A su vez, desarrolla la autonomía local constitucionalmente garantizada al confiar al convenio de fusión la posibilidad de que los municipios fusionados funcionen como organizaciones desconcentradas [letra c)] y al pleno de cada corporación, las medidas de redimensionamiento con la única condición de que no supongan incrementos de la masa salarial [letra a)]. Asimismo, tras establecer la medida elemental de que el nuevo municipio se subroga en todos los derechos y obligaciones de los anteriores municipios [letra d)], facilita las fusiones voluntarias: los municipios fusionados, para afrontar la situación de déficit en que estuviera eventualmente alguno de ellos, podrán acordar la creación de un fondo sin personalidad jurídica y con contabilidad separada para la liquidación de obligaciones, bienes y derechos patrimoniales [letra e)].Esta última previsión enlaza con el texto refundido de la Ley de haciendas locales, conforme al que el Ministerio de Hacienda, a propuesta de la Intervención General de la Administración del Estado, aprueba “las normas contables de carácter general a las que tendrá que ajustarse la organización de la contabilidad de los entes locales y sus organismos autónomos” [art. 203.1 a)], así como “el contenido, estructura y normas de elaboración de su correspondiente “cuenta general” (art. 210).
\nEl art. 13.4, párrafo tercero, letra g), de la LBRL reitera esta habilitación, pero refiriéndola solo a la contabilidad de aquel específico fondo. De modo que la previsión controvertida autoriza una regulación contable general, aplicable a todos los municipios fusionados que opten por la creación del fondo, sin perjuicio de las competencias de ejecución que correspondan a la Administración encargada de la tutela financiera en cada caso concreto.Esta regulación general -o, más precisamente, la habilitación para adoptarla- atribuida a un órgano estatal está directamente relacionada con la suficiencia financiera del nuevo municipio y establece “normas y principios comunes de la actividad financiera de las distintas haciendas que tiendan a asegurar los principios constitucionales que deben regir el gasto público, entre los que se encuentra el principio de eficiencia y economía (art. 31.2 CE)” (STC 130/2013, FJ 9).
\nDebe, pues, reconducirse a la materia “hacienda general” (art. 149.1.14 CE), donde el Estado tiene una competencia normativa plena: “desde el momento en que esta concreta potestad normativa del Estado tiene como inmediata finalidad garantizar la suficiencia financiera de tales corporaciones -suficiencia financiera que, según indicamos ya en el fundamento jurídico 2, es en última instancia responsabilidad de aquél-, su ejercicio encuentra anclaje constitucional en la competencia exclusiva sobre hacienda general (art. 149.1.14 C.E.), debiendo entenderse vedada, por ello, la intervención de las Comunidades Autónomas en este concreto ámbito normativo” [STC 233/1999, FFJJ 4 b) y 22].Consecuentemente, corresponde desestimar estos motivos de inconstitucionalidad.
\n7.
\nEl recurso impugna dos disposiciones relativas a las entidades locales de ámbito territorial inferior al municipio: el art. 24 bis LBRL (introducido por el art. 1.7 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local) y la disposición transitoria cuarta de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local.a) La Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local desarrolla tres medidas de “racionalización” de las entidades locales menores. 1) la Comunidad Autónoma debe suprimir las ya existentes en su ámbito territorial (o transformarlas en “formas de organización desconcentrada”) si no presentan sus cuentas (a la propia Comunidad y al Estado) antes de una determinada fecha (disposición transitoria cuarta de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local). 2) la creación de otras nuevas se obstaculiza: cabe solo si resulta más eficiente que la administración concentrada de núcleos de población separados (apartado 24 bis, apartado 3, LBRL). 3) En todo caso, estas estructuras de nueva creación serán, no ya “entidades locales descentralizadas”, sino simples “entes desconcentrados” (art. 24 bis, apartado 1, LBRL).
\nQuedan así plenamente integradas en el municipio, como organizaciones sin condición de entidad local ni personalidad jurídica, todas los constituidas a partir de la entrada en vigor de la Ley que no estuvieran en proceso de creación a fecha de 1 de enero de 2013 (disposición transitoria quinta de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local). Por tal razón, la nueva redacción del art. 3.2 LBRL (dada por el art. 1.2 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local) ha suprimido la referencia a las “Entidades de ámbito territorial inferior al municipal” de la lista de organizaciones que gozan de la condición de entidad local.Según la Asamblea legislativa recurrente, el art. 24 bis LBRL limita injustificadamente la libertad autonómica de creación de este tipo de entidades.
\nLa disposición transitoria cuarta de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local incurría en la misma vulneración. El legislador básico no estaría autorizado a regular requisitos relativos a la creación y extinción de estas entidades. La disolución como efecto de la ausencia de rendición de cuentas ante el Estado desconocería que la tutela financiera es una competencia ejecutiva de la Comunidad Autónoma. A su vez, esta regulación faltaría a la competencia de autoorganización autonómica, al indicar que el acuerdo de disolución revestirá forma de decreto.b) La Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local mantiene las grandes líneas del anterior régimen básico [sobre el que se pronunció la STC 214/1989, FJ 15, letras a) y b)] en lo que afecta a las entidades locales menores ya creadas o en proceso de constitución antes del 1 de enero de 2013.
\nConservan la condición de entidad local con personalidad jurídica, rigiéndose en todo lo demás por la legislación autonómica (disposiciones transitorias cuarta.1 y quinta). Más aún, la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local ha derogado el art. 45 LBRL y, con ello, las previsiones básicas que éste contenía sobre la denominación (apartado 1) y los acuerdos sobre disposición de bienes, operaciones de crédito y expropiación forzosa de las entidades locales menores [apartado 2 c)]. Consecuentemente, respecto del régimen básico de las entidades locales menores ya creadas (o en proceso de creación antes de determinada fecha), el legislador estatal no solo no ha invadido las competencias de las Comunidades Autónomas, sino que, al reducir en alguna medida la regulación básica, ha aumentado correlativamente el espacio que puede ocupar la normativa municipal sobre organización interna y la autonómica sobre régimen local.La Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local ha introducido, en efecto, un límite a la creación de nuevos entes de este tipo que, en cuanto tal, condiciona la potestad municipal de autoorganización y las competencias autonómicas sobre régimen local.
\nLa gestión a través de estos entes debe ser más eficiente que la administración concentrada de núcleos de población separados (apartado 24 bis, apartado 3, LBRL). No obstante, tal exigencia se inspira directamente en los mandatos constitucionales de eficiencia en el uso de los recursos públicos (art. 31.2 CE) y estabilidad presupuestaria (art. 135 CE), sin por ello vulnerar la potestad organizatoria municipal ni hurtar a las Comunidades Autónomas amplios márgenes de desarrollo. Esta previsión, aunque afecta a una cuestión de organización interna, incide en “intereses generales de alcance supraautonómico” [STC 214/1989, FJ 15 b)], razón que permite calificarla de básica y conforme a la garantía constitucional de la autonomía local.A su vez, el régimen establecido para los entes que se creen a partir de la entrada en vigor de la reforma (o, más precisamente, los que no estuvieran en proceso de constitución antes del 1 de enero de 2013) incluye reglas sobre la iniciativa de creación, denominación y objeto (la administración de núcleos de población separados) sustancialmente coincidentes con las previstas en el derogado art. 45 LBRL.
\nSobre cuya legitimidad constitucional y carácter básico ya se pronunció la STC 214/1989, FJ 15, letras a) y b). El art. 24 bis LBRL sigue sin incluir reglas precisas sobre creación, organización y competencias (art. 24 bis LBRL). Los propios municipios y, en su caso, las Comunidades Autónomas habrán de establecerlas.El apartado 1 del art. 24 bis LBRL (junto al art. 3.2 LBRL) configura estas organizaciones como entes desconcentrados del municipio sin el carácter de entidad local y sin personalidad jurídica propia. Establece así una regulación sobre la “subjetividad” o posición de estas estructuras dentro de (o en relación con) el municipio. Si el problema de la subjetividad era antes una cuestión que podía regular el legislador básico, debe seguir siéndolo ahora, con independencia de que las previsiones enjuiciadas en este proceso hayan establecido un régimen de signo opuesto.
\nDicho de otro modo: el legislador básico no ha ocupado más espacio normativo; ha cambiado el sentido político de su regulación en el marco del amplio margen de configuración que le asigna la Constitución.En todo caso, la configuración de estos entes como estructuras desconcentradas, sin el carácter de entidad local y sin personalidad jurídica propia, se justifica en “intereses generales de alcance supraautonómico” [STC 214/1989, FJ 15 b)]. De un lado, el Ayuntamiento se erige en el centro de imputación de las obligaciones y los derechos dimanantes de la actividad de estas “formas de organización desconcentrada” y, de otro, los órganos municipales de gobierno se relacionan con estas en términos de jerarquía, todo ello sobre la base de que así podrá facilitarse el cumplimiento de los objetivos de eficiencia, eficacia y estabilidad presupuestaria (arts. 31.2, 103.1 y 135 CE).Cabe añadir que la sola previsión de que estos entes carecen de personalidad jurídica no elimina amplios espacios de desarrollo autonómico y autoorganización local.
\nLa personalidad jurídica propia o régimen de descentralización administrativa no implica un estatuto sustancialmente distinto, que garantice amplias esferas de autonomía a las entidades locales menores. Así lo declaró la STC 214/1989, FJ 15 b), refiriéndose a las facultades de tutela atribuidas al municipio, que las Comunidades Autónomas podían precisar y aumentar (art. 45.2 LBRL, ahora derogado). Ciertamente, la ausencia de personalidad jurídica propia remite al sistema de imputación y control de actos característico de las relaciones interorgánicas. No obstante, las concretas tareas que correspondan a estas “formas de organización desconcentrada” así como las facultades de control y supervisión que el municipio desarrolle respecto de ellas siguen dependiendo esencialmente de las opciones organizativas que adopten los propios entes locales en el marco de la legislación autonómica sobre régimen local y de las bases ex art. 149.1.18 CE.Consecuentemente, el art. 24 bis LBRL se sitúa dentro de los márgenes del art. 149.1.18 CE.c) La disposición transitoria cuarta de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local prevé la supresión de entidades locales menores ya constituidas (o su conversión en “formas de organización desconcentrada”), cuando no presenten sus cuentas a la Comunidad Autónoma y al Estado.
\nLa Comunidad Autónoma tiene el encargo de acordar la disolución.Según hemos razonado ya, la organización interna municipal corresponde a los propios Ayuntamientos en el marco de la legislación sobre régimen local, que en este punto ha de ser, en principio, prevalentemente autonómica. No obstante, la protección de intereses supraautonómicos puede llegar a justificar una regulación básica a este respecto. Este Tribunal ha entendido amparadas en el art. 149.1.18 CE las normas de la Ley reguladora de las bases de régimen local que, sin limitarse a regular los órganos municipales de gobierno (pleno, alcalde y junta), prevén la existencia de “órganos de gestión desconcentrada” (art. 128 LBRL), la “comisión especial de sugerencias y reclamaciones” (arts. 20 y 132 LBRL) y el “consejo social de la ciudad” (art. 131 LBRL) en los llamados “municipios de gran población”.
\nLa disposición transitoria cuarta de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local plantea en cierto modo el supuesto inverso: la supresión preceptiva de estructuras organizativas o conversión preceptiva en formas de organización desconcentrada.Ningún reproche puede merecer que el Estado haya establecido la obligación de presentación de cuentas que pesa sobre las entidades locales menores. Según se ha razonado ya, el art. 149.1.18 CE permite al Estado dictar “algunas reglas o previsiones” básicas en relación con las entidades de ámbito territorial inferior al municipio [SSTC 4/1981, FJ 6, y 214/1989, FJ 15 a)]. A su vez, la previsión impugnada puede encuadrarse específicamente en el art. 149.1.14 CE; está estrechamente vinculada a “los principios constitucionales que deben regir el gasto público, entre los que se encuentra el principio de eficiencia y economía (art. 31.2 CE)” (STC 130/2013, FJ 9).Por otro lado, tal obligación y la medida asociada a su incumplimiento se inscriben en una regulación básica cuya densidad ha disminuido en alguna medida con incremento correlativo del espacio abierto a la autoorganización municipal y a la normativa autonómica sobre régimen local, según hemos razonado ya.
\nCon independencia de su virtualidad real, es claro que la medida incide directamente en la autonomía municipal (arts. 137 y 140 CE) con el fin de proteger intereses supraautonómicos, en general, ahorrar dinero público y facilitar el cumplimiento de los mandatos constitucionales de eficiencia, eficacia y estabilidad presupuestaria (arts. 31.2, 103.1 y 135 CE), en particular.El Estado no ha disuelto directamente entidad local menor alguna ni ha invadido las competencias ejecutivas de las Comunidades Autónomas. En primer lugar, la puesta en marcha de la medida prevista en la disposición controvertida depende en última instancia de la voluntad de las propias entidades locales y de que estas respeten una norma evidentemente anclada en el art. 149.1 CE a cuyo cumplimiento están constitucionalmente obligadas (arts. 9, apartados 1 y 3, y 103.1 CE).
