre instalación y funcionamiento de infraestructuras de telecomunicaciones y redes públicas de comunicaciones electrónicas no permite entender que el precepto es inocuo desde el punto de vista competencial, a diferencia de lo que en su momento se ha apreciado respecto del art. 2.2 c) de la Ley impugnada.En conclusión, la regulación de la explotación de redes y de la prestación del servicio de comunicaciones electrónicas, como ya hemos señalado, es el núcleo de la competencia exclusiva del Estado en materia de telecomunicaciones (independientemente ahora de la red empleada) lo que comporta que la configuración del sector (bien sea como sector reservado, bien como sector abierto a la libre competencia) solo a él le corresponde.
\nY a esta configuración del sector, definidas las telecomunicaciones como servicios de interés general que se prestan en régimen de libre competencia (art. 2.1 de la Ley general de telecomunicaciones), le es consustancial la definición de aquellas obligaciones que, para garantizar la cobertura universal del servicio en determinados estándares de calidad y a precios asequibles, pueden imponerse a los operadores (arts. 25 y ss. de la Ley general de telecomunicaciones). En este sentido se pronunció este Tribunal en la STC 72/2014 (FJ 6), en la que se define como “un elemento esencial del modelo regulatorio” (que obedece, asimismo, a las directivas comunitarias en esta materia) la posibilidad de imponer obligaciones de servicio público a los operadores privados en un entorno liberalizado, bien a través de la técnica del servicio universal -conjunto definido de servicios cuya prestación se garantiza a todos los usuarios finales con independencia de su localización geográfica en unas determinadas condiciones de calidad y a un precio asequible, según el art. 25 de la Ley general de telecomunicaciones-, bien a través de la imposición de “otras obligaciones de servicio público por razones de interés general” a tenor del art. 24 b) de la Ley general de telecomunicaciones -obligaciones específicas de servicio público por razones de seguridad pública o vial, defensa nacional o protección civil (art. 28.1 de la Ley general de telecomunicaciones)-, bien en torno a la posibilidad de imponer otras obligaciones de servicio público por razones de cohesión territorial, extensión del uso de las nuevas tecnologías de la comunicación a la sanidad, educación, acción social y cultura y por la necesidad de garantizar la comunicación entre colectivos que se encuentren en circunstancia especiales y se encuentren insuficientemente atendidos (art. 28 de la Ley general de telecomunicaciones).
\nEn definitiva, la regulación de todos estos aspectos cae bajo el prisma proyectado por los arts. 149.1.1 y 149.1.21 CE, sin que, en realidad, ninguna de las partes discuta la competencia estatal.
\n9.
\nAcceso e Interconexión. Bajo el prisma, ahora, del acceso de terceros a redes e infraestructuras y de la interconexión de redes de comunicaciones electrónicas, impugna nuevamente el Abogado del Estado los apartados 6 y 7 del art. 5 de la Ley 3/2013, cuya inconstitucionalidad ya hemos concluido en el fundamento jurídico 6 de esta resolución¸ sin que proceda ahora un nuevo análisis.En cualquier caso, y desde este nuevo enfoque de tales preceptos, conviene recordar que se entiende por interconexión “la conexión física y lógica de las redes públicas de comunicaciones utilizadas por un mismo operador o por otro distinto, de manera que los usuarios de un operador puedan comunicarse con los usuarios del mismo operador o de otro distinto, o acceder a los servicios prestados por otro operador”; que la interconexión constituye una modalidad concreta del, más genérico, acceso a redes e infraestructuras por parte de terceros, que supone “la puesta a disposición de otro operador, en condiciones definidas y sobre una base exclusiva o no exclusivas, de recursos o servicios con fines de prestación de servicios de comunicaciones electrónicas”, e incluye el acceso a redes, el acceso a elementos de redes y recursos asociados, el acceso a infraestructuras físicas (como edificios, mástiles y similares), y el acceso a sistemas informáticos, de información o bases de datos.El derecho/obligación de los operadores de redes públicas de comunicaciones electrónicas a solicitar/proporcionar el acceso de terceros y la interconexión de redes constituyen elementos clave para garantizar la libre competencia en el sector así como la interoperabilidad de los servicios.
