No existe, pues, la imposición por parte de la norma estatal en la que la demanda fundamenta la vulneración competencial, por cuanto, en su tenor literal (“en los términos y con el alcance que se determine en las correspondientes leyes de presupuestos”) supone reconocer al legislador, en este caso autonómico, un margen para decidir cuando esas aportaciones resultan procedentes y en qué cuantía (en un sentido similar, STC 49/2015, de 5 de marzo, FJ 5, allí por referencia a la actualización de pensiones). Será entonces la correspondiente ley de presupuestos la que, caso de estimarse procedente, determinará la citada compensación, con sujeción en todo caso a las exigencias derivadas de la estabilidad presupuestaria.
\nPor tanto, en la medida en que los presupuestos autonómicos gozan de libertad, en los términos expuestos, para decidir sobre la procedencia de la medida, no queda sino excluir la vulneración competencial denunciada.c) La impugnación del artículo 8 ha de ser desestimada, en atención a la doctrina que este Tribunal ha establecido en la STC 156/2015, FJ 8, en el que, tras encuadrar la cuestión controvertida en la materia sobre el régimen estatutario de los funcionarios públicos y analizar las competencias estatales y autonómicas en relación con los permisos y vacaciones de los funcionarios comunes a todas las Administraciones públicas llegamos a la conclusión de que la regulación del art. 8 del Real Decreto-ley 20/2012 halla su fundamento en la competencia del Estado sobre las bases del régimen de derechos y deberes de los funcionarios públicos (art. 149.1.18 CE) y posibilita un margen de desarrollo a las Comunidades Autónomas, en los términos que allí quedaron expuestos.
\n7.
\nCumple ahora resolver la impugnación competencial del artículo 22 y las disposiciones adicionales séptima y novena, disposiciones transitorias octava, novena, décima, undécima, duodécima y disposición final primera, en los que se plantean cuestiones relacionadas con la modificación del sistema para la atención a las personas en situación de dependencia establecido en la Ley 39/2006.La demanda considera que el sistema de ayudas a la dependencia forma parte de la materia servicios sociales que el art. 166.1 EAC atribuye a la competencia exclusiva de la Generalitat, sin que el Estado se encuentre habilitado ex art. 149.1.1 CE para llevar a cabo una regulación exhaustiva y completa del sistema de dependencia como la que entiende que realizan los preceptos impugnados.
\nAsí, sostiene que la naturaleza del sistema de atención a la dependencia se ha modificado una vez que el Estado habría roto, al suspender su aportación económica al nivel de protección acordado, el marco de cooperación en el que se basa la Ley 39/2006, con el resultado de que, una vez quebrado dicho marco, el Estado no podría seguir manteniendo en sus propios términos la regulación del sistema de atención a la dependencia ya que con ello se condicionarían las exclusivas competencias autonómicas en materia de asistencia social. El Abogado del Estado ha negado la vulneración competencial denunciada señalando que, además del art. 149.1.1 CE, las competencias estatales de los arts. 149.1.13 y 17 CE fundamentarían las normas impugnadas.a) Al objeto de situar adecuadamente los términos del debate trabado entre las partes es conveniente hacer una, siquiera sucinta, referencia a la Ley 39/2006, norma que se afirma dictada “al amparo de la competencia exclusiva del Estado para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales, conforme al artículo 149.1.1 de la Constitución”, según reza su disposición final octava.
\nLa atención a las personas en situación de dependencia y la promoción de su autonomía personal se define por la Ley 39/2006 como “una nueva modalidad de protección social que amplía y complementa la acción protectora del Estado y del Sistema de la Seguridad Social”. Así configura un derecho subjetivo de los beneficiarios al que se accede mediante la aplicación de un baremo o escala de valoración de la persona dependiente y que se fundamenta en los principios de universalidad, equidad y accesibilidad, desarrollando un modelo de atención integral al ciudadano, a través del sistema de atención a la dependencia, que administrativamente se organiza en tres niveles y que universaliza el acceso a una red pública de servicios descentralizada en su gestión, pero que responderá a una acción coordinada y cooperativa de la Administración general del Estado y las Comunidades Autónomas, con la participación, en su caso, de las entidades locales. (arts. 1 y 6).Asimismo la necesaria cooperación entre Administraciones se concreta en la creación de un consejo territorial, en el que podrán participar las corporaciones locales y la aprobación de un marco de cooperación interadministrativa a desarrollar mediante convenios con cada una de las Comunidades Autónomas.Las prestaciones del sistema de atención a la dependencia pueden tener naturaleza de servicios o de prestaciones económicas y se describen en los arts. 15 a 25 de la Ley 39/2006. El catálogo de servicios se recoge en el art. 15 de la Ley (aparte de lo previsto en el art. 14 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del sistema nacional de salud), y son los siguientes: (i) servicios de prevención de las situaciones de dependencia y de promoción de la autonomía personal; (ii) servicio de tele-asistencia; (iii) servicio de ayuda a domicilio (atención de las necesidades del hogar y cuidados personales); (iv) servicio de centro de día y de noche (centro de día para mayores, centro de día para menores de 65 años, centro de día de atención especializada, y centro de noche); y (v) servicio de atención residencial (residencia de personas mayores en situación de dependencia, centro de atención a personas en situación de dependencia). Por su parte, las prestaciones económicas se contienen en los artículos 17 y siguientes de la Ley y son las siguientes: vinculada a la adquisición de un servicio cuando no sea posible el acceso a un servicio público o concertado de atención y cuidado, en función del grado de dependencia y de la capacidad económica del beneficiario (art. 17); para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales de asistencia personal (art. 18) y de asistencia personal, que tiene como finalidad la promoción de la autonomía de las personas en situación de dependencia, mediante la contratación de una asistencia personal, durante un número de horas, que facilite al beneficiario el acceso a la educación y al trabajo, así como una vida más autónoma en el ejercicio de las actividades básicas de la vida diaria (art. 19).La Ley 39/2006 establece un nivel mínimo de protección, definido y garantizado financieramente por la Administración general del Estado en los términos del artículo 9, para lo que destina la pertinente dotación presupuestaria en la Ley anual de presupuestos (art. 32.2 y disposición adicional primera).
\nAsimismo, como un segundo nivel de protección, la Ley contempla un régimen de cooperación y financiación entre la Administración general del Estado y las Comunidades Autónomas mediante convenios para el desarrollo y aplicación de las demás prestaciones y servicios que se contemplan en la Ley 39/2006, introduciendo la previsión, actualmente suspendida en su vigencia, de que durante el período comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2015, la Administración general del Estado establecerá anualmente en sus presupuestos créditos para la celebración de los convenios con las administraciones de las Comunidades Autónomas de acuerdo con el art. 10 de esta Ley [arts. 7.2, 8.2 a), 10, 32.3 y disposición transitoria primera].
\nFinalmente, las Comunidades Autónomas podrán desarrollar, si así lo estiman oportuno, un tercer nivel adicional de protección a los ciudadanos, en los términos de los arts. 7.3 y 11.2 de la Ley 39/2006.b) Siendo ese el objeto y finalidad de la Ley 39/2006 no cabe duda de que encaja materialmente en el ámbito de la “asistencia social”, lo que ha de llevarnos a descartar ya la aplicación del título competencial del art. 149.1.17 CE, sugerida por el Abogado del Estado, no sólo por haber sido expresamente excluido por el legislador estatal, al invocar exclusivamente el art. 149.1.1 CE y referirse a la atención a la dependencia como “una nueva modalidad de protección social que amplía y complementa la acción protectora del Estado y del Sistema de la Seguridad Social”, sino porque sus prestaciones no se integran en lo que la STC 239/2002, de 11 de diciembre, FJ 5, calificó como asistencia social “interna” al sistema de Seguridad Social, ya que, por el contrario, protegen situaciones de necesidad específicas mediante técnicas que actúan extramuros del referido sistema.
\nLo propio sucede con la invocación del art. 149.1.13 CE, pues, sin perjuicio de las finalidades de ahorro de gasto y de garantía de sostenibilidad del sistema que persiguen las modificaciones introducidas en la Ley 39/2006, es evidente que el art. 149.1.1 CE proporciona un título competencial más específico, dada la materia a la que se refiere la cuestión aquí discutida relacionada con el marco normativo a través del cual se van a reconocer derechos subjetivos de contenido prestacional en relación con la atención a la situación de dependencia.Señalado lo anterior procede hacer referencia a la doctrina constitucional tanto en relación con la materia “asistencia social” como sobre el título estatal del art. 149.1.1 CE que, como se verá, guarda directa relación con dicha materia.
\nEn cuanto a lo primero la STC 33/2014, de 27 de febrero, FJ 4, con cita de la STC 36/2012, de 15 de marzo, FJ 4, recuerda que “este Tribunal ya ha tenido ocasión de definir el alcance de la materia asistencia social cuando ha afirmado que atendiendo a las pautas de algunos instrumentos internacionales como la Carta social europea, la asistencia social, en sentido abstracto, abarca a una técnica de protección situada extramuros del sistema de la Seguridad Social, con caracteres propios, que la separan de otras afines o próximas a ella. Se trata de un mecanismo protector de situaciones de necesidad específicas, sentidas por grupos de población a los que no alcanza el sistema de Seguridad Social y que opera mediante técnicas distintas de las propias de ésta.
\nEntre sus caracteres típicos se encuentran, de una parte, su sostenimiento al margen de toda obligación contributiva o previa colaboración económica de los destinatarios o beneficiarios, y, de otra, su dispensación por entes públicos o por organismos dependientes de entes públicos, cualesquiera que éstos sean. De esta forma, la asistencia social vendría conformada como una técnica pública de protección, lo que la distingue de la clásica beneficencia, en la que históricamente halla sus raíces”.Acerca de la delimitación de competencias en materia de asistencia social, la misma STC 33/2014 señala que “la Constitución se refiere a la asistencia social en su art. 148.1.20 como una materia sobre la que las Comunidades Autónomas pueden asumir la competencia.
\nAsí lo ha hecho Cataluña en el artículo 166 de su vigente Estatuto de Autonomía que caracteriza las competencia de la Comunidad Autónoma en materia de asistencia social como exclusiva; no obstante tal caracterización, y como hemos tenido la oportunidad de reiterar, la competencia de la Comunidad Autónoma ‘no impide el ejercicio de las competencias del Estado ex art. 149.1 CE, sea cuando éstas concurran con las autonómicas sobre el mismo espacio físico o sea sobre el mismo objeto jurídico’ (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 104). Al respecto, debemos insistir una vez más que las competencias autonómicas sobre materias no incluidas en el art. 149.1 CE, aunque se enuncien como ‘competencias exclusivas’, no cierran el paso a las competencias estatales previstas en aquel precepto constitucional.
\nPor tanto, y como ya tuvimos ocasión de afirmar en relación, precisamente, con el artículo 166 del vigente Estatuto de Autonomía de Cataluña, ‘el enunciado de la competencia autonómica como exclusiva no enerva las diferentes competencias del Estado que puedan estar implicadas (art. 149.1.6, 7 y 17 CE, entre otras), debiendo insistir, no obstante, en que de ningún modo se precisa una expresa salvaguarda de las competencias constitucionalmente reservadas al Estado por el art. 149.1 CE, puesto que constituyen límites infranqueables a los enunciados estatutarios’ (STC 31/2010, FJ 104)”.Por su parte, la STC 207/2013, de 5 de diciembre, FJ 5, recuerda que el art. 149.1.1 CE es un “‘título competencial autónomo’ (STC 184/2012, de 17 de octubre, FJ 4) ‘se proyecta de un modo genérico sobre todos los derechos fundamentales’ (STC 188/2001, de 20 de septiembre, FJ 6; y 111/2012, de 24 de mayo, FJ 5).