\nEl alcance de la solución prevista en la disposición transitoria cuarta de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local está, pues, acotado. Queda en manos de las propias entidades locales menores y de sus ayuntamientos evitar su disolución (o transformación en “formas de organización desconcentrada”) mediante el cumplimiento de una carga a todas luces razonable. En segundo lugar, la adopción de la medida corresponde a la Comunidad Autónoma, que conserva márgenes para determinar el alcance de la obligación de presentación de cuentas, apreciar el incumplimiento que acarrea aquellas consecuencias y, afirmado el incumplimiento, decidir entre disolver sin más la entidad local menor o conservarla como “forma de organización desconcentrada”.El legislador estatal no ha precisado el alcance de una carga cuyo incumplimiento puede acarrear consecuencias trascendentales desde la perspectiva de la autonomía municipal (arts. 137 y 140 CE).
\nBajo la óptica jurídico-constitucional, ello no es en sí problemático en el contexto de una submateria que corresponde, en principio, a la normativa local y autonómica, pudiendo el Estado solo dictar “algunas reglas o previsiones” [SSTC 4/1981, FJ 6; 214/1989, FJ 15 a)]. Al contrario, la indefinición de la disposición transitoria cuarta de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local supone el reconocimiento de márgenes de actuación a las Comunidades Autónomas. En todo caso, si estas mostrasen excesivo rigor en un supuesto concreto, bien al determinar el alcance de la obligación de presentación de cuentas, bien al apreciar el incumplimiento que conlleva la disolución (o la transformación de la entidad local menor en una “forma de organización desconcentrada”), la respuesta al problema que ello podría plantear desde la perspectiva de la autonomía local constitucionalmente garantizada correspondería, en su caso, a la jurisdicción ordinaria, excediendo por tanto el objeto del presente proceso constitucional.No obstante, la disposición transitoria cuarta de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local ha sobrepasado claramente los límites de la competencia estatal al predeterminar el órgano de la Comunidad Autónoma que ha de acordar la disolución y la forma que ha de revestir esta decisión.
\nPor un lado, quedan fuera de la “hacienda general” (art. 149.1.14 CE) las normas que, como la ahora enjuiciada, no están directamente relacionadas con la suficiencia financiera de los entes locales ni establecen reglas y principios comunes sobre su actividad financiera capaces de hacer realidad el principio de eficiencia en el gasto público (art. 31.2 CE). A su vez, el alcance de las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas es “menor en aquellas cuestiones que se refieren primordialmente a la organización y funcionamiento interno de las Administraciones públicas, que aquellas que inciden más directamente en su actividad externa”, porque el “objetivo fundamental, aunque no el único”, del art. 149.1.18 CE es “garantizar a los administrados un tratamiento común ante ellas” (SSTC 50/1999, de 6 de abril, FJ 3, y 130/2006, de 4 de junio, FJ 6).Qué órgano autonómico ha de adoptar el acuerdo de disolución en este caso y cómo ha de hacerlo son esencialmente “cuestiones de organización administrativa” (STC 194/2012, de 31 de octubre, FJ 7) que pertenecen a la potestad de autoorganización de la Comunidad Autónoma.
\nEn este supuesto, no hay razones constitucionales que justifiquen que las bases desciendan a la regulación de estos detalles. Por eso la determinación del legislador estatal infringe los arts. 148.1.1 CE y 9.1.1 del Estatuto de Autonomía de Extremadura.En consecuencia, procede declarar la inconstitucionalidad y nulidad del inciso “Decreto del órgano de gobierno de”, incluido en el apartado 3 de la disposición transitoria cuarta de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, y desestimar esta impugnación en todo lo demás.
\n8.
\nEl recurso impugna dos previsiones que se ocupan de la mancomunidad y el consorcio: la disposición transitoria undécima de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local y el art. 57 LBRL (en la redacción dada por el art. 1.16 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local), respectivamente.a) La mancomunidad y el consorcio son formas organizativas que permiten a los municipios colaborar entre sí y con Administraciones de otros niveles territoriales para la prestación de servicios públicos. Si el primero articula una colaboración “horizontal” (entre municipios), el segundo suele sustanciar una colaboración “vertical” (entre Administraciones de distinto nivel).
\nLa Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local se ha ocupado de estas fórmulas organizativas dentro de un marco más amplio de reformas destinadas a revisar el conjunto de las entidades instrumentales del sector público. Se refiere expresamente a la mancomunidad y al consorcio como “fórmulas de gestión compartida” o “integrada” (art. 26.2 LBRL y disposición adicional decimoquinta del texto refundido de la Ley de haciendas locales, en la redacción dada por los arts. 1.9 y 2.5, respectivamente, de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local) y establece normas específicas para una y otro.El régimen jurídico de las mancomunidades de municipios -sobre el que se pronunció la STC 103/2014, FJ 3- permanece sustancialmente inalterado.
\nLa Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local no ha modificado los preceptos que atribuyen la constitución de las mancomunidades y la elaboración de sus estatutos a los propios municipios, en el marco de la legislación autonómica [arts. 4.2, 44 y 47.2 g) LBRL]. Más allá de la incidencia que sobre esta fórmula ha de tener la reordenación de las competencias locales que lleva a cabo la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, las novedades son las introducidas en la disposición transitoria undécima de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local.: 1) el objeto de la mancomunidad es más limitado, pues ha de coincidir con actividades reconducibles a las competencias y servicios enumerados en los arts. 25 y 26 LBRL (en la redacción dada por los apartados 8 y 9, respectivamente, del art. 1 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local; párrafo segundo de la disposición transitoria undécima de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local); 2) el órgano de Gobierno de la Comunidad Autónoma podrá iniciar y resolver un expediente de disolución contra las mancomunidades que a 30 de junio de 2014 no hubieran adaptado sus estatutos al art. 44 LBRL (párrafos primero y tercero de la disposición transitoria undécima de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local).Respecto de la fórmula consorcial, la reforma de su régimen jurídico básico consiste en: 1) la introducción de previsiones aplicables solo a los consorcios locales en la LBRL (entre ellas, la nueva redacción del art. 57 a la que se refiere el presente recurso); 2) la introducción de previsiones aplicables a todos los consorcios en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (disposición adicional vigésima, introducida por la disposición final segunda de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local).
\nTras la aprobación de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, el régimen general del consorcio ha sido objeto de múltiples intervenciones legislativas. A los efectos de este proceso, basta indicar que los arts. 118 a 127 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público (que entrarán en vigor a partir del 2 de octubre de 2016: disposición final decimoctava) establecen una regulación diferenciada y más amplia que la recogida (y aún vigente) en la Ley 30/1992, con el fin de contener el número de consorcios y propiciar la desaparición de los que arrastran una situación financiera deficiente. Prevén asimismo que las normas relativas a los consorcios locales establecidas en la Ley reguladora de las bases de régimen local y en la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local “tendrán carácter supletorio respecto de lo dispuesto en esta ley” (art. 119.3).Nuestro enjuiciamiento ha de limitarse al art. 57 LBRL (en la redacción dada por el art. 1.16 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local).
\nEstablece esencialmente lo siguiente: 1) el consorcio queda configurado, al igual que el convenio interadministrativo, como un instrumento que permite la colaboración voluntaria (que puede ser vertical) en relación con los servicios locales y los asuntos de interés común (párrafo primero del apartado 1); 2) el recurso a la fórmula consorcial se configura como subsidiario respecto de la fórmula convencional y, en todo caso, condicionado al cumplimiento de criterios de eficiencia (apartados 2 y 3); 3) los consorcios constituidos no podrán demandar más recursos de los inicialmente previstos (apartado 3).b) Según el recurso, la disposición transitoria undécima de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local y el art. 57 LBRL (en la redacción dada por el art. 1.16 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local) penetran un ámbito competencial que los Estatutos de Autonomía reservan a las Comunidades Autónomas.
\nEl legislador estatal no estaría autorizado a limitar la constitución de los consorcios apelando al principio de sostenibilidad financiera; tal principio podría justificar controles o condicionantes a la actuación de las diversas Administraciones, pero no la alteración del reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Se habría vulnerado también la competencia autonómica de autoorganización (art. 148.1 CE) al identificar el órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma encargado de iniciar y resolver los procedimientos de disolución de las mancomunidades.Las técnicas organizativas y los instrumentos de cooperación forman parte, de entrada, de la potestad de autoorganización local y de las competencias sobre régimen local que tienen atribuidas las Comunidades Autónomas.
\nNo obstante, al reseñar la doctrina constitucional (fundamento jurídico 5 de esta Sentencia), hemos razonado igualmente que el art. 149.1.18 CE puede dar cobertura a una legislación básica estatal que incida sobre los entes locales con autonomía constitucionalmente garantizada, que proyecte los principios de eficacia, eficiencia y estabilidad presupuestaria sobre el régimen local o que articule una ordenación básica de las relaciones interadministrativas de cooperación. Las mancomunidades y los consorcios no son ajenos a ninguno de estos aspectos: 1) sus intereses son los de los entes locales mancomunados o consorciados; 2) su régimen de constitución, funcionamiento y funciones es evidentemente relevante bajo la óptica de la racionalidad del gasto público; 3) son instrumentos fundamentales para la “gestión compartida” (art. 26.2 LBRL) en el contexto de un Estado compuesto, en general, y de un mapa local caracterizado por la proliferación de municipios pequeños, en particular.La disposición transitoria undécima de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local delimita los servicios que admiten la mancomunidad como fórmula de gestión compartida.
\nSon los reconducibles a las materias enumeradas en los arts. 25 y 26 LBRL. Esta previsión, con independencia de su virtualidad real, se presenta como una directriz básica que pretende evitar la proliferación de mancomunidades y los riesgos que se entiende que ello supone para los principios de eficacia (art. 103.1 CE), eficiencia en el gasto público (art. 31.2 CE) y estabilidad financiera (art. 135 CE). El examen de los arts. 25 y 26 LBRL permite afirmar que los ámbitos en los que los Ayuntamientos pueden mancomunarse son suficientemente amplios y que el legislador autonómico conserva dentro de ellos (en particular, en los descritos en el art. 25.2 LBRL que pueden reconducirse a sus atribuciones estatutarias) la competencia para conferir y regular las competencias propias municipales.Este razonamiento es extensible al art. 57 LBRL.
\nRemite el régimen de las fórmulas de cooperación a “los términos previstos en las leyes” (apartado 1), sin incluir una regulación completa del consorcio que pudiera desbordar la competencia estatal para fijar las bases del régimen local. Introduce solo algunos límites a la constitución y funcionamiento del consorcio que, con independencia de su eficacia real, están claramente destinados a introducir los criterios de racionalidad económica que exige la realización de mandatos constitucionales (arts. 31.2, 103.1, 135, 137, 140 CE).Ningún problema de constitucionalidad puede suscitar la previsión genérica de que el consorcio, sin poner “en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda de la Entidad Local”, debe permitir “una asignación más eficiente de los recursos económicos” y “mejorar la eficiencia de la gestión pública, eliminar duplicidades administrativas y cumplir con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera” (apartados 2 y 3).La preferencia asignada a la fórmula convencional en detrimento de la consorcial (apartado 3) puede discutirse políticamente, pero constituye una directriz directamente encaminada a desarrollar una política de contención de personificaciones públicas que se sitúa dentro de los amplios márgenes de configuración legislativa que abre la Constitución y amparan los apartados 14 y 18 del art. 149.1 CE.
\nLo mismo cabe decir de la previsión de que los consorcios constituidos no podrán demandar más recursos de los inicialmente previstos (apartado 3).Por otra parte, el Estado no ha disuelto directamente mancomunidad alguna. La disolución se produce solo si las mancomunidades no respetan normas básicas a cuyo cumplimiento están constitucionalmente obligadas (arts. 9, apartados 1 y 3, y 103.1 CE). A su vez, la obligación cuyo incumplimiento acarrea la disolución se refiere a la adaptación de los estatutos de la mancomunidad a una norma básica que lleva más de una década en vigor: la redacción vigente del art. 44 LBRL procede del art. 1.1 de la Ley 57/2003, sin que la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local la haya modificado.
\nPor otra parte, quien aprecia y aplica esta causa de disolución es la Comunidad Autónoma, que, por lo demás, es competente para regular y atribuir competencias locales en muchas de las materias a que debe quedar circunscrita esta fórmula de “gestión compartida” de acuerdo con la disposición transitoria undécima de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local.No obstante, tiene razón la Asamblea legislativa recurrente cuando denuncia la extralimitación que supone la indicación precisa del órgano autonómico al que corresponde iniciar y resolver el expediente de disolución. Tal indicación vulnera los arts. 148.1.1 CE y 9.1.1 del Estatuto de Autonomía de Extremadura.Consecuentemente, procede declarar la inconstitucionalidad y nulidad del inciso “el Órgano de Gobierno de” incluido en el párrafo tercero de la disposición transitoria undécima de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local y desestimar esta impugnación en todo lo demás.
\n9.