\nSe parte, así, del principio de libertad de contratación (ostentando tal naturaleza los acuerdos a que lleguen los operadores privados entre sí) pero, dada la importancia de los fines que se persiguen, se permite la intervención pública para garantizar su consecución en caso de desacuerdo privado. Esta regulación (esencial) del mercado de las comunicaciones electrónicas -que debe prever, además, que las condiciones impuestas a los operadores sean objetivas, transparentes, proporcionadas y no discriminatorias, conforme a la propia regulación comunitaria sobre esta materia (art. 12 de la Directiva 2002/19/CE modificada por la 2009/140/CE) y establecer mecanismos de resolución de conflictos en caso de desacuerdo entre operadores (sistema de arbitraje por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia)- se inscribe, de forma natural, en la competencia exclusiva del Estado reconocida en el art. 149.1.21 CE que la ha ejercido a través de la regulación contenida en el art. 12 de la Ley general de telecomunicaciones así como en el todavía vigente Real Decreto 2296/2004, de 10 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento sobre mercados de comunicaciones electrónicas, acceso a las redes y numeración.De lo anterior deriva la imposibilidad de que, conforme a la doctrina acerca de la lex repetita que el Tribunal trae a colación en esta Sentencia, el legislador autonómico pueda reproducir (o parafrasear a modo de recordatorio) disposiciones estatales cuando carece de toda competencia sobre la materia de telecomunicaciones; esta reiteración de principios se encuentra en los preceptos impugnados que, por los motivos antes aducidos, ya han sido declarados inconstitucionales.
\n10.
\nCoubicación o uso compartido de dominio público e infraestructuras. Debemos abordar ahora el reproche de inconstitucionalidad que se formula sobre el art. 6.2 de la Ley 3/2013; precepto que contempla la posibilidad de exceptuar la obligación de coubicación o de uso compartido de dominio público y/o infraestructuras o recursos asociados (lógicamente tras su previa imposición) en determinados casos, como seguidamente verá.El apartado impugnado es concreción de la previsión más general, relativa a la posibilidad de imponer a los operadores la coubicación o el uso compartido de recursos, contenida en el art. 6.1 de la Ley 3/2013 que no ha sido impugnado. Según este primer apartado del artículo 6, “basándose en la protección de medio ambiente, del paisaje, en la seguridad pública o para alcanzar los objetivos de planificación urbana y ordenación territorial” la Administración autonómica “podrá exigir a los operadores, en los términos establecidos en la presente ley y de acuerdo con lo dispuesto en el marco normativo general en materia de telecomunicaciones, la utilización compartida del dominio público o la propiedad privada en la que se van a establecer las redes públicas de comunicaciones electrónicas, el uso compartido de los elementos de redes y recursos asociados, como los conductos, cámaras subterráneas, bocas de inspección, distribuidores, antenas, mástiles, torres y otras estructuras de entrada o soporte de entrada a edificios, o la adopción de medidas para facilitar la coordinación de las obras públicas, según resulte necesario en cada caso”.
\nComo concreción o cláusula de cierre de esta previsión general, el apartado 2 del artículo 6 (que se impugna) estipula que “la Administración General y las entidades públicas instrumentales de Galicia podrán exceptuar la obligación de coubicación y uso compartido de infraestructuras en aquellos casos en los que dicha coubicación y uso compartido no sean viables desde un punto de vista técnico, circunstancia que tendrá que ser acreditada por el titular de la infraestructura. Reglamentariamente se determinará el procedimiento que se deberá seguir para el reconocimiento de esta excepción”.El análisis del precepto impugnado ha de partir de la premisa, tal como declaramos en la STC 8/2012, de 18 de enero (FJ 9), de que “la regulación de la coubicación y compartición de infraestructuras cae, sin lugar a dudas, dentro de la esfera de competencias del Estado … en la medida en que persigue hacer efectivo el derecho de ocupación de los operadores necesario para el establecimiento de la red y afecta a las condiciones de prestación de los servicios de telecomunicaciones y al régimen jurídico de los operadores”.