\nY se proyecta para garantizar su contenido esencial o primario (SSTC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 7; y 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 17), sin que la regulación estatal pueda suponer ‘una normación completa y acabada’ del derecho de que se trate, ‘pudiendo las Comunidades Autónomas, en la medida en que tengan competencia sobre la materia, aprobar normas atinentes’ a su régimen jurídico (SSTC 184/2012, de 17 de octubre, FJ 4; y 3/2013, de 17 de enero, FJ 8). Ahora bien, aquel título competencial no sólo se proyecta sobre las condiciones básicas ‘que afectan a su contenido primario’, a sus ‘posiciones jurídicas fundamentales’, sino también sobre los ‘criterios que guardan una relación necesaria e inmediata con aquéllas’, que sean ‘absolutamente necesarios para asegurar la igualdad en el ejercicio del derecho’ (SSTC 184/2012, de 17 de octubre, FJ 4; y 3/2013, de 17 de enero, FJ 8), tales como el ‘ámbito material sobre el que recaen las facultades que integran el derecho’, las ‘condiciones básicas en que ha de ejercerse un derecho’ o ‘el marco organizativo que posibilita el ejercicio mismo del derecho’ (STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 8), teniendo a tal fin el legislador estatal ‘un cierto margen de apreciación en cuanto a la fijación inicial de las condiciones que, por su carácter de básicas, deben ser objeto de ordenación uniforme en todo el territorio nacional’ (STC 154/1988, de 21 de julio, FJ 3)”.Por otra parte este Tribunal ya ha reconocido la aplicación de este título competencial en relación con principios rectores directamente relacionados con el del sistema de atención a la dependencia, como son los de los arts. 49 y 50 CE.
\nAsí, la STC 33/2014, FJ 4, indica que “es, por tanto, posible promover, a través de la competencia reconocida al Estado en el art. 149.1.1 CE, mandatos, no ya genéricos sino específicos, recogidos en la Constitución como son los establecidos en el art. 50 CE, en relación con las personas mayores, o en el art. 49 CE, en relación con las personas discapacitadas; toda vez que se debe entender que los principios rectores de la política social y económica del capítulo III del título I de la Constitución (entre los que se cuentan los recogidos en los citados art. 49 y 50 CE) pueden ponerse en conexión directa con la regla competencial ex art. 149.1.1 CE.”. Y finalmente, la STC 107/2014, de 26 de junio, FJ 7, recuerda, con cita de la STC 290/2000, de 30 de noviembre, FJ 14, que “junto a la normación, como aspecto esencial del art. 149.1.1 CE, las regulaciones estatales dictadas al amparo de este precepto también pueden contener, cuando sea imprescindible para garantizar la eficacia del derecho fundamental o la igualdad de todos los españoles en su disfrute, una dimensión institucional”.
\n8.
\nSeñalado todo lo anterior estamos ya en condiciones de resolver las concretas impugnaciones que se plantean, siguiendo para ello el orden en el que se formulan por la Generalitat de Cataluña.a) El primer precepto impugnado es el art. 22.3 que modifica el apartado 1 del art. 9 de la Ley 39/2006. Lo cuestionado por la Generalitat de Cataluña es su último inciso, según el cual “la asignación del nivel mínimo a las comunidades autónomas se realizará considerando el número de beneficiarios, el grado de dependencia y la prestación reconocida”. Los dos nuevos criterios de asignación de la financiación estatal son los relativos al número de beneficiarios y la prestación reconocida, si bien lo realmente cuestionado es que en la distribución de los créditos de los presupuestos generales del Estado a transferir a las Comunidades Autónomas para la financiación del nivel mínimo de atención a la dependencia se vaya a tener en cuenta el criterio de la prestación reconocida, pues la demanda admite que dicha aportación estatal ya tiene en cuenta el otro criterio que ahora aparece en la norma relativo al número de beneficiarios.La impugnación ha de ser desestimada.
\nEl Estado es competente para determinar los criterios en virtud de los cuales se distribuye la financiación para atender el denominado nivel mínimo que le corresponde garantizar, en tanto que núcleo prestacional uniforme en todo el Estado. El considerar como criterio de reparto, además del grado de dependencia y del número de beneficiarios, el relativo al número y tipo de prestaciones que efectivamente reciben los beneficiarios, no supone sino ponderar el gasto que suponen unas prestaciones frente a otras, de manera que así la financiación estatal, garantía del ejercicio del derecho, consigue aproximarse al coste efectivo de la atención prestada, en el nivel mínimo de protección garantizado para cada uno de los beneficiarios del sistema de atención a la dependencia, en función de su grado de dependencia y de los servicios que precisen.
\nTampoco puede aceptarse la afirmación de que este nuevo criterio de reparto va a condicionar las competencias autonómicas en materia de asistencia social, pues, conforme a los arts. 27 y 28 de la Ley 39/2006, el reconocimiento del derecho exige la previa valoración de la situación de dependencia mediante un dictamen del correspondiente órgano autonómico acerca del grado de dependencia con especificación de los cuidados que la persona pueda requerir. Reconocimiento que se efectuará mediante resolución expedida por la Administración autonómica que, por tanto, es la que determinará los servicios o prestaciones que corresponden al solicitante según el grado de dependencia.Por lo demás, la adopción de dicho criterio ya se contiene en el acuerdo del Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia para la mejora del sistema para la autonomía y atención a la dependencia de 10 de julio de 2012, hecho público por resolución de 13 de julio de 2012, de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad (“BOE” de 3 de agosto), en el que, además, se señala que para evitar desequilibrios demasiado intensos y acelerados en la financiación de unas Comunidades Autónomas respecto a otras, el reparto del nivel mínimo evolucionará progresivamente a lo largo de cinco años, estableciendo así una evolución temporal en la implantación de la distribución por beneficiarios y por prestaciones.
\nCriterio temporal de implantación luego confirmado por la disposición transitoria primera del Real Decreto 1050/2013, de 27 de diciembre, por el que se regula el nivel mínimo de protección establecido en la Ley 39/2006.b) El segundo grupo de preceptos impugnados son los arts. 22.1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 y 16 y la disposición transitoria octava del Real Decreto-ley 20/2012 si bien el único relevante, a la vista de lo argumentación de la demanda, es el art. 22.11, que modifica los tres primeros apartados del art. 27 de la Ley 39/2006, relativo a la valoración de la situación de dependencia. Lo que se cuestiona es el último inciso del artículo 27.1 según el cual “[e]l consejo territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia deberá acordar unos criterios comunes de composición y actuación de los órganos de valoración de las comunidades autónomas que, en todo caso, tendrán carácter público”, pues, según la demanda, “la determinación unilateral por parte del Estado de unas reglas comunes, para regular aspectos relativos a la composición y a la actividad de los órganos adscritos a la Administración pública de la Generalitat en materia de servicios sociales, excede del ámbito reservado al Estado en el artículo 149.1.1 de la Constitución para la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimientos de los deberes constitucionales”.Sin perjuicio de que pudiera considerarse que la fijación de los criterios mínimos que deben regir el reconocimiento del derecho y la valoración de la dependencia encajan en el concepto condiciones básicas al que se refiere el art. 149.1.1 CE, por tratarse de una delimitación del marco organizativo que posibilita el ejercicio mismo del derecho, resulta que, frente a lo sostenido por la Generalitat de Cataluña, la determinación de tales criterios de composición y actuación no corresponde al Estado sino al Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, máximo exponente de los mecanismos de cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas que diseña la Ley 39/2006 (al respecto, resolución de 4 de febrero de 2010, de la Secretaría General de Política Social y Consumo, por la que se publica el acuerdo del Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, de 25 de enero de 2010, en materia de órganos y procedimientos de valoración de la situación de dependencia, publicado en el “BOE” de 12 de marzo de 2010).
\nEn definitiva, corresponde al citado órgano garantizar una cierta homogeneidad en la composición y actuación de estos órganos en el conjunto de las Comunidades Autónomas, que, a su vez, deberán regular, conforme a dichos criterios, la composición y régimen de actuación de los órganos de valoración en su territorio.Es evidente, por tanto, que no concurre aquí la supuesta determinación unilateral por el Estado de los criterios relativos a la composición y a la actividad de los órganos de valoración, lo que conduce derechamente a la desestimación de la queja planteada.Tampoco puede ser estimado el argumento general que plantea la Generalitat de Cataluña que considera que la suspensión de la financiación estatal al denominado segundo nivel de protección, aspecto que, en todo caso, se sitúa extramuros del presente proceso, ha supuesto la ruptura unilateral del marco de cooperación en el que se basaba la Ley 39/2006 lo que, a su vez, determina, que “una vez el Estado ha roto unilateralmente el marco de cooperación, no puede seguir manteniendo en los mismos términos la regulación del sistema de atención a la dependencia” y, por otra parte, la imposición a la Comunidad Autónoma de una nueva obligación de gasto derivada de lo dispuesto en el segundo inciso del art. 32.3 de la Ley 39/2006 (“la aportación de la Comunidad Autónoma será, para cada año, al menos igual a la de la Administración General del Estado como consecuencia de lo previsto en este apartado y en el anterior”).Este planteamiento no puede ser aceptado pues supone confundir el plano de la disposición de fondos estatales con el de la delimitación de competencias en materia de dependencia.
\nEn efecto, con independencia de cuál sea la interpretación del art. 32.2 de la Ley 39/2006, cuestión sobre la que luego se volverá, del mismo modo que nuestra doctrina ha reiterado que el poder de gasto no es un título atributivo de competencias, el alcance y extensión de las facultades estatales en relación con el sistema de atención a la dependencia no puede variar, como parece sostener la demanda, en función de la mayor o menor aportación estatal a su financiación. Por tanto, en el enjuiciamiento de la conformidad con el orden competencial de los preceptos de la Ley 39/2006 que han sido aquí cuestionados no puede tomarse en consideración el modo o el grado en que se producen las aportaciones estatales a la financiación de las prestaciones y servicios del sistema de atención a la dependencia, sino, exclusivamente, si esas normas encuentran fundamento en los títulos competenciales estatales, en concreto el del art. 149.1.1 CE.c) Se impugnan los apartados 7, 8 y 9 del artículo 22, por entender que exceden del contenido que puede establecer el Estado ex art. 149.1.1.
\nCE. El artículo 22.7 modifica el art. 19 de la Ley 39/2006 para establecer que la prestación económica de asistencia personal pueden percibirla personas en situación de dependencia, en cualquiera de sus grados, cuando anteriormente sólo podían percibirla las personas con gran dependencia. El art. 22.8 reforma el art. 23 de la Ley 39/2006 para exigir que la prestación de los servicios de ayuda a domicilio relacionados con la atención de necesidades domésticas o del hogar, como limpieza, lavado, cocina y otros, sólo puedan prestarse conjuntamente con los que se reconozcan de atención personal en la realización de las actividades de la vida diaria. Finalmente, el art. 22.9 introduce un nuevo art. 25 bis de la Ley 39/2006, relativo al régimen de incompatibilidad tanto de las prestaciones económicas como respecto a los servicios para la atención de las situaciones de dependencia.