\nEl segundo bloque de impugnaciones se refiere a la nueva ordenación de las competencias locales. Se recurren los arts. 7.4, 25, 27 y 85.2 LBRL (en la redacción dada por los apartados 3, 8, 10 y 21, respectivamente, del art. 1 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local) así como las disposiciones adicionales novena y decimoquinta y transitorias primera a tercera, todas de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local.La Constitución “no precisa las competencias que corresponden a los entes locales” [STC 154/2015, de 9 de julio, FJ 6 a), citando la STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 3]. Distribuye todo el poder público entre el Estado (las competencias atribuidas por el art. 149 CE) y las Comunidades Autónomas (las competencias atribuidas por los Estatutos de Autonomía y las leyes previstas en los apartados 1 y 2 del art. 150 CE).
\nA su vez, en consonancia con la estructura territorial compuesta que diseña el art. 137 CE (STC 84/1982, FJ 4), la Constitución no encomienda en exclusiva la regulación y la asignación de las competencias locales ni al Estado ni a las Comunidades Autónomas. Cada cual en el marco de sus atribuciones ha de regular y atribuir las competencias de los entes locales, sin perjuicio de la autonomía asegurada en los arts. 137, 140 y 141 CE [STC 214/1989, FJ 3 a)].Esta garantía no impide que el Estado y las Comunidades Autónomas puedan ejercer en uno u otro sentido su libertad de configuración en el trance de atribuir competencias locales. Tal como recuerda la STC 154/2015, de 9 de julio, FJ 6 a), la protección constitucional de la autonomía local obliga solo a “asegurar el derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración”.
\nSeñala en este sentido: “Se trata de que el legislador gradúe el alcance o intensidad de la intervención local ‘en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias’ (SSTC 32/1981, FJ 4; 170/1989, 19 de octubre, FJ 9, y 51/2004, FJ 9, entre muchas; en el mismo sentido, últimamente, SSTC 95/2014, de 12 de junio, FJ 5; 57/2015, de 18 de marzo, FJ 6, y 92/2015, de 14 de mayo, FJ 4)”. Ello implica que las leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas deben asegurar que los municipios tengan competencias “propias” en ámbitos de interés exclusiva o prevalentemente municipal (STC 4/1981, FJ 3).El art. 149.1.18 CE ampara una regulación estatal básica sobre competencias locales que, en cuanto tal, está llamada a condicionar al legislador autonómico.
\nA la hora de asignar o suprimir competencias locales al amparo de sus atribuciones estatutarias, la Comunidad Autónoma debe respetar las bases del régimen local [SSTC 214/1989, FJ 3 a), 159/2001, FJ 4, 121/2012, de 5 de junio, FJ 7], además de la garantía constitucional de la autonomía local y la regulación que a este respecto pueda eventualmente incluir su propio Estatuto de Autonomía, salvo que fuera incompatible con aquellas bases (SSTC 31/2010, FJ 36; 103/2013, FJ 4).El Estado puede apoyarse en el art. 149.1.18 CE para establecer las condiciones básicas conforme a las que la legislación sectorial estatal y las Comunidades Autónomas han de atribuir específicamente las competencias locales en un momento sucesivo.
\nAsí lo declaró la STC 214/1989, FJ 3 a), al pronunciarse sobre la ordenación básica original de las competencias locales: en “esa ulterior operación” que ha quedado “deferida al legislador competente por razón de la materia”, las Comunidades Autónomas no pueden “desconocer los criterios generales que los arts. 2.1, 25.2, 26 y 36 de la misma LRBRL han establecido”. La Sentencia destacó la conexión directa de esa ordenación con la garantía constitucional de la autonomía local y cabe subrayar ahora la que puede llegar a tener con los mandatos constitucionales los mandatos constitucionales de eficiencia, eficacia y estabilidad presupuestaria (arts. 31.2, 103.1 y 135 CE).Más delicado resulta determinar si el art. 149.1.18 CE permite al Estado delimitar con detalle las competencias locales relativas a materias de competencia autonómica.
\nSe trata de concretar si el Estado debe solo identificar materias e imponer condiciones, correspondiendo siempre a la Comunidad Autónoma decidir cuáles son las competencias locales; o si puede ir más lejos, habilitando competencias directamente o identificando específicamente las atribuciones locales en ámbitos de titularidad autonómica.El modelo que en su día diseñó la Ley reguladora de las bases de régimen local establecía, en líneas generales, unas bases estatales poco incisivas que, desde la perspectiva de las Comunidades Autónomas, no añadían muchos límites a los directamente derivados de la garantía constitucional de la autonomía local. Por eso, cada vez que este Tribunal ha debido enjuiciar preceptos autonómicos que centralizan en la Administración de la Comunidad Autónoma competencias que afectan a intereses municipales, ha hallado siempre el criterio decisivo, no dentro de la Ley reguladora de las bases de régimen local, sino en la doctrina constitucional sobre la garantía constitucional de la autonomía local [por ejemplo, SSTC 51/2004, FJ 9; 57/2015, de 18 de marzo, FJ 18, letras a) y d), y 154/2015, FJ 6 c)].No obstante, algunas previsiones de la Ley reguladora de las bases de régimen local, ya en su redacción originaria, habilitaban directamente (o, incluso, obligaban) a los entes locales a ejercer competencias en ámbitos materiales propios de las Comunidades Autónomas.
\nAsí, el art. 28 LBRL -derogado por el art. 1.11 Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local-, que establecía la siguiente cláusula general: “Los Municipios pueden realizar actividades complementarias de las propias de otras Administraciones públicas y, en particular, las relativas a la educación, la cultura, la promoción de la mujer, la vivienda, la sanidad, y la protección del medio ambiente”.Cabe citar igualmente el art. 25.1 LBRL: “El Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal”.
\nEsta norma podía interpretarse como una cláusula general que, en cuanto tal, encierra una habilitación directa en favor de los municipios para ejercer competencias también en materias de competencia autonómica. El art. 25.1 admitía otras interpretaciones, pero en la práctica ha funcionado como una habilitación general y directa, según la exposición de motivos de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, que la concibe como fuente de duplicidades e ineficiencias en la gestión de los recursos públicos.Más claro aún es el caso del caso del art. 26.1 LBRL, conforme al que los municipios están directamente habilitados (y obligados) a prestar servicios determinados que recaen sobre materias de competencia autonómica.
\nDe hecho, de acuerdo con el art. 18.1 g) LBRL (y con la consolidada doctrina del Tribunal Supremo), esta obligación impuesta al municipio por el Estado funciona directamente, sin necesidad de ulterior legislación autonómica, como un derecho subjetivo correlativo que permite al vecino impugnar el presupuesto municipal que no prevea el gasto necesario y, en general, exigir judicialmente el establecimiento del servicio.A su vez, la redacción originaria del art. 36.1 LBRL establecía ya que son “competencias propias de la Diputación”, además de las que le atribuyan las leyes estatales y autonómicas “en los diferentes sectores de la acción pública”: “la coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía de la prestación integral y adecuada\" a que se refiere el apartado a) del número 2 del artículo 31” [letra a)]; “la asistencia y la cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios, especialmente los de menor capacidad económica y de gestión” [letra b)]; “la prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su caso, supracomarcal\" [letra c)]; “en general, el fomento y la administración de los intereses peculiares de la Provincia” [letra d)].El Parlamento y la Junta de Galicia recurrieron en su momento el art. 28 LBRL porque entendían que “afecta e incide ilegítimamente en el sistema constitucional de distribución de competencias, ya que se asignan a los municipios competencias de simple ejecución en detrimento de la Comunidad Autónoma, que es la titular, con diferente alcance, de las competencias sobre las materias a las que se refiere este art. 28”.
\nAl resolver la impugnación, la STC 214/1989, FJ 12, afirmó, en consonancia con los recurrentes, que el precepto encierra una “cláusula competencial genérica” que “habilita a los municipios para que puedan desarrollar actividades complementarias de las propias de otras Administraciones”. Sin embargo, desestimó la impugnación: “esas ‘actividades complementarias’ en forma alguna menoscaban o se configuran como un obstáculo a las competencias que corresponden al Estado o a las Comunidades Autónomas, razón por la cual difícilmente puede admitirse la consecuencia que, desde la perspectiva del ámbito competencial de la Comunidad Autónoma de Galicia, las entidades recurrentes anudan a esa habilitación que prevé el art. 28 LBRL”.Los arts. 25.1, 26.1 y 36 LBRL no fueron impugnados, pero la STC 214/1989, FJ 3 a), también los juzgó legítimos en términos constitucionales: “al delimitar las materias en las que necesariamente, de acuerdo con los principios señalados, a las Entidades locales deberán atribuírseles competencias, e incluso, especificando para los municipios los servicios mínimos que, en todo caso deberán prestar.
\nAsí se prevé para los municipios en los arts. 25.2 y 26, y para las provincias en el art. 36, sin que, por lo demás, tales previsiones hayan sido objeto de impugnación alguna”. Después, la STC 109/1998, de 21 de mayo, FJ 3, se pronunció ya de modo directo sobre las letras a) y b) del art. 36.1 LBRL, reputándolas materialmente básicas ex art. 149.1.18 CE porque sirven para delimitar “las atribuciones de las Diputaciones Provinciales y contemplan la actividad instrumental para su ejercicio”. La STC 103/2013 resolvió en el mismo sentido respecto de la letra c), en la redacción dada por el art. 1.1 Ley 57/2003, que reprodujo literalmente la regulación originaria. Rechazó la alegación del Parlamento de Cataluña de que la previsión “vulnera la competencia de la Comunidad Autónoma al quedar desplazado el legislador autonómico” [FJ 3 c)].Sin embargo, la propia STC 214/1989, al referirse al art. 2 LBRL, desarrolló razonamientos que daban claramente a entender que el Estado puede atribuir competencias locales a través, únicamente, de sus competencias sectoriales, en ningún caso como bases del régimen local ex art. 149.1.18 CE.
\nAsí, al descartar la inconstitucionalidad del apartado 1 del indicado artículo: “resulta plenamente adecuado a la Constitución, sin que pueda apreciarse extralimitación alguna en la fijación de las bases relativas a las competencias locales. Se mantiene y conjuga, en efecto, un adecuado equilibrio en el ejercicio de la función constitucional encomendada al legislador estatal de garantizar los mínimos competenciales que dotan de contenido y efectividad a la garantía de la autonomía local, ya que no se desciende a la fijación detallada de tales competencias, pues el propio Estado no dispone de todas ellas”. La STC 214/1989 concluye que “delimitada así la exigencia de orden competencial vinculada a la garantía constitucional de la autonomía de las entidades locales, la concreción última de las competencias locales queda remitida -y no podía ser de otra manera- a la correspondiente legislación sectorial, ya sea estatal o autonómica, según el sistema constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas” [FJ 3 a)].
\nDe igual manera, al realizar una interpretación de conformidad a la Constitución del art. 2.2 LBRL, la Sentencia declaró que, en sectores cuya regulación comparten el Estado y las Comunidades Autónomas, las “leyes básicas deberán decir qué competencias corresponden” “a las Entidades Locales por ser ello necesario para garantizarles su autonomía”, pero si exceden “de lo necesario” habrán “invadido las competencias comunitarias” y serán por ello inconstitucionales [FJ 3, letras a) y b) y c)].La contradicción reseñada es solo aparente si se toma en consideración que, en realidad, la cuestión de si el art. 149.1.18 CE permite la identificación precisa o la atribución directa de competencias locales en materias de competencia autonómica no admite una respuesta unívoca.
\nEn principio, el Estado solo podrá atribuir competencias locales específicas o prohibir que éstas se desarrollen en el nivel local cuando tenga competencias en la materia o sector de que se trate [SSTC 214/1989, FJ 3 a) y b); 159/2001, FJ 4, y 121/2012, FJ 7]. En materias de competencia autonómica, solo las Comunidades Autónomas pueden atribuir competencias locales o prohibir que el nivel local las desarrolle, sujetándose en todo caso a las exigencias derivadas de la Constitución (singularmente, arts. 103.1, 135, 137 y 141 CE), las bases del régimen local ex art. 149.1.18 CE y, en su caso, los Estatutos de Autonomía. Ahora bien, las bases pueden llegar a prefigurar específicamente el poder local en materias de competencia autonómica, pero solo para atribuir directamente competencias locales, si ello no supone “un obstáculo a las competencias que corresponden” a las Comunidades Autónomas (STC 214/1989, FJ 12), y para garantizar un núcleo homogéneo de derechos prestacionales del vecino.
\nLa configuración de ese núcleo homogéneo puede justificar la limitación de la autonomía, tanto de las Comunidades Autónomas (porque el Estado puede habilitar directamente la competencia local en materias de alcance autonómico) como de los propios entes locales (porque el Estado puede prever el servicio como obligatorio).
\n10.
\nAntes de proyectar la doctrina constitucional expuesta sobre cada uno de los preceptos recurridos, describiremos las líneas maestras del nuevo régimen competencial municipal. Ello resulta imprescindible habida cuenta de que el sentido y alcance de un precepto sobre competencias municipales no puede hacerse al margen de los demás. Solo su consideración conjunta permite entender el nuevo sistema y, con ello, dar cumplida respuesta a las impugnaciones dirigidas contra él. Dejaremos al margen las competencias de las diputaciones provinciales (arts. 26, apartados 2 y 3, y 36 LBRL, en la redacción dada por los apartados 9 y 13, respectivamente, del art. 1 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local) al no ser objetivo de controversia en el presente proceso constitucional.El art. 27 LBRL, tras la redacción dada por el art. 1.10 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, sigue permitiendo que el Estado y las Comunidades Autónomas deleguen el ejercicio de sus competencias respectivas en los municipios (apartado 1).
