Por ello, el régimen legal de los tributos cedidos es sustancialmente diferente en función de la figura tributaria de la que se trata (SSTC 161/2012, de 12 de septiembre, FJ 3, y 204/2011, FJ 8). La Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias, determina en qué supuestos las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias normativas para la regulación de los procedimientos de gestión, recaudación, liquidación e inspección de los tributos susceptibles de cesión, posibilidad que la Generalitat ya ejerce con relación a diversos tributos.
\nDicho lo anterior, la disposición impugnada establece un mandato al Gobierno para que elabore un instrumento de planificación estratégica (“plan director”) con unos contenidos mínimos y considera que la atribución de nuevas funciones es “eventual”, pues el Estado puede delegar o transferir competencias en virtud del artículo 150 CE o se podría realizar directamente una reforma de la Constitución. Incluso se podría simplemente ampliar la capacidad normativa sobre los tributos cedidos mediante las oportunas reformas legales. Esta disposición adicional no usa la expresión “tributos soportados en Cataluña” que constaba en la redacción originaria de la enmienda 426 y que el Consejo de Garantías Estatutarias consideró contraria a los artículos 133.1, 149.1.14 y 157.3 CE y sin amparo en el art. 203 EAC.
\nEn consecuencia es plenamente constitucional por contener un simple mandato al Gobierno de la Generalitat que no introduce cambios en el ordenamiento jurídico y por declarar que la asunción de nuevas funciones es una eventualidad.f) En cuanto a la disposición adicional vigésima tercera, se citan el artículo 132.1 CE y los artículos 215 y 159.1 a) EAC, así como el artículo 149.1.18 de la norma fundamental y la doctrina constitucional sobre el mismo (SSTC 94/2013, de 23 de abril, FJ 4, y 162/2009, de 29 de junio, FJ 4). Se señala que la normativa reguladora del régimen jurídico del patrimonio de la Generalitat se ha desarrollado por el Decreto legislativo 1/2002, de 24 de diciembre, que aprueba el texto refundido de la Ley de patrimonio de la Generalitat y por el Decreto 323/1983, de 14 de julio, que aprueba el Reglamento ejecutivo de la Ley 11/1981, de 7 de diciembre, de patrimonio de la Generalitat.
\nLa demanda señala el “sentido equívoco” de la expresión “administraciones públicas de Cataluña”, observándose ahora que la enmienda original se refería a “las administraciones públicas con presencia actual en Cataluña o con implicación en Cataluña”, de ahí que se puede afirmar que la redacción actual no incluye a la Administración del Estado o a la de la Comisión Europea. Dicho esto, se señala que el actual marco constitucional y estatutario habilita al Gobierno de la Generalitat para realizar el inventario de la propia Generalitat, entendida como el conjunto de administraciones públicas “de” Cataluña y, por lo tanto, sobre todas aquellas administraciones incluidas en el artículo 2 EAC y recogidas actualmente en el art. 3 de la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña.
\nAl amparo de los arts. 159, 160 y 218.5, en conexión con el artículo 2, todos del EAC, la Generalitat puede ejercer las opciones normativas que considere oportunas sobre el régimen jurídico de todas las instituciones y administraciones que la componen como sistema institucional, incluidos los entes locales. Conforme al art. 2 EAC, la Generalitat no engloba sólo las instituciones autonómicas de ámbito territorial catalán, sino también el resto de instituciones y órganos públicos presentes en Cataluña, lo que entronca con la jurisprudencia constitucional (SSTC 214/1989, de 21 de diciembre, y 109/1998, de 21 de mayo). Por ello, en el ejercicio de las funciones de tutela financiera, corresponde a la Generalitat conocer la situación patrimonial de los Ayuntamientos y, por lo tanto, su inventario de bienes, su pasivo y su activo.Se afirma, pues, la plena constitucionalidad de esta disposición adicional, que circunscribe su ámbito a los inventarios que el Gobierno catalán puede realizar, según la normativa vigente, de los entes y administraciones públicas encuadradas en el concepto de “Generalitat”.g) Por lo que se refiere a la disposición adicional vigésima cuarta (catálogo de infraestructuras estratégicas), se cita el artículo 2 de la Directiva 2008/114/CE del Consejo, de 8 de diciembre, y se afirma que es claro que la materia en la que se encuadra esta disposición adicional se inserta en el título competencial de la seguridad pública, caracterizado como competencia exclusiva del Estado ex artículo 149.1.29 CE (STC 86/2014, de 29 de mayo, FJ 4), si bien la norma fundamental prevé la asunción de competencias por parte de las Comunidades Autónomas que se doten en sus respectivos Estatutos de Autonomía de cuerpos policiales propios.
\nTras citar el artículo 164 EAC, se señala que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha delimitado el alcance de las competencias autonómicas sobre las base de dos criterios: primero, que el ámbito correspondiente a la creación de las policías autonómicas no sólo tiene un carácter orgánico, sino también funcional; segundo, que determinadas facultades administrativas complementarias de la seguridad ciudadana no son susceptibles de ser segregadas de las tareas propias de las fuerzas y cuerpos de seguridad (SSTC 104/1989, de 8 de junio, FJ 4, 154/2005, de 9 de junio. FFJJ 5 a 8, y 86/2014, FJ 4). La Directiva citada ha sido traspuesta por el Estado mediante la Ley 8/2011, de 28 de abril, desarrollada por el Real Decreto 704/2011, de 20 de mayo.
\nLa referida Ley define las estructuras críticas y las distingue de la categoría más amplia que son las estratégicas [art. 2.d) y e)], siendo de remarcar que esta Ley 8/2011 se ampara en el artículo 149.1.29 CE y que no tiene incidencia en el ámbito de la protección civil (disposiciones finales primera y segunda).A diferencia de la primera parte de la enmienda 428, suprimida durante la tramitación parlamentaria, la disposición adicional vigésima cuarta no encarga al Gobierno de la Generalitat la elaboración de una regulación legal, sino que pretende que haga un catálogo, actuación eminentemente instrumental y ejecutiva. Por ello, pese a que el Estado es titular de la competencia exclusiva sobre seguridad pública (art. 149.1.29 CE) y puede adoptar su propio catálogo, se puede estimar que, respetando los parámetros que establezca la normativa estatal para la categorización de estas infraestructuras y observando la debida colaboración en este ámbito, el Gobierno de la Generalitat podría elaborar, caso de considerarlo conveniente, un catálogo con las infraestructuras estratégicas de su territorio y sería extraño, por ejemplo, que no tuviera listadas las centrales nucleares presentes en Cataluña.
\nDe la misma manera, al amparo de sus competencias funcionales y organizativas en materia de cuerpos de seguridad y policía (arts. 164, 71.6 y 150 EAC), la Generalitat también podría crear la comisión interdepartamental a la que esta disposición adicional se refiere. En todo caso, el ejercicio de esta facultad debería apoyarse en un marco de acuerdo con el Estado que previera los mecanismos de colaboración y de inserción de la actuación de la Generalitat en el sistema que prefiguran la Directiva europea y la Ley estatal.Es posible, por ello, realizar una interpretación de esta disposición adicional conforme a la Constitución, pues las medidas a las que hace referencia pueden ser el establecimiento de procedimientos de cooperación o coordinación con el Estado.h) En cuanto a la disposición adicional vigésima quinta (creación de la Agencia Catalana de la Protección Social) se citan los artículos 166 (servicios sociales) y 165 (seguridad social) EAC y se señala que el primero de estos preceptos incluye el conjunto de actividades y programas dedicados a mejorar el bienestar de las personas y de los grupos o también de aquellas actividades de ayuda humana, técnica e incluso material demandada por la población en situaciones de necesidad.
\nTras citar la STC 239/2002, de 11 de diciembre (FJ 5) en punto a la noción de “asistencia social”, se subraya que el carácter exclusivo de la competencia de la Generalitat en materia de servicios sociales deriva del doble hecho de que esta competencia no aparece mencionada en el art. 149.1 CE y de que se considera expresamente reservada a la asunción estatutaria por el artículo 148.1.20. Respecto de la competencia de seguridad social, se cita el artículo 165 EAC y la jurisprudencia constitucional que ha delimitado las competencias en este ámbito precisando que corresponde al Estado la competencia sobre la legislación básica y a las Comunidades Autónomas su desarrollo reglamentario y ejecución (STC 124/1989, de 7 de julio, FJ 3).La Agencia Catalana de la Protección Social asumiría un haz de competencias en dos momentos: de forma inmediata, las que gestionan actualmente los diversos departamentos del Gobierno catalán, incluyendo las prestaciones de protección social, propias o transferidas por el Estado, como también las prestaciones o mejoras que eventualmente decida incorporar la Generalitat al amparo de sus competencias ex artículos 165 y 166 EAC; y, eventualmente, las demás competencias que, por ser de titularidad estatal, requieren que se lleve a cabo previamente el correspondiente proceso de transferencia (art. 150.2 CE).La Generalitat tiene plena capacidad para concentrar las actuaciones relacionadas con prestaciones sociales en un solo organismo y por tanto nada se opone a que, al amparo de sus competencias sustantivas (arts. 165 y 166 EAC) y de organización y gestión de los servicios públicos (arts. 71.6 y 150 EAC), se prevea la creación de una entidad que actúe con personalidad jurídica propia, autonomía administrativa y económica y plena capacidad de obrar, todo ello de acuerdo con las tendencias organizativas más recientes del sector público e incluso con la previsión establecida en la disposición adicional séptima de la Ley 27/2011.Con relación a las prestaciones de la Seguridad Social, se invoca el artículo 165.2 EAC y se recuerda que las facultades en él previstas ya han estado siendo ejercidas por el Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales.
\nSe añade que el hecho de que el anteproyecto de ley al que hace referencia esta disposición adicional deba dotar a la Agencia de una estructura suficiente para hacerse cargo de la eventual asunción de competencias que ejerce la Administración del Estado no supone inconstitucionalidad ni antiestatutariedad, pues se puede entender que la futura ley no se erige en norma de asunción directa de competencias, posibilidad que sólo puede operar conforme el art. 150.2 CE. Por todo ello, la disposición no es contraria a la Constitución.i) En cuanto a la disposición adicional vigésima sexta (plan director relativo a los sectores de la energía, de las telecomunicaciones y los sistemas de información y del transporte ferroviario), se cita la STC 208/1999, en la que se declaró que la defensa de la competencia no estaba atribuida expresamente al Estado por la Constitución y que podría corresponder a las Comunidades Autónomas en virtud de sus Estatutos (FJ 5), si bien la misma Sentencia reconoció la intervención del Estado en la materia en virtud del título ex art. 149.1.13 CE (FJ 6).
\nTras hacer mención de la Ley 1/2002, de 21 de febrero, de coordinación de las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas en materia de la defensa de la competencia y citar el art. 154 EAC, se afirma que la disposición adicional vigésima sexta no es inconstitucional, pues no se cuestionan las competencias estatales en materia de regulación de los servicios de red, otorgadas a partir de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia. Esta disposición adicional simplemente insta al Gobierno de la Generalitat a la elaboración de un plan director que plantee un modelo de políticas de competencias y de regulación desde un punto de vista teórico y sin ninguna modificación normativa o nueva legislación que permita ponerlo en práctica.
\nLa parte actora basa sus argumentos en el dictamen 3/2015 del Consejo de Garantías Estatutarias, que versó sobre la enmienda 431, con un contenido muy diferente de lo que acabó siendo esta disposición adicional. No se comprende la cita en la demanda de la STC 108/2014, pues la Comisión Nacional de los Mercados y la competencia y los demás organismos reguladores han ido aplicando las competencias estatales sin ningún impedimento u obstrucción por parte de las autoridades catalanas y no parece que la redacción de esta disposición adicional pueda limitar tales competencias en ningún sentido. Se citan, adicionalmente, las competencias de la Generalitat sobre energía y minas, infraestructuras de transporte y de las comunicaciones, medios de comunicación social y servicios de contenido audiovisual, planificación, ordenación y promoción de la actividad, transportes y auto organización (arts. 133, 140, 146, 152, 169 y 71 EAC).
\nPor ello, la disposición adicional vigésima sexta es acorde al marco constitucional.Se concluyó solicitando que se dictara Sentencia en la que se declarara la plena constitucionalidad de los preceptos impugnados.
\n7.