\nLa queja que se formula respecto a estos tres preceptos es la misma por cuanto la demanda entiende que no encuentran cobertura en el art. 149.1.1 CE.i) En cuanto al primero de ellos ha de señalarse, en primer lugar, que para poder obtener el reconocimiento de los derechos por ella contemplados, la Ley 39/2006 exige que los potencialmente interesados se encuentren en situación de dependencia y, más específicamente, en alguno de los grados legalmente establecidos [art. 5.1 a) de la Ley 39/2006]. La subdivisión de los mencionados grados en niveles ha sido suprimida por el propio Real Decreto-ley 20/2012, de manera que, partiendo siempre de su definición básica (art. 2.2 de la Ley 39/2006), la situación de dependencia habrá de clasificarse en alguno de los tres grados previstos en el art. 26.1 de la Ley 39/2006 (I o dependencia moderada, II o dependencia severa y III o gran dependencia).
\nEn dicho contexto el precepto habilita para que una determinada prestación económica, la de asistencia personal, pueda ser reconocida a todas las personas en situación de dependencia con independencia de su grado. Es claro que la ampliación del campo subjetivo de esta prestación que ha introducido la reforma del art. 19 de la Ley 39/2006 no vulnera el art. 149.1.1 CE, en la medida que determinar los posibles beneficiarios de las prestaciones del sistema forma parte de las condiciones básicas para garantizar la igualdad en relación con el acceso a las prestaciones del sistema de atención a la dependencia que al Estado corresponde establecer.ii) En cuanto al artículo 22.8 es posible apreciar que con la regulación del art. 23 de la Ley 39/2006 el Estado pretende de este modo que existan las mismas modalidades de protección a las personas en situación de dependencia regulando la doble dimensión del servicio de ayuda a domicilio y expresando un criterio de preferencia de unos servicios, los relacionados con la atención personal en la realización de las actividades de la vida diaria, frente a los relativos a la atención de las necesidades domésticas o del hogar de manera que no puedan prestarse los unos sin los otros.
\nAsí, en la medida en que con ello el legislador estatal perfila los rasgos de uno de los servicios del sistema de atención a la dependencia, actúa dentro del margen que le otorga el art. 149.1.1 CE, al definir los posibles contenidos del derecho de las personas en situación de dependencia, garantizando así una igualdad mínima en su regulación. La decisión estatal no excluye ni que las Comunidades Autónomas puedan establecer servicios adicionales (art. 8.2 del Real Decreto 1051/2013, de 27 de diciembre, por el que se regulan las prestaciones del sistema para la autonomía y atención a la dependencia, establecidas en la Ley 39/2006) ni que puedan excepcionalmente decidir que se prestan de forma separada (último inciso del art. 23 de la Ley 39/2006 y art. 8.5 del Real Decreto 1051/2013).iii) Respecto a la regla de incompatibilidad de prestaciones del nuevo art. 25 bis de la Ley 39/2006 se establece que todas las prestaciones económicas del sistema (vinculada al servicio, cuidado familiar y asistencia personal) serán incompatibles entre sí y con los servicios del catálogo y lo mismo sucede con los servicios entre sí con la única excepción del servicio de teleasistencia que será compatible con las prestaciones de servicios de ayuda a domicilio y centros de día y de noche.
\nEs posible apreciar que con esta regulación el Estado fija una regulación unitaria tanto de la intensidad como de la compatibilidad de prestaciones que cumple la función de garantizar un mínimo uniforme en el sistema de atención a la dependencia que puede ser considerado un parámetro que regula las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio del derecho, evitando así que se generen situaciones de desigualdad relevantes. Dado que el reconocimiento de la situación de dependencia puede dar lugar al disfrute de diversos servicios o prestaciones económicas de manera simultánea, la norma establece una serie de principios comunes sobre incompatibilidad de esas prestaciones y servicios, garantizando la unidad mínima del sistema de atención a la dependencia respecto a la combinación de prestaciones en la que se puede concretar la atención a las personas dependientes.
\nEsa condición de garantía mínima se confirma por el hecho de que, más allá del primer nivel de garantía de responsabilidad estatal, los límites de la norma tampoco excluyen que las Comunidades Autónomas establezcan compatibilidades que puedan dar como consecuencia prestaciones o servicios superiores, asumiendo las consecuencias de dicha compatibilidad, lo que permite, también desde este punto de vista, considerarlo una regla general que garantiza la igualdad en el acceso a las prestaciones y servicios del sistema de atención a la dependencia.d) El artículo 22.13, disposición adicional séptima, disposición transitoria novena y final primera se impugnan conjuntamente en la medida que la demanda considera que las reformas que introducen estos preceptos en relación con la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales prevista en el art. 18 de la Ley 39/2006 produce el efecto de desincentivar el uso de esta prestación, condicionando así el ejercicio de las competencias autonómicas en materia de servicios sociales.Debemos advertir ya que la alegación de que las modificaciones normativas que ahora se examinan persiguen desincentivar el uso de esta prestación, calificada de excepcional por la Ley 39/2006 (arts. 14.4 y 18), supone formular un juicio respecto a las intenciones del legislador de urgencia que no puede examinarse en esta sede.El art. 22.13 modifica el art. 29.1 de la Ley 39/2006, relativo al programa individual de atención que han de establecer los servicios sociales correspondientes para determinar las modalidades de intervención más adecuadas a las necesidades del dependientes de entre los servicios y prestaciones económicas previstos en la resolución para su grado, estableciéndose la participación del beneficiario o de su familia o entidades tutelares que le representen, mediante la consulta y, en su caso, elección entre las alternativas propuestas.
\nEn realidad lo que la reforma del art. 29.1 de la Ley 39/2006 hace es limitar las posibilidades de elección de aquellos, pues respetando la consulta a los mismos, fija que la determinación de la prestación económica corresponde ahora a la Administración, cuestión esta que se relaciona con las condiciones de acceso a una determinada prestación que el Estado puede establecer y que no es sino una consecuencia de lo dispuesto en el art. 28.2y 3 de la Ley 39/2006 conforme a los que la resolución por la que se reconoce la situación de dependencia determinará los servicios o prestaciones que corresponden al solicitante según el grado de dependencia, resolución que, además, tiene validez en todo el territorio nacional.
\nTampoco es posible apreciar aquí el condicionamiento de las competencias autonómicas al que se alude en la demanda, por cuanto el reconocimiento de la prestación corresponde a la Administración autonómica.Por la misma razón tampoco las normas contenidas en la disposición adicional séptima, disposición transitoria novena y final primera vulneran las competencias autonómicas pues en ningún caso afecta a la facultad de la Comunidad Autónoma para reconocer esta prestación caso de estimarla procedente, de suerte que no es posible estimar la queja que se plantea centrada en lo que se considera una limitación para que la Comunidad Autónoma reconozca dicha prestación. Por otra parte, estas normas, que modulan el reconocimiento retroactivo de la prestación, establecen un plazo suspensivo máximo de dos años para su acceso y otorgan un plazo más amplio para el abono de los efectos retroactivos, esto es, desde la fecha de la solicitud de la prestación reconocida, entran dentro del margen de disposición del legislador para fijar la mínima igualdad acerca de los efectos temporales del reconocimiento de una prestación.
\nAdemás, en el caso de la disposición final primera, la adopción del abono periodificado de la prestación devengada con efectos retroactivos, corresponde a la Administración competente, limitándose la norma estatal a establecer dicha posibilidad. La desestimación de tacha planteada contra la disposición transitoria novena implica, asimismo, dada la relación existente entre ambas, idéntica consecuencia respecto a la disposición final primera.3 de la Ley 39/2006, en la redacción dada al mismo por el impugnado artículo 22.17.e) Restan por examinar las impugnaciones del artículo 22.17 y de las disposiciones transitoria décima, undécima y duodécima.1. En ellas se plantean tres cuestiones distintas que han de tratarse por separado.
\nLa primera es la que plantea el artículo 22.17, relativo a las modificaciones introducidas en el calendario de aplicación progresiva de la Ley 39/2006; el segundo aspecto a analizar es el relativo a la definición de las cuantías máximas de las prestaciones económicas así como de la intensidad de protección del servicio de ayuda a domicilio que se contienen en las disposiciones transitoria décima y duodécima.1 y el tercero es el relativo a la aportación de la Administración general del Estado para la financiación del nivel mínimo de protección fijado en la disposición transitoria undécima.i) Comenzando por la relativa a las modificaciones en el calendario de aplicación de la Ley 39/2006, tales modificaciones, introducidas en el apartado 1 de la disposición final primera de la Ley 39/2006, consisten en determinar que la efectividad del derecho a las prestaciones de las personas valoradas en el grado I, nivel 2, que no la tuvieran reconocida antes del 1 de enero de 2012, se realizará a partir del 1 de julio de 2015 mientras que la efectividad del derecho a las prestaciones de las personas valoradas en el grado I, se realizará a partir del 1 de julio de 2015.
\nNo es esta la primera vez que se modifica este apartado 1 de la disposición final primera de la Ley 39/2006, sobre la aplicación progresiva de la Ley, pues ya había sido previamente reformado, por la disposición final octava de la Ley 2/2012, de 29 de junio, de presupuestos generales del Estado para el 2012, objeto, entre otros, del recurso de inconstitucionalidad núm. 1743-2013, también interpuesto por la Generalitat de Cataluña. La queja que se formula es la misma, la invasión de la competencia autonómica en materia de servicios sociales reconocida en el art. 166 EAC, dado que impone una pauta temporal sobre la actividad de la Comunidad Autónoma que no encontraría cobertura en el art. 149.1.1 CE.La queja no puede ser estimada.
\nLa determinación de un calendario de efectividad del reconocimiento de las situaciones de dependencia y del consiguiente acceso a las prestaciones y servicios del sistema de atención a la dependencia se configura como uno de los elementos básicos, en este caso temporales, que determina el nacimiento y la efectividad de dichas prestaciones, suponiendo un presupuesto necesario y esencial para el ejercicio del derecho que forma parte de las condiciones básicas que al Estado ex art. 149.1.1 CE corresponde garantizar mediante, en este caso, la uniformidad temporal y, con ello, la coordinación en la aplicación de la ley. Además viene a asegurar una ordenación unitaria del sistema, evitando divergencias temporales en su implantación que afecten negativamente a las condiciones de ejercicio del mencionado derecho fundamental en las distintas partes del territorio.
\nRazón por la cual esta previsión participa del objetivo de afianzar “las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y deberes constitucionales” lo que justifica la apelación a lo dispuesto en el art. 149.1.1 CE, que constituye un instrumento fundamental para garantizar la homogeneidad en el ejercicio de los derechos en todo el territorio nacional. (STC 162/2013, de 26 de septiembre, FJ 5, allí por referencia al calendario aplicativo de la legislación educativa).La adopción de este calendario responde a indudables necesidades de dotación financiera requeridas por el sistema de atención a la dependencia y aparece “como consecuencia de la prioridad en la atención a las personas dependientes con mayores necesidades de atención, así como de la corrección del déficit público y en virtud de los principios de sostenibilidad, estabilidad y suficiencia, que rigen el Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia”, según reza el ya mencionado acuerdo del Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia para la mejora del sistema para la autonomía y atención a la dependencia de 10 de julio de 2012.ii) En lo relativo a la definición de las cuantías máximas de las prestaciones económicas así como de la intensidad de protección del servicio de ayuda a domicilio que se contienen en las disposiciones transitoria décima y duodécima.1 las tachas que formula la Generalitat de Cataluña a estos preceptos son dos.