\nEn ejercicio de esa competencia exclusiva, el legislador estatal reconoce a los operadores (privados) el derecho a la ocupación del dominio público, a ser beneficiarios en el procedimiento de expropiación forzosa y al establecimiento de servidumbres y limitaciones a la propiedad (sección primera del capítulo II de la Ley general de telecomunicaciones, arts. 29 a 33). Lo hace, precisamente, a efectos de garantizar un despliegue ordenado y coherente de redes en todo el territorio que permita prestar los servicios de comunicaciones electrónicas con la calidad definida por el legislador haciendo factible, así, la implantación de la llamada sociedad del conocimiento y asegurando la efectividad de las comunicaciones.
\nEn este contexto tanto la compartición de recursos como la coubicación se configuran como técnicas que pretenden, en primer término, garantizar la racionalidad en el despliegue de redes -pues, en caso contrario, podrían consolidarse situaciones de sobresaturación de tendidos de redes- y, en segundo término, fomentar la competencia en el sector, cohonestando los diversos intereses en juego. En definitiva, se trata de articular ese derecho de ocupación con otros intereses públicos en juego.La posibilidad de imponer la utilización compartida del dominio público o el uso compartido de infraestructuras (sean canalizaciones, conductos, como infraestructuras de otros servicios de red para distribución de agua o electricidad, o fibra oscura) como consecuencia de imperativos o exigencias esenciales (de carácter no económico) tales como la protección del medio ambiente y del paisaje o la ordenación urbana, pero también la salud o la seguridad pública es una constante regulatoria del sector de las comunicaciones electrónicas (telecomunicaciones) que se configura como una excepción al principio general de mínima intervención (pública) y de favorecimiento de los acuerdos que, sobre estos extremos, acuerden los propios operadores.
\nLas Directivas comunitarias al diseñar el marco regulador común del mercado de las comunicaciones electrónicas ponen el acento en que “un mejor uso compartido de los recursos puede mejorar significativamente la competencia y rebajar los costes financieros y ambientales” -en particular en relación al despliegue de nuevas infraestructuras y nuevas redes de acceso- estableciéndose en esa línea que “las autoridades nacionales de reglamentación deberían estar facultadas para imponer a los titulares de derechos de instalación de recursos en una propiedad pública o privada … o la obligación de compartir dichos recursos o propiedades, incluida la coubicación física” (Considerando 43 de la Directiva 2009/140/CE, de 25 de noviembre) tras un periodo de consulta pública (que tenga en cuenta a operadores y administraciones implicadas), de forma coordinada con las autoridades locales y con pleno respeto al principio de proporcionalidad (art. 12 de la Directiva 2009/20/CE, modificada por la Directiva 2009/140/CE).Si bien como principio general la coubicación se acuerda libremente entre operadores que pactan entre ellos las condiciones, poniendo el acento el regulador en el fomento de este tipo de acuerdos (art. 32.1 de la Ley general de telecomunicaciones, en la línea de las Directivas en esta materia, ya citadas), en ocasiones puede ser necesaria la imposición de esa utilización compartida de recursos en aras a proteger otros intereses públicos, supuestos en los que puede producirse una concurrencia de competencias de diverso objeto jurídico sobre un mismo espacio físico debiendo articularse las técnicas de cooperación que resulten necesarias para su ejercicio.Y en este sentido se puso de manifiesto en la citada STC 8/2012 que la valoración de esos intereses públicos cuya imperativa protección determina, en ocasiones, la inviabilidad del despliegue de infraestructura y la necesidad de la compartición de recursos “corresponde a las Comunidades Autónomas en virtud de las competencias exclusivas o compartidas que ostentan en estas materias (arts. 148.1.3 y 21 y 149.1.16 y 23 CE)” cuando se trata de ordenación territorial y urbana, así como de la salud y el medio ambiente. “la regulación estatal de la coubicación y compartición de infraestructuras”, se concluye en aquella sentencia, “no puede, por tanto, eliminar la esfera de decisión y regulación que ostentan, en virtud de sus competencias, las Comunidades Autónomas acerca de la localización de las infraestructuras de telecomunicaciones.