\nEl Pleno, por providencia de uno de septiembre de 2015, acordó incorporar a los autos los escritos presentados por los Abogados de la Generalitat de Cataluña y los Letrados del Parlamento de Cataluña, en representación del Gobierno de Cataluña y de dicha Cámara, y en cuanto a la solicitud que formula la representación de la Generalitat sobre el levantamiento de la suspensión de los preceptos objeto del recurso acordó oír al Abogado del Estado y al Parlamento de Cataluña para que, en el plazo de cinco días, expusieran lo que estimasen procedente sobre el levantamiento o mantenimiento de dicha suspensión. Sólo presentó alegaciones al respecto, mediante escrito de 9 de septiembre de 2015, el Abogado del Estado, pidiendo el mantenimiento de las suspensión de todos los preceptos impugnados.Por Auto de 3 de noviembre de 2015, acordó el Pleno mantener la suspensión del art. 69 y de las disposiciones adicionales vigésima segunda a vigésima sexta de la Ley del Parlamento de Cataluña 3/2015, de 11 de marzo, de medidas fiscales, financieras y administrativas, y levantar la suspensión del art. 95 de la misma Ley.
\n8.
\nPor providencia de 5 de julio de 2016 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 7 del mismo mes y año.
\nII. Fundamentos jurídicos 1.
\nImpugna el Presidente del Gobierno, mediante este recurso, los artículos 69 y 95, así como las disposiciones adicionales vigésima segunda a vigésima sexta, de la Ley de la Comunidad Autónoma de Cataluña 3/2015, de 11 de marzo, de medidas fiscales, financieras y administrativas. A unos y a otros preceptos imputa la demanda del Abogado del Estado, en los términos que han quedado dichos, determinadas infracciones competenciales y a las mentadas disposiciones adicionales, además, una vulneración de los artículos 1.2, 2, 9.1 y 168 CE, por el designio común a todas ellas de crear, habilitar o preparar lo que identifica la demanda como “estructuras de Estado”, tacha ésta, a cuya denuncia dedica el recurso la parte primera y más extensa de sus razonamientos. Nuestro enjuiciamiento seguirá, como de ordinario, la secuencia de unas reglas y otras en la Ley parcialmente recurrida.
\n2.
\nEl primero de los preceptos de la Ley 3/2015 que se impugna es el artículo 69, que, bajo la rúbrica “Modificación de la Ley 15/2001 (Servicio Meteorológico de Cataluña)”, dice así:“Se añade una letra, la k bis, al artículo 4 de la Ley 15/2001, de 14 de noviembre, de meteorología, con el siguiente texto:k bis) Prestar servicios de abastecimiento de información meteorológica de apoyo a la navegación aérea.”Para la mejor inteligencia de esta modificación normativa se ha de tener presente que la Ley 15/2001, así parcialmente reformada, creó el servicio meteorológico de Cataluña “como entidad de derecho público de la Generalidad”, servicio adscrito al “departamento competente en materia de medio ambiente”, con la condición de “medio propio instrumental y de servicio técnico de la Administración de la Generalidad de Cataluña y de los entes, organismos y entidades que dependen de la misma o están vinculados a ella” (números 1, 3 y 4 de su artículo 1) y cuyas funciones se relacionan en el artículo 4; más concretamente en su número 2, apartado que es en el que se inscribe el nuevo enunciado introducido por el artículo que aquí se impugna.Imputa la demanda a este artículo 69 la invasión de la competencia exclusiva del Estado sobre “control del espacio aéreo”, “tránsito y transporte aéreo” y “servicio meteorológico” (art. 149.1.20 CE), ámbitos estos que, examinado en conjunto, estarían sustraídos a la competencia de la Generalitat, lo que determinaría la inconstitucionalidad denunciada.
\nAdvierte la demanda que la modificación de la Ley 15/2001 se vincula directamente con la competencia, exclusiva del Estado, sobre control de la navegación aérea, siendo así que no puede haber dos competencias concurrentes sobre control meteorológico “coincidentes o superpuestas en el mismo espacio aéreo, pues las Comunidades Autónomas, como Administraciones territoriales que son, carecen de competencias más allá de su propio ámbito territorial”.Las representaciones de la Generalitat y del Parlamento de Cataluña han defendido, en los términos expuestos en los antecedentes, la constitucionalidad del precepto impugnado con cita del art. 144.5 del Estatuto de Autonomía (EAC), precepto que determinaría que en orden a la meteorología se estaría, por lo dicho en la STC 31/2010, de 28 de junio, ante una situación de “perfecta concurrencia” competencial entre el Estado y la Comunidad Autónoma.
\nMás allá de esta invocación, ambas representaciones han argumentado la validez del mismo sobre la base de las disposiciones del Derecho comunitario que ordenan la figura de los proveedores de servicios de navegación aérea y, en especial, de servicios meteorológicos.Se traba así la controversia entre las partes. Su resolución no solo requiere la previa identificación de los títulos competenciales en litigio, sino, a la vista de las alegaciones, la aclaración de cuál ha de ser la medida normativa para nuestra decisión.El juicio sobre la constitucionalidad de la ley lo debe realizar el Tribunal, exclusivamente, sobre la base de las disposiciones que forman el bloque de la constitucionalidad, en el que, para impugnaciones competenciales, como es el caso, integran solo la Constitución y, subordinados a ella, los Estatutos de Autonomía, junto a “las Leyes que, dentro del marco constitucional, se hubieran dictado para delimitar las competencias del Estado y las diferentes Comunidades Autónomas o para regular o armonizar el ejercicio de las competencias de éstas” [art. 28.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC)].
\nAlgo tan común en nuestra doctrina no sería de recordar ahora si no fuera porque en las alegaciones en defensa del precepto impugnado se aducen normas que, como las del Derecho europeo, ni son canon de constitucionalidad de las leyes, estatales o autonómicas, ni predeterminan el reparto interno de competencias en orden al desarrollo o ejecución de la normativa comunitaria; ello sin perjuicio de que esta última normativa se pueda tomar como elemento interpretativo útil para encuadrar materialmente la cuestión debatida ante nosotros (entre otras, y según el orden de las referencias, SSTC 161/2014, de 7 de octubre, FJ 3; 58/2015, de 18 de marzo, FJ 3, y 103/2015, de 28 de mayo, FJ 3).Es ya posible, a partir de lo anterior, examinar los títulos competenciales en presencia y apreciar si la nueva función atribuida por la norma impugnada al Servicio Meteorológico de Cataluña lo ha sido, o no, de conformidad con la Constitución y con el Estatuto de Autonomía de Cataluña.El apartado k bis) del artículo 4.2 de la Ley 15/2001 tiene por objeto un aspecto singular de la genérica función meteorológica asignada al Servicio creado y regulado por dicha norma legal, pero lo que se ha de decidir ahora es si tal objeto, para la concreta regla impugnada, es, reconducible, a efectos competenciales, a la materia “servicio meteorológico” sobre la que el Estado ostenta una competencia exclusiva que cabe sin embargo conciliar, atendidas las reservas y límites señalados en nuestra STC 31/2010, con la atribución a las Comunidades Autónomas, por sus respectivos Estatutos, de la posibilidad de dotarse de servicios análogos.
\nDijimos en aquella Sentencia -con ocasión, precisamente, del enjuiciamiento del artículo 144.5 EAC- que semejante atribución estatutaria era constitucionalmente lícita siempre que la competencia autonómica se restringiera al respectivo territorio y a condición, junto a ello, de que no se limitara la plena competencia estatal en la totalidad del territorio español, lo que incluye la adopción de cualquier medida normativa y aplicativa con apoyo físico en todo el territorio del Estado (FJ 88). De este pasaje jurisprudencial se podría deducir que el servicio meteorológico es, para las Comunidades Autónomas que lo que tengan atribuido en sus Estatutos, una competencia concurrente con la que el Estado ostenta en virtud del artículo 149.1.20 CE.
\nSemejante conclusión solo tendría una validez de principio, acotada a la posible institución, por las Comunidades Autónomas, de organismos con responsabilidades en este ámbito, pues la meteorología puede incidir sobre una pluralidad de sectores de actividad y no hay que excluir que ello imponga la identificación, con efectos jurídico-constitucionales, de subsectores determinados dentro de ese ámbito meteorológico cuyo régimen competencial deba tener en cuenta títulos distintos del que tiene por objeto la meteorología [STC 53/2016, de 17 de marzo, FJ 2 c)].Así habría de afirmarse, por ejemplo, para la meteorología al servicio de la defensa y de las Fuerzas Armadas (art. 149.1.4 CE) y así hemos de advertirlo ahora en lo que afecta a su aplicación en apoyo de la navegación aérea, que constituye un sector material inescindible del régimen jurídico, en general, de esa misma navegación y, de manera singular, de las competencias exclusivas que al Estado corresponden para el control del espacio aéreo y en orden al tránsito y el transporte aéreos (art. 149.1.20 CE y STC 68/1984, de 11 de junio, FJ 6).
\nLa intersección que así se produce entre las genéricas competencias estatales sobre servicio meteorológico (que, aisladamente consideradas, no impedirían -con las reservas dichas- la existencia de análogos servicios de competencia autonómica) y las que al mismo Estado le corresponden sobre la navegación aérea determinan que no pueda una Comunidad Autónoma atribuir funciones en este ámbito a organismos propios al amparo de su competencia, igualmente genérica, para dotarse de un servicio meteorológico, siendo del todo claro que estas últimas competencias del Estado no pueden ser desconocidas o condicionadas mediante el ejercicio por las Comunidades Autónomas -ejercicio irregular, entonces- de las que estatutariamente les corresponden sobre ámbitos distintos (STC 161/2004, FJ 6).
\nAsí se ha hecho mediante el impugnado artículo 69, lo que impone declararlo contrario al artículo 149.1.20 CE y al propio artículo 144.5 EAC.
\n3.
\nSe ha impugnado, asimismo, el artículo 95 de la Ley 3/2015, precepto que, bajo la rúbrica “Modificación del Decreto ley 1/2009 (Equipamientos comerciales)”, dispone lo siguiente:“Se añade una disposición adicional, la duodécima, al Decreto ley 1/2009, de 22 de diciembre, de ordenación de los equipamientos comerciales, con el siguiente texto:Duodécima. Excepciones a los criterios de localización y ordenación del uso comercial.Los pequeños y medianos establecimientos comerciales, individuales o colectivos, pueden implantarse dentro de las instalaciones de los puertos de titularidad pública, con gestión directa o indirecta, siempre y cuando estén situados en los entornos de la trama urbana consolidada del municipio, no perjudiquen el uso portuario y así se justifique mediante un informe favorable del departamento competente en materia de puertos.
\nEstos establecimientos comerciales no pueden configurar, en ningún caso, un gran establecimiento comercial o gran establecimiento comercial territorial, sin perjuicio de los establecimientos comerciales singulares regulados por el artículo 6 b).”El impugnado artículo 95 introduce en el Decreto-ley 1/2009 una disposición adicional “duodécima” (ordinal erróneo, como todas las partes han constatado) cuyo contenido es tildado de inconstitucional en la demanda por cuanto impondría unas restricciones a la libertad de establecimiento que, a decir de la parte actora, no se motivan de ninguna manera ni se justifican por razones imperiosas de interés general, lo que sería contrario a la legislación básica del Estado por referencia al artículo 6 de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de ordenación del comercio minorista (cuyo artículo 5 enuncia aquel principio de “libertad de establecimiento comercial”), a los artículos 5 y 10 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (que incorporó a nuestro Derecho la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre, relativa a los servicios en el mercado interior) y a los artículos 3 y 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.
\nEn unos y otros preceptos se sienta y garantiza el referido principio de libertad de establecimiento y se limita la posibilidad de sujetar a un régimen de autorización o a determinados requisitos el acceso, en general, a actividades de servicios y la apertura de establecimientos comerciales, posible sujeción que -de nuevo en términos generales- queda condicionada a las exigencias sustantivas de unas normas y otras y, en todo caso, a su motivación o justificación, por la ley que la establezca, en “razones imperiosas de interés general” -exclusión no motivada, subraya la demanda- de los “grandes establecimientos comerciales” y de los “grandes establecimientos comerciales territoriales”.Los Abogados de la Generalitat y los Letrados del Parlamento de Cataluña han alegado que el precepto impugnado se adoptó en legítimo ejercicio de competencias correspondientes a la Comunidad Autónoma y que el mismo se acomoda a aquella Directiva 2006/123/CE, tesis en cuya corrección o incorrección no entraremos, pues, con arreglo a constante jurisprudencia de este Tribunal, el Derecho europeo no es canon de constitucionalidad de las leyes estatales o autonómicas (por todas, STC 84/2015, de 30 de abril, FJ 6).