\nLa vulneración del art. 166 EAC, tanto por la determinación de las cuantías máximas de prestaciones y servicios como por la habilitación al Gobierno para su fijación reglamentaria, y la afectación a la autonomía financiera de la Comunidad Autónoma por lo que se considera sobrecoste en las prestaciones y servicios asistenciales consecuencia de la suspensión estatal de los preceptos de la Ley 39/2006 que regulaban la aportación estatal al nivel de protección acordado entre el Estado y las Comunidades Autónomas.Comenzando por esta segunda queja es claro que la misma no puede ser estimada en cuanto que aun cuando la afectación a la autonomía financiera en que se basa se hubiera realmente producido, lo cierto es que la propia demanda no la imputa a los preceptos ahora impugnados sino a aquellos que han determinado la suspensión en la vigencia y aplicación de la financiación estatal al denominado nivel acordado de protección de la dependencia, los cuales no forman parte del presente proceso.Por otra parte, respecto a la vulneración de las competencias autonómicas, es posible apreciar que ninguno de los dos aspectos, la determinación de la intensidad de los servicios y la cuantía máxima de las prestaciones económicas a reconocer, son novedosos, sino que, por el contrario, formaban parte del sistema de atención a la dependencia desde sus inicios.Así, la intensidad se refiere a determinar los servicios concretos que corresponden a cada grado de dependencia y a determinar el contenido prestacional de cada uno de los servicios asistenciales y la extensión y duración de los mismos según ese grado de dependencia.
\nSegún el art. 8.2 b) de la Ley 39/2006, corresponde al consejo territorial de servicios sociales y del sistema para la autonomía y atención a la dependencia establecer los criterios para determinar la intensidad de protección de los servicios, extremo que, para el ahora cuestionado servicio de ayuda a domicilio, se llevó a cabo en el punto 2.2 del ya mencionado acuerdo del Consejo Territorial de 10 de julio de 2012, limitándose la norma ahora cuestionada a incorporar dicho criterio, que, por lo demás, también ha sido reproducido en el anexo II del también citado Real Decreto 1051/2013. En todo caso, dicha forma de proceder encuentra amparo en el art. 149.1.1 CE, pues la norma estatal, bien que a partir del previo acuerdo de un órgano de cooperación, fija así, mediante el establecimiento de márgenes o intervalos, los criterios comunes a partir de los cuales puede determinarse el contenido prestacional de ese concreto servicio asistencial, integrando de esta manera el contenido mínimo del derecho reconocido a todos los dependientes en la medida en que se refieren a la extensión de la acción protectora de dicho servicio del sistema de atención a la dependencia, preservando la igualdad efectiva de las personas en situación de dependencia respecto al disfrute de unos servicios.En cuanto a la determinación de las cuantías máximas debe recordarse que corresponde al aludido Consejo Territorial la función de acordar las condiciones y cuantía de las prestaciones económicas previstas [art. 8.2 c) en relación con el art. 20 y disposición adicional primera de la Ley 39/2006].
\nDe nuevo, como en la forma prevista para la intensidad del servicio, el Estado garantiza, mediante la determinación de tales cuantías máximas, la uniformidad en el reconocimiento de las tres prestaciones económicas que integran el sistema de atención a la dependencia. Por lo demás, cuanto hemos expuesto ha de llevarnos a desestimar la queja relativa a la habilitación al Gobierno para la determinación de ambas cuestiones, pues el art. 10.3 de la Ley 39/2006 dispone que el Gobierno, mediante Real Decreto, aprobará los criterios establecidos por el Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia para determinar la intensidad de protección de los servicios y la compatibilidad entre los mismos.
\nAsimismo, el art. 20 de la Ley 39/2006 establece que las cuantías de las prestaciones económicas, una vez acordadas por el Consejo Territorial, serán aprobadas por el Gobierno mediante Real Decreto, marco normativo en el que las referencias que las dos disposiciones impugnadas contienen a la regulación reglamentaria cobra su pleno sentido.iii) La disposición transitoria undécima se refiere, en sus dos apartados, a la aportación de la Administración general del Estado para la financiación del nivel mínimo de protección previsto en el art. 9 de la Ley 39/2006, esto es, la cantidad económica que, según el grado de dependencia, la Administración general del Estado aporta a la financiación del sistema por cada beneficiario reconocido como dependiente.La Generalitat no cuestiona que el Estado pueda cuantificar su aportación económica al denominado nivel mínimo del sistema de atención a la dependencia pero alega que se ha determinado unilateralmente por el Estado y que la Comunidad Autónoma, para mantener las prestaciones en el nivel adecuado, debe incrementar su aportación de recursos para cubrir su coste, con el consiguiente quebranto de su autonomía financiera.El art. 9 de la Ley 39/2006 dispone que la determinación del nivel mínimo de protección financiado por el Estado para cada uno de los beneficiarios del sistema es acordado por el Gobierno, como condición básica de garantía del derecho.
\nDesde la perspectiva competencial debemos entender que, efectivamente, el Estado puede cuantificar su aportación al sistema de atención a la dependencia, porque la fijación del mínimo estatal no predetermina la cuantía de cada prestación, razón por la cual se mantiene en los términos en que lo habilita la Constitución Española ex art. 149.1.1 CE.En el examen de la queja que se nos plantea debemos advertir que el art. 32.3 de la Ley 39/2006, segundo párrafo, únicamente exige que la aportación autonómica sea, al menos igual a la de la Administración general del Estado, en el segundo nivel de protección, lo que implica que, suspendidos los convenios mediante los que se financiaba ese segundo nivel, la aportación autonómica en aplicación de dicho precepto no es ya obligatoria, por lo que, al menos en teoría, la reducción de la aportación estatal es susceptible de producir el correlativo efecto de reducción de la aportación autonómica, sin que, por esa vía, se produzca irremediablemente un incremento de gasto autonómico.
\nAhora bien, si esa reducción autonómica se produce o no es una cuestión que corresponde decidir a cada Comunidad Autónoma en el ejercicio de su competencia en materia de asistencia social. Pero no puede pretenderse que el hecho de que una determinada Comunidad Autónoma considere necesario o conveniente mantener las prestaciones del sistema de atención a la dependencia en un determinado nivel, superior al mínimo garantizado por el Estado, implique necesariamente el mantenimiento de las aportaciones estatales a la financiación del sistema de atención a la dependencia en la cuantía suficiente que permita el mantenimiento de dicho nivel prestacional en la Comunidad Autónoma de que se trate. Tal planteamiento no puede ser aceptado porque con él se invierte la lógica del sistema diseñado en la Ley 39/2006, pues se condicionarían unilateralmente las decisiones estatales en relación con la financiación del sistema de atención a la dependencia olvidando que su nivel de cobertura está condicionado por las disponibilidades financieras y la necesidad de equilibrio en el reparto del gasto público, ya que el Estado viene obligado a conjugar un equilibrio entre la cobertura universal de las prestaciones de atención a la dependencia, la suficiencia de la atención ofrecida y la propia sostenibilidad financiera del sistema de atención a la dependencia (en un sentido similar, STC 63/1987, de 21 de mayo, FJ 17, en referencia a la acción protectora de la Seguridad Social, entre muchas otras).Por otra parte, sobre la denunciada falta de participación autonómica, mediante la intervención del entonces existente Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, en la decisión estatal hay que señalar que, como ya tenemos establecido (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 111) la participación autonómica habrá de ser regulada por la legislación estatal, sin que pueda sustanciarse respecto de los órganos decisorios del Estado ni impedir o menoscabar el libre y pleno ejercicio de las competencias estatales.
\nDe acuerdo con ello es necesario advertir que la determinación del nivel mínimo financiado por el Estado no forma parte de las funciones de dicho órgano, conforme al art. 8 de la Ley 39/2006, sino que, según el artículo 9, esa decisión corresponde al Gobierno, oído el mencionado Consejo Territorial y ha de fijarse en la Ley de presupuestos generales del Estado. A este respecto, el ya mencionado acuerdo del Consejo Territorial de 10 de julio de 2012 pone de manifiesto (apartado 2.15) la necesidad de adoptar medidas de ahorro con efectos en el gasto del sistema de atención a la dependencia, tanto en los presupuestos de las Comunidades Autónomas como en los presupuestos generales del Estado. Así pues, dicha necesidad no era desconocida en el Consejo Territorial y es patente que una medida como la que examinamos produce el efecto que el Consejo consideraba necesario, en el sentido de producir un ahorro inmediato en el sistema de atención a la dependencia.En suma, por todo lo expuesto, el legislador estatal no ha rebasado el ámbito de las funciones que le corresponden en la apreciación de aquellas circunstancias socioeconómicas que inevitablemente condicionan la adecuación y actualización del sistema de atención a la dependencia, cuyo nivel de cobertura se ve condicionado por las disponibilidades financieras, por lo que no queda sino rechazar la queja que se plantea.
\n9.
\nProcede, a continuación, examinar la controversia competencial que se traba en relación con el art. 27 del Real Decreto-ley 20/2012, al que se le reprocha la vulneración de las competencias autonómicas en materia de comercio interior, vulneración que es negada por el Abogado del Estado.La demanda plantea la inconstitucionalidad de los arts. 27.1 y 4, que modifican el art. 3 y la disposición adicional primera de la Ley 1/2004, que tienen por objeto la determinación del horario global semanal en el que los comercios podrán desarrollar su actividad. Igualmente se cuestiona el régimen de domingos y festivos de apertura que deriva de los arts. 27.2 y 5, que dan nueva redacción al art. 4 y a la disposición adicional segunda de la citada Ley 1/2004, así como, por conexión con ellos, la disposición transitoria decimocuarta, párrafo primero, y la disposición final tercera del Real Decreto-ley 20/2012.
\nFinalmente se controvierte el art. 27.3, en cuanto modifica el art. 5 de la Ley 1/2004 para regular los establecimientos con régimen especial de horarios así como para fijar criterios para la determinación de las zonas de gran afluencia turística por parte de las Comunidades Autónomas. Aspecto por el que se impugnan, por conexión, la disposición adicional undécima y anexo así como la disposición final segunda del Real Decreto-ley 20/2012.De acuerdo con la disposición final cuarta del Real Decreto-ley 20/2012, el título V de la propia norma, en el que se inserta el art. 27, “se dicta al amparo del art. 149.1.13 de la Constitución que atribuyen al Estado la competencia sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica”.Tratándose de una disputa de naturaleza competencial debemos, en primer lugar, encuadrar la cuestión discutida en la materia que le sea propia que, en el presente supuesto, no es otra que la del comercio interior en la que, conforme a nuestra doctrina, se integran los horarios comerciales (por todas, STC 88/2010, de 15 de noviembre, FJ 2).Por lo que hace a la determinación de las competencias autonómicas en esta materia hemos de tener en cuenta lo dispuesto en el art. 121.1 c) EAC, que atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de comercio y ferias, lo que incluye “la regulación de los horarios comerciales respetando en su ejercicio el principio constitucional de unidad de mercado”.
\nPrevisión estatutaria sobre la que nos hemos pronunciado ya en la STC 31/2010, de 28 de junio, señalando (FJ 68) que: “en cuanto al apartado 1 c) del art. 121 EAC, que atribuye a la Generalitat “la regulación de los horarios comerciales respetando en su ejercicio el principio constitucional de unidad de mercado”, la demanda considera que el precepto resultaría inobjetable si en su enunciado se entendiera salvaguardada la competencia estatal del art. 149.1.13 CE. La regulación de los horarios comerciales se encuadra en la materia de comercio interior, debiendo la competencia autonómica cohonestarse con la competencia que al Estado atribuye el art. 149.1.13 CE (STC 254/2004, de 22 de diciembre, FJ 7 y las allí citadas).