\nSe trata de las llamadas “competencias delegadas” (art. 7.3 LBRL) o “atribuidas por delegación” (art. 7.1 LBRL); competencias ejercidas bajo la dirección y el control de la entidad territorial titular, pero cuya efectividad exige la aceptación municipal. La nueva regulación se orienta a garantizar la suficiencia financiera del municipio, mejorar el servicio a la ciudadanía, incrementar la transparencia de los servicios públicos y contribuir a los procesos de racionalización administrativa, evitando duplicidades administrativas y generando un ahorro neto de recursos.Por otro lado, el régimen básico de las demás competencias municipales ha sufrido relevantes modificaciones. La Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local reformula la redacción de los arts. 7.4, 25 y 26 LBRL y deroga el art. 28 LBRL.
\nCon todo ello intenta, según su exposición de motivos, “definir con precisión las competencias que deben ser desarrolladas por la Administración local, diferenciándolas de las competencias estatales y autonómicas”. El nuevo régimen básico de las competencias de titularidad municipal puede resumirse de este modo.a) Las competencias “propias” se atribuirán a los municipios de modo específico y a través de normas (estatales o autonómicas) con rango de ley (art. 25, apartados 3 y 5, LBRL). Estas normas deben en cada caso: 1) “evaluar la conveniencia de la implantación de servicios locales conforme a los principios de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera”; 2) “prever la dotación de los recursos necesarios para asegurar la suficiencia financiera de las Entidades Locales, sin que ello pueda conllevar en ningún caso un mayor gasto de las Administraciones Públicas”; 3) “ir acompañada de una memoria económica que refleje el impacto sobre los recursos financieros de las Administraciones Públicas afectadas y el cumplimiento de los principios de estabilidad, sostenibilidad financiera y eficiencia del servicio o la actividad” y, si la ley es estatal, “de un informe del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en el que se acrediten los criterios antes señalados”; 4) garantizar que “no se produce una atribución simultánea de la misma competencia a otra Administración pública” (apartados 3, 4 y 5 del art. 25 LBRL).b) La nueva redacción del art. 25.2 LBRL, en línea con la anterior, identifica las materias dentro las que el municipio debe tener “en todo caso” competencias “propias” (art. 25.2 LBRL).
\nEste artículo no atribuye competencias; introduce condiciones a la legislación que las confiera. La atribución en sentido estricto sigue correspondiendo a la legislación sectorial estatal y a las Comunidades Autónomas, cada cual en el marco de sus competencias. El art. 25.2 LBRL sigue funcionando, por tanto, como una garantía legal (básica) de autonomía municipal (arts. 137 y 140 CE) a través de la cual el legislador básico identifica materias de interés local para que dentro de ellas las leyes atribuyan en todo caso competencias propias en función de ese interés local [STC 214/1989, FJ 3 a) y b)]. A este respecto, la novedad es la relativa constricción de esa garantía legal como consecuencia de la reducción o supresión de algunas materias incluidas en el listado de la redacción anterior del art. 25.2; en especial la asistencia social y la atención primaria de la salud.c) Las leyes pueden atribuir competencias propias a los municipios en materias distintas de las enumeradas en el art. 25.2 LBRL, quedando vinculadas en todo caso a las exigencias reseñadas (apartados 3, 4 y 5).
\nAsí resulta del tenor literal del art. 25.2 LBRL, conforme al que las materias enumeradas son solo un espacio dentro del cual los municipios deben disponer “en todo caso” de competencias “propias”, sin prohibir que la ley atribuya otras en materias distintas.La interpretación de que las “competencias propias” municipales no son solo las atribuidas dentro de los márgenes del art. 25.2 LBRL resulta igualmente de previsiones generales de la Ley reguladora de las bases de régimen local que han permanecido inalteradas. Así, la precisión de que “las competencias de las Entidades locales son propias o atribuidas por delegación” (art. 7.1 LBRL) y la obligación de que “la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción pública, según la distribución constitucional de competencias”, garantice “la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las Entidades Locales” y el “derecho” de “los Municipios, las Provincias y las Islas” a “intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la Entidad Local, de conformidad con los principios de descentralización, proximidad, eficacia y eficiencia” (art. 2.1 LBRL).
\nRespecto de este último precepto, la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local solo ha incluido un último inciso para añadir la “estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera” como límite a la atribución de competencias locales (art. 1.1, apartado 1).Debe, pues, excluirse la interpretación de que los municipios solo pueden obtener competencias propias en las materias enumeradas en el art. 25.2 LBRL. Si el Estado quisiera apoyarse en el art. 149.1.18 CE para interferir de modo tan penetrante en las competencias de las Comunidades Autónomas (prohibiendo con carácter general que estas atribuyan competencias propias a los municipios de su ámbito territorial en cualesquiera otras materias), tendría que haberlo establecido expresa o inequívocamente.
\nPor lo demás, semejante prohibición, indiscriminada y general, sería manifiestamente invasiva de las competencias de las Comunidades Autónomas. Consecuentemente, en los ámbitos excluidos del listado del art. 25.2 LBRL, las Comunidades Autónomas pueden decidir si, y hasta qué punto, los municipios deben tener competencias propias, pero sujetándose a las exigencias de los apartados 3, 4 y 5 del art. 25 LBRL; además de a las garantías de autonomía local previstas en la Constitución y, en su caso, en los Estatutos de Autonomía.A este respecto, debe realizarse aún otra precisión. El tenor literal de los apartados 3 y 4 del art. 25 LBRL podría dar lugar a entender que las exigencias que contienen operan solo en la atribución de competencias propias reconducibles al listado de materias del apartado 2.
\nSin embargo, tanto la voluntas legis como la voluntas legislatoris son, claramente, que la atribución de todas las competencias propias, también las relativas a otras materias, se ajuste a las condiciones que aquellos apartados recogen: 1) evaluación conforme a los principios de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera; 2) análisis del impacto sobre los recursos financieros de las Administraciones Públicas afectadas y el cumplimiento de los principios de estabilidad, sostenibilidad financiera y eficiencia del servicio o la actividad; 3) dotación de recursos necesarios para asegurar la suficiencia financiera del ente local sin que suponga mayor gasto de las Administraciones públicas.
\nDe otro modo se llegaría al absurdo de que el legislador básico habría puesto más trabas a la atribución de competencias propias, dentro de las materias que considera de claro interés municipal, que a la atribución de competencias propias en los demás ámbitos materiales, donde el interés local puede ser bajo o inexistente y el riesgo de desequilibrio presupuestario, quizá, más intenso.d) La Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local suprime las reglas generales habilitantes previstas en la anterior redacción de los arts. 25.1 y 28 LBRL. En particular, modifica la redacción del apartado 1 del art. 25 con el fin de que la atribución de competencias “propias” quede sujeta a las exigencias de los apartados 2 a 5.
\nLos municipios no pueden apoyarse en el art. 25.1 LBRL para entenderse autorizados a promover cualesquiera actividades y servicios relacionados con las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal. La Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local deroga expresamente en paralelo el art. 28 LBRL, conforme al que los municipios podían “realizar actividades complementarias de las propias de otras Administraciones públicas y, en particular, las relativas a la educación, la cultura, la promoción de la mujer, la vivienda, la sanidad y la protección del medio ambiente”.En sustitución de aquellas reglas habilitantes generales, se establece otra que permite a los municipios (y a todos las entidades locales) ejercer cualesquiera competencias, pero con sujeción a exigentes condiciones materiales y formales (art. 7.4 LBRL, en la redacción dada por el art. 1.3 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local).
\nEstas competencias se llamaban “impropias” en el anteproyecto. En el art. 7.4 LBRL reciben la denominación de “competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación”. Su ejercicio no requiere de una habilitación legal específica, pero es posible solo si: 1) no hay riesgo para la sostenibilidad financiera de la hacienda municipal; 2) no se produce la ejecución simultánea del mismo servicio con otra Administración; 3) hay informe previo vinculante de la Administración competente por razón de la materia (que señale la inexistencia de duplicidades) y de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera (sobre la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias).Cumplidas estas exigencias, el municipio podrá ejercer la competencia “en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad, atendiendo siempre a la debida coordinación en su programación y ejecución con las demás Administraciones Públicas” (art. 7.2 LBRL).
\nPor eso la doctrina las ha denominado, en positivo, competencias “propias generales”. Se distinguen de las competencias propias del art. 25 LBRL, no por el nivel de autonomía de que dispone el municipio que las ejerce, sino por la forma en que están atribuidas. Si las reguladas en el art. 25 LBRL son competencias determinadas por la ley sectorial, las previstas en el art. 7.4 LBRL están directamente habilitadas por el legislador básico, quedando su ejercicio sujeto a la indicada serie de condiciones.e) Junto a esta regla habilitante general, hay las reglas habilitantes específicas incluidas en la propia legislación básica. La nueva redacción del art. 26 LBRL (dada por el art. 1.9 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local) mantiene un listado de servicios mínimos y, con ello, la obligación y consiguiente habilitación directa a los municipios en orden a su establecimiento.
\nLa novedad es que suprime o reduce el alcance de algunas obligaciones prestacionales recogidas en la redacción anterior. Por ejemplo, ya no es obligatorio que todos los municipios presten el servicio de “control de alimentos y bebidas”, ni que los de más de 20.000 habitantes lleven a cabo la “prestación de servicios sociales”.
\n11.
\nSe está así ya en condiciones de resolver las impugnaciones relacionadas con la ordenación de las competencias municipales. El recurso razona la inconstitucionalidad del art. 27 LBRL (en la redacción dada por el art. 1.10 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local) en conexión con el art. 7.4 LBRL (en la redacción dada por el art. 1.3 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local), así como de la disposición adicional novena de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local.El recurso considera que la delegación es una técnica instrumental de libre ejercicio por parte del titular de la competencia y, por tanto, una fórmula respecto de la que la Comunidad Autónoma ha de tener plena disponibilidad.
\nEl art. 27 LBRL, aunque no cierra las materias susceptibles de delegación, regularía de manera tan detallada sus condiciones (alcanza a las características, duración mínima o mecanismos de control de la eficiencia), que podría considerarse una extralimitación en el ejercicio de la competencia básica estatal. El art. 7.4 LBRL vulneraría igualmente la Constitución al disponer que las Comunidades Autónomas preverán técnicas de dirección y control de oportunidad y eficiencia. En el contexto del sistema de distribución de competencias locales que establece la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, estas técnicas impedirían que los Ayuntamientos desarrollen competencias propias.
\nLa disposición adicional novena de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local desbordaría igualmente el art. 149.1.18 CE toda vez que impone para el 31 de diciembre de 2014 la adaptación a la Ley de los convenios ya suscritos entre las Comunidades Autónomas y los entes locales que conllevan financiación de las competencias delegadas, quedando sin efecto en caso contrario.a) La nueva redacción del art. 27 LBRL, más que ocupar mayor espacio normativo que la versión anterior, altera el sentido político de la delegación de competencias en los municipios. Conforme a la redacción anterior, la delegación servía esencialmente para extender el poder local a competencias cuya titularidad retiene la Comunidad Autónoma o el Estado, por predominar los intereses supralocales sobre los municipales.
\nLa delegación permite proteger los intereses locales involucrados (mediante la descentralización del ejercicio de la competencia en los entes locales) sin riesgo para los intereses supralocales que justifican la centralización de la titularidad (siguen tutelados mediante las facultades de dirección y control que se reserva la entidad delegante y que acepta la entidad delegada). El nuevo régimen no es ajeno a esta lógica, pero desarrolla otra hasta ahora menos presente: la delegación como mecanismo de reducción de costes en la gestión de las competencias autonómicas y estatales. El propio precepto dispone que la delegación garantizará la suficiencia financiera del municipio, mejorará el servicio a la ciudadanía, incrementará la transparencia de los servicios públicos y contribuirá a los procesos de racionalización administrativa, evitando duplicidades administrativas y generando un ahorro neto de recursos (apartados 1 y 3).Alguna previsión del art. 27 LBRL está directamente relacionada con la suficiencia financiera del municipio [STC 233/1999, FJ 4 b)], estableciendo normas comunes de la actividad de las distintas haciendas que aseguran los principios constitucionales de eficacia y economía (STC 130/2013, FJ 9); de modo que, si no conecta con el art. 149.1.14 CE, es, al menos, una base del régimen local ex art. 149.1.18 CE.