\nLas competencias estatutarias invocadas por estas representaciones son la relativa a “comercio y ferias” reconocida en el artículo 121 EAC, la defensa de los derechos de los consumidores y usuarios enunciada en el artículo 123 a) EAC, invocación a la que la representación de la Generalitat añade la de las competencias declaradas en los artículos 140.1 d) (para la delimitación de la zona de servicios de los puertos y la determinación de los usos, equipamientos y actividades complementarias dentro del recinto de aquéllos) y 149.5 EAC, en materia de urbanismo.Así planteada la contradicción entre las partes, procede ya identificar los títulos competenciales en liza; examinar la normativa estatal que la demanda aduce como básica y contrastar con ella, de ser así procedente, el precepto recurrido para determinar si al adoptarlo se ha infringido aquella normativa y, a su través, las disposiciones del bloque de la constitucionalidad que serían aquí de tener en consideración.A) El artículo 95 de la Ley 3/2015 disciplina un aspecto parcial, ratione territorii, del régimen de implantación de establecimientos comerciales, objeto de ordenación éste que, a efectos competenciales, resulta reconducible al título enunciado en el artículo 121.1 d) EAC y conforme al cual corresponde a la Generalitat “la clasificación y la planificación territorial de los equipamientos comerciales y la regulación de los requisitos y del régimen de instalación … de los establecimientos”.
\nEsta específica competencia en materia de comercio es la que ejerció aquí -correctamente o no- el Parlamento de Cataluña, sin que los demás títulos citados en defensa de la norma impugnada, sean de pertinente consideración para la resolución del caso. No lo es la competencia ex artículo 123 a) EAC para la defensa de los derechos de unos consumidores a quienes en nada se refiere y para nada afecta, en tanto que destinatarios de productos ofrecidos por empresas, el precepto controvertido (por todas, STC 26/2012, de 1 de marzo, FFJJ 10 y 11). Tampoco resulta procedente la cita de la competencia autonómica sobre “puertos”, y ello porque en las competencias sobre puertos no se comprenden cualesquiera actividades, distintas de las portuarias, que puedan desarrollarse en ellos (STC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 33).
\nY no cabe compartir que el artículo 95 se haya dictado en ejercicio de la competencia sobre urbanismo ex artículo 149.5 EAC.La condición de “exclusiva” que el artículo 121.1 d) EAC atribuye a esta competencia autonómica sobre comercio no impide que incidan en su mismo ámbito material, limitándola, las que el Estado ostenta en virtud de sus propios títulos y, específicamente, la enunciada en el ya citado artículo 149.1.13 CE en orden a las bases y a la coordinación de la planificación general de la actividad económica. Así lo hemos reconocido en no pocos pronunciamientos (por todos, STC 170/2012, de 4 de octubre, FJ 8).Así identificada la competencia autonómica y la estatal hemos de considerar si las normas legales que la demanda invoca como básicas lo son efectivamente.B) Se aduce por el Abogado del Estado que el artículo 95 de la Ley 3/2015 ha contrariado lo dispuesto, con el carácter de normas básicas, por los artículos 6 de la Ley 7/1996, de ordenación del comercio minorista; 5 y 10 de la Ley 17/2009, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y 3 y 5 de la Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado, conculcación que se argumenta con la afirmación de que el precepto recurrido establece una restricción a la libertad de establecimiento (enunciada y garantizada en los artículos 5 de la Ley 7/1996 y 4 de la Ley 17/2009 , así como en el capítulo II, en general, de la Ley 20/2013); limitación que, se dice, “no se motiva de ninguna manera, ni se justifica por razones imperiosas de interés general”.a) Que las disposiciones de las leyes citadas se presentan, por expresa calificación del legislador, con el carácter de básicas es algo que ha sido puntualizado para todas y cada una de ellas (disposición final única de la Ley 7/1996, disposición final primera de la Ley 17/2009 y disposición final cuarta de la Ley 20/2013).
\nUnos y otros preceptos son reconocibles como básicos a la luz del artículo 149.1.13 CE, y a efectos del enjuiciamiento que aquí nos corresponde es algo para lo que resulta de la mayor relevancia lo declarado en el fundamento jurídico 5 de la STC 26/2012, de 1 de marzo, y, de manera especial, en el fundamento jurídico 4 de la ya varias veces citada STC 193/2013, reiterativa, en lo sustancial, de la doctrina sentada por la anterior y a las que nos debemos remitir.Es cierto que los artículos 6 de la Ley 7/1996 y 5 de la Ley 17/2009, así considerados básicos en pronunciamientos anteriores de este Tribunal, han sido objeto, recaídas ya aquellas Sentencias, de algunas modificaciones legislativas por obra, en cuanto al primero de dichos preceptos, de la ya citada Ley 18/2014 (art. 6) y, respecto del segundo, de la disposición final 2.1 de la Ley 20/2013.
\nA lo anterior habría que añadir que las nuevas versiones de los artículos 6 de la Ley 7/1996 y 5 de la Ley 17/2009, han sido objeto entre otras impugnaciones, de los recursos de inconstitucionalidad 283-2015 y 1411-2014, citados, en la demanda.Las advertencias que acaban de hacerse no conducen a que deba ahora este Tribunal, para resolver la actual controversia, examinar si los preceptos alegados como básicos en la demanda -no idénticos ya en todo a los confirmados como tales en pronunciamientos anteriores- muestran o no esa condición, examen que conllevaría una cierta anticipación del juicio constitucional pendiente sobre algunos de ellos. Tal examen preliminar no es ahora preciso, pues las SSTC 26/2012 y 193/2013 afirmaron en su día el carácter básico de concretas determinaciones del repetido artículo 6 de la Ley 7/1996 que no han sido objeto de ulterior modificación legal ni de las impugnaciones dichas, aunque tales modificaciones y recursos sí afecten a otros enunciados del mismo precepto.
\nAquellos pronunciamientos constitucionales constataron, como hemos recordado, que la exigencia de que la ley motivara suficientemente “en razones imperiosas de interés general” el régimen de autorización al que se pudiera someter la apertura de establecimientos comerciales (artículo 6.1 de la Ley 7/1996, en su anterior redacción) tenía, entre otras determinaciones legales, la condición de exigencia básica a la luz del artículo 149.1.13 CE , de modo que, no discutida ni en el presente recurso ni en otros pendientes de sentencia tal principio, en sí mismo, de motivación legal, y no modificada sustancialmente la redacción del repetido artículo 6, bastará partir de los enunciados que hoy lo reiteran, con expresiones análogas, en dicho precepto (últimos incisos de sus apartados 1 y 2) como exigencias básicas y, en cuanto tales, medida de validez de la disposición impugnada, a la que la demanda reprocha haber establecido una prohibición de implantación de ciertos formatos de establecimiento comercial sin expresar las razones imperiosas de interés general que pudieran justificar tal limitación (En el mismo sentido STC 73/2016, de 14 de abril FJ 6).Análogo requerimiento de motivación legal establece el artículo 5 de la Ley 17/2009, considerado básico, junto a otros preceptos, por la STC 26/2012 (FJ 5) y que, no modificado ni impugnado después en cuanto a tal exigencia genérica, hemos de tomar también como referencia para enjuiciar la constitucionalidad, a efectos competenciales, de la disposición recurrida y sin que ello prejuzgue la resolución final a dictar, sobre otros extremos de la regulación legal, en los recursos de inconstitucionalidad pendientes de sentencia.b) Llegados a este punto podemos afirmar que no se atempera el precepto recurrido a las exigencias básicas y de principio recién consideradas.
\nEn modo alguno puede aceptarse la prohibición o exclusión que la norma hace y en virtud de la cual deviene imposible la implantación, en los puertos públicos, de establecimientos comerciales de determinada naturaleza (grandes establecimientos comerciales y grandes establecimientos comerciales territoriales), interdicción que -una vez abierto el espacio portuario a la actividad comercial- se configura como una restricción a la libertad de establecimiento que debió haber sido objeto de justificación o motivación suficiente por el legislador con arreglo a la normativa básica que le vincula. Pero ni el preámbulo de la Ley 3/2015 dice cosa alguna en este punto, ni su artículo 95 aporta nada a los mismos efectos.El legislador que introdujo esta restricción debió haber sido el que diera razón de ella, de modo que nada dice en defensa de esta inmotivada restricción legal lo alegado por los Letrados del Parlamento de Cataluña con cita de los “objetivos” perseguidos, en su día, por el Decreto-ley 1/2009 (art. 4.2), parcialmente reformado por este artículo 95.
\nLas razones imperiosas de interés general no han de identificarse aliunde, sino exponerse en la propia norma (aquí, la Ley 3/2015) que constriña o excepcione la libertad de establecimiento.El artículo 95 de la Ley 3/2015 es, por cuanto antecede, contrario al artículo 149.1.13 CE, así como al artículo 121.1 d) EAC.
\n4.
\nLa primera y más extensa parte de la demanda se dedica a argumentar la inconstitucionalidad de las disposiciones adicionales vigésima segunda a vigésima sexta de la Ley 3/2015, cada una de las cuales incorpora un determinado mandato al Gobierno de la Generalitat en orden, respectivamente, a la aprobación de un plan director de la Administración tributaria de Cataluña (disposición adicional vigésima segunda); a la elaboración de un inventario del patrimonio de las administraciones públicas de Cataluña (vigésima tercera) de un catálogo de infraestructuras estratégicas (vigésima cuarta); la elaboración de un anteproyecto de ley de creación de la Agencia Catalana de Protección Social y a la aprobación de un plan director de protección social (vigésima quinta) y a la presentación de un plan director relativo a los sectores de la energía, de las telecomunicaciones y los sistemas de información y del transporte ferroviario (vigésima sexta).
\nEstas encomiendas deberían cumplimentarse por el Gobierno de la Comunidad Autónoma, a tenor de unas y otras de las normas referidas, en un cierto plazo, fijado siempre en meses.Reprocha la demanda a estas disposiciones adicionales dos órdenes de infracciones constitucionales. De una parte, la contradicción de determinados preceptos del bloque de la constitucionalidad relativos a la distribución y articulación de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma sobre los ámbitos materiales en cada caso afectados. De la otra, la vulneración de lo prescrito en los artículos 1.2, 2, 9.1 y 168 CE, pues las disposiciones impugnadas se orientarían, atendido el contexto en que han sido adoptadas, a la creación de unas “estructuras de Estado”, en el marco de un “autodenominado proceso de transición nacional” para la “eventual independencia de Cataluña”, y supondrían, por lo mismo, actuaciones unilaterales que serían, “materialmente”, de reforma constitucional.
\nUnas y otras tachas de inconstitucionalidad han sido negadas por las representaciones de la Generalitat y del Parlamento de Cataluña, alegando que se sale al paso de las concretas censuras por exceso e infracción competenciales formuladas, contra cada una de esas disposiciones adicionales, así como a los demás argumentos que se oponen frente a ellas, o frente a algunos de los argumentos de alcance general que se plantean, objeciones que importa recordar ahora. Se aduce que las disposiciones impugnadas deben ser interpretadas y enjuiciadas en atención a su propio sentido y tenor literal, no a partir del contexto político que la demanda trae a colación; que las mismas incorporan “simples mandatos” al Gobierno (mandatos internos, se puntualiza) sin efectos jurídicos para terceros, y que no producen una vulneración actual y de presente de la Constitución, de modo tal que su impugnación debiera ser, por preventiva, “objeto de inadmisión”; y, en fin, que tales mandatos “pueden enmarcarse” en un proceso de “estudio y preparación” de una hipotética iniciativa de reforma constitucional a instancia de la propia Comunidad Autónoma (se citan los artículos 87.2 y 166 CE) o de modificación, también a su solicitud, de otras normas del ordenamiento para un “eventual incremento” de las competencias autonómicas, todo lo cual conduciría ahora a la necesaria interpretación conforme a la Constitución de las reglas impugnadas y al rechazo, también en cuanto a ellas, del recurso de inconstitucionalidad.Con carácter previo a la impugnación y defensa específicas de cada una de las disposiciones recurridas, la contradicción entre las partes tiene, como bien se ve, un alcance general o de conjunto ante el que son procedentes, también, algunas consideraciones preliminares.