\nToda vez que, según venimos insistiendo, no es preciso que los preceptos estatutarios salvaguarden las competencias del Estado que el art. 149.1 CE proclama, el art. 121.1 c) EAC no impide ni menoscaba el ejercicio de la competencia estatal del art. 149.1.13 CE, por lo que la impugnación debe ser desestimada”.Por tanto, este Tribunal Constitucional ha afirmado que es posible que, en relación con el comercio interior, incidan competencias estatales y en tal sentido hemos recordado en la STC 88/2010 (FJ 2), con cita de decisiones anteriores, que: “a partir de este encuadramiento material hemos dicho en la STC 284/1993, de 30 de septiembre, que sobre el comercio interior pueden incidir las competencias básicas del Estado previstas en el art. 149.1.13 CE, si bien cada Comunidad Autónoma, dentro de su ámbito territorial, podrá ejercer las competencias de desarrollo normativo y/o ejecución, según lo establecido en el respectivo Estatuto en materia de comercio interior [STC 284/1993, de 30 de septiembre, FJ 4 a), con remisión a la STC 225/1993, de 8 de julio].”Así pues, una vez centrado el debate en tales términos, debemos pronunciarnos acerca de si el Estado, al dictar las reglas impugnadas contenidas en el art. 27 del Real Decreto-ley 20/2012, con el carácter de norma básica ex art. 149.1.13 CE que le atribuye la disposición final cuarta, se ha atenido a un ejercicio adecuado de sus competencias o, por el contrario, ha incurrido en un exceso competencial vulnerador de las competencias autonómicas en materia de comercio interior.Siendo evidente que el artículo 27 es un precepto formalmente básico, pues con tal carácter se proclama en la disposición final cuarta del Real Decreto-ley 20/2012, lo que hemos ahora de dilucidar es si aquel puede ser considerado, también, como materialmente básico.
\nPara ello atenderemos a nuestra doctrina según la cual “el ámbito de lo básico, desde la perspectiva material, incluye las determinaciones que aseguran un mínimo común normativo en el sector material de que se trate y, con ello, una orientación unitaria y dotada de cierta estabilidad en todo aquello que el legislador considera en cada momento aspectos esenciales de dicho sector material” (STC 14/2004, de 13 de febrero, FJ 11, con cita de otras).A tal fin examinaremos los preceptos impugnados siguiendo nuevamente el orden en el que aparecen en la demanda.a) Comenzaremos por el examen de los artículos 27.1 y 4. El apartado 1 modifica el art. 3.1 de la Ley 1/2004 y establece que el horario global en el que los comercios pueden desarrollar su actividad en días laborables no puede ser restringido por las Comunidades Autónomas a menos de 90 horas.
\nEl apartado cuatro, modificando la disposición adicional primera de la Ley 1/2004, dispone que, en el caso de que las Comunidades Autónomas no hagan uso de esta facultad, se entenderá que los comerciantes disponen de plena libertad horaria.La intervención estatal ex art. 149.1.13 CE en la regulación de los horarios comerciales ya ha sido reconocida por nuestra doctrina por su carácter “particularmente relevante en la ordenación de la actividad comercial minorista, rama o sector de la economía nacional respecto a la cual el Estado puede, conforme a nuestra doctrina, establecer medidas básicas en cuanto lo requiera la adecuada ordenación de la actividad económica” (STC 88/2010, FJ 5, reiterado en la STC 26/2012, de 1 de marzo, FJ 7).Cuando la intervención estatal ha consistido en establecer un régimen de libertad total de las empresas para la fijación de los horarios, nuestra doctrina ha considerado que no requería ulteriores desarrollos legislativos porque comportaba una desregulación legal en esta materia que no producía un vaciamiento de la competencia autonómica de comercio interior en la medida en que esta posee un ámbito más extenso y la decisión estatal afectaba únicamente a una materia o subsector específico, el relativo al régimen de horarios comerciales (SSTC 225/1993, de 8 de julio, FJ 3; 264/1993, de 22 de julio, FJ 3; 284/1993, de 30 de septiembre, FJ 4, y 140/2011, de 14 de septiembre, FJ 4).
\nIgualmente hemos considerado básico ex art. 149.1.13 CE un régimen de horarios comerciales fijado por el Estado en el que se impedía que el horario global semanal pudiera restringirse a menos de 72 horas, correspondiendo al propietario, dentro del respeto al límite semanal, determinar el horario diario de apertura y cierre del establecimiento (STC 26/2012, FJ 7). Es cierto que en dicho pronunciamiento señalamos también que la norma estatal permitía desarrollos normativos autonómicos los cuales, en la norma que ahora enjuiciamos, se ven reducidos, al incrementarse el número mínimo de horas de apertura. Sin embargo, tal afirmación se producía al examinar un aspecto meramente instrumental, el modo en que el Estado había concretado el ejercicio de su competencia a partir de un principio general que sienta la misma STC 26/2012, FJ 7, según el cual “la aplicación de nuestra doctrina en relación con el art. 149.1.13 CE en lo que específicamente respecta a los horarios comerciales [al respecto, STC 225/1993, de 8 de julio, FJ 4 b) in fine] permite sostener que la regulación de los horarios globales semanales no supone sino el establecimiento de unas directrices o criterios globales que cumplen, dado su carácter de condiciones mínimas y comunes, los parámetros constitucionales para su consideración material de norma básica, en tanto que la misma encierra una serie de objetivos de política económica aplicables a un sector de gran trascendencia en nuestra economía como es el de la distribución comercial”.En ese sentido la relación de la regulación que se examina con la competencia estatal del art. 149.1.13 CE es puesta también de manifiesto en la exposición de motivos del Real Decreto-ley 20/2012 al señalar que “se modifica el régimen vigente introduciendo una mayor liberalización de horarios y de apertura comercial en domingos y festivos” afirmando posteriormente que “la ampliación de la libertad de horarios tendrá efectos positivos sobre la productividad y la eficiencia en la distribución comercial minorista y los precios y proporcionará a las empresas una nueva variable que permitirá incrementar la competencia efectiva”.
\nEn el caso que ahora examinamos el Estado, en el ejercicio de sus competencias ex art. 149.1.13 CE ha decidido que, para la consecución de los objetivos básicos que persigue, resulta preciso establecer un régimen de más amplia liberalización de horarios, lo que, conforme a la doctrina que hemos expuesto, no resulta contrario al orden constitucional de distribución de competencias, debiendo aquí cesar nuestro enjuiciamiento, pues no corresponde a este Tribunal pronunciarse acerca de si la norma va a conseguir o no los objetivos de política económica perseguidos.La desestimación de la queja planteada respecto al artículo 27.1 conlleva la del artículo 27.4 en la medida en que la norma establece simplemente una consecuencia para el caso de falta de ejercicio de las competencias autonómicas en materia de comercio en el subsector de los horarios comerciales, de modo que no impone una libertad horaria -que sería conforme con el orden competencial, de acuerdo con la doctrina antes citada- sino que permite que las Comunidades Autónomas opten por ella en el caso de que decidan no utilizar las posibilidades de regulación que derivan de la norma estatal.b) Debemos resolver ahora la controversia acerca del régimen de domingos y festivos de apertura que deriva de los artículos 27.2 y 5, que dan nueva redacción al artículo 4 y a la disposición adicional segunda de la citada Ley 1/2004, así como, por conexión con ellos, de la disposición transitoria decimocuarta, párrafo primero, y la disposición final tercera del Real Decreto-ley 20/2012.El artículo 27.2 determina que el número mínimo de domingos y días festivos en los que los comercios podrán permanecer abiertos al público será de dieciséis, si bien las Comunidades Autónomas podrán modificar dicho número en atención a sus necesidades comerciales, incrementándolo o reduciéndolo, sin que en ningún caso se pueda limitar por debajo de diez el número mínimo de domingos y festivos de apertura autorizada, cuyo horario concreto de apertura será determinado libremente por cada comerciante.
\nIgualmente se fijan los criterios que deberán tenerse en cuenta por las Comunidades Autónomas para determinar los concretos domingos y festivos de apertura en su territorio.La Generalitat controvierte tanto la fijación por el Estado del número de domingos y festivos de posible apertura de los establecimientos comerciales (arts. 4.1 y 2 de la Ley 1/2004) como el establecimiento de criterios para su determinación (art. 4.5 de la Ley 1/2004). Ambas quejas han de ser desestimadas conforme se expone a continuación.El punto de partida del régimen establecido en el art. 27.2 del Real Decreto-ley 20/2012, al modificar el art. 4 de la Ley 1/2004, es el del reconocimiento de las competencias autonómicas para determinar los domingos o días festivos en los que podrán permanecer abiertos al público los comercios (apartado 4), respetando el mínimo anual (señalado en los apartados 1 y 2).
\nAsí, en lo que respecta a la fijación por el Estado de un número de festivos hábiles para el ejercicio de la actividad comercial, debemos remitirnos a la STC 26/2012, FJ 8, en la que señalamos que “teniendo presentes los objetivos que persigue la regulación estatal en materia de horarios comerciales, relacionados con la necesidad de ‘promover unas adecuadas condiciones de competencia en el sector, contribuir a mejorar la eficiencia en la distribución comercial minorista [y] lograr un adecuado nivel de oferta para los consumidores’ es de apreciar que tales circunstancias determinan el carácter materialmente básico de la norma estatal, en la medida en que tal decisión no es indiferente, en cuanto estímulo a la demanda privada de bienes de consumo y al empleo en dicho sector comercial, lo que justifica que puede ser adoptada por el Estado en atención a su incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general y la comercial en particular”.
\nPor otra parte, al igual que en el caso allí examinado, la opción legislativa estatal supone el establecimiento de normas básicas en lo relativo a la intervención administrativa en la fijación de los horarios comerciales cuya concreción requiere de la actuación autonómica, para, respetando el mínimo estatal, fijar el número y determinación concreta de los festivos de apertura autorizada, lo que permite excluir la vulneración que se denuncia.La desestimación de esta queja lleva consigo a la del artículo 27.5, que modifica la disposición adicional segunda de la Ley 1/2004, pues la plena libertad de apertura en domingos y festivos es una opción a disposición de la Comunidad Autónoma para el caso de que decida no ejercer las posibilidades de regulación que le ofrece la norma estatal.La nueva redacción del art.4.5 de la Ley 1/2004, establece un régimen mínimo de regulación en materia de apertura de comercios en domingos y festivos, mínimo que, una vez respetado, permite a las Comunidades Autónomas determinar el número y los concretos días de apertura, respondiendo así, en cuanto tiene por finalidad fijar las bases de la regulación en la ordenación de la actividad comercial, a un adecuado ejercicio de las competencias estatales del art. 149.1.13 CE, tal como hemos dejado sentado en la STC 156/2015, FJ 10.Finalmente debemos desestimar las impugnaciones de la disposición transitoria decimocuarta, párrafo primero, y la disposición final tercera del Real Decreto-ley 20/2012 en la medida en que se formulaban por conexión con aquellas relacionadas con preceptos que ya hemos considerado conformes con el orden constitucional de distribución de competencias.c) Por último se controvierte el art. 27.3, en cuanto modifica el art. 5 de la Ley 1/2004 para regular los establecimientos con régimen especial de horarios así como para fijar criterios para la determinación de las zonas de gran afluencia turística por parte de las Comunidades Autónomas, aspecto por el que se impugnan, por conexión, la disposición adicional undécima y anexo así como la disposición final segunda del Real Decreto-ley 20/2012.En cuanto al primero de los aspectos discutidos la Generalitat de Cataluña cuestiona que la nueva regulación del artículo 5 en lo relativo a los establecimientos que gozan de libertad horaria supone el vaciamiento de la competencia autonómica en la materia.