\nAhora bien, tampoco puede obviarse, ni por tanto olvidarse en la regulación autonómica, que la técnica de la coubicación y compartición de infraestructuras tiene también incidencia en ciertos intereses públicos que corresponde preservar al Estado en el ejercicio de sus competencias en materia de telecomunicaciones, singularmente, la preservación de la competencia entre operadores”. Resulta preciso, entonces, deslindar adecuadamente las esferas de decisión correspondientes a las distintas instancias territoriales regulando, allí donde sea preciso, mecanismos de cooperación, como puedan ser los informes sectoriales (STC 8/2012, FJ 9). La vigente Ley general de telecomunicaciones de 2014 articula el ejercicio de las diversas competencias afectadas en este ámbito reservando a las Comunidades Autónomas la facultad de incoación del procedimiento regulado para la imposición de la coubicación o compartición de recursos, o la de presentación de alegaciones, y al Ministerio de Industria, Energía y Turismo la decisión final sobre dicha imposición (art. 32 de la Ley general de telecomunicaciones).En este marco de concurrencia de la competencia sectorial estatal y las competencias de carácter transversal de la Comunidad Autónoma de Galicia no encuentra un encaje adecuado el precepto enjuiciado.
\nEn efecto, la posibilidad de que la Administración autonómica exceptúe, de forma unilateral, la coubicación o el uso compartido previamente impuesto por razones de interés público (que, como hemos visto, supone la participación en el procedimiento de diferentes Administraciones) con fundamento en una inviabilidad de tipo técnico incurre en un exceso competencial. La regulación y comprobación de la viabilidad técnica, en definitiva, de los aspectos técnicos de las telecomunicaciones o de la conformación técnica de las infraestructuras (en aras a proteger la efectividad de las comunicaciones) competen en exclusiva al Estado de acuerdo con el art. 149. 1. 21 CE. No hay duda, además, de que estas consideraciones de tipo técnico -razones de cobertura, potencia de emisión que requiera de nuevos emplazamientos, entre otras- pueden afectar a la propia prestación del servicio de comunicaciones electrónicas o al régimen general de las comunicaciones, por lo que, conforme al parámetro descrito en el fundamento jurídico tercero, el art. 6.2 de la Ley gallega debe declararse inconstitucional.Esta declaración de inconstitucionalidad no afecta, sin embargo, al art. 19.2 c) de la Ley 3/2013 que establece como criterio para la instalación de infraestructuras y explotación de redes el de “compartir las infraestructuras de telecomunicaciones en los términos establecidos en la planificación territorial y urbanística” en tanto debe entenderse como una concreción del art. 6.1 de la Ley (posibilidad de exigir la coubicación fundándose en circunstancias incluidas en el ámbito de la competencia de la Comunidad Autónoma) y no del segundo apartado (relativo a la excepción técnica).De otro lado, el art. 15.2 g) de la Ley impugnada define como uno de los contenidos mínimos del plan sectorial de infraestructuras “la determinación de los supuestos y de las condiciones en los que procede el uso compartido obligatorio de infraestructuras de telecomunicaciones, de elementos de redes y recursos o la adopción de medidas análogas, por razones de protección del medio ambiente, del paisaje, de seguridad pública o para alcanzar los objetivos de planificación urbana y ordenación territorial”.
\nEsta previsión ha de entenderse constitucional en la medida en que, conforme a lo dispuesto en el ya mencionado art. 6.1 de la Ley autonómica, con el que entronca, se interprete que está subordinada a lo dispuesto sobre esta materia en el marco normativo general en materia de telecomunicaciones. Esta interpretación se llevará al fallo.