\n5.
\nLo expuesto en la demanda y en las alegaciones frente a ella, requiere, para fijar con corrección el objeto de nuestro enjuiciamiento, de las siguientes puntualizaciones:A) En lo que hace a la demanda, conviene tanto determinar ahora el alcance jurídico-constitucional, que para el presente proceso tienen sus referencias -legítimas desde la posición procesal que ostenta en el recurso- al contexto político en el que se adoptaron por el Parlamento de Cataluña las disposiciones que impugna, como fijar cuáles deban ser, de entre las invocadas, las normas del bloque de la constitucionalidad que han de ser aquí referencia de nuestro juicio.a) Por lo que a la primera de estas cuestiones se refiere, importa recordar que estamos ante un recurso de inconstitucionalidad y que en este tipo de procedimiento el Tribunal “garantiza la primacía de la Constitución y enjuicia la conformidad o disconformidad con ella de las Leyes, disposiciones o actos impugnados” (art. 27.1 LOTC).
\nSe trata de un control “en abstracto” de la norma impugnada, desvinculado de cualquier consideración concreta sobre su aplicación a un específico supuesto de hecho, y también de un control “objetivo”, pues la regla controvertida ha de ser enjuiciada en atención a su sentido propio, sin que -de nuevo para este específico proceso- sean objeto de nuestro control las intenciones del legislador, su estrategia política o su propósito último; ello sin perjuicio de que pueda este Tribunal, a la hora del enjuiciamiento, tomar en consideración el preámbulo de la ley como pauta de interpretación de una u otra de sus normas (por todas, STC 14/2015, de 5 de febrero, FJ 4; en términos análogos, SSTC 15/2015, de igual fecha, FFJJ 2 y 4, y 197/2014, de 4 de diciembre, FFJJ 1 y 5).Sobre el designio último de las disposiciones adicionales vigésima segunda a vigésima sexta, impugnadas, el preámbulo de la Ley 3/2015 se limita a afirmar que “determinan la elaboración de varios planes directores y demás instrumentos de planificación”, mientras que el mismo preámbulo cuando trata del resto de las disposiciones, de la primera a la vigésima primera, se extiende en ocho párrafos precedentes en explicar el por qué y la finalidad de cada una de ellas.
\nEse proceder suscita las legítimas dudas aducidas por el Abogado del Estado sobre cuál es la voluntad del legislador autonómico al eludir expresar de este modo el alcance de las mismas, que la Cámara de la que emanan no podía desconocer en relación con el denominado proceso de desconexión del Estado, iniciado por el Parlamento y la Generalitat de Cataluña.Pese a ello, y sin ignorar esa realidad jurídico política, y como ya anticipamos, desde el enjuiciamiento constitucional que al Tribunal le corresponde cuando resuelve un recurso de inconstitucionalidad, atenderemos tan solo al enunciado y al contenido de esas disposiciones adicionales, que no pueden ser integrados, a efectos de su interpretación y control jurídicos, por referencia a manifestaciones, declaraciones o informes como los mencionados en la demanda, puesto que son formalmente ajenos al procedimiento parlamentario al cabo del cual se aprobaron esas normas, dejando de lado cualquier otra consideración que no sea la de su conformidad o no con la Constitución.
\nEl Tribunal enjuicia disposiciones, finalmente adoptadas por la Cámara, no los textos que, en el procedimiento legislativo, estuvieron en su origen. Dicho queda con ello que tampoco han de ser relevantes para este control de constitucionalidad las consideraciones que la demanda expresa sobre la redacción inicial de las enmiendas que dieron lugar a las disposiciones recurridas, disposiciones cuyos enunciados no coinciden ya con el texto de aquellas enmiendas.b) Estas disposiciones adicionales son tachadas de inconstitucionales en el recurso, tanto por conculcar normas del bloque de constitucionalidad relativas a la distribución y articulación de competencias, como por pugnar con lo prescrito en los artículos 1.2, 2, 9.1 y 168 CE; reproches, estos últimos, que se vinculan en la demanda a sus denuncias -ya referidas- sobre la inserción de las reglas impugnadas en el llamado “proceso de transición nacional” de Cataluña para su “secesión” del Estado y en lo que las mismas supondrían, por ello, de actuaciones, “materialmente”, de reforma constitucional.
\nLas observaciones hechas sobre los límites del control jurídico-constitucional nos obligan a excluir esos preceptos constitucionales como pauta específica del concreto enjuiciamiento a realizar.Los artículos 1.2 y 2 CE proclaman mandatos esenciales de nuestro ordenamiento constitucional, como son, respectivamente, la atribución al pueblo español, del que emanan los poderes del Estado, de la soberanía nacional y la fundamentación de la propia Constitución en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, así como la garantía -por la Constitución- del derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que integran España y la solidaridad entre todas ellas.
\nSobre estas decisiones básicas del Constituyente tiene este Tribunal una constante y bien conocida jurisprudencia, que ahora es de reiterar (por todas, STC 42/2014, de 25 de marzo, FJ 3, y resoluciones allí citadas), como también la tiene sobre la imposibilidad constitucional de equiparar la autonomía garantizada a nacionalidades y regiones por el artículo 2 CE con la soberanía nacional que, con arreglo al artículo 1.2 de la Constitución, reside en el pueblo español (“autonomía no es soberanía”: SSTC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3; 100/1984, de 8 de noviembre, FJ 3, y, entre otras, 42/2014, FJ 4). Ocurre, sin embargo, que las disposiciones adicionales impugnadas en este recurso no contienen determinación alguna que afecte o entre en colisión expresa con estos principios estructurales del ordenamiento y sin que pueda este Tribunal presumir tal ánimo de afectación o de conculcación en atención al contexto político en que se han adoptado las normas recurridas.
\nNormas que, por lo demás, no supondrían infracción directa de los invocados artículos 1.2 y 2 CE tan solo porque, al dictarlas, se hubiese incurrido, como la demanda aduce, en vicio de incompetencia. Estaríamos entonces, estrictamente, ante un posible exceso competencial del Parlamento de la Comunidad Autónoma, del que no necesariamente se sigue una conculcación de aquellos principios constitucionales.Otro tanto se ha de decir respecto del invocado artículo 9.1 CE, con arreglo al cual, en lo que ahora importa, “todos los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico”. No es este genérico deber de obediencia a la Norma fundamental y al Derecho (STC 122/1983, de 16 de diciembre, FJ 5) el conculcado, de modo directo, cuando una ley incurre en una concreta vulneración de la Constitución -como aquí podrían ser, de nuevo, las denunciadas infracciones competenciales-, pues el artículo 9.1 CE solo es norma de referencia procedente si se está objetivamente ante un abierto o expreso desafío a la fuerza de obligar de la Constitución o del ordenamiento que sobre ella se levanta.Invoca también la demanda el artículo 168 CE, que, dentro de su título X, prevé y regula la revisión total de la Constitución o la parcial que pudiera afectar a los títulos que menciona el número primero de este precepto.
\nLa cita de esta disposición constitucional se hace de la mano del reproche de que, con las reglas impugnadas, se habría procedido a una reforma encubierta (“material”, dice la demanda) de la propia Constitución; pero es lo cierto que “la aprobación de una norma acaso inconstitucional no convierte a ésta en una reforma del texto constitucional, cuyas disposiciones no se verían modificadas, alteradas, ni derogadas como consecuencia de dicha aprobación, sino en la mera aprobación de una norma contraria a la Constitución, susceptible, por tanto, de expulsión del ordenamiento jurídico mediante la activación por los sujetos legitimados de los procedimientos para ello establecidos” (ATC 85/2006, de 15 de marzo, FJ 7).
\nEl hecho de que el contenido, acaso inconstitucional, de cierta regla legal hubiera resultado válido de haberse adoptado por otra fuente de producción del Derecho no supone que tal posible inconstitucionalidad lo sea por contraste con el procedimiento de creación de la norma que pudo haberse seguido y al que, sin embargo, no se acudió (en tal sentido, STC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 3). Tampoco el artículo 168 CE ha de ser aquí medida de nuestro enjuiciamiento, para el cual consideraremos solo las normas del bloque de la constitucionalidad, citadas en la demanda, atinentes a la distribución y articulación de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Cataluña.B) Las alegaciones expuestas en defensa de las disposiciones adicionales impugnadas, requieren, igualmente, de algunas precisiones previas.a) Ninguna duda puede haber sobre la eficacia jurídica -la propia de la Ley- de las disposiciones impugnadas, eficacia que no queda ensombrecida por lo que en las alegaciones se aduce en orden a su “verdadera naturaleza” como ejercicio de la llamada “función de impulso” del Parlamento sobre el Gobierno de la Generalitat o a su condición de no innovadoras o modificadoras del ordenamiento.
\nLos mandatos al Gobierno que estas normas incorporan pudieran haber sido acaso, según se alega, articulados a través de otros instrumentos (como las mociones parlamentarias), pero si se ha optado por la forma de ley, con su fuerza y rango propios, es evidente que ni cabe cuestionar su carácter vinculante ni negar su virtualidad innovadora, ello con independencia de si los cometidos encargados en estas normas pudieran o no haber sido asumidos motu proprio por el Gobierno de la Generalitat en ejercicio de las potestades que tiene estatutaria y legalmente atribuidas.b) Para un extremo ligado al anterior, pero a no confundir con él, las representaciones de la Generalitat y del Parlamento de Cataluña han enfatizado el carácter cautelar o preventivo de la impugnación de unas normas que, a su decir, agotan sus efectos en el “orden interno” de la Generalitat, sin deparar -por su carácter abierto a diferentes “posibles futuras situaciones”- una vulneración presente y actual de la Constitución; apertura o indefinición a la que se vincula la necesaria interpretación de estas reglas de conformidad a la Constitución, pues los mandatos al Gobierno que expresan bien podrían entenderse como dirigidos a estudiar o preparar una eventual reforma de la Constitución (que el Parlamento de la Comunidad Autónoma puede solicitar o proponer: arts. 87.2 y 166 CE) o una propuesta de modificación de otras normas infraconstitucionales por las que se propiciase una atribución de nuevas competencias a la Comunidad Autónoma con el consiguiente incremento o potenciación de su actual autogobierno.La impugnación de las disposiciones adicionales vigésima segunda a vigésima sexta de la Ley 3/2015 no es cautelar, ni merece, por tanto, el rechazo ab initio que así se pide.
\nNuestra doctrina es constante en cuanto a la improcedencia de utilizar el recurso de inconstitucionalidad “con la finalidad de obtener declaraciones preventivas o previsoras ante eventuales agravios competenciales” o interpretaciones “que pongan a cubierto de aplicaciones contrarias al orden de competencias” constitucional y estatutario (por todas, STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 2, y resoluciones allí citadas), pero no es esto lo que el recurso demanda. En lo que tiene de tacha de inconstitucionalidad, en él se aduce que cada una de estas disposiciones adicionales establece un mandato al Gobierno de la Generalitat que, por la materia a la que afecta y por su contenido, se proyecta sobre ámbitos ajenos a la competencia, definida por su Estatuto, de la Comunidad Autónoma; y es lo cierto que, si así fuera, el Parlamento de Cataluña habría incurrido en una inconstitucionalidad actual y efectiva, no meramente hipotética, pues al disciplinar tales ámbitos mediante mandatos de hacer dirigidos al Gobierno habría llevado a cabo una genuina afirmación competencial contraria a la Constitución y al propio Estatuto de Autonomía de Cataluña.