\nAsí, en particular, la exigencia de que la delegación vaya siempre acompañada de la correspondiente financiación con la consiguiente dotación presupuestaria adecuada y suficiente en los presupuestos de la Administración delegante para cada ejercicio económico correspondiente (apartado 6, párrafo primero).Respecto del art. 27 LBRL en su conjunto hay que tener en cuenta que la legislación básica del régimen local (art. 149.1.18 CE) “comprende los principios o bases, relativos a los aspectos institucionales -organizativos y funcionales- y a las competencias locales” (STC 103/2013, FJ 4, citando la STC 214/1989, FFJJ 1 a 4). Entre estos aspectos se halla, sin duda, la delegación (SSTC 214/1989, FFJJ 11 y 27, y 233/1999, FJ 37, en relación con la delegación de competencias estatales en los entes locales y de las competencias locales en las entidades territoriales supralocales).A través del precepto controvertido, el legislador básico ha pretendido poner el régimen de las competencias delegadas al servicio de la eficacia de la actuación administrativa (art. 103.1 CE), la eficiencia en el gasto público (art. 31.2 CE) y la estabilidad presupuestaria (art. 135 CE).
\nEl precepto fija un tope temporal (la delegación “no podrá ser inferior a cinco años”) y requisitos formales (memoria económica y contenidos de la disposición o acuerdo de delegación) (apartados 1 y 7), pero permanece en el terreno de los principios y criterios generales, precisando que el modo en que las competencias delegadas hayan de ejercerse dependerá de la legislación aplicable; estatal o autonómica, según corresponda (apartado 8). Recoge un listado detallado de competencias que el Estado y las Comunidades Autónomas “podrán delegar” (apartado 3), pero no impone la delegación ni impide que se produzca en otras materias.Al condicionar la efectividad de la delegación a la aceptación municipal (apartado 5), establece una base destinada a “concretar la autonomía local constitucionalmente garantizada” (SSTC 103/2013, FJ 4, y 143/2013, de 11 de julio, FJ 3).
\nLo mismo cabe afirmar respecto de otra serie de previsiones que, vinculadas a la suficiencia financiera del municipio fusionado, son bases del régimen local cuando no normas sobre haciendas locales ex art. 149.1.14 CE: el ente local puede renunciar a la delegación si la Administración delegante incumple sus obligaciones financieras o ante la imposibilidad suficientemente justificada de desempeñar la competencia delegada sin menoscabo en el ejercicio de las competencias propias (apartado 7); puede también compensar las obligaciones financieras incumplidas por la Administración delegante con los créditos que ésta tenga frente a él (apartado 6, párrafo segundo).La STC 233/1999 afirmó que “ha de entenderse dictado en el ejercicio de la competencia básica del Estado en materia de hacienda local” un régimen de compensación de créditos del Estado y los entes locales en alguna medida similar al establecido ahora para créditos recíprocos de los entes locales y las Comunidades Autónomas.
\nResponde al fin de simplificar las relaciones (consideradas desde la perspectiva presupuestaria) entre la Administración estatal y local en el plano financiero. Se trata de evitar así una innecesaria reiteración de procedimientos administrativos en garantía de los principios constitucionales de eficacia y coordinación que, con carácter general, deben presidir las relaciones entre las Administraciones Públicas (art. 103.1 C.E.), sin que una previsión de este tipo tenga por qué afectar en sí misma a la suficiencia financiera de las Haciendas locales, también constitucionalmente garantizada” [FJ 41 c)].A su vez, las facultades de control y dirección atribuidas a la Administración delegante (apartado 1, segundo párrafo, y apartado 4), ya previstas en la redacción anterior, son consubstanciales a la técnica de la delegación sin que supongan en modo alguno vulneración de la garantía constitucional de la autonomía local (arts. 137, 140 y 141 CE).
\nSu fundamento se halla, por un lado, en que el ente local tiene la libertad de aceptar o rechazar la delegación y, por otro, en que la Administración delegante es titular de la competencia sin que pueda desentenderse de los intereses supralocales que justifican que haya retenido la titularidad.b) El recurso de inconstitucionalidad ha puesto en conexión los controles previstos en el art. 27 LBRL con los regulados en el art. 7.4 LBRL (sobre las competencias locales “distintas de las propias y de las atribuidas por delegación”), pese a que, en realidad, son de muy diversa naturaleza, según razonamos a continuación.El art. 7.4 LBRL encierra una regla habilitante general que permite a los entes locales el ejercicio de competencias no atribuidas específicamente, aunque solo ante exigentes condiciones, entre las que están los informes previos y vinculantes de la Administración competente por razón de la materia y de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera.
\nLas condiciones que impone el art. 7.4 LBRL no se proyectan sobre el sentido que haya de dar el ente local a la competencia, sino sobre la posibilidad misma de su ejercicio. A través de ellas, la Administración autonómica puede llegar a impedir que el municipio ejerza una competencia que no está específicamente atribuida por ley, pero no condicionar el modo en que desarrollará la efectivamente autorizada. Cumplidas las exigencias del art. 7.4 LBRL, el ente local podrá llevar a cabo la tarea “en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad, atendiendo siempre a la debida coordinación en su programación y ejecución con las demás Administraciones Públicas” (art. 7.2 LBRL).Para valorar si el art. 7.4 LBRL es compatible con la garantía de la autonomía local, no resulta aplicable la doctrina constitucional relativa a los controles sobre los entes locales que, inaugurada en la STC 4/1981, de 2 de febrero, hemos resumido recientemente en la STC 154/2015, de 9 de julio, FFJJ 6 y 8.
\nLos controles que diseña el art. 7.4 LBRL son, en cierto modo, técnicas para la delimitación de las competencias locales, no instrumentos que permiten a una Administración supralocal interferir en el desarrollo autónomo de las competencias locales efectivamente delimitadas o atribuidas.Corresponde entonces aplicar la doctrina constitucional relativa a los límites que los arts. 137, 140 y 141 CE imponen a la atribución (o supresión) de competencias locales. Conforme a esta doctrina, al distribuir poder local, el Estado y las Comunidades Autónomas disponen de “libertad de configuración”, pero deben graduar “el alcance o intensidad de la intervención local ‘en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias’” [STC 154/2015, FJ 6 a), citando las SSTC 32/1981, FJ 4, 170/1989, FJ 9, 51/2004, FJ 9, 95/2014, FJ 5; 57/2015, FJ 6, y 92/2015, FJ 4].
\nHabría vulneración de la autonomía local solo si a través de aquellos informes y exigencias materiales, el art. 7.4 LBRL hubiera impedido que los municipios intervengan en los asuntos que les afectan con un grado de participación tendencialmente correlativo a la intensidad de sus intereses.Resulta evidente que tal imposibilidad no se produce en el contexto de un modelo básico que atribuye directamente determinadas competencias a los entes locales (art. 26 LBRL), permite a las leyes (estatales y autonómicas) atribuir específicamente competencias propias o, incluso, obliga a que lo hagan “en todo caso” dentro de determinados ámbitos materiales (art. 25.2 LBRL). A su vez, el art. 7.4 LBRL se apoya en intereses supralocales (vinculados a la racionalización de las Administraciones públicas, la sostenibilidad financiera y la estabilidad presupuestaria) para restringir la posibilidad de ejercicio de “competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación”.Por otra parte, las Administraciones que han de elaborar los informes previos están directamente vinculadas por la garantía constitucional de la autonomía local.
\nSon ellas -no el art. 7.4 LBRL- las que podrían llegar a incurrir en la vulneración denunciada si impidieran efectivamente en casos concretos una intervención local relevante en ámbitos de interés local exclusivo o predominante, sin perjuicio de los amplios márgenes de apreciación que abren los arts. 137, 140 y 141 CE. Consecuentemente, la impugnación del art. 7.4 LBRL, en cuanto a que los controles previstos vulnerarían la garantía constitucional de la autonomía local, debe reputarse “preventiva” y, por ello, desestimable [por todas, SSTC 111/2013, de 9 de mayo, FJ 4, y 182/2014, de 6 de noviembre, FJ 2 e)].Así lo ha especificado la doctrina constitucional en relación con preceptos que centralizan en la Administración autonómica facultades de planeamiento urbanístico, que es una competencia de fuerte interés municipal [SSTC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 39; 159/2001, FJ 4; 204/2002, de 31 de octubre, FJ 13;
\nAATC 193/2015, de 18 de noviembre, FJ 3 a) y 194/2015, de 18 de noviembre, FJ 3 a)]. La STC 154/2015, FJ 6 e), en particular, ha desarrollado esta doctrina con relación a un precepto que permitía a la Consejería competente establecerse como Administración actuante para la formulación, tramitación y aprobación de instrumentos de planeamiento en las delimitaciones de reserva de terrenos para el patrimonio autonómico de suelo: “el precepto impugnado no es contrario a la garantía constitucional de la autonomía municipal (arts. 137 y 140 CE), sin perjuicio de que la jurisdicción contencioso-administrativa podrá controlar las eventuales extralimitaciones en que incurra la Administración autonómica al ejercer las competencias urbanísticas atribuidas y, en particular, la concurrencia de intereses supralocales legitimantes, la efectiva apertura de canales de participación local durante todas las fases del planeamiento así como la asignación a la intervención local del peso correspondiente a los intereses municipales afectados”.c) La disposición adicional novena de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local obliga a adaptar a lo previsto en ella los “convenios, acuerdos y demás instrumentos de cooperación” ya suscritos a la entrada en vigor de la Ley que “lleven aparejada cualquier tipo de financiación destinada a sufragar el ejercicio de las competencias locales delegadas o “distintas a las enumeradas en los artículos 25 y 27 LBRL”.
\nTales convenios, acuerdos o instrumentos “quedarán sin efecto” si el Estado y las Comunidades Autónomas no han cumplido la obligación de adaptación antes del 31 de diciembre de 2014.La norma adolece de imprecisión, pero está evidentemente destinada a asegurar que las Comunidades Autónomas y el propio Estado cumplan el principio de suficiencia financiera de los entes locales (art. 142 CE), en general, y el art. 27.6 LBRL, en particular. Este último establece que “la delegación habrá de ir acompañada en todo caso de la correspondiente financiación, para lo cual será necesaria la existencia de dotación presupuestaria adecuada y suficiente en los presupuestos de la Administración delegante para cada ejercicio económico, siendo nula sin dicha dotación”.La disposición controvertida, estando relacionada con la suficiencia financiera del municipio (art. 142 CE) y destinada a garantizar la efectividad de normas comunes de la actividad de las distintas haciendas que aseguran los principios constitucionales de eficacia y economía, si no se encuadra en el art. 149.1.14 CE [SSTC 233/1999, FJ 4 b) y 130/2013, FJ 9], resulta claramente amparada por el art. 149.1.18 CE.
\nAmbos títulos dan cobertura, con diferente alcance, a una regulación sobre competencias delegadas e instrumentos de cooperación y, con ello, a normas como la aquí controvertida, que delimitan el ámbito de aplicación y los efectos de esa regulación.La disposición impugnada no implica estrictamente la supresión de instrumentos de cooperación, en general, y de convenios de delegación, en particular. Por un lado, exige su adaptación a un régimen cuya fijación corresponde al Estado y, por otro, establece que el incumplimiento de ese régimen lleva aparejada la extinción. El mantenimiento de los convenios, acuerdos y mecanismos de colaboración depende así de la voluntad de los entes territoriales que los han suscrito y de que estos respeten una norma a cuyo cumplimiento están constitucionalmente obligados (arts. 9, apartados 1 y 3, y 103.1 CE).
\nConsecuentemente, procede desestimar la impugnación.
\n12.
\nSe impugna el art. 25 LBRL, en la redacción dada por el art. 1.8 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, también en conexión con el art. 7.4 LBRL, en la redacción dada por el art. 1.3 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local.a) Según el recurso, el art. 25, en combinación con el art. 7.4, ambos de la LBRL, en la redacción dada por la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, degradaría al legislador autonómico en el ejercicio de sus competencias estatutarias y a los municipios en la calidad de las atribuciones recibidas. Su apartado 2 del art. 25 LBRL fijaría un listado numerus clausus que cierra el ámbito material dentro del cual los municipios pueden ejercer competencias propias.
\nImpediría que las Comunidades Autónomas ejerzan sus competencias para ampliar las municipales. También que los Ayuntamientos puedan desarrollar las competencias propias que tienen garantizadas en algunos Estatutos de Autonomía.Frente a la interpretación del art. 25.2 LBRL que propone la Asamblea legislativa de Extremadura, cabe reiterar en línea con el Abogado del Estado que, en realidad, la norma indica solo las materias dentro de las cuales las leyes estatales y autonómicas deben necesariamente (“en todo caso”) atribuir competencias propias a los municipios. Fuera de las materias enumeradas, las Comunidades Autónomas están liberadas de esta restricción, por lo que podrán atribuir o quitar competencias municipales propias sin más límites que los derivados de la Constitución (arts. 103.1, 135, 137, 140), los apartados 3, 4 y 5 del art. 25 LBRL y, en su caso, los Estatutos de Autonomía.