\n11.
\nNeutralidad tecnológica y sostenibilidad ambiental. Nos corresponde ahora analizar los preceptos de la Ley autonómica que el Abogado del Estado considera contrarios al principio de neutralidad tecnológica de la regulación [arts. 8, 12.2 y 3, y 15.2 f) de la Ley 3/2013]. La característica común de estos preceptos es la de prescribir el uso de las tecnologías más adecuadas para satisfacer la consecución de objetivos de interés general, entre ellos la sostenibilidad ambiental. El Abogado del Estado considera, en resumen, que tales previsiones suponen la imposición de una determinada tecnología “bajo la apariencia de circunstancias excepcionales”, en persecución, bien de objetivos relativos a la garantía del servicio universal o de la interoperabilidad e interconexión de las comunicaciones electrónicas, cuya garantía solo corresponde al Estado; bien de objetivos de enunciación excesivamente genérica (como “respeto a medio ambiente” o “eficiencia energética”).Aunque bajo la misma perspectiva, los preceptos impugnados hacen referencia a dos situaciones diversas: de un lado, a los posibles límites del principio de neutralidad tecnológica de la regulación que rige en el ámbito de las telecomunicaciones y, de otro lado, a la utilización de las cláusulas relativas a las “mejores técnicas disponibles” en orden a preservar el medio ambiente, el paisaje o la política de ordenación territorial y urbana de la Comunidad Autónoma.
\nPor ese motivo abordamos su análisis en dos apartados diferenciados.a) Conviene recordar, en primer lugar, el significado del principio de neutralidad tecnológica que se introdujo como principio rector en el ámbito comunitario ya en el libro verde para la regulación de un mercado común de servicios y equipos de telecomunicaciones de 1987 y que se eleva a principio con rango normativo en la Directiva 2009/140/CE, en la que se añade, además, el principio de neutralidad de servicios (artículos 9.3 y 9.4 Directiva 2002/21/CE, modificada por la ya mencionada 2009/140/CE). El principio de neutralidad tecnológica (o regulación tecnológicamente neutra) supone que la legislación en el sector de las telecomunicaciones debe centrarse en los objetivos que se fijen sin imponer tecnologías concretas -y, como contrapartida, sin discriminar el uso de cualquier tipo de tecnología que sea susceptible y adecuada para conseguir los objetivos fijados-.
\nEn definitiva, lo que se pretende es que la regulación sea neutra y su eje gire en torno a los objetivos que se pretenden conseguir (por ejemplo, prestación del servicio universal) garantizando, de un lado, una regulación flexible (o sostenible) que permita soportar el impacto de la evolución y la convergencia tecnológicas (evitando la obsolescencia predecible de una regulación asociada al uso de una determinada tecnología); de otro lado, la libre competencia en el mercado y el fomento de la innovación tecnológica; y, en tercer lugar y como colofón, la protección del consumidor final, al garantizarle una libertad de elección que no se ve lastrada en función de la tecnología utilizada. Junto al principio de neutralidad tecnológica de la regulación se establece ahora en las directivas comunitarias, el principio de neutralidad de los servicios; esto es, que no se predetermine normativamente el servicio concreto que puede prestarse en una determinada banda de frecuencia, sino que por ella puedan prestarse todos los servicios de comunicaciones electrónicas.Tanto el principio de neutralidad tecnológica como el principio de neutralidad de servicios, claves actualmente en la regulación del mercado de las comunicaciones electrónicas, pueden, sin embargo, verse sometidos a excepciones basadas, precisamente, en el interés público de los objetivos que se deben conseguir (en términos comunitarios, “exigencias esenciales”).