\nUna tal afirmación legislativa de competencias con las que no se cuenta supondría, a no dudarlo, un ilícito constitucional (en general, SSTC 71/1982, de 30 de noviembre, FJ 5, y 101/1995, de 26 de junio, FJ 7, entre otras); ilícito consumado, si así fuera, que alejaría enteramente el actual caso del resuelto por nuestro ATC 135/2004 -que las alegaciones citan en este punto-, pues en esta última resolución advertimos y dejamos dicho, con alcance general, que la inconstitucionalidad (“antijuridicidad”) no podía predicarse de “simples proyectos de normas o, antes aun, de la sola intención de producir cambios”, sino de “normas definitivamente instaladas en el ordenamiento” [FJ 6 b)]. Esto último es lo que se pretende aquí por el recurso al impugnar reglas incorporadas ya al ordenamiento, no meros proyectos o proposiciones.Tampoco cabe tildar de preventiva esta impugnación con el solo argumento de que, al promoverla, no se habría reparado en que los mandatos impuestos al Gobierno por las disposiciones recurridas podrían, una vez cumplidos, servir de base, como “estudios”, para que el Parlamento promoviera, por vía de solicitud o de propuesta, una hipotética reforma de la Constitución (arts. 87.2 y 166 CE); reforma para la que nuestra norma fundamental no fija límites sustantivos (art. 168.1 CE) y a favor de la cual cabría ejercer, siempre que fuera en el respeto a la legalidad constitucional y a los derechos de todos, la más irrestricta libertad, pues la primacía de la Constitución no debe confundirse con una exigencia de adhesión positiva a la misma (STC 42/2014, FJ 4, y resoluciones allí citadas; también STC 122/1983, de 16 de diciembre, FJ 5).
\nPero al margen de que lo que así se alega, nada diría respecto de los concretos mandatos, aquí también controvertidos, para que el Gobierno actúe sin ulterior propuesta a la Cámara (disposiciones adicionales vigésima tercera y vigésima cuarta); es patente que de tal hipotética previsión de una iniciativa en pro de la reforma de la Constitución, o de otras normas a ella subordinadas, no hay indicio alguno ni en los preceptos impugnados ni en el preámbulo de la propia Ley 3/2015, y ya hemos dicho que el respeto a la propia Constitución impone que los proyectos de revisión del orden constituido se sustancien “abierta y directamente” por la vía al efecto prevista (SSTC 103/2008, FJ 4, y 178/2015, de 11 de junio, FJ 3) o que se invoquen expresamente en las normas legales que quisieran preparar una eventual iniciativa de reforma constitucional.
\nNada de ello resulta de los preceptos impugnados, disposiciones en las que la Cámara ha ejercido en plenitud su potestad legislativa -y, con ella, las discutidas competencias autonómicas- sin referencia alguna, ni explícita ni implícita, a la hipotética voluntad de preparar una futura solicitud o propuesta de reforma de la Constitución o de otras normas del bloque de la constitucionalidad, voluntad que tampoco le atribuyen ahora los defensores de la ley. Bien se comprende que no hay nada que justifique tachar de preventivo al recurso y pedir que anticipemos frente al mismo una genérica interpretación conforme de las disposiciones controvertidas que no encontraría en su texto apoyo alguno. La interpretación de las leyes de conformidad con la Constitución tiene sus límites y, entre ellos, la preservación de la seguridad jurídica (art. 9.3 CE) y la no conversión en legislador positivo a esta jurisdicción (por todas, respectivamente, SSTC 198/1991, de 17 de octubre, FJ 3, y 14/2015, FJ 5).Es ya posible, a partir de cuanto antecede, entrar en el examen de las concretas disposiciones adicionales impugnadas.
\n6.
\nLa disposición adicional vigésima segunda es la primera de ellas. Bajo la rúbrica “Plan director de la Administración tributaria de Cataluña”, dice así:“El Gobierno, en el plazo de cinco meses a contar desde la entrada en vigor de la presente ley, debe aprobar un plan director de la Administración tributaria de Cataluña, que debe ejecutarse en un plazo de doce meses. Este plan debe constituir el instrumento de planificación estratégica de una administración tributaria preparada para una eventual asunción de nuevas funciones y competencias tributarias; debe determinar las adaptaciones organizativas, la estructura institucional, funcional y de personal, el régimen económico, de contratación y patrimonial de esta administración; debe tener en cuenta las soluciones tecnológicas, las necesidades de los sistemas de información y la colaboración social y con otras administraciones, y debe incluir la propuesta de normativa tributaria de Cataluña.”La demanda reprocha a esta norma una “extralimitación competencial” que habría deparado la vulneración de los artículos 149.1.14 (competencia exclusiva del Estado, en lo que aquí vendría al caso, sobre hacienda general), 133.1 y 2 (potestad originaria solo del Estado para establecer tributos mediante ley y posibilidad de que las Comunidades Autónomas, por lo que ahora interesa, los establezcan y exijan de acuerdo con la Constitución y las leyes) y 157.1 y 3 CE [determinación, en los apartados a) y b) del primero de estos números, de que los recursos de las Comunidades Autónomas estarán integrados por impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado, así como por los propios impuestos, tasas y contribuciones especiales de aquéllas; y previsión, en el número 3, de que una ley orgánica pueda regular, entre otros extremos, el ejercicio de dichas competencias financieras y las del resto que relaciona el número 1].La norma estatal a la que remite este artículo 157.3 CE es hoy la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), cuyos artículos 10.2 y 3 y 11, a decir del Abogado del Estado, habrían sido también infringidos por la disposición recurrida, como asimismo lo habrían sido diversos preceptos de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias (arts. 30 a 44, 46.1, 48.1, 49.1, 50.1, 51, 52.1 y 53) y, sin mayor precisión en la demanda, de la Ley 16/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de Cataluña y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión.
\nSe afirma también la conculcación del Estatuto de Autonomía de Cataluña, del que la demanda cita su artículo 202, y los artículos 1.2, 2, 9.1 y 168 CE; denuncia, esta última, que se formula frente a todas y cada una de estas disposiciones adicionales y en la que, por las razones ya expuestas, no entraremos.La inconstitucionalidad aducida vendría dada porque la norma impugnada pretendería modificar la “legislación tributaria española”, siendo su propósito organizar o planificar la administración, por la Comunidad Autónoma, de todos los tributos soportados en Cataluña y ello en orden a alcanzar la propia “soberanía fiscal” cuando se produzca, advierte la demanda, la “secesión de Cataluña de España”.
\nHay que recordar que el designio que así aprecia el Abogado del Estado en la norma impugnada resultaría de documentos, enmiendas, manifestaciones políticas o informes -su contexto, según la demanda- que permitirían llegar a tal conclusión, pero que no tomaremos aquí como criterios para la interpretación de una disposición legal que ha de ser juzgada, al igual que cualquier otra, por su enunciado, no a partir de los propósitos adelantados por quienes ni están jurídicamente autorizados para hablar por la Cámara ni son, en Derecho, autores de la norma. Autor único de la Ley es el Parlamento de Cataluña.En defensa de la norma impugnada se han citado el artículo 156.2 CE, conforme al cual las Comunidades Autónomas podrán actuar como delegados o colaboradores del Estado para la recaudación, la gestión y la liquidación de los recursos tributarios de aquél, de acuerdo con las leyes y los Estatutos, y los artículos 150, 203.4 y 204 EAC.
\nEl primero de estos preceptos atribuye competencias a la Generalitat para la organización de su propia Administración, en tanto que el segundo lo hace en orden a la gestión, recaudación, liquidación e inspección de los tributos del Estado cedidos totalmente (y para las mismas funciones, en la medida en que se atribuyan, respecto a los cedidos parcialmente) de acuerdo con lo establecido en el siguiente artículo del Estatuto, relativo a la Agencia Tributaria de Cataluña, ente que fue creado y regulado por la Ley 7/2007, de 17 de julio. Se argumenta para ello que la asunción por la Generalitat de nuevas funciones y competencias se configura en la norma como mera eventualidad, cuya consumación podría venir dada ya mediante la reforma de la Constitución (que puede ser propuesta o solicitada, por la propia Comunidad Autónoma: arts. 87.2 y 166 CE), ya a través de las previsiones de su título VIII (del que se cita el artículo 150); vías respecto de las que sería “perfectamente lícito y conforme con la Constitución que desde la Generalitat de Catalunya se preparen propuestas normativas que puedan conducir a esos escenarios futuros”.Así recordados los términos de la impugnación y de las alegaciones, es ya posible entrar en el enjuiciamiento constitucional de esta disposición de ley.a) La disposición recurrida incorpora, ante todo, un mandato al Gobierno de la Comunidad Autónoma, pero establece, además, un compromiso legal que hay que entender afecta al propio Parlamento de Cataluña.
\nEn cuanto a lo primero, se dispone que la Generalitat deberá aprobar, en determinado plazo (cinco meses), un “plan director de la Administración tributaria de Cataluña” con los contenidos que la norma dice y según los criterios que también imparte. En cuanto a lo segundo, la disposición adicional vigésima segunda prescribe que el plan director cuya elaboración y aprobación encomienda al Gobierno “debe ejecutarse en un plazo de doce meses”, previsión esta que se refiere a una actuación autonómica ulterior, aprobado ya aquel plan, actuación a cargo de órganos que la norma no identifica, pero entre los que en todo caso habría de estar el Parlamento catalán, si se repara en que los contenidos del plan a “ejecutar” afectan a materias (adaptaciones organizativas, estructura institucional, funcional y de personal, régimen económico, de contratación y patrimonial, soluciones tecnológicas, necesidades de los sistemas de información y colaboración social y con otras administraciones) que están -en parte, al menos- sustraídas a las potestades del Ejecutivo y a su potestad reglamentaria.
\nQue la disposición compromete también al legislador para “ejecutar” el plan -por impropia que resulte esta expresión aquí y por discutible que sea la vinculación jurídica de semejante compromiso-, es algo cierto si se tiene en cuenta que el repetido plan a ejecutar debe “incluir la propuesta de normativa tributaria de Cataluña”.b) Ninguna duda puede haber sobre la exclusiva competencia de la Generalitat para organizar, en el respeto a la Constitución y al Estatuto de Autonomía de Cataluña, su propia Administración y su Administración tributaria (arts. 150, 204 y 205 EAC, relativo, el primero, a la organización de la Administración de la Generalitat, el segundo a la Agencia Tributaria de Cataluña y el último a los órganos económico-administrativos), siendo ahora de recordar que nuestra STC 31/2010 rechazó determinadas impugnaciones entonces deducidas contra los apartados 1 y 4 de aquel artículo 204 y contra el párrafo primero del también citado artículo 205 (FFJJ 132 y 133, en el primero de los cuales, al que procede ahora remitirse, consideramos conformes a la Constitución las previsiones del referido artículo 204.1 en orden a la gestión, recaudación, liquidación e inspección por la mentada Agencia de los tributos propios de la Generalitat y, por delegación estatal, de los tributos del Estado cedidos en su totalidad; véanse, también, las SSTC 48/2010, de 9 de septiembre, FJ 4, y 138/2010, de 16 de diciembre, FJ 9).
\nTampoco puede ser objeto de discusión que la Comunidad Autónoma ostenta o, según los casos, puede ejercer competencias normativas en el orden tributario y ello tanto respecto de los tributos que cree, competencia in proprio (arts. 133.3 CE y 203.5 EAC), como por lo que se refiere a los que le hayan sido cedidos por el Estado total o parcialmente, si bien tal potestad normativa lo será sólo “en su caso” -esto es, de conformidad con lo que disponga la legislación del Estado- para los tributos objeto de cesión parcial [art. 157.1 a) CE, apartados a) y b) del artículo 203.2 EAC, arts. 10 y 19 LOFCA y art. 2 de la también ya citada Ley 16/2010]. Siendo esto así ninguna objeción merecerían en principio -a reserva de lo que después se dirá- las previsiones de la disposición adicional vigésima segunda en orden a que por el Gobierno se preparara y programara, mediante un plan director, una reorganización de la Administración tributaria de la Comunidad Autónoma y se propusiera según la norma dice in fine, la “normativa tributaria de Cataluña”.
\nReorganización y normas que habrían de sujetarse en su día, en cualquier caso, a lo que imponen la propia Constitución y las demás normas que integran, bajo su imperio, el bloque de la constitucionalidad, cuestión esta sobre la que nada más se ha de decir aquí.c) El problema jurídico-constitucional no reside, sin embargo en que el Parlamento de la Comunidad Autónoma pueda requerir del Gobierno, mediante ley, que prepare la reordenación de su actual Administración tributaria o que elabore y haga llegar a la Cámara una propuesta de normativa tributaria, encomiendas, ambas, que serían perfectamente legítimas, desde la perspectiva de la constitucionalidad, siempre que versaran sobre competencias estatutarias.