\nNo es solo que esta interpretación fluya con naturalidad; es que la opuesta que propone el recurso es imposible en ausencia de una determinación legal inequívoca en ese sentido y, además, manifiestamente contraria al sistema constitucional de distribución competencial, según se ha razonado ya. Consecuentemente, el art. 25.2 LBRL, al no imponer la limitación que el recurso le atribuye, no puede vulnerar las competencias estatutarias de las Comunidades Autónomas.Bajo la perspectiva de los entes locales, el art. 25.2 LBRL: 1) eleva el mínimo de autonomía municipal que garantiza la Constitución (arts. 137 y 140 CE), en la medida en que indica específicamente materias de interés local para que las leyes asignen competencias propias en función de ese interés local; 2) no impide que, en cualesquiera otros ámbitos materiales, siga operando la garantía constitucional de la autonomía local, traducida en que el legislador (estatal o autonómico), al ejercer “su libertad de configuración” “gradúe el alcance o intensidad de la intervención local ‘en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias’” [STC 154/2015, FJ 6 a), citando las SSTC 32/1981, FJ 4, 170/1989, FJ 9, 51/2004, FJ 9, 95/2014, FJ 5; 57/2015, FJ 6, y 92/2015, FJ 4].
\nPor tanto, la nueva redacción del art. 25.2 LBRL, no solo no vulnera la garantía constitucional de la autonomía local, sino que la eleva en alguna medida en línea con la redacción anterior.La desaparición, en la nueva redacción del art. 25.2 LBRL, de algunas materias recogidas en la anterior no es contraria a la garantía constitucional de la autonomía local. Tales exclusiones significan que en determinados ámbitos el legislador básico ha dejado de ampliar el mínimo de autonomía local que garantiza la Constitución y, por tanto, que dentro de ellos la Comunidad Autónoma o el legislador sectorial estatal pueden atribuir competencias propias municipales, pero sin estar obligados a hacerlo “en todo caso”.
\nConsecuentemente, el legislador competente según la materia conserva la capacidad de distribuir poder local en los ámbitos excluidos con sujeción a la garantía constitucional de la autonomía municipal (arts. 137 y 140 CE) y a los principios de eficiencia, eficacia y estabilidad presupuestaria (arts. 31.2, 103.1 y 135 CE); además de a las exigencias derivadas de los apartados 3, 4 y 5 del art. 25 LBRL y, en el caso de las Comunidades Autónomas, a las indicaciones que eventualmente incluyan los Estatutos de Autonomía.Por otra parte, es verdad que, tal como destaca el recurso de inconstitucionalidad, el Estatuto de Autonomía, en tanto que “norma institucional básica” (art. 147.1 CE), puede contener las “líneas fundamentales o la regulación esencial” del régimen local en el ámbito territorial la Comunidad Autónoma.
\nAhora bien, también hemos dicho que esa regulación esencial vincula solo al legislador autonómico y únicamente en la medida en que no contradiga el régimen dictado en ejercicio de “la competencia básica que al Estado corresponde en la materia en virtud de la reserva del art. 149.1.18 CE” (SSTC 31/2010, de 28 de junio, FJ 36; 103/2013, FJ 4).Procede, por tanto, desestimar la impugnación del art. 25.2, en relación con el art. 7.4, ambos LBRL, en la redacción dada por los apartados 8 y 3, respectivamente, del art. 1 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local.b) Los apartados 3 y 5 del art. 25 LBRL desbordarían, según el recurso, los límites del art. 149.1.18 CE al exigir que las Comunidades Autónomas determinen específicamente las competencias municipales propias.
\nLa Comunidad Autónoma no podría ya atribuir competencias locales mediante cláusulas generales ni, por tanto, reconocer al municipio un ámbito de libertad para decidir sus tareas. Ello supondría, para las Comunidades Autónomas, una injerencia injustificada en sus competencias y, para los municipios, una degradación igualmente injustificada de su autonomía. La única cláusula general con que estos cuentan es la recogida en el art. 7.4 LBRL, que establece múltiples restricciones. De modo que el juego conjunto de los apartados 3 y 5 del art. 25 y el art. 7.4, todos de la Ley reguladora de las bases de régimen local, vulneraría el sistema constitucional de distribución competencial y la garantía de la autonomía municipal (arts. 137 y 140 CE).Bajo la óptica de las Comunidades Autónomas, los apartados 3 y 5 del art. 25 LBRL impiden, en efecto, que estas atribuyan competencias propias mediante cláusulas generales, abiertas o indeterminadas.
\nAhora bien, ello no es más que una opción política del legislador básico, que está autorizado a diseñar el modelo dentro del cual ha de moverse la asignación de competencias municipales [SSTC 214/1989, FJ 3 a) y b), 159/2001, FJ 4, 121/2012, FJ 7]. Desde la perspectiva de la garantía constitucional de la autonomía local (art. 137 CE), ese modelo debe asegurar necesariamente que los municipios puedan intervenir en los asuntos que les afectan con un nivel de participación tendencialmente correspondiente a la intensidad de los intereses implicados.No puede producirse la vulneración de los arts. 137 y 140 CE solo porque el art. 25 LBRL exija concreción a las leyes atributivas de competencias propias municipales.
\nQue los municipios consigan o no la capacidad de intervención que para ellos reclama la Constitución (arts. 137 y 140), dependerá de lo que establezcan unas leyes que ahora deben ser necesariamente específicas, sin que la sola proscripción de la cláusula general como técnica de distribución de poder local vulnere por sí la autonomía local constitucionalmente garantizada. En todo caso, la propia Ley reguladora de las bases de régimen local contiene una cláusula general que puede llegar a permitir que los entes locales desplieguen competencias no específicamente atribuidas por ley. Se trata de una previsión que ya hemos examinado bajo la óptica de la garantía constitucional de la autonomía local y sobre la que corresponde volver ahora desde la perspectiva de las competencias de las Comunidades Autónomas.El art. 7.4 LBRL contiene una habilitación que permite a los entes locales ejercer competencias en cualesquiera ámbitos materiales.
\nAl prever que los entes locales “podrán ejercer competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación”, el legislador básico viene a atribuir directamente competencias locales en materias de competencia autonómica y, por tanto, en ámbitos donde en principio solo las Comunidades Autónomas tienen capacidad para asignar poder local. Sin embargo, la posibilidad de ejercer esas competencias queda sujeta a exigentes condiciones; entre ellas, informes previos y vinculantes de las propias Comunidades Autónomas. Consecuentemente, no puede afirmarse que el Estado haya atribuido de manera indiscriminada y general competencias locales en materias que los Estatutos de Autonomía reservan a las Comunidades Autónomas, ni que haya sacrificado relevantes intereses supralocales o autonómicos.Cabe trasladar aquí la doctrina constitucional relativa a la “cláusula competencial genérica” que incluía el art. 28 LBRL: “esas ‘actividades complementarías’ en forma alguna menoscaban o se configuran como un obstáculo a las competencias que corresponden al Estado o a las Comunidades Autónomas.
\nRazón por la cual difícilmente puede admitirse la consecuencia que, desde la perspectiva del ámbito competencial de la Comunidad Autónoma de Galicia, las entidades recurrentes anudan a esa habilitación que prevé el art. 28 LBRL” (STC 214/1989, FJ 12). Por tanto, el art. 7.4 LBRL no vulnera las competencias estatutarias de las Comunidades Autónomas como tampoco la garantía constitucional de la autonomía local (arts. 137, 140 y 141 CE), tal como se ha razonado en el fundamento jurídico anterior.Procede, pues, desestimar la impugnación del art. 25, apartados 3 y 5, en relación con el art. 7.4, ambos LBRL, en la redacción dada por los arts. 1.8 y 1.3 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local.c) El recurso razona igualmente que el apartado 4 del art. 25 LBRL viene a prohibir que las Comunidades Autónomas descentralicen competencias propias en los entes locales cuando ello suponga mayor gasto.
\nLa posibilidad de que la Comunidad Autónoma atribuya competencias municipales habría pasado a depender del simple coste correspondiente al ejercicio de la competencia en cuestión, considerado individualmente, sin relación con el conjunto de la situación financiera y presupuestaria de las Administraciones públicas. Ello entrañaría la violación de la garantía constitucional de la autonomía local y de las competencias estatutarias de las Comunidades Autónomas.El inciso final del art. 25.4 LBRL constituye una “medida orientada a la finalidad del gasto, que el legislador estatal puede adoptar al amparo de su competencia exclusiva en materia de hacienda general ex art. 149.1.14 CE, en la vertiente del gasto público, conforme a la cual al Estado le corresponde, como ya dijimos, no sólo la regulación del régimen jurídico de la ordenación de los gastos de la Administración del Estado, sino también el establecimiento de las normas y principios comunes de la actividad financiera de las distintas haciendas que tiendan a asegurar los principios constitucionales que deben regir el gasto público, entre los que se encuentra el principio de eficiencia y economía (art. 31.2 CE)” (STC 130/2013, FJ 9).En realidad, la previsión controvertida no establece una simple prohibición de que las Comunidades Autónomas descentralicen competencias propias en los entes locales cuando ello suponga mayor gasto, tal como alega el recurso.
\nPara las Comunidades Autónomas, la previsión supone que, al diseñar políticas, en general, y redistribuir competencias y recursos entre Administraciones, en particular, debe quedar asegurada la suficiencia financiera de los entes locales y la estabilidad presupuestaria. No queda imposibilitada la atribución de competencias municipales que, aisladamente consideradas, entrañen incrementos del gasto. En tales casos, la norma obliga solo a que las Comunidades Autónomas persigan ahorros correlativos en cualesquiera otros ámbitos de su competencia. El legislador estatal no ha prejuzgado las políticas a las que las Comunidades Autónomas deben dar preferencia. El art. 25.4 LBRL no vulnera las competencias autonómicas ni impide por sí que los entes locales puedan intervenir en los asuntos que les afectan con un nivel de participación tendencialmente correlativo a la intensidad de los intereses locales involucrados.
\nConsecuentemente, procede desestimar la impugnación del art. 25.4 LBRL, en la redacción dada por el art. 1.8 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local.
\n13.
\nSe impugnan las disposiciones adicionales undécima y decimoquinta y transitorias primera, segunda y tercera de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local.a) Las disposiciones transitorias primera y segunda de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local abordan dos servicios típicamente municipales: “los servicios sociales y de promoción y reinserción social” y “la participación en la gestión de la atención primaria de la salud”. Tales servicios se refieren a materias previstas como autonómicas en los apartados 20 (“asistencia social”) y 21 (“sanidad e higiene”) del art. 148.1 CE y en los Estatutos de Autonomía.Se trata de servicios de competencia autonómica habitualmente desplegados en el nivel municipal porque así lo decidieron (o permitieron) las Comunidades Autónomas (al amparo de sus Estatutos) o el Estado (mediante la regulación ex art. 149.1.18 CE de servicios mínimos y habilitaciones directas) o, simplemente, porque fueron desarrollados de hecho por los Ayuntamientos.
\nVienen a señalarlo las propias disposiciones controvertidas al indicar de modo algo impreciso que la anterior legislación preveía estas tareas “como propias del Municipio” (apartado 1 de ambas disposiciones). Más precisamente, son servicios que, incluidos en el anterior listado de materias del art. 25.2 LBRL, muchos municipios venían prestando, bien de hecho, bien al amparo de normas jurídicas, en particular: 1) legislación autonómica (dictada al amparo de los Estatutos en el marco del art. 25.2 LBRL); 2) las cláusulas generales de la Ley reguladora de las bases de régimen local -antes de que la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local las reformulara (art. 25.1 LBRL) o derogara (art. 28 LBRL)-; 3) la habilitación directa para la “prestación de servicios sociales”, configurada como obligatoria en municipios de más de 20.000 habitantes [redacción anterior del art. 26.1 c) LBRL].La Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local ha excluido estos servicios del elenco de materias dentro de las que “en todo caso” las leyes autonómicas deben atribuir competencias propias (art. 25.2 LBRL, en la redacción dada por el art. 1.8 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local).
\nA su vez, no las habilita directamente: la “prestación de servicios sociales” [redacción anterior del art. 26.1 c) LBRL] no figura ya entre los servicios mínimos obligatorios en municipios con población superior a 20.000 habitantes [art. 26.1 c) LBRL, en la redacción dada por el art. 1.9 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local]. Más aún, a través de las disposiciones controvertidas establece la prohibición tanto de que las Comunidades Autónomas atribuyan estos servicios como competencias propias locales como de que los entes locales los desarrollen como competencia “distinta de las propias o atribuidas por delegación” al amparo de la regla general habilitante del art. 7.4 LBRL (en la redacción dada por el art. 1.3 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local); todo ello aunque con anterioridad estuvieran previstas como competencias “propias del Municipio” y aunque “su ejercicio se hubiese venido realizando por Municipios, Diputaciones Provinciales o entidades equivalentes, o cualquier otra Entidad Local” (apartado 1 de las disposiciones transitorias primera y segunda).
\nUn ente local podrá ejercer tales competencias solo si las recibe por delegación (apartados 4 y 5 de las disposiciones transitorias primera y segunda).Otros preceptos de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local acotan el alcance de esta prohibición. Entre las materias en que, conforme a la nueva redacción del art. 25.2 LBRL, la ley debe “en todo caso” atribuir competencias propias municipales subsisten la “evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social” [letra e)] y otras relacionadas con la salud o la sanidad: “protección de la salubridad pública” [letra j)], “abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales” [letra c)], “cementerios y actividades funerarias” [(letra k)], “ferias, abastos, mercados, lonjas y comercio ambulante” [letra i)] y “medio ambiente urbano”, que incluye la “gestión de residuos sólidos urbanos y protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en las zonas urbanas” [letra b)].