\nSegún el art. 9.3 de la Directiva 2002/21/CE (modificada por la ya mencionada 2009/140/CE) el principio de neutralidad puede verse limitado (con medidas proporcionadas, no discriminatorias y necesarias) para evitar interferencias perjudiciales, proteger la salud pública, asegurar la calidad técnica del servicio, garantizar un uso eficiente del espectro radioeléctrico o garantizar el logro de un interés general. El principio de neutralidad de servicios puede verse modulado siempre que tales limitaciones estén justificadas por razones de “seguridad en la vida, la promoción de la cohesión social, regional o territorial, la evitación del uso ineficiente de las radiofrecuencias o la promoción de la diversidad cultural y lingüística y del pluralismo en los medios de comunicación” (art. 9. 4 de la Directiva 2009/140/CE).En nuestro ordenamiento, el art. 3 h) de la Ley general de telecomunicaciones de 2014 define como uno de los “objetivos y principios” de la norma el de “fomentar, en la medida de lo posible, la neutralidad tecnológica en la regulación”, lo que implica, como acabamos de subrayar y se declara en la citada STC 8/2012, que “en un contexto de libre mercado y competencia, es a los operadores a quienes corresponde la elección de la tecnología que estimen más acorde a sus intereses”.
\nInsiste en esta misma idea “el Real Decreto 863/2008, de 23 de mayo, por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley general de telecomunicaciones de 2003 en lo relativo al uso del dominio público radioeléctrico, pues en su artículo 2 enuncia, como objetivo y principio de la regulación, ‘fomentar la neutralidad tecnológica y de los servicios como elementos flexibilizadores en el uso eficiente del dominio público radioeléctrico’” (FJ 7).Teniendo en cuenta lo anterior, procede analizar el primero de los preceptos impugnados desde el enfoque de vulneración del principio de neutralidad tecnológica. Bajo la rúbrica de “principio de neutralidad e interoperabilidad”, ubicado en el título II de la norma autonómica regulador de “principios rectores de la intervención de las administraciones públicas de Galicia para el impulso y la ordenación de infraestructuras de telecomunicaciones y redes públicas de comunicaciones electrónicas”, el art. 8.1 de la Ley 3/2013 afirma que la intervención del sector público autonómico en el ámbito de las telecomunicaciones “respetará en todo caso, el principio de neutralidad tecnológica”.
\nAñade a continuación (y este es el inciso impugnado) que “cuando sea necesario para garantizar, por razones debidamente justificadas y de conformidad con el marco general en materia de telecomunicaciones, la consecución de un objetivo de interés general, en particular la cobertura de las zonas en que la demanda esté insuficientemente atendida por el sector privado, podrá seleccionarse la solución tecnológica o combinación de soluciones tecnológicas que se consideren más adecuadas”. Este enunciado tiene su réplica en el art. 15.2 f) de la Ley 3/2013, también impugnado por este motivo -y que debe traerse a colación pues contextualiza el significado de la norma-, en el que se especifica que el plan sectorial de infraestructuras de telecomunicaciones de Galicia incluirá, por lo menos, “la delimitación de los supuestos excepcionales en los que sea posible determinar el uso de una concreta tecnología, o la renovación de las implantadas, por exigirlo así la consecución de un objetivo de interés general en el marco normativo general del ámbito de las telecomunicaciones”.
\nNo podemos obviar en este punto, como criterio teleológico especialmente adecuado, la exposición de motivos de la norma autonómica en la que, al resumir la estructura de la Ley y referirse a su título II, se subraya que en el mismo “se establece el régimen jurídico al que se somete la promoción de infraestructuras de telecomunicaciones y de redes públicas de comunicaciones electrónicas por parte de las entidades que integran el sector público autonómico y se determinan las condiciones específicas para ello” y se añade que “se establece la obligación de las administraciones públicas de Galicia de someter su actuación a los principios de neutralidad e interoperabilidad y la promoción de las tecnologías de la información y la comunicación”.Ningún problema plantea el enunciado general de sometimiento de la actuación de los poderes públicos al principio de neutralidad tecnológica como uno de los principios rectores que, junto al de interoperabilidad, presiden la actuación de los poderes públicos autonómicos cuando intervienen en este sector -este enunciado general, de hecho, no se impugna-, pero el inciso transcrito, relativo a la posible excepción de su aplicación, plantea una cuestión distinta.