\nLa cuestión es si resulta igualmente inocuo, desde tal perspectiva, que semejante mandato legal se deba cumplir por el Gobierno, como la norma quiere, en atención a “una eventual asunción de nuevas funciones y competencias tributarias”, criterio del todo indeterminado en cuanto a su contenido -en cuanto a los concretos términos en que deba plantearse la reordenación a programar y la propuesta normativa a realizar-, pero no en cuanto a su objeto, ya que con este inciso la norma muestra, muy a las claras, que está refiriéndose a unas “funciones y competencias” con las que no cuenta la Comunidad Autónoma y sobre las que su Parlamento dispone aquí; pues disponer no es sólo -a los efectos competenciales que ahora importan- ordenar inmediatamente cierto ámbito o sector de la realidad, sino atribuir sobre el mismo tareas o cometidos a un tercero.
\nTareas o cometidos que aquí se encargan al Gobierno de la Generalitat y que no dejan de ser tales por el mero hecho de que consistan en labores de programación que sólo después, eventualmente, darían lugar a actos o preceptos jurídicos. Lo trascendente ahora no es cuál sea la actuación futura, y por lo mismo incierta, de quien así recibe este mandato legal, sino el mandato mismo o, más precisamente, el acto ya verificado de disposición -y de afirmación competencial, por tanto- en orden a unas funciones y competencias tributarias que no tienen más definición en la norma (pero esta basta para reconocer el problema jurídico-constitucional) que el de ser “nuevas”, esto es, ajenas, hoy, al elenco competencial de la Comunidad Autónoma y de responsabilidad del Estado, al que la Constitución atribuye, como es notorio, “la competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía” (art. 149.3 CE).La Constitución no consiente afirmaciones competenciales de este género -aquí, a través de un mandato normativo- sobre ámbitos que se reconocen, por quien las realiza, ajenos a la propia competencia, pues tal proceder pone en entredicho la articulación de la distribución del poder público entre el Estado y las Comunidades Autónomas y menoscaba la posición constitucional del Estado, en este caso- a cuyas competencias o atribuciones se sobrepone así, sin fundamento alguno, la acción de un órgano -el Parlamento de la Comunidad Autónoma- que decide no ya solo sobre ámbitos jurídicamente sustraídos a su competencia, sino, con daño mayor para la Constitución, sobre la definición misma de la articulación de unas y otras competencias, función ésta reservada en exclusiva a la propia Constitución y, con sujeción a la misma, a los Estatutos de Autonomía y a las demás normas que componen el bloque de la constitucionalidad.Lo alegado en defensa de proceder tan anómalo no puede matizar o excluir la censura de inconstitucionalidad que aquí se impone.
\nSe aduce por las representaciones de la Generalitat y del Parlamento de Cataluña que el inciso de la disposición adicional vigésima segunda que aquí consideramos, sería susceptible de una interpretación acorde con la Constitución si se repara en que este precepto no excluye, en orden a la “eventual asunción de nuevas funciones y competencias tributarias” que en él se anuncia, una previa reforma de la norma fundamental o la utilización de los cauces ex artículo 150.1 y 2 CE para la ampliación de competencias autonómicas (ampliación, en este último caso) o la modificación de la legislación del Estado prevista en los artículos 156.2 y 157.3 CE. Esta argumentación no puede compartirse. No es solo que el propio dictado de la disposición enjuiciada excluya -tácita, pero inequívocamente- tales hipotéticas mediaciones, constitucionales o legales, para la asunción de las repetidas nuevas funciones y competencias (el plan director ha de ser ejecutado en un determinado plazo, cuyo respeto no es cosa que pudiera imponerse a los órganos del Estado).
\nSe trata de que aquí estamos ante una ordenación legal que ha de ser juzgada a la luz de la Constitución vigente, no a la de cualquiera otra hipotética por venir. Tampoco argumentaría a favor de la validez de la norma impugnada, el que se pudiera reconocer implícito en ella una supeditación o un condicionamiento a la previa modificación de cualesquiera normas de ley cuya adopción correspondería al Estado. Carecería de sentido remitirse a lo que en ocasión anterior llamamos ante sugerencia análoga “normas imaginarias o inexistentes” (STC 154/1989, de 5 de octubre, FJ 7), ello con independencia de que “nunca un legislador autonómico puede disponer nada acerca del ámbito legislativo propio del legislador estatal” (SSTC 46/1990, de 15 de marzo, FJ 4; 132/1998, de 18 de junio, FJ 12, y 168/2009, de 9 de julio, FJ 3).Una Comunidad Autónoma no puede asumir más potestades, competencias en sentido propio o funciones, sobre las ya recogidas en su Estatuto en vigor, si no es mediante modificaciones normativas que quedan extramuros de su capacidad de decisión.
\nNo puede tampoco ni pretender tal asunción por la sola autoridad de sus órganos ni anticipar en sus normas, como aquí se ha hecho, los resultados de una tal hipotética modificación competencial. Sí puede siempre la Asamblea de una Comunidad Autónoma ejercer la atribución que confiere a todas el artículo 86.2 CE para proponer, o solicitar se proponga, la adopción por las Cortes Generales de determinada legislación o, incluso, la revisión misma de la Constitución (art. 166 CE), todo ello con independencia del específico procedimiento establecido en cada Estatuto de Autonomía para su propia reforma. Pero esa atribución para instar se dé inicio al procedimiento legislativo o al de revisión constitucional no ampararía nunca el que se anticipara su resultado, incierto por definición, en actuaciones o en normas.En efecto, el plan director previsto en la referida Disposición Adicional Vigésima Segunda es un plan que no tiene por objeto simplemente la reestructuración o modernización de la Administración tributaria de Cataluña actualmente existente, sino precisamente dotar a esa Administración tributaria de todos los medios para asumir y gestionar unas competencias que esa Comunidad Autónoma no tiene.El inciso “preparada para una eventual asunción de nuevas funciones y competencias tributarias” de la disposición adicional vigésima segunda de la Ley 3/2015 es contrario, por todo ello, a los artículos 133.1 y 2, 149.1.14 y 157.1 [apartados a) y b)] CE, así como a los artículos 203.2, 3, 4 y 5, y 204.1 y 2 EAC, y por tanto inconstitucional; inconstitucionalidad, que genera la de esta disposición en su integridad, apreciada su inescindible unidad de sentido y la improcedencia, a la vez, de segregar de este precepto -alterando así lo querido por el legislador- un fragmento sin el cual la norma pasaría a ser otra.
\n7.
\nLa disposición adicional vigésima tercera también impugnada, lleva por título “Inventario del patrimonio de las administraciones públicas de Cataluña”, y establece lo siguiente:“El Gobierno, en el plazo de seis meses a contar desde la entrada en vigor de la presente ley, debe elaborar un inventario del patrimonio, activos y pasivos de las administraciones públicas de Cataluña y su valoración.”Entiende la demanda que este precepto contradice lo dispuesto en los apartados 1.14 y 1.18 del artículo 149 CE, además de vulnerar, también, sus artículos 1.2, 2, 9.1 y 168, reproches, estos últimos, en los que, por las razones ya expuestas, no entraremos aquí. Aquellas infracciones de la Constitución provendrían, según el Abogado del Estado, de dos de las determinaciones de esta disposición adicional.
\nEn primer lugar del propio enunciado “administraciones públicas de Cataluña” del que la ley se sirve aquí, sintagma que tiene un “sentido equívoco” y que -atendido el contexto de adopción de la norma- suscita la “fundada duda” de si en él se comprende no sólo la Administración de la propia Generalitat, sino también la de las entidades locales y la Administración General del Estado desplegada en Cataluña, siendo así que la Comunidad Autónoma carece de competencia para “inventariar los bienes del Estado”. Señala en segundo lugar la demanda que el propio dictado “activos y pasivos” del precepto impugnado contraría la noción legal de “patrimonio” del artículo 3 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de patrimonio de las Administraciones públicas, infracción que pone también en relación con la que sería “verdadera finalidad” del precepto (ante un “eventual proceso de independencia unilateral de Cataluña”), visto el tenor de la enmienda parlamentaria que estuvo en el origen de la norma.
\nComo en fundamentos anteriores ha quedado dicho, nuestro enjuiciamiento constitucional atenderá a lo que esta regla dispone, sin proyectar sobre ella antecedentes, declaraciones, dictámenes o informes que no son, en Derecho, de imputar a la Cámara.Los Abogados de la Generalitat y los Letrados del Parlamento de Cataluña defienden la validez constitucional de esta disposición con invocación de los artículos 159.1 a) y b), 215 y 218.5 EAC, relativos, respectivamente, a las competencias de la Generalitat en materia de régimen jurídico y procedimiento de las “Administraciones públicas catalanas”, al patrimonio de la Generalitat y a la tutela financiera que le corresponde sobre los gobiernos locales, “respetando la autonomía que les reconoce la Constitución”.
\nCita también, la segunda de estas representaciones, el Decreto Legislativo 1/2002, de 24 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de patrimonio de la Generalitat, y argumentan sobre todo, ambas, que la expresión “administraciones públicas de Cataluña” que figura en esta disposición adicional no debe recibir la interpretación que la demanda expone, de modo que el mandato al Gobierno para realizar este inventario no afectaría al patrimonio de la Administración General del Estado radicada en el territorio de la Comunidad Autónoma, por más que los Abogados de la Generalitat no dejen de señalar que, incluso si así se entendiera, tampoco el precepto merecería censura jurídica, y ello en mérito al principio de “transparencia” y para mejor resolver “posibles conflictos de legalidad ordinaria” entre administraciones.Procede ya entrar a resolver la controversia así trabada.A) El motivo principal de la impugnación parte del alcance de la expresión “administraciones públicas de Cataluña”, a cuya “indefinición” atribuye la demanda la extralimitación competencial que denuncia, toda vez que el Gobierno de la Generalitat no podría inventariar -como le impondría la norma- ni el patrimonio del Estado ni el de los entes locales.
\nExaminaremos por separado un extremo y otro:a) Es de todo punto evidente que esta disposición adicional sería contraria a la Constitución si en su mención a las “administraciones públicas de Cataluña” hubiera de entenderse comprendida la Administración General del Estado con presencia en Cataluña o, expresado en términos constitucionales y legales, “la Administración del Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma” (art.154 CE) o los “órganos territoriales” de aquélla (capítulo II del título II de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado). Una Comunidad Autónoma no puede, sin incurrir en incompetencia manifiesta, disponer cosa alguna sobre órganos, agencias o servicios de las instituciones generales del Estado, puesto que “desde la perspectiva competencial, la Administración estatal goza de libertad en la configuración del régimen jurídico de los bienes que integran el patrimonio del Estado, sin necesidad de un título competencial específico y por la simple aplicación de su potestad de autoorganización” (STC 94/2013, de 23 de abril, FJ 3, con cita del artículo 133.3 CE).
\nDicha “libertad” quedaría menoscabada si el mandato legal que aquí se impugna lo fuera para inventariar, también, el patrimonio del Estado en Cataluña, sin que la inconstitucionalidad de tal proceder pudiera quedar paliada por lo que en este punto arguye el Abogado de la Generalitat en referencia a lo que pudieran requerir las relaciones entre unas administraciones y otras. Como recordamos en la Sentencia recién citada, dentro de la exclusiva competencia estatal ex artículo 149.1.18 CE “ha de entenderse comprendida la regulación de las relaciones entre las distintas Administraciones” (FJ 5).Ocurre, sin embargo, que la interpretación que la demanda sugiere y que determinaría la inconstitucionalidad del precepto, no sólo no es la única posible, sino que no queda de ninguna manera autorizada si se repara en lo dispuesto, con palabras idénticas, en otras normas de rango igual o superior al del precepto impugnado.
\nPor lo pronto, y como invocan las alegaciones, la fórmula cuyo sentido aquí se controvierte es la utilizada, precisamente, en la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña, cuyo artículo 3 relaciona las así denominadas sin referencia alguna a órganos, entidades o servicios de la Administración General del Estado. Pero lo que tiene un valor interpretativo superior, y determinante para excluir el entendimiento expansivo que la demanda apunta, es que el propio Estatuto de Autonomía de Cataluña emplee idéntica fórmula para referirse, en términos de plena sinonimia, a lo que en otros preceptos llama “administraciones públicas catalanas” (arts. 30.3 y 159.1, 2 y 3); administraciones entre las que no cuenta la norma a la periférica del Estado, sí englobada, por contraste, en el enunciado “administraciones públicas en Cataluña” del que, a otros efectos, se sirve también el Estatuto de Autonomía de Cataluña (art. 33.1).