\nA su vez, la actual redacción del art. 26.1 c) LBRL habilita directamente a los municipios con población superior a los 20.000 habitantes a ejercer la competencia de “evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social”, que queda establecida como servicio obligatorio. Habilita igualmente competencias relacionadas con la salud y la sanidad estableciéndolas como servicios obligatorios en todos los municipios [apartado 1, letra a): “recogida de residuos” y “abastecimiento de agua potable”] o en los de determinado nivel poblacional [apartado 1, letras b) y d): “tratamiento de residuos” y “medio ambiente urbano”, respectivamente].Consecuentemente, la prohibición de que los municipios ejerzan competencias de asistencia social y atención primaria a la salud (disposiciones transitorias primera y segunda de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local) no se extiende a las concretas tareas asistenciales y sanitarias directamente atribuidas a los Ayuntamientos por el art. 26 LBRL o configuradas como ámbito material dentro del cual la ley autonómica debe conferir “en todo caso” competencias municipales propias (art. 25.2 LBRL).
\nAcotado así el alcance de la prohibición, tratándose de servicios de titularidad autonómica (por virtud de los Estatutos) que el nivel local no puede ya desarrollar (por virtud de las disposiciones impugnadas), la Ley controvertida prevé el traspaso a las Comunidades Autónomas. Incluye, además, normas sobre el modo en que ha producirse el indicado traspaso y la ulterior gestión de los servicios traspasados.Así, la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local prevé un “plan para la evaluación, reestructuración e implantación de los servicios” que ha de elaborar la Comunidad Autónoma (apartados 1 y 2 de las disposiciones transitorias primera y segunda). Fija un plazo cerrado (hasta el 31 de diciembre de 2018, en un caso, y hasta el 31 de diciembre de 2015, en otro) para ejecutarlo (apartado 1 de las disposiciones transitorias primera y segunda).
\nEn el caso de los servicios sanitarios, la disposición transitoria primera.2 concreta, además, el ritmo del proceso: cada año las Comunidades Autónomas asumirán un veinte por ciento de la gestión de los servicios asociados a las competencias sanitarias mencionadas.A ello se añaden otras condiciones, en particular: a) la Comunidad Autónoma debe sufragar íntegramente estos servicios cuando, habiéndose resistido a asumirlos, el nivel municipal esté llevándolos a cabo; y b) en este caso, si no proporciona al municipio las cuantías precisas, el Estado puede aplicar retenciones en las transferencias que le correspondan en aplicación de su sistema de financiación (apartado 5 de las disposiciones transitorias primera y segunda).
\nLa disposición adicional undécima de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local establece otras condiciones, vinculadas a la anterior: la Comunidad Autónoma debe comunicar al Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas tanto la asunción de aquellos servicios y competencias como las obligaciones que tuviera reconocidas y estuvieran pendientes de pago a los municipios; todo ello “al objeto de la realización, en los términos que se determinen reglamentariamente, de compensaciones entre los derechos y obligaciones recíprocos, el posterior ingreso del saldo resultante a favor de la Administración que corresponda y, en su caso, recuperación mediante la aplicación de retenciones en el sistema de financiación de la Administración pública que resulte deudora”.
\nAsumida la gestión del servicio, opera igualmente una exigencia relativa al modo en que la Comunidad Autónoma debe llevarla a cabo: “no podrá suponer un mayor gasto para el conjunto de las Administraciones Públicas” (apartado 3 de las disposiciones transitorias primera y segunda).b) El recurso de inconstitucionalidad alega que las Comunidades Autónomas son titulares nada más que de las competencias que les atribuyen sus Estatutos. Señala que la ampliación competencial extraestatutaria es posible, pero solo a través de los instrumentos previstos en la Constitución: ley marco (art. 150.1 CE) y ley orgánica de transferencia y delegación (art. 150.2 CE). Solo mediante este tipo de leyes puede el Estado atribuir unilateralmente competencias a las Comunidades Autónomas.
\nLas disposiciones transitorias primera y segunda habrían transferido competencias sin ajustarse al procedimiento constitucionalmente establecido. Admite que las Comunidades Autónomas habían asumido y ejercido competencias en materia de salud y servicios sociales, pero sin incluir las facultades que ahora se les atribuyen. Consecuentemente, el legislador estatal habría desbordado los límites del art. 149.1.18 CE al articular una ampliación extraestatutaria de las competencias autonómicas al margen del procedimiento constitucionalmente establecido. Por otra parte, el recurso razona que las disposiciones transitorias primera.5 y segunda.5 y adicional undécima incurren en inconstitucionalidad por estos motivos y, además, por los que sostienen la impugnación de otros preceptos de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, que abordaremos después (disposición adicional octava y art. 1.17, que introduce el art. 57 bis LBRL): vulnerarían la reserva de ley orgánica (art. 157.3 CE) y la autonomía financiera garantizada en el art. 156 CE por autorizar al Estado a compensar determinadas deudas contraídas por las Comunidades Autónomas con los créditos resultantes de su sistema de financiación.Según ha quedado expuesto en el fundamento jurídico 9, la Constitución distribuye todo el poder público entre el Estado (las competencias atribuidas por el art. 149 CE) y las Comunidades Autónomas (las competencias atribuidas por los Estatutos de Autonomía y las leyes previstas en los apartados 1 y 2 del art. 150 CE).
\nLos entes locales obtienen solo las atribuciones que les confieran el Estado y las Comunidades Autónomas, que en todo caso deben respetar la garantía constitucional de la autonomía local (arts. 137, 140 y 141 CE) [SSTC 214/1989, FJ 3 a), 159/2001, FJ 4, 121/2012, FJ 7].Ninguna de las partes discute que los servicios mencionados en las disposiciones transitorias primera y segunda se refieren a competencias previstas en los apartados 20 (“asistencia social”) y 21 (“sanidad e higiene”) del art. 148.1 CE, efectivamente atribuidas a las Comunidades Autónomas por sus Estatutos de Autonomía. Según ha quedado ya expuesto, se está ante servicios de competencia autonómica que el nivel municipal venía prestando porque así lo decidieron (o permitieron) las Comunidades Autónomas (al amparo de sus Estatutos) o el Estado (mediante la regulación ex art. 149.1.18 CE de servicios mínimos y habilitaciones directas) o, simplemente, porque fueron desarrollados de hecho por los Ayuntamientos.La innovación normativa que introducen las disposiciones transitorias primera y segunda no consiste estrictamente en la afirmación de la titularidad autonómica de estos servicios.
\nConsiste, en primer término, en la prohibición de que los entes locales puedan prestarlos como competencias propias o como competencias ex art. 7.4 LBRL. Ello resulta a las claras de la previsión de que los entes locales podrán prestar estos servicios solo de modo transitorio o mediante delegación (apartados 4 y 5 de ambas disposiciones). También de la previsión de que “las Comunidades Autónomas asumirán la titularidad” (apartado 1 de ambas disposiciones), “la gestión de los servicios” (apartado 2 de la disposición transitoria primera) o “la cobertura inmediata de dicha prestación” (apartado 2 de la disposición transitoria segunda). En la medida en que la titularidad era ya autonómica por virtud de los Estatutos, lo que está ordenándose es, simplemente, que el nivel local deje de gestionar aquellos servicios como competencias propias.
\nDe modo que el traspaso de la gestión a la Comunidad Autónoma trae causa del doble juego de, por un lado, la prohibición que establecen las previsiones controvertidas y, por otro, las atribuciones competenciales de los Estatutos de Autonomía. En segundo término, las disposiciones impugnadas innovan también en la parte en que regulan tanto el traslado competencial indicado (apartados 1, 2, 4 y 5 de ambas disposiciones) como el modo en que las Comunidades Autónomas gestionarán el servicio (apartado 3 de ambas disposiciones).A la vista de estas consideraciones, no puede afirmarse que el Estado ha vulnerado el art. 150 CE por llevar a cabo una ampliación extraestatutaria de las competencias autonómicas al margen del cauce constitucionalmente previsto.
\nComo afirma el Abogado del Estado, tal ampliación no se produce estrictamente en la medida en que es el propio Estatuto el que atribuyó en su momento a la Comunidad Autónoma la titularidad de las competencias en materia de asistencia social y sanidad sin perjuicio de los títulos de que dispone el Estado, singularmente los apartados 16 y 17 del art. 149.1 CE. Ahora bien, no por ello estas disposiciones dejan de plantear la posible extralimitación competencial que denuncia la Asamblea legislativa de Extremadura.El problema constitucional no es si el Estado ha llevado a cabo una ampliación extraestatutaria de competencias autonómicas, sino si ha desbordado los márgenes de lo básico al establecer que el nivel local no puede desarrollar determinadas competencias (salvo por delegación) e imponer condiciones a un traslado que trae causa en última instancia del propio Estatuto de Autonomía.c) En consonancia con la estructura territorial compuesta que diseña el art. 137 CE (STC 84/1982, FJ 4), la Constitución no encomienda en exclusiva la distribución del poder local ni al Estado ni a las Comunidades Autónomas, según se ha recordado ya.
\nCada cual en el marco de sus atribuciones ha de regular y conferir competencias a los entes locales. El art. 149.1.18 CE ampara solo una ordenación básica de las condiciones con que el Estado y las Comunidades Autónomas han de atribuir competencias locales [SSTC 214/1989, FJ 3 a) y b), 159/2001, FJ 4, 121/2012, FJ 7]. El Estado solo podrá atribuir competencias locales específicas, o prohibir que éstas se desarrollen en el nivel local, cuando tenga la competencia en la materia o sector de que se trate. En materias de competencia autonómica, solo las Comunidades Autónomas pueden atribuir competencias locales o prohibir que el nivel local las desarrolle; sujetándose en todo caso a las exigencias derivadas de la Constitución (singularmente, arts. 103.1, 135, 137, 140 y 141 CE), las bases del régimen local ex art. 149.1.18 CE y, en su caso, los Estatutos de Autonomía.
\nCiertamente, las bases pueden llegar a prefigurar específicamente el poder local en materias de competencia autonómica, pero, de acuerdo con lo razonado en el fundamento jurídico 9 de esta Sentencia, solo para garantizar un núcleo homogéneo de derechos prestacionales del vecino; o para atribuir directamente competencias locales, si ello no supone “un obstáculo a las competencias que corresponden” a las Comunidades Autónomas (STC 214/1989, FJ 12).Las disposiciones transitorias primera y segunda de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local han superado claramente estos márgenes. No se limitan a dibujar un marco de límites dentro del cual la Comunidad Autónoma puede ejercer sus competencias estatutarias, para distribuir poder local o habilitar directamente determinadas competencias municipales sin obstaculizar el ejercicio de las atribuciones autonómicas.
\nAl contrario, impiden que las Comunidades Autónomas puedan optar, en materias de su competencia, por descentralizar determinados servicios en los entes locales, obligando a que los asuma la Administración autonómica dentro de plazos cerrados y con determinadas condiciones.Ciertamente, la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local halla amparo en el art. 149.1.18 CE cuando impone exigencias a la atribución de competencias propias (art. 25 LBRL) y al ejercicio de las “distintas de las propias y atribuidas por delegación” (art. 7.4 LBRL) para asegurar que el Estado, las Comunidades Autónomas y las propias entidades locales desarrollen un sistema competencial ajustado a los principios de eficacia (art. 103.1 CE), eficiencia (art. 31.2 CE) y estabilidad presupuestaria (art. 135 CE) sin perder de vista la garantía constitucional de la autonomía local (arts. 137, 140 y 141 CE).
\nLas bases están regulando la atribución de competencias locales, pero no atribuyéndolas directamente por sí, ni impidiendo que las Comunidades Autónomas opten por centralizar o descentralizar en el marco de sus Estatutos. La Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local también se sitúa dentro de aquel título competencial cuando deja de habilitar directamente a los municipios la prestación de servicios sociales, que han desaparecido del listado de servicios mínimos obligatorios (art. 26.1 LBRL). Tal solución tampoco impide por sí que la Comunidad Autónoma decida atribuir a los municipios de su ámbito territorial esa competencia dentro del indicado marco de límites. Del mismo modo, el art. 149.1.18 CE da cobertura a la exclusión de la asistencia social y la sanidad del elenco de materias dentro del cual las leyes deben asegurar que los Ayuntamientos dispongan “en todo caso” de competencias propias (art. 25.2 LBRL).
\nTampoco esta previsión impide que la Comunidad Autónoma opte por asegurar a los municipios tales competencias con sujeción a las indicadas condiciones básicas.Sin embargo, el indicado título no autoriza injerencias en la autonomía política de las Comunidades Autónomas como son, por un lado, la prohibición de que éstas en materias de su competencia atribuyan servicios a los entes locales y, por otro, la sujeción a un determinado régimen de traslación o traspaso (disposiciones transitorias primera y segunda de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local). Las Comunidades Autónomas, siendo competentes para regular aquellos servicios sociales y sanitarios, son competentes para decidir -con sujeción al indicado marco de límites- sobre su descentralización o centralización y, en este segundo caso, para ordenar el correspondiente proceso de asunción competencial y traspaso de recursos.La Comunidad Autónoma está sometida a los mandatos constitucionales de eficiencia, eficacia y estabilidad presupuestaria (arts. 31.2, 103.1 y 135 CE) -además de a la garantía constitucional de la autonomía municipal (arts. 137 y 140 CE)- así como a las condiciones que establecen ahora los arts. 25 y 7 LBRL -y, en su caso, los Estatutos de Autonomía-.