\nTacha que no puede ser apreciada, pues, en la medida en que se establece una desregulación para determinados tipos de establecimientos es aplicable la doctrina de la STC 140/2011, de 14 de septiembre, FJ 4, en la que consideramos, en relación a determinados establecimientos que resultaba “legítimo que el Estado, por consecuencia, establezca un régimen homogéneo de libertad para todo el territorio nacional, de modo que el empresario decida el régimen de horarios que en cada caso resulta más conveniente para la atención de dicha demanda; legitimidad que no resulta enervada porque en este caso, a diferencia de otras regulaciones de la misma ley, no quepa intervención normativa de las Comunidades Autónomas”.La queja sobre la delimitación de las circunstancias por las que determinados lugares (municipios o partes de los mismos) deben ser considerados como “zonas de gran afluencia turística” ha de ser desestimada en aplicación de la doctrina de la STC 156/2015, FJ 10; según la cual “la ley estatal establece, también, un régimen mínimo de regulación en materia de determinación de zonas de gran afluencia turística, pues, con sujeción al mismo las Comunidades Autónomas pueden, también, añadir otras zonas con dicha calificación, haciendo uso de la circunstancia contenida en la letra g) del apartado 4.
\nEn efecto, hay que señalar que el precepto permite a las Comunidades Autónomas, no sólo determinar las que deban considerarse como tales, teniendo en cuenta las circunstancias enumeradas en las letras a) a f) del apartado 4, pero, a las anteriores, podrán añadir, también, otras zonas de gran afluencia turística cuando, como establece la letra g), la respectiva Comunidad autónoma aprecie que concurren circunstancias especiales que así lo justifiquen”, lo que hace que “la relación de los presupuestos que delimitan el concepto de ‘zonas de gran afluencia turística’ no constituyan un catálogo taxativo y cerrado, sino un conjunto de mínimos a los que la Comunidad Autónoma pueda añadir otras circunstancias adicionales de carácter especial que justifiquen tal determinación” Igualmente, en la misma sentencia y fundamento jurídico señalamos que “en el caso del apartado 5 del art. 5, se establece que, cuando concurran las circunstancias que el propio apartado prevé (tratarse de municipios con más de 200.000 habitantes que hayan registrado más de 1.000.000 de pernoctaciones en el año inmediatamente anterior o que cuenten con puertos en los que operen cruceros turísticos que hayan recibido en el año inmediato anterior más de 400.000 pasajeros), se declarará al menos una zona de gran afluencia turística, permitiendo, así que las Comunidades Autónomas puedan establecer zonas adicionales aplicando los criterios previstos en el apartado 4 del propio precepto”.
\nSe trata, por tanto, de reglas que cumplen “dado su carácter de condiciones mínimas y comunes, los parámetros constitucionales para su consideración material de norma básica, en tanto que la misma encierra una serie de objetivos de política económica aplicables a un sector de gran trascendencia en nuestra economía como es el de la distribución comercial”, sin que las normas sean tan exhaustivas o minuciosas “que agoten la regulación de la materia, sino que establecen un minimum sobre el que la Comunidad Autónoma pueda establecer una normativa adicional en el ejercicio de sus competencias”.La desestimación de la tacha formulada contra los art. 5.4 y 5.5 de la Ley 1/2004, en la redacción dada por el Real Decreto-ley 20/2012 lleva consigo la desestimación del recurso respecto a la disposición adicional undécima y anexo y disposición final segunda del Real Decreto-ley 20/2012 en la medida que tales impugnaciones estaban conectadas a la principal.
\n10.
\nRestan por examinar las quejas que se formulan al artículo 28, pues la disposición transitoria decimocuarta, párrafo segundo, que se relaciona con aquel, ha de quedar excluida de nuestro enjuiciamiento, en la medida en que la demanda únicamente alude al contenido del precepto, pero no a las razones por las que vulneraría las competencias autonómicas, incumpliendo así la carga alegatoria que pesa sobre el recurrente.La impugnación se circunscribe así al artículo 28, que modifica determinados preceptos de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de ordenación del comercio minorista, afectando a la normativa reguladora de todo tipo de actividades de promoción de ventas, es decir, rebajas, saldos, liquidaciones o cualquier otra oferta promocional destinada al incremento de las ventas.
\nPara ello introduce reformas en aquellos preceptos del título II de la citada Ley 7/1996, que se refieren al régimen de promoción de ventas (artículos 18, 20, 25, 26, 27, 28 y 31).El apartado 1 añade un apartado 4 al art. 18 de la Ley 7/1996, a fin de permitir que en un mismo comercio puedan simultanearse las actividades de promoción de ventas, excepto la venta por liquidación, teniendo la consideración de actividades de promoción de ventas las ventas en rebajas, las ventas en oferta o promoción, las ventas de saldos, las ventas en liquidación, las ventas con obsequio y las ofertas de venta directa (artículo18.1). El apartado 2 incorpora un nuevo apartado 3 al artículo 20 intitulado “constancia de la reducción de precios” para disponer que en ningún caso pueden condicionarse las actividades de promoción de ventas a la existencia de una reducción porcentual mínima o máxima.
\nEl apartado 3 modifica el art. 25 de la Ley 7/1996, que fijaba las temporadas de rebajas y su duración, para establecer que cada comerciante podrá decidir libremente los periodos de rebajas y su duración. El apartado 4 dispone que los artículos de rebajas deberán haberse incluido con anterioridad en la oferta habitual de ventas, suprimiendo los requisitos anteriormente fijados en el art. 26.1 de la Ley 7/1996. La modificación introducida por el apartado 5 se limita a añadir al art. 27 de la Ley 7/1996 el inciso “los artículos que vayan a comerciarse como en productos en promoción podrán adquirirse con este exclusivo fin”, a la redacción anterior que establecía que “los productos en promoción no podrán estar deteriorados, ni tampoco ser de peor calidad que los mismos productos que vayan a ser objeto de futura oferta ordinaria a precio normal”.
\nEl apartado 6 da nueva redacción al art. 28 de la Ley 7/1996, relativo a la definición de la venta de saldos, suprimiendo su apartado 3, que establecía que “tampoco cabe calificar como venta de saldos aquella en que los productos no pertenecieran al comerciante seis meses antes de la fecha de comienzo de este tipo de actividad comercial, excepción hecha de los establecimientos dedicados específicamente al referido sistema de venta”. Finalmente el apartado 7 modifica el artículo 31, estableciendo, en el apartado 1, que la duración máxima de la venta en liquidación debe ser de un año y en el apartado dos, que “no procederá efectuar una nueva liquidación en el mismo establecimiento de productos similares a la anterior en el curso de los tres años siguientes, excepto cuando esta última tenga lugar en ejecución de decisión judicial o administrativa, por cesación total de la actividad o por causa de fuerza mayor”.La Generalitat de Cataluña considera que las modificaciones del art. 28 del Real Decreto-ley 20/2012, todas ellas dirigidas a liberalizar las ventas promocionales, no tienen la incidencia en la actividad económica requerida para justificar su amparo en el art. 149.1.13 CE, ni tampoco encuentran fundamento en el art. 149.1.6 CE, sino que, por el contrario, se trata de medidas relacionadas con la defensa de los consumidores y usuarios y con la regulación administrativa de las ventas promocionales, extremos ambos de competencia autonómica conforme a los arts. 121.1 y 123 a) EAC.
\nEl Abogado del Estado ha defendido que las modificaciones se dictan al amparo de la competencia estatal del art. 149.1.13 CE, en razón de su finalidad liberalizadora que exige una uniformidad en todo el territorio.Respecto al encuadramiento competencial de lo aquí discutido, la STC 26/2012, FJ 3, reitera nuestra anterior doctrina y señala que las competencias autonómicas, tanto en materia de comercio interior como de defensa de consumidores y usuarios, no pueden dejar de atemperarse a la disciplina establecida por el Estado en el ejercicio de sus competencias propias, lo que significa que las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas han de respetar el legítimo ejercicio de las competencias del Estado relacionadas en el art. 149.1 CE.
\nA la delimitación de competencias en la materia comercio también se refiere la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 68, con cita de doctrina anterior, en los términos siguientes “partiendo de la plena eficacia de las competencias estatales concurrentes relacionadas en el art. 149.1 CE, que no requieren de salvaguarda explícita como hemos tenido ocasión de señalar en los fundamentos jurídicos 59 y 64, debemos diferenciar, de un lado, el ámbito de la regulación administrativa de la actividad comercial, es decir, la disciplina de la proyección y alcance jurídico-público de estas ventas (por todas, STC 124/2003, de 19 de junio, FJ 7), y, de otro, el propio del régimen de derechos y obligaciones específico de las relaciones contractuales privadas.
\nPues bien, si en el ámbito jurídico-público señalado se proyectan con normalidad las competencias autonómicas, en el jurídico-privado lo hacen las competencias del Estado ex art. 149.1.6 y 8 CE (STC 124/2003, FJ 7). Añadiéndose a los dos ámbitos anteriores un tercer plano que afecta a la defensa de la competencia, es decir a los aspectos atinentes al ‘régimen de la competencia de los ofertantes’ (STC 157/2004, de 23 de septiembre, FJ 9), que corresponde disciplinar también al Estado ex art. 149.1.13 CE”.Asimismo, en materia de consumidores y usuarios, la STC 31/2010, FJ 70, recuerda que “la materia de defensa de los consumidores es un ámbito de concurrencia competencial de títulos habilitantes diferentes, de manera que la atribución estatutaria de la competencia de carácter exclusivo a la Comunidad Autónoma no puede afectar a las competencias reservadas por la Constitución al Estado (art. 149.1 CE), que se proyectarán cuando materialmente corresponda (STC 15/1989, de 26 de enero, FJ 1), sin necesidad de que el Estatuto incorpore cláusulas de salvaguardia de las competencias estatales (fundamentos jurídicos 59 y 64)”.Finalmente cumple recordar que de la doctrina constitucional en torno a las modalidades de venta (por todas, STC 228/1993, FJ 5) ya ha advertido de las dificultades existentes para deslindar, ante una regulación concreta, lo que sea propio del ámbito “defensa de los consumidores” y lo que corresponda a la “defensa de la competencia”, de modo que, como se confirma en resoluciones posteriores (SSTC 157/2004, de 23 de septiembre; 106/2009, de 4 de mayo; 4/2011, de 14 de febrero, y 26/2012), en la caracterización competencial de una determinada norma lo relevante será atender al “objetivo predominante” de la norma reguladora de una determinada modalidad de venta, con el fin de determinar si el mismo incide en el plano de la situación de las empresas en su actuación en el mercado en relación con otras empresas o más bien en la actuación de la empresa frente a los consumidores.Los preceptos impugnados se afirman dictados al amparo del art. 149.1.13 CE, según reza la disposición final cuarta, pese a que, como hace notar la demanda, en la versión originaria de la Ley 7/1996 tenían carácter supletorio, salvo los arts. 25, 28.1 y 31.2 que se fundamentaban en la competencia exclusiva que el art. 149.1.6 CE atribuye al Estado para regular el Derecho mercantil de la competencia.Con respecto a la trascendencia que tengan los cambios en la calificación competencial de las normas impugnadas debemos realizar dos consideraciones.