\nEsta disposición adicional, en suma, debe interpretarse, como cualquier otra norma, a la luz del bloque de la constitucionalidad [véase, para una controversia en cierto modo análoga, STC 149/1991, de 4 de julio, FJ 5 c)]. En conclusión, la mención a “administraciones públicas de Cataluña” que contiene esta disposición es constitucional una vez entendido que no se refiere a órganos, entidades o servicios de la Administración General del Estado.b) También da a entender la demanda, que la disposición adicional vigésima tercera sería inconstitucional en la medida en que el inventario a “elaborar” por el Gobierno de la Generalitat habría de comprender, asimismo, los bienes que integran el patrimonio de las entidades locales de Cataluña.
\nQue este mandato legislativo afecta a tales patrimonios puede compartirse, como consideración de principio, pues en la dicción legal “administraciones públicas de Cataluña” se comprenden, con arreglo al artículo 3 de la ya citada Ley 26/2010, las “entidades que integran la Administración local”, así como la “Administración propia de Arán” [apartados b) y c)]. Así entendido el alcance del precepto, el Tribunal no puede hacer suya esta tacha de inconstitucionalidad.Es claro que el artículo 149.1.18 CE habilita al Estado para dictar la normativa básica común a todas las Administraciones públicas -incluidas, por tanto, las locales- en materia de régimen patrimonial (STC 94/2013, de 23 de abril, FJ 3; en términos análogos, STC 162/2009, de 29 de junio, FJ 4).
\nTambién lo es que, en legítimo ejercicio de aquella competencia, el artículo 32.1 de la antes citada Ley 33/2003, de patrimonio de las Administraciones públicas, prescriba, en determinación declarada básica por la propia ley (disposición final segunda, número 5) que “las Administraciones públicas están obligadas a inventariar los bienes y derechos que integran su patrimonio”; imperativo legal que, para las entidades locales, enuncia, el artículo 86 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local cuando establece que las entidades locales “están obligadas a formar inventario valorado de todos los bienes y derechos que les pertenecen” y que reitera, en el ámbito de Cataluña, el artículo 222 del Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la ley municipal y de régimen local de Cataluña, al indicar que los entes locales “tienen que llevar un inventario de sus bienes”.
\nEl deber de elaboración del inventario -que es, al tiempo, un poder- que así establece la legislación básica ex artículo 149.1.18 CE para todos los entes locales de España (también para los de Cataluña) no queda desvirtuado por el mandato legal que aquí consideramos, pues siendo atribución propia, exclusiva y excluyente, de los entes locales la elaboración del inventario, la misma resulta incompatible con la encomienda del Parlamento de la Comunidad Autónoma al Gobierno de la Generalitat de la elaboración de un inventario patrimonial en el que se integren, también, los bienes de los entes locales. El ya mentado artículo 86 del Real Decreto Legislativo 781/1986 prescribe que del inventario de las entidades locales “se remitirá copia a las Administraciones del Estado y de la Comunidad Autónoma”, remisión indispensable para que la Generalitat ejerza en plenitud y con eficacia la tutela financiera sobre los entes locales que le atribuye, en el respeto a la autonomía que la Constitución les reconoce, el artículo 218.5 EAC (sobre esta atribución, por todas, SSTC 120/2012, de 5 de junio, FJ 5, y 171/2014, de 23 de octubre, FJ 6).
\nPor ello la disposición impugnada debe ser interpretada conforme al artículo 149.1.18 CE y a la garantía institucional de la autonomía local (arts. 137, 140 y 141.2 CE), en el sentido de que no contempla la elaboración de inventario del patrimonio, activos y pasivos de los entes locales de Cataluña, ni de su valoración, sino que requiere se le remitan anualmente por los entes locales de Cataluña el inventario actualizado de su patrimonio para su conocimiento, y siempre que se renueve la corporación.B) La disposición adicional vigésima tercera impone al Gobierno de la Generalitat la elaboración, en cierto plazo, de “un inventario del patrimonio, activos y pasivos de las administraciones públicas de Cataluña y su valoración”, y esa concreta mención a los “activos y pasivos” ha sido censurada también en la demanda como inconstitucional con el argumento de que la misma desbordaría el concepto legal de “patrimonio” fijado en el artículo 3 de la antes citada Ley 33/2003 (precepto declarado básico por el apartado 5 de la disposición final segunda de la propia Ley), y con arreglo a cuyo número 1, el patrimonio está constituido por el conjunto de “bienes y derechos” de cualquier Administración pública, no incluyéndose en el mismo, conforme al número 2 del mismo artículo, “el dinero, los valores, los créditos y los demás recursos financieros de su hacienda ni, en el caso de las entidades empresariales y entidades análogas dependientes de las Comunidades Autónomas o corporaciones locales, los recursos que constituyen su tesorería”.
\nEste concepto legal de “patrimonio” se impone, por su carácter básico ex artículo 149.1.18 CE, a todas las Administraciones públicas y también, por ello, a la de la Generalitat y a las de los entes locales de Cataluña, sin que pueda el legislador autonómico desfigurarlo, como ocurriría si en el inventario patrimonial a realizar aquí por el Gobierno se incluyeran activos y pasivos financieros, desfiguración que afectaría, por lo demás, a la definición estatutaria del patrimonio de la Generalitat (art. 215.1 EAC y, en su desarrollo, arts. 1 y 4 del también ya citado Decreto Legislativo 1/2002). Pero la disposición de ley controvertida no impone, al menos no inequívocamente, la inclusión dentro del conjunto de bienes y derechos del “dinero, los valores, los créditos y los demás recursos financieros de su hacienda ni, en el caso de las entidades empresariales y entidades análogas dependientes de las Comunidades Autónomas o corporaciones locales, los recursos que constituyen su tesorería”.
\nPor tanto, la disposición impugnada debe ser interpretada en el sentido de que no contempla dentro del concepto de patrimonio a los referidos bienes y derechos.La disposición adicional vigésima tercera no es, así interpretada, contraria a la Constitución ni al Estatuto de Autonomía de Cataluña.
\n8.
\nEnjuiciaremos en este fundamento la constitucionalidad de la disposición adicional vigésima cuarta, cuyo texto, bajo la rúbrica “Catálogo de infraestructuras estratégicas”, es el siguiente:“El Gobierno, en un plazo de nueve meses a contar desde la entrada en vigor de la presente ley, debe elaborar el catálogo de infraestructuras estratégicas de Cataluña y poner en funcionamiento una comisión interdepartamental que desarrolle las medidas oportunas para garantizar la continuidad del servicio y el funcionamiento de las infraestructuras estratégicas de Cataluña.”La demanda reprocha a esta disposición la vulneración de lo dispuesto en el artículo 149.1.29 CE en punto a la exclusiva competencia estatal sobre seguridad pública (sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos de Autonomía en el marco de lo que disponga una ley orgánica), así como la conculcación de lo establecido en los artículos 1.2, 2, 9.1 y 168 CE, censuras, estas últimas, que, con arreglo a lo ya dicho, no procede examinar aquí.
\nEstima el Abogado del Estado que las actuaciones así encomendadas al Gobierno de la Generalitat “exceden manifiestamente del interés autonómico”, habrían de adoptarse al amparo de la “competencia sectorial correspondiente” y entrarían en contradicción con lo disciplinado en la Ley estatal 8/2011, de 28 de abril, por la que se establecen medidas para la protección de las infraestructuras críticas, pues en esta ley (por la que se incorpora a nuestro Derecho la Directiva 2008/114/CE, del Consejo, de 8 de diciembre, sobre la identificación y clasificación de infraestructuras críticas europeas y la evaluación de la necesidad de mejorar su protección) se crea un catálogo nacional de infraestructuras estratégicas dependiente del Ministerio del Interior (art. 4) y se ordena (títulos II y III) todo un sistema de protección de infraestructuras críticas, en el que tienen presencia y participación las Comunidades Autónomas, catálogo y sistema que resultarían desvirtuados o perturbados -y, con ellos, la competencia estatal ex artículo 149.1.29 CE- por las previsiones de la disposición que se impugna.
\nDisposición cuyo contenido se enmarca en la demanda en un contexto que, en atención a razones ya expuestas, no aporta criterio alguno para su interpretación jurídica.Las representaciones de la Generalitat y del Parlamento de Cataluña coinciden en que la “materia” -a efectos competenciales- sobre la que se proyecta esta disposición adicional es la “seguridad pública”, ámbito en el que, recuerdan, el artículo 149.1.29 CE prevé la posible creación por las Comunidades Autónomas de cuerpos policiales propios y la correspondiente asunción de funciones, citando al efecto lo prevenido en el artículo 164 EAC (“Seguridad pública”). Invocan también las competencias de la Comunidad Autónoma sobre emergencias y protección civil (art. 132 EAC), así como las normas estatutarias relativas a las potestades de la Generalitat para organizar su Administración (arts. 71 y 150); previsiones todas a cuya luz la norma impugnada no podría ser tachada de contraria a la Constitución, pues el catálogo que prevé no menoscabaría la existencia y funciones del creado por la Ley 8/2011 y las tareas encargadas a la comisión a constituir por el Gobierno de la Generalitat podrían conciliarse con las previsiones sobre cooperación y coordinación establecidas en este ámbito por dicha Ley del Estado.
\nNi una ni otra representación oponen tacha alguna a esta Ley 8/2011, ni discuten el título competencial que se invoca en su disposición final primera (art. 149.1.29 CE).Esta es una controversia de carácter competencial y para resolverla hemos de identificar, ante todo, el ámbito material sobre el que se ha trabado y los títulos en presencia para determinar, después, si el orden constitucional y estatutario de competencias ha sido o no violentado por la disposición que se impugna.A) No se ocupa esta disposición de unas infraestructuras estratégicas concretas, sino de todas ellas en el territorio de Cataluña, de modo que es claro que no han de ser traídas aquí a colación, frente a lo que la demanda aduce, las respectivas competencias “sectoriales” del Estado y de la Comunidad Autónoma sobre específicos ámbitos de actividad, económica o de otro carácter.
\nA través del catálogo que encomienda elaborar y de la comisión que ordena constituir, la disposición adicional vigésima cuarta pretende “garantizar la continuidad del servicio y el funcionamiento de las infraestructuras estratégicas de Cataluña”, propósito que sitúa al precepto en el ámbito de la seguridad pública, función sobre la que la Constitución atribuye al Estado competencia exclusiva, sin perjuicio de la recordada previsión en orden a la posible creación, conforme a los Estatutos de Autonomía y en el marco de lo que disponga una ley orgánica, de policías autonómicas. A reserva de esto último, y de lo que señalaremos en punto a las competencias sobre protección civil, la norma es, inequívocamente, una regla sobre seguridad pública, actividad dirigida a la protección de bienes y personas con la finalidad de garantizar la tranquilidad y el orden ciudadanos (por todas, STC 86/2014, de 29 de mayo, FJ 4, y jurisprudencia allí citada).
\nBienes, estos últimos, que quedarían sin duda comprometidos y en riesgo si no se protegieran debidamente unas infraestructuras estratégicas que son definidas por el artículo 2 d) de la Ley 8/2011 como “las instalaciones, redes, sistemas y equipos físicos y de tecnología sobre las que descansa el funcionamiento de los servicios esenciales”.Esta caracterización ratione materiae del precepto recurrido es la que merece también, en su conjunto, la referida Ley del Estado, sin que constatarlo así suponga ahora anticipación alguna del juicio de constitucionalidad que se nos pide. Ya se reseñó que la Ley se dictó al amparo de la competencia establecida en el artículo 149.1.29 CE (disposición final primera) y la seguridad pública aparece invocada desde su inicio: “Esta Ley tiene por objeto establecer las estrategias y estructuras adecuadas que permitan dirigir y coordinar las actuaciones de los distintos órganos de las Administraciones Públicas en materia de protección de infraestructuras críticas, previa identificación de las mismas, para mejorar la prevención, preparación y respuesta de nuestro Estado frente a atentados terroristas u otras amenazas que afecten a infraestructuras críticas.