\nSi bien es cierto que, conforme a la regulación que se acaba de transcribir, las excepciones al principio de neutralidad tecnológica son posibles en determinadas circunstancias (justificadas por la necesidad de alcanzar un objetivo de interés general y de ámbito autonómico), la posibilidad contemplada en la Ley 3/2013 ha de incardinarse en la competencia exclusiva del Estado, pues el fundamento para la posible imposición de una concreta tecnología no se vincula a competencia alguna de la Comunidad Autónoma (bien en medio ambiente, paisaje o protección del patrimonio cultural) sino que, en este caso, alude a una materia netamente propia del sector de las telecomunicaciones, que afecta a la prestación del servicio y a la propia actuación y régimen jurídico del operador.
\nEn definitiva, son posibles las excepciones al principio de neutralidad con la finalidad de garantizar la cobertura general del mismo, especialmente en las zonas donde se produce en el mercado el fenómeno llamado “descreme”, pero no corresponde a la Comunidad Autónoma de Galicia su determinación en estos casos, o al menos, no sin previsión y coordinación por parte de la autoridad competente en materia de telecomunicaciones -el art. 34. 3 Ley general de telecomunicaciones establece que la normativa elaborada por las Administraciones públicas que afecte al despliegue de redes y los instrumentos de planificación urbanística no podrá imponer soluciones tecnológicas concretas-.Los anteriores argumentos nos conducen a entender procedente la declaración de la inconstitucionalidad del inciso del art. 8.1 transcrito, que, en consecuencia, ha de llevar consigo la del art. 15.2 f) de la Ley 3/2013 en tanto prevé como contenido mínimo del Plan Sectorial de Infraestructuras la plasmación de la imposición de una determinada tecnología cuando sea necesario.Debe desestimarse, sin embargo, la impugnación del segundo apartado del art. 8 de la Ley 3/2013 pues la exigencia a las Administraciones públicas y al resto del sector público autonómico de Galicia de que, “en sus actuaciones e iniciativas” garanticen “la interoperabilidad de servicios y la conectividad de redes” procurando “limitar el uso de soluciones no sujetas a un estándar reconocido” no supone ninguna extralimitación competencial.
\nPodría cuestionarse el hecho de que esta regulación se incluya en la Ley de promoción e impulso de infraestructuras pues su objeto, finalmente, tiene más relación con la neutralidad en el acceso a los servicios y procedimientos administrativos por parte de los ciudadanos (de ahí la referencia a estándares) que con la instalación de infraestructuras o redes públicas de comunicaciones electrónicas. En cualquier caso, el segundo apartado del art. 8 de la Ley 3/2013, como enunciado general o principio rector de la actuación de las Administraciones en el sector de las comunicaciones electrónicas no presenta tacha de inconstitucionalidad alguna, pues, como principio referido genéricamente a la actuación de las Administraciones públicas debe considerarse inocuo desde el punto de vista competencial y, por ello, no supone ninguna invasión de la competencia estatal en materia de telecomunicaciones.b) Con un ligero cambio de perspectiva se impugnan algunos apartados del art. 12 de la Ley 3/2013 que, bajo la rúbrica “principio de sostenibilidad ambiental” y tras un enunciado general según el cual tanto los operadores públicos como los privados utilizarán las nuevas tecnologías de información y comunicación de acuerdo con el mencionado principio (apartado primero) estipula a continuación (apartado segundo) que “el sector público autonómico, los entes locales y sus organismos públicos así como los operadores, tanto públicos como privados, deberán utilizar en la medida de lo posible, en la instalación, el mantenimiento, la reparación o la sustitución de las infraestructuras de comunicaciones y de las redes públicas de comunicaciones electrónicas, las mejores tecnologías disponibles que sean respetuosas con el medio ambiente, especialmente aquellas que sean eficientes desde un punto de vista energético”.