\nLa primera es que el legislador estatal es libre para determinar el título competencial en el que funda sus decisiones, siendo lo único relevante a la hora de determinar la constitucionalidad o no de la normativa controvertida que responda a un legítimo ejercicio de las competencias estatales. La segunda es que, conforme a reiterada doctrina, corresponde en todo caso a este Tribunal identificar finalmente el título competencial concreto que ofrezca -cuando proceda- cobertura a los preceptos impugnados, sin que en dicha tarea se encuentre vinculado por “las incardinaciones competenciales contenidas en las normas sometidas a su enjuiciamiento” (STC 144/1985, de 25 de abril, FJ 1), ni tampoco “por el encuadramiento competencial que realicen las partes en el proceso” (por todas, STC 74/2014, de 8 de mayo).Señalado todo lo anterior podemos ya comenzar el enjuiciamiento que se nos demanda.El artículo 28.1 tiene como objeto permitir la convivencia de distintas modalidades de venta en un único establecimiento comercial.
\nSe trata de un modo de intervención pública que pretende ordenar el mercado, eliminando restricciones existentes en la regulación anterior, que afecta al régimen de competencia entre los ofertantes permitiéndoles el desempeño simultáneo de varias actividades comerciales. En la medida, por tanto, en que se trata de una regulación que afecta sobre todo a la relación horizontal entre las empresas en una economía de libre mercado y no a la situación del consumidor como destinatario de los productos, su aprobación corresponde al ente territorial competente para legislar en el ámbito de la defensa de la competencia, esto es, el Estado en virtud del art. 149.1.13 CE (en un sentido similar, STC 26/2012, FJ 10).
\nEso mismo sucede en relación con el artículo 28.2 en cuanto se refiere a los condicionantes necesarios para la puesta en práctica de las actividades de promoción de ventas. Al artículo 28.3, que permite a cada comerciante decidir libremente los periodos de rebajas y su duración, le es aplicable nuestra doctrina según la cual las normas que regulan un marco temporal para el desarrollo de específicas modalidades de ventas, deben considerarse integradas en las normas que velan por la defensa de la competencia (por todas, STC 106/2009, de 4 de mayo, FJ 2), siendo, por tanto, competencia del Estado ex art. 149.1.13 CE.Distinto es el caso de los artículos 28.4 y 5. Ambos contienen disposiciones relativas a los artículos objeto de las ventas en rebajas o de las ventas en promoción o en oferta cuya finalidad principal es la protección de los consumidores que utilicen estas modalidades de venta, haciendo referencia a garantías de autenticidad de los productos objetos de la venta en rebajas para salvaguarda de aquellos, así como estableciendo criterios respecto a los artículos en promoción a fin de evitar engaños o confusiones.
\nSe trata de previsiones jurídico-públicas que atienden fundamentalmente a la situación del consumidor como destinatario de los productos. No forman parte del núcleo normativo que es propio de la figura contractual de la venta en rebajas o de las ventas en promoción o en oferta, ni se sitúan en la defensa de la competencia en el mercado, ni tienen una incidencia significativa en la actividad económica que justifique la invocación del art. 149.1.13 CE. Por el contrario, en tanto que relacionadas directamente con los artículos objeto de las ventas, se inscriben en las competencias autonómicas en materia de comercio interior y protección del consumidor y el usuario. En consecuencia, el art. 28.4, en cuanto que da nueva redacción al art. 26.1 de la Ley 7/1996, y 5, en la redacción que da al art. 27.2 de la Ley 7/1996, son contrarios al orden constitucional de distribución de competencias y, por tanto, inconstitucionales y nulos.La conformidad competencial del artículo 28.6 viene dada por la doctrina de la STC 124/2003, de 19 de junio, FJ 5, en la que ya declaramos que el art. 28.1 de la Ley 7/1996 “tiene encaje en las competencias estatales en la medida en que delimita el ámbito de la excepción que el art. 14.1 de la propia Ley establece a la prohibición general de las ventas a pérdida.
\nEn efecto, el citado precepto -no recurrido de inconstitucionalidad- contempla la venta de saldos como supuesto exceptuado de la genérica prohibición de la venta con pérdidas establecida en virtud del título estatal sobre defensa de la competencia; en tales circunstancias, no resulta exorbitante entender que el mismo título habilita al Estado para establecer los límites definitorios de la excepción que la propia norma consagra”. Esa misma consideración es aplicable aquí en la medida en que el subsistente artículo 28.2 cumple esa función de definición de la excepción, sin que con ello se establezca una completa regulación sustantiva de derecho público acerca de la venta de saldos.Finalmente, el artículo 28.7 es también conforme con el orden constitucional de delimitación de competencias.
\nEn cuanto a la determinación de la duración de la venta en liquidación, es aplicable aquí la doctrina constitucional según la cual las normas que establecen un marco temporal imperativo para el desarrollo de modalidades específicas de venta deben considerarse integradas en las normas que velan por la defensa de la competencia y su aprobación corresponde al Estado ex art. 149.1.13 CE (STC 228/1993, FJ 6; 157/2004, FJ 9; y 106/2009, FJ 2). Y con respecto a la prohibición de efectuar una nueva liquidación de productos similares en los tres años siguientes, ya la STC 88/1986, de 1 de julio, consideró que un precepto similar excedía de las competencias autonómicas porque suponía impedir el ejercicio de una actividad comercial durante un periodo, lo cual equivalía a “una interdicción del ejercicio del comercio con su contenido propio ... de clara competencia estatal, a tenor del artículo 149.1.6 CE” [FJ 8 f)].
\n11.
\nPor último, la impugnación por conexión de la disposición final cuarta que enuncia los títulos competenciales que habilitan al Estado para establecer la regulación que contiene el Real Decreto-ley 20/2012 ha de resolverse en consonancia con las conclusiones alcanzadas en los anteriores fundamentos jurídicos. De esta manera, declarada la inconstitucionalidad y nulidad del artículo 28.4 y 5, la misma suerte ha de correr esa disposición final cuarta, si bien exclusivamente en la medida en que enuncia el título competencial que ya hemos determinado que no presta amparo a esos preceptos.
\nFallo En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA, Ha decidido 1º Estimar parcialmente el presente recurso de inconstitucionalidad y en consecuencia:
\n2º Desestimar el recurso en todo lo demás.
\nPublíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
\nDada en Madrid, a cuatro de febrero de dos mil dieciséis.
\nVotos particulares 1. Voto particular que formula el Magistrado don Antonio Narváez Rodríguez en relación con la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1983-2013, y al que se adhieren los Magistrados doña Adela Asua Batarrita, don Fernando Valdés Dal-Ré y don Juan Antonio Xiol Ríos Con el máximo respeto a la opinión mayoritaria de mis compañeros de Pleno, emito este Voto particular discrepante porque entiendo que el art. 8, apartado 1 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, en el particular que ha dado nueva redacción al art. 48 k) de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del estatuto básico del empleado público es inconstitucional en lo que se refiere a la específica duración del permiso de tres días por asuntos particulares, que ha regulado temporalmente este precepto respecto de los funcionarios de todas las Administraciones públicas, incluidos los de las Comunidades Autónomas y de las corporaciones locales, sin que deba ser declarado nulo en lo que atañe a los funcionarios de la Administración general del Estado.
\nLas razones de mi discrepancia son coincidentes con las que ya fueron expuestas en el Voto particular formulado a la STC 156/2015, de 9 de julio, al que me remito para evitar reiteraciones innecesarias.
\nMadrid, a cuatro de febrero de dos mil dieciséis.
\nIdentificación Órgano Pleno Magistrados Don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, doña Adela Asua Batarrita, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez.
\nNúmero y fecha BOE [Núm, 57 ] 07/03/2016 Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 1983-2013 Fecha de resolución 04/02/2016 Síntesis y resumen Síntesis Descriptiva Interpuesto por la Generalitat de Cataluña en relación con varios preceptos del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad.
\nSíntesis Analítica Límites a los decretos-leyes, competencias sobre condiciones básicas de igualdad, ordenación general de la economía, comercio y función pública; autonomía financiera de las Comunidades Autónomas: nulidad de los preceptos legales estatales relativos a los artículos objeto de venta en rebajas, en promoción o en oferta. Voto particular.
\nResumen Se enjuicia la constitucionalidad de diversos preceptos del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad. En los preceptos impugnados se adoptan una serie de medidas dirigidas a racionalizar y reducir el gasto público del personal de las Administraciones Públicas –concretamente, en lo que relativo a su régimen de permisos y vacaciones, las incompatibilidades en su sistema de previsión social y la aportación de las pagas suprimidas a planes de pensiones o seguros colectivos–, se modificaba el sistema para la atención a las personas en situación de dependencia y se variaba el régimen de los horarios comerciales y el de las ventas promocionales, todo ello para afrontar el periodo recesivo que experimentaba la economía española en aquellos momentos.
\nSe estima parcialmente el recurso y se declara la inconstitucionalidad y nulidad de diversas disposiciones relativas a las ventas promocionales. La Sentencia considera que las modificaciones a la Ley 7/1996, de 15 de enero, de ordenación del comercio minorista, vulneran las competencias autonómicas en materia de comercio interior, pues atienden a la protección del consumidor en la venta en rebajas, en promoción o en oferta. Se aprecia que dichas previsiones no forman parte del núcleo normativo propio de la figura contractual de estas modalidades de venta, no pretenden defender la competencia en el mercado y no tienen una incidencia significativa en la actividad económica, que serían los presupuestos habilitantes para que el Estado regulase esta materia. Por el contrario, se aprecia que estos preceptos atienden, fundamentalmente, a la situación del consumidor como destinatario de estos productos. En consecuencia, dado que la protección de los consumidores corresponde a las Comunidades Autónomas, su ordenación por el Estado supone una invasión competencial, que no está amparada por la potestad de este último sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.
\nSe desestima el recurso en todo lo demás. Por un lado, la Sentencia afirma que el Gobierno ha ejercido su potestad de dictar decretos-leyes dentro del marco constitucional. Esto es, se estima que siempre se identificó de manera explícita y razonada la situación de extraordinaria y urgente necesidad y, además, existía una conexión de sentido entre ese supuesto habilitante y las medidas contenidas en la norma para afrontar dichas circunstancias. Por otro lado, se declara que el resto de preceptos sobre los que recaía una controversia competencial se ajustan a los cánones constitucionalmente establecidos.
\nLa Sentencia cuenta con un Voto particular discrepante, suscrito por cuatro magistrados.