\nDentro de este contexto normativo, a ella le debe corresponder la decisión última sobre si los municipios situados en su órbita territorial deben o no prestar servicios reconducibles a los ámbitos competenciales que tiene estatutariamente reservados y, en su caso, sobre el modo en que ha de efectuarse el correspondiente traslado. Al prohibir la descentralización de aquellos servicios, por un lado, y fijar una serie de plazos y condiciones al traspaso, por otro, las disposiciones transitorias primera y segunda de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local han superado el ámbito que la Constitución asigna a una regulación básica sobre atribuciones locales (art. 149.1.18 CE) y, con ello, han invadido las competencias autonómicas de asistencia social y sanidad, recogidas en los apartados 24 y 27, respectivamente, del art. 9 del Estatuto de Autonomía de Extremadura.Ciertamente, las disposiciones controvertidas permiten una forma menor de descentralización: la delegación, que no alcanza a la titularidad, pero sí al ejercicio de la competencia.
\nLa efectividad de la delegación exige la aceptación del municipio delegado (art. 27.5 LBRL), lo que impide que las Comunidades Autónomas puedan apoyarse en esta técnica para desarrollar una política competencial propia que los Estatutos de Autonomía ordenan que sea establecida por ellas. A su vez, no porque la Comunidad Autónoma conserve la posibilidad de acudir a esta técnica, el legislador básico estatal deja de traspasar los márgenes del art. 149.1.18 CE al prohibir en ámbitos de competencia autonómica la utilización de otras fórmulas (singularmente, la atribución de aquellos servicios como competencias propias municipales), por un lado, y al fijar condiciones y plazos a un traspaso cuya regulación corresponde a las Comunidades Autónomas en virtud de sus Estatutos, por otro.Sin duda alguna, el Estado, a través del ejercicio de sus competencias, singularmente, en lo que ahora importa, en materia de régimen local (art. 149.1.18 CE), tiene la responsabilidad de perseguir los objetivos constitucionales, en general, y los mandatos de eficiencia, eficacia y estabilidad presupuestaria (arts. 31.2, 103.1 y 135 CE), en particular.
\nPor eso, al valorar si el Estado se ha mantenido dentro de los límites de lo básico, no pueden perderse de vista tales objetivos. Sin embargo, tampoco puede olvidarse que aquellas normas constitucionales se dirigen también a las Comunidades Autónomas, que deben darles cumplimiento en el marco de sus atribuciones estatutarias, tanto ejecutivas como normativas (completas o de desarrollo). De ahí que, frente a las alegaciones del Abogado del Estado, hay que insistir en que el art. 135 CE no puede traducirse en una alteración radical de la doctrina constitucional que permita al Estado eliminar las competencias que los Estatutos de Autonomía, dentro del marco establecido por la Constitución, asignan a las Comunidades Autónomas para organizar sus servicios.El apartado 1 de esas disposiciones señala que las Comunidades Autónomas asumirán la titularidad de aquellas competencias “de acuerdo con” (o “en los términos previstos en”) “las normas reguladoras del sistema de financiación autonómica y de las Haciendas Locales”.
\nEsta mención no abre la interpretación (que sugiere el Abogado del Estado, aunque la desarrolla solo respecto de la disposición adicional decimoquinta de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, a la que nos referiremos después) de que las normas que podrían eventualmente incurrir en inconstitucionalidad son, no las disposiciones transitorias primera y segunda, sino las reguladoras del sistema de financiación autonómica y de las haciendas locales.Como destaca el propio Abogado del Estado, las previsiones controvertidas se sitúan en un contexto normativo conforme al que los servicios indicados no son ya, en caso alguno, servicios municipales mínimos (art. 26.1 LBRL en la redacción dada por el art. 1.9 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local) ni materias sobre las que las leyes autonómicas deben “en todo caso” atribuir competencias municipales propias (art. 25.2 LBRL, en la redacción dada por el art. 1.8 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local).
\nA la vista de este conjunto normativo se desprende inequívocamente que la intención de las disposiciones transitorias primera y segunda de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local es sustraer los indicados servicios a los entes locales.A su vez, el tenor literal de estas disposiciones “es concluyente y no concede margen a una interpretación conforme con el orden constitucional de distribución de competencias” (en este sentido, recientemente: STC 209/2014, de 18 de diciembre, FJ 4). Para empezar, el título que las acompaña es altamente expresivo: “Asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias relativas a la salud” y “Asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias relativas a servicios sociales”, respectivamente.
\nLo mismo cabe afirmar del contenido. Disponen que los entes locales solo podrán prestar estos servicios transitoriamente o por delegación. Establecen además, literalmente, que “las Comunidades Autónomas asumirán la titularidad”, “la gestión de los servicios” o la “cobertura inmediata de dicha prestación” “tras la entrada en vigor de esta Ley” y, más aún, antes de determinada fecha (el 31 de diciembre de 2018, en un caso, y el 31 de diciembre de 2015, en otro); conforme a un “plan para la evaluación, reestructuración e implantación de los servicios” ajustado a un específico ritmo (cada año, la Comunidad Autónoma habrá de asumir el 20 por 100 de la gestión de los servicios sanitarios mencionados).
\nNo solo estos: además de regular el modo en que la Comunidad Autónoma habrá de prestar el servicio asumido (“no podrá suponer un mayor gasto para el conjunto de las Administraciones Públicas”), asocian consecuencias represivas al incumplimiento de aquellos concretos plazos. La disposición adicional undécima de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local impone una concreta exigencia a las Comunidades Autónomas (la comunicación al Ministerio de Hacienda de la asunción y de las obligaciones pendientes de pago) a los efectos de efectuar compensaciones de créditos y, en su caso, retenciones con cargo al sistema de financiación de la Administración correspondiente.Consecuentemente, es indudable que las disposiciones transitorias primera y segunda de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, no porque mencionen las normas reguladoras del sistema de financiación, dejan de desbordar los márgenes de lo básico; imponen claramente la centralización de aquellos servicios y regulan también de modo evidente el consiguiente proceso de traslación competencial.
\nLa interpretación que sugiere el Abogado del Estado es demasiado forzada y debe ser en consecuencia rechazada, so pena de “ignorar o desfigurar el sentido de los enunciados legales meridianos” (SSTC 22/1985, de 15 de febrero, FJ 5, y 341/1993, de 18 de noviembre, FJ 2), olvidando “el respeto al propio tenor literal de aquéllos” (STC 222/1992, de 11 de diciembre, FJ 2).Corresponde, pues, declarar la inconstitucionalidad y nulidad de las disposiciones transitorias primera y segunda de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local. También las de la disposición adicional undécima de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local (igualmente impugnada) en la medida que sus previsiones están estrechamente ligadas a aquellas dos transitorias.d) Conforme a la disposición transitoria tercera de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, “en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de esta Ley, las Comunidades Autónomas prestarán los servicios relativos a la inspección y control sanitario de mataderos, de industrias alimentarias y bebidas que hasta ese momento vinieran prestando los municipios”.La anterior redacción del art. 26.1 a) LBRL habilitaba directamente a todos los municipios españoles la competencia de “control de alimentos y bebidas”, configurándola como servicio mínimo obligatorio.
\nConforme a la nueva redacción, los municipios no están ya directamente habilitados por el legislador básico para ejercer la competencia de control de alimentos y bebidas. La disposición transitoria tercera de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local lleva esta regulación más lejos. Las Comunidades Autónomas serán quienes “en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de esta Ley” prestarán aquellos servicios “que hasta ese momento vinieran prestando los municipios”; prohibiendo en consecuencia que puedan atribuírselos a los Ayuntamientos como competencia propia.También en este caso la disposición controvertida ha desbordado los márgenes de una regulación básica de las competencias locales (art. 149.1.18 CE), invadiendo con ello las competencias estatutarias de las Comunidades Autónomas al prohibir la descentralización de aquellos servicios y fijar el plazo dentro del cual deben quedar centralizados en la Administración autonómica.
\nCorresponde en consecuencia declarar la inconstitucionalidad y nulidad de la disposición transitoria tercera de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local.e) La disposición adicional decimoquinta de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local se refiere a la asunción por parte de las Comunidades Autónomas de otras competencias “que se prevén como propias del Municipio”, relativas a “participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria y cooperar con las Administraciones educativas correspondientes en la obtención de los solares necesarios para la construcción de nuevos centros docentes, así como la conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios de titularidad local destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial”.En este caso, se da la particularidad de que la nueva redacción del art. 25.2 LBRL se refiere a estos servicios como materia dentro de la que la ley debe “en todo caso” asegurar a los municipios competencias propias [letra n)].
\nDe este modo, la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local amplía legalmente el nivel de autonomía local constitucionalmente garantizado respecto de, precisamente, los servicios mencionados en su disposición adicional decimoquinta. Consecuentemente, las Comunidades Autónomas no solo pueden, sino que deben, atribuir necesariamente servicios reconducibles a esta materia y han de hacerlo como competencias propias municipales. Ahora bien, la disposición controvertida establece, inversamente, que “las normas reguladoras del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas y de las haciendas locales fijarán los términos en los que las Comunidades Autónomas asumirán la titularidad” de aquellas competencias, “aun cuando hayan sido ejercidas por éstas, por Diputaciones Provinciales o entidades equivalentes, o por cualquier otra Entidad Local”.La Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local ha incurrido en una evidente antinomia al imponer a las Comunidades Autónomas obligaciones de signo opuesto cuyo cumplimiento simultáneo resulta imposible: respecto de los mismos servicios, la Comunidad Autónoma está obligada, a la vez, a descentralizar y a centralizar.
\nNo corresponde a la jurisdicción constitucional “pronunciarse sobre la perfección técnica de las leyes” [por todas, SSTC 53/2014, de 10 de abril, FJ 8, 236/2015, de 19 de noviembre, FJ 3 d)], pero el cumplimiento de la función que le atribuye la Constitución [art. 161 a)] y su Ley Orgánica reguladora [arts. 2.1 a), 27.1 y 28 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional] exige en este caso la aplicación de cánones ordinarios de interpretación para salvar la antinomia y, con ello, identificar el significado de la disposición adicional decimoquinta de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local como presupuesto lógico del juicio de constitucionalidad que solicita la Asamblea legislativa de Extremadura (SSTC 14/2013, de 31 de enero, FJ 6, y 66/2013, de 14 de marzo, FJ 4).A estos efectos, se impone una interpretación que atienda al tenor de la disposición controvertida y a su conexión sistemática, no ya con el art. 25.2 n) LBRL, sino también con las disposiciones transitorias primera, segunda y tercera de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local.
\nA diferencia de estas, la que estamos examinando ahora carece por sí de efectos sobre las Comunidades Autónomas y los entes locales. El tenor literal es inequívoco: “Las normas reguladoras del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas y de las haciendas locales fijarán los términos en los que las Comunidades Autónomas asumirán la titularidad de las competencias”. En este caso, y a diferencia de lo previsto en los anteriores, la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local no establece plan alguno ni regula un traspaso de servicios mediante ritmos y plazos, ni establece que “tras la entrada en vigor de la Ley” o antes de una determinada fecha, “la Comunidad Autónoma asumirá la titularidad”, “la gestión de los servicios” o la “cobertura inmediata de dicha prestación”.
\nSin prohibir que los municipios lleven a cabo el servicio como competencia propia, sin permitir que estos los desarrollen solo, en su caso, por delegación y sin fijar plan o calendario alguno, se limita a confiar los “términos en los que las Comunidades Autónomas asumirán la titularidad” a una intervención legislativa eventual y futura, esto es, a las normas reguladoras del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas y de las haciendas locales, donde “se contemplará el correspondiente traspaso de medios económicos, materiales y personales”.A la vista de lo dispuesto en el art. 25.2 n) LBRL, de la ausencia de una fecha límite para la articulación de un traspaso y, en general, del tenor de la disposición adicional decimoquinta de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, cabe interpretar que el legislador básico no ha prohibido que la ley autonómica atribuya aquellas tareas como competencia propia municipal.
\nConsecuentemente, las Comunidades Autónomas no están obligadas a centralizarlas; antes bien, están obligadas a asegurar que los municipios dispongan “en todo caso” de competencias propias dentro de ellas [art. 25.2 n) LBRL]. No produciendo los efectos que le asigna el recurrente, la disposición adicional decimoquinta de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local no puede vulnerar el sistema constitucional de distribución competencial.Corresponde, pues, desestimar la impugnación de la disposición adicional decimoquinta de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local. No obstante, comoquiera que este precepto, aisladamente considerado, podría dar lugar a una lectura contraria al sistema de distribución competencial, se llevará al fallo la interpretación literal y sistemática aquí realizada, que es, de entre las dos en liza, la conforme a la Constitución.
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