\nArtículo 28.1, f. 10 Artículo 28.6 (redactado por el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio), f. 10 Artículo 31 (redactado por el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio), f. 10 Artículo 31.7 (redactado por el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio), f. 10 Disposición final cuarta, f. 10 Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del sistema nacional de salud Artículo 14, f. 7 Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de horarios comerciales En general, f. 1 Artículo 3 (redactado por el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio), f. 9 Artículo 3.1 (redactado por el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio), f. 9 Artículo 4 (redactado por el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio), f. 9 Artículo 4.1 (redactado por el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio), f. 9 Artículo 4.2 (redactado por el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio), f. 9 Artículo 4.5 (redactado por el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio), f. 9 Artículo 5 (redactado por el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio), f. 9 Artículo 5.4 (redactado por el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio), ff. 2, 9 Artículo 5.5 (redactado por el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio), ff. 2, 9 Disposición adicional primera (redactada por el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio), f. 9 Disposición adicional segunda (redactada por el Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio), f. 9 Disposición final primera (redactada por el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio), f. 9 Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña Título II, capítulo V, f. 6 Artículo 2.2, f. 6 Artículo 121, f. 1 Artículo 121.1, f. 10 Artículo 121.1 c), f. 9 Artículo 123 a), f. 10 Artículo 136, f. 1 Artículo 150, f. 1 Artículo 152, f. 1 Artículo 166, ff. 1, 7, 8 Artículo 166.1, f. 7 Artículo 201.2, f. 1 Artículo 202.2, f. 1 Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia En general, ff. 1, 5, 7 Artículo 1, f. 7 Artículo 2.2, f. 8 Artículo 5.1 a), f. 8 Artículo 6, f. 7 Artículo 7.2, f. 7 Artículo 7.3, f. 7 Artículo 8, f. 8 Artículo 8.2 a), f. 7 Artículo 8.2 b), f. 8 Artículo 8.2 c), f. 8 Artículo 9, ff. 7, 8 Artículo 9.1 (redactado por el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio), f. 8 Artículo 10, f. 7 Artículo 10.3, f. 8 Artículo 11.2, f. 7 Artículo 14.4, f. 8 Artículos 15 a 25, f. 7 Artículo 17, f. 7 Artículo 18, ff. 7, 8 Artículo 19, f. 7 Artículo 19 (redactado por el Real Decreto-ley, de 13 de julio), f. 8 Artículo 20, f. 8 Artículo 23 (redactado por el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio), f. 8
\nArtículo 23 (redactado por la Ley 17/2012, de 27 de diciembre), f. 2 Artículo 23, ultimo inciso, f. 8 Artículo 25 bis (redactado por el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio), f. 8 Artículo 26.1, f. 8 Artículo 27, f. 8 Artículo 27.1 (redactado por el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio), f. 8 Artículo 27.2 (redactado por el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio), f. 8 Artículo 27.3 (redactado por el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio), f. 8 Artículo 28, ff. 8, 10 Artículo 28.2, f. 8 Artículo 28.3, f. 8 Artículo 28.4, f. 10 Artículo 29.1 (redactado por Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio), f. 8 Artículo 32.2, ff. 7, 8 Artículo 32.3, segundo inciso, f. 8 Disposición adicional primera, f. 8 Disposición transitoria primera, f. 7 Disposición final primera, f. 7 Disposición final primera.1 (redactada por la Ley 2/2012, de 29 de julio), f. 8 Disposición final octava, f. 7 Ley 7/2007, de 12 de abril, del estatuto básico del empleado público En general, f. 1 En general (redactado por el Real Decreto 5/2015, de 30 de octubre), f. 2 Artículo 48 (redactado por el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio), f. 5, VP Artículo 48 k) (redactado por el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio), f. 2 Artículo 48 k) (redactado por la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre), f. 2 Artículo 50 (redactado por el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio), f. 5 Resolución de 4 de febrero de 2010, de la Secretaría General de Política Social y Consumo. Publicación del Acuerdo del Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, en materia de órganos y procedimientos de valoración de la situación de dependencia En general, f. 8 Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera En general , f. 6 Ley 2/2012, de 29 de junio, de presupuestos generales del Estado para el año 2012 Disposición final octava, f. 8 Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad En general, f. 5 Exposición de motivos, ff. 3, 4 a 6, 9 Preámbulo, apartado II, f. 4 Preámbulo, apartado III, f. 4 Preámbulo, apartado IV, f. 4 Preámbulo, apartado IX, f. 4 Preámbulo, apartado V, f. 4 Preámbulo, apartado VI, f. 4 Preámbulo, apartado VII, f. 4 Artículo 1, ff. 1, 6 Artículo 2, ff. 1, 2, 6 Artículo 2.1, f. 6 Artículo 2.2, f. 6 Artículo 2.4, f. 6 Artículo 8, ff. 1, 2, 4 a 6 Artículo 8.1, f. 5, VP Artículo 8.2, f. 5 Artículo 10, ff. 2, 4, 5 Artículo 11, ff. 2, 4, 5 Artículo 13, ff. 2, 4, 5 Artículo 22, ff. 1, 6, 7
\nArtículo 22.1, f. 8 Artículo 22.2, ff. 2, 4, 5 Artículo 22.3, ff. 2, 8 Artículo 22.4, f. 8 Artículo 22.5, f. 8 Artículo 22.6, f. 8 Artículo 22.7, f. 8 Artículo 22.8, ff. 2, 8 Artículo 22.9, f. 8 Artículo 22.10, f. 8 Artículo 22.11, f. 8 Artículo 22.12, f. 8 Artículo 22.13, f. 8 Artículo 22.14, f. 8 Artículo 22.15, f. 8 Artículo 22.16, f. 8 Artículo 22.17, f. 8 Artículo 25, f. 10 Artículo 27, ff. 1, 2, 4 a 6, 9 Artículo 27.1, f. 9 Artículo 27.2, f. 9 Artículo 27.3, f. 9 Artículo 27.4, f. 9 Artículo 27.5, f. 9 Artículo 28, ff. 1, 2, 4 a 6, 10 Artículo 28.1, f. 10 Artículo 28.2, f. 10 Artículo 28.3, f. 10 Artículo 28.4, ff. 10, 11 Artículo 28.5, ff. 10, 11 Artículo 28.6, f. 10 Artículo 28.7, f. 10 Artículo 31.2, f. 10 Disposición adicional séptima, ff. 1, 2, 4 a 8 Disposición adicional novena, ff. 1, 2, 4 a 7 Disposición adicional undécima, ff. 1, 2, 4 a 6, 9 Disposición transitoria primera , ff. 1, 5, 6 Disposición transitoria octava, ff. 1, 2, 4 a 8 Disposición transitoria novena, ff. 1, 2, 4 a 8 Disposición transitoria décima, ff. 1, 6 a 8 Disposición transitoria undécima, ff. 1, 6 a 8 Disposición transitoria duodécima, ff. 1, 6 a 8 Disposición transitoria duodécima, párrafo 1, f. 8 Disposición transitoria decimocuarta, ff. 1, 2, 4 a 6, 9, 10 Disposición final primera, ff. 1, 2, 4 a 8 Disposición final primera, párrafo 1, f. 8 Disposición final segunda, ff. 1, 2, 4 a 6, 9 Disposición final tercera, ff. 1, 2, 4 a 6, 9 Disposición final cuarta, ff. 1, 9, 11 Resolución de 13 de julio de 2012, de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad. Publicación del Acuerdo del Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia para la mejora del sistema para la autonomía y atención a la dependencia En general, f. 8 Ley 17/2012, de 27 de diciembre. Presupuestos Generales del Estado para el año 2013 Disposición final decimosexta, f. 2 Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público Disposición adicional cuarta, f. 2 Real Decreto 1050/2013, de 27 de diciembre. Se regula el nivel mínimo de protección establecido en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia Disposición transitoria primera, f. 8 Real Decreto 1051/2013, de 27 de diciembre. Se regulan las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, establecidas en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia
\nArtículo 8.2, f. 8 Artículo 8.5, f. 8 Anexo 2, f. 8 Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia Artículo 7.1 , f. 2 Artículo 7.2, f. 2 Ley 15/2014, de 16 de septiembre. Racionalización del sector público y otras medidas de reforma administrativa Artículo 28.3, f. 2 Disposición adicional duodécima, f. 2 Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia Artículo 7.1, f. 2 Artículo 7.2, f. 2 Real Decreto-ley 10/2015, de 11 de septiembre. Se conceden créditos extraordinarios y suplementos de crédito en el presupuesto del Estado y se adoptan otras medidas en materia de empleo público y de estímulo a la economía En general, f. 2 Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público En general, f. 2 Conceptos constitucionales Conceptos materiales Visualización Competencias de las Comunidades AutónomasCompetencias de las Comunidades Autónomas, ff. 6 a 10 Competencias en materia de asistencia socialCompetencias en materia de asistencia social, ff. 7, 8 Competencias en materia de bases del régimen estatutario de los funcionariosCompetencias en materia de bases del régimen estatutario de los funcionarios, f. 6, VP Competencias en materia de comercio interiorCompetencias en materia de comercio interior, f. 9 Competencias en materia de defensa de los consumidoresCompetencias en materia de defensa de los consumidores, f. 10 Competencias en materia de horarios comercialesCompetencias en materia de horarios comerciales, f. 9 Competencias en materia de planificación económicaCompetencias en materia de planificación económica, ff. 6 a 10 Competencias en materia de regulación de condiciones básicas de igualdadCompetencias en materia de regulación de condiciones básicas de igualdad, ff. 7, 8 Competencias en materia de retribuciones de empleados públicosCompetencias en materia de retribuciones de empleados públicos, f. 6 Competencias en materia de turismoCompetencias en materia de turismo, f. 9 Competencias exclusivas del EstadoCompetencias exclusivas del Estado, ff. 6 a 10 Contención del gasto públicoContención del gasto público, f. 6 Control de constitucionalidad de los decretos-leyesControl de constitucionalidad de los decretos-leyes, ff. 2 a 5 Controversias de contenido competencialControversias de contenido competencial, ff. 2, 6 a 10 Equilibrio económicoEquilibrio económico, f. 6
\nGasto públicoGasto público, f. 6 Límites a la autonomía financieraLímites a la autonomía financiera, f. 6 Organización de las instituciones de autogobiernoOrganización de las instituciones de autogobierno, f. 6 Principio de igualdadPrincipio de igualdad, ff. 7, 8 Unidad de mercadoUnidad de mercado, f. 9 Voto particular, formulado unoVoto particular, formulado uno Altos cargosAltos cargos, f. 6 Carácter excepcional de los decretos-leyesCarácter excepcional de los decretos-leyes, ff. 4, 5 Comercio minoristaComercio minorista, f. 9 Conexión de sentido entre la situación de urgencia y las medidas adoptadasConexión de sentido entre la situación de urgencia y las medidas adoptadas, ff. 3 a 5 Defensa de la competenciaDefensa de la competencia, f. 10 Empleados públicosEmpleados públicos, f. 6 Incompatibilidad de pensionesIncompatibilidad de pensiones, f. 6 Modalidades de ventaModalidades de venta, f. 10 Pagas extraordinariasPagas extraordinarias, f. 6 Permisos en la función públicaPermisos en la función pública, f. 6, VP Planes y fondos de pensionesPlanes y fondos de pensiones, f. 6 Prestaciones a personas en situación de dependenciaPrestaciones a personas en situación de dependencia, ff. 7, 8 Requisitos de los decretos-leyesRequisitos de los decretos-leyes, ff. 3 a 5 Ventas a pérdidaVentas a pérdida, f. 10 Ventas de promociónVentas de promoción, f. 10 Ventas de saldosVentas de saldos, f. 10 Ventas en liquidaciónVentas en liquidación, f. 10 Ventas en rebajasVentas en rebajas, f. 10 Zonas turísticasZonas turísticas, f. 9 Arriba Ayúdenos a mejorarUtilice este formulario para notificar al Tribunal Constitucional una posible errata encontrada en el texto de la resolución.
\nUbicación de la errata En general Preámbulo Antecedentes Fundamentos Fallo Votos Particulares Extractos Ficha Técnica Índices Descripción Ayúdenos a mejorarUtilice este formulario para notificar al Tribunal Constitucional un posible nuevo descriptor semántico.
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