\nPara ello se impulsará, además, la colaboración e implicación de los organismos gestores y propietarios de dichas infraestructuras, a fin de optimizar el grado de protección de éstas contra ataques deliberados de todo tipo, con el fin de contribuir a la protección de la población” (art. 1.1). Importa reseñar que dentro del genus “infraestructuras estratégicas”, objeto del catálogo nacional, están, según la Ley, las infraestructuras “críticas” y también, con arreglo a la Directiva 2008/114, las denominadas “críticas europeas”. Las primeras son aquellas “cuyo funcionamiento es indispensable y no permite soluciones alternativas, por lo que su perturbación o destrucción tendría un grave impacto sobre los servicios esenciales”; las segundas, aquellas -calificadas previamente de “críticas”- cuya perturbación o destrucción “afectaría gravemente al menos a dos Estados miembros” de la Unión Europea [apartados e) y f) del artículo 2].Tanto la disposición recurrida como la Ley estatal invocada en la demanda se sitúan en el ámbito propio de la seguridad pública, ello con independencia de que una y otra hayan establecido una ordenación para cuya aplicación eficaz debieran también desplegarse, con arreglo a las correspondientes competencias, funciones de protección civil y policial.
\nEn cuanto a estas últimas, y con expresa mención de las policías autonómicas, en la Ley 8/2011 (arts. 9.3 y 10.1) y en su Reglamento de desarrollo (Real Decreto 704/2011, de 20 de mayo: artículos 10.1 y 2 y 30.2). Por lo que a la protección civil se refiere, la Ley se dicta “sin perjuicio” de las competencias autonómicas en tal ámbito (disposición final segunda). Pero es necesario advertir ahora que, por entreveradas que estén con la seguridad pública, como a menudo así es, las funciones propias de la protección civil, la disposición adicional aquí controvertida no podría decirse adoptada, frente a lo que sus defensores también dan a entender, con fundamento en la competencia de la Generalitat sobre dichas tareas y servicios (art. 132 EAC).
\nLa protección civil tiene que ver con las reglas y protocolos dirigidos a regular la forma de actuación de las Administraciones públicas movilizando medios y servicios para hacer frente o dar respuesta a situaciones de emergencia (STC 155/2013, de 10 de septiembre, FJ 3), y es patente que el sentido declarado de la disposición adicional vigésima tercera (garantizar la continuidad del servicio y el funcionamiento de las infraestructuras estratégicas) no se contrae, en exclusiva, a tales hipótesis de verificación de emergencias.La disposición recurrida, afecta de modo directo y principal a una “seguridad pública” sobre la que las Comunidades Autónomas no pueden asumir estatutariamente más competencias que las previstas, para la creación de cuerpos propios de policía, en el artículo 149.1.29 CE; competencias que la Generalitat ostenta con los contenidos funcionales definidos en el artículo 164 EAC y -para determinados efectos- “de acuerdo con lo dispuesto en la legislación estatal” o “en el marco de la legislación estatal” (funciones contempladas, respectivamente, en los números 1 y 3 de dicho artículo).
\nEn las alegaciones se ha citado este artículo 164, y específicamente su apartado 1.a) [“planificación y regulación del sistema de seguridad pública de Cataluña”] para dar razón competencial del precepto impugnado. Lo que hemos de considerar es, por consiguiente, si esta previsión estatutaria presta o no a la norma tal pretendido fundamento.B) La respuesta no puede ser sino negativa. Ni en el artículo 164 EAC ni, en especial, en su apartado 1 a) cabe reconocer fundamento competencial para la disposición final vigésima cuarta. No es solo que esta disposición muestre un alcance que va más allá del que corresponde a la actividad policial en la que no se agota la seguridad pública (STC 86/2014, de 29 de mayo, FJ 4) y a la que no se contrae el amplio mandato de “garantizar la continuidad del servicio y el funcionamiento de las infraestructuras estratégicas de Cataluña”.
\nLo determinante para nuestro juicio es que esta norma sobre seguridad pública sólo sería legítima, con arreglo a la Constitución y al propio Estatuto de Autonomía, si se hubiera dictado en el respeto a las competencias estatales ex artículo 149.1.29 CE y “de acuerdo -según requiere el ya citado artículo 164.1 a)- con lo dispuesto en la legislación estatal”. No ha sido así y por ello esta disposición adicional contraviene directamente la propia normativa estatal sobre seguridad pública para este específico ámbito de las infraestructuras estratégicas:a) No cabe duda que el Estado puede, sobre la base de su competencia exclusiva en orden a la seguridad pública, dictar una normativa específica para la protección de las infraestructuras estratégicas en la que se contemple un registro o catálogo común de las mismas, para todo el territorio, y se disponga un sistema integrado, también de alcance nacional, para su pleno aseguramiento.
\nAsí se ha hecho con la Ley 8/2011, norma cuyas prevenciones, en los extremos dichos, ni han sido discutidas en este proceso ni podrían haberlo sido, pues en el recurso no se aduce una posible inconstitucionalidad mediata o indirecta frente a la que cupiera reargüir con la afirmación de la eventual extralimitación competencial de una norma básica del Estado. Se sostiene que la regla recurrida es contraria a la Constitución (art. 149.1.29) por desvirtuar o negar, en lo que a Cataluña se refiere, el despliegue y aplicación de una normativa estatal que no requiere de “desarrollo”, en el sentido constitucional del concepto, por parte de la Comunidad Autónoma, dictada como está en ejercicio de una competencia estatal -la de seguridad pública enunciada en aquel precepto constitucional- que no se articula con las autonómicas en tales términos de “bases” o “normas básicas” del Estado y “desarrollo” autonómico, sin perjuicio de lo que requieran la coordinación y el principio de colaboración entre administraciones.
\nLa norma estatal no pide ni admite desarrollo alguno, pero sí el que no se entorpezca su aplicación irrestricta en todo el territorio. En ese entorpecimiento se ha incurrido al dictar la disposición adicional vigésima cuarta.b) Así ha sido por lo que hace al primero de los mandatos que la norma incorpora. Si el legislador estatal ha previsto y ordenado, con fines de seguridad, un catálogo nacional de infraestructuras estratégicas (art. 4 de la Ley 8/2011), es claro que no pueden las Comunidades Autónomas dotarse, sobre igual objeto, de instrumentos análogos, so pena de dejar en lo inútil el registro estatal y de deparar, con ello, lo contrario a la seguridad pública que la norma procura. Ni siquiera en la materia de protección civil, sobre la que concurren competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas (STC 31/2010, FJ 78), hemos dejado de reconocer la exigencia de que la elaboración de un catálogo de actividades que pudieran dar origen a situaciones de emergencia correspondía a los órganos generales del Estado (al Gobierno, en aquel caso: STC 133/1990, de 19 de julio, FJ 9) y por ello lo afirmamos ahora, respecto de infraestructuras estratégicas que comprometen la seguridad pública, incluso más allá del propio territorio nacional (infraestructuras críticas europeas).
\nNada dice a favor de tal previsión legal la consideración, expuesta en las alegaciones, de que no cabría ahora presumir que para el catálogo autonómico se siguieran “criterios dispares” a los previstos en la normativa estatal, advertencia que, en la mejor de las hipótesis, más bien ilustraría sobre la redundancia entorpecedora, de gestionar un catálogo separado como el aquí controvertido.c) En la misma inconstitucionalidad se ha incurrido al encomendar al Gobierno de la Generalitat el “poner en funcionamiento una comisión interdepartamental que desarrolle las medidas oportunas para garantizar la continuidad del servicio y el funcionamiento de las infraestructuras estratégicas de Cataluña”. Desde luego que la Generalitat ostenta competencias para la organización de su propia Administración (arts. 71.6 y 150 EAC), pero la cuestión jurídico-constitucional no es ésta, sino la de las funciones atribuidas o reconocidas al organismo cuya constitución así se dispone.
\nVigente el sistema de protección de infraestructuras Críticas creado por la Ley 8/2011, estas funciones no pueden ya atribuirse ni desarrollarse, so pena de conculcación del artículo 149.1.29 CE, extramuros o a espaldas de dicho sistema como se ha hecho. Así se sobrentiende, en las alegaciones del Parlamento de Cataluña, que sugieren una interpretación conforme del precepto mediante la presunción de que las fórmulas de cooperación y coordinación (presentes en el articulado de la Ley 8/2011) estarían implícitas en las “medidas oportunas” a las que genéricamente el mismo se refiere. Pero aquí no estamos ante un caso de omisión, en una norma autonómica, de normas básicas del Estado (omisiones que no necesariamente deparan la inconstitucionalidad del precepto: por todas, STC 8/2012, de 18 de enero, FJ 5), sino ante una previsión legal que, por su sentido objetivo, vendría a sustituir o a desplazar, en el territorio de la Comunidad Autónoma, las prevenciones presentes, para todo el territorio nacional, en el sistema de protección de infraestructuras críticas de la Ley 8/2011.
\nSiendo esto así, las exigencias de seguridad jurídica y certeza del Derecho (art. 9.3 CE), así como el mantenimiento de esta jurisdicción dentro de sus límites, impiden que el alcance omnicomprensivo e incondicionado del mandato legal en este punto pueda -como en general ya advertimos en el fundamento 5 in fine- reducirse por obra de nuestra Sentencia, cometido que correspondería, en su caso, al Parlamento de Cataluña.Es obligado concluir, por cuanto antecede, que la disposición adicional vigésima cuarta de la Ley 3/2015 es contraria al artículo 149.1.29 CE, así como al artículo 164.1 a) EAC.
\n9.
\nEl texto de la también impugnada disposición adicional vigésima quinta, cuya rúbrica reza “Creación de la Agencia Catalana de la Protección Social”, es el siguiente:“1. El Gobierno, en el plazo de cinco meses a contar desde la entrada en vigor de la presente ley, debe elaborar un anteproyecto de ley de creación de la Agencia Catalana de la Protección Social.2. La Agencia Catalana de la Protección Social debe asumir las competencias sobre las prestaciones de protección social propias o transferidas por el Estado que en el momento de entrada en vigor de la presente ley gestionan distintos departamentos del Gobierno, además de las prestaciones o mejoras que eventualmente se decida incorporar. La estructura de la Agencia debe prever una eventual asunción de las competencias que en el momento de entrada en vigor de esta ley ejerce la Administración del Estado.3.
\nEl Gobierno, en el plazo de cinco meses a contar desde la entrada en vigor de la presente ley, debe aprobar un plan director de la protección social. Este plano (sic) debe constituir el instrumento de planificación estratégica del futuro modelo de gestión de las prestaciones sociales en Cataluña.”Dice la demanda que los apartados 2 y 3 de este precepto están “implícitamente refiriéndose también a las competencias sobre Seguridad Social que ejerce la Administración del Estado, así como a las prestaciones de la Seguridad Social”, lo que sería contrario a lo dispuesto en los artículos 149.1.1 y 149.1.17 CE. El primero de ellos -no citado después al término de esta parte de la demanda-, en cuanto atribuye competencia exclusiva al Estado para la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales; el segundo, porque en su virtud ostenta el Estado competencia, también exclusiva, sobre la legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio -advierte este artículo 149.1.17- de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas.
\nTambién considera vulnerados los artículos 1.2, 2, 9.1 y 168 CE, en atención al contexto y circunstancias que rodearon la adopción de esta norma legal, pero ni en tales motivos de impugnación ni en el examen de informes o manifestaciones públicas no imputables a la Cámara entraremos ahora, conforme a lo expuesto en fundamentos anteriores. Considera el Abogado del Estado, en fin, que esta disposición adicional entra en contradicción con los artículos 165 y 166 EAC, relativo, el primero, a las competencias de la Generalitat en materia de Seguridad Social y el segundo a las que ostenta sobre servicios sociales.Estos preceptos estatutarios se citan, también, en defensa de la norma impugnada, por las representaciones de la Generalitat y del Parlamento de Cataluña, en cuyas alegaciones se observa que la previsión que hace el apartado 2 de esta disposición adicional en orden a una “eventual asunción de competencias” ejercidas hoy por la Administración del Estado podría canalizarse mediante lo establecido en el artículo 150.2 CE, constituyendo, en todo caso, “una futura eventualidad” de la que no se seguiría menoscabo actual alguno de las competencias del Estado.
\nSe dice junto a ello, que la Generalitat puede, en ejercicio de sus competencias para organizar su propia Administración (arts. 71 y 150 EAC), disponer la creación de esta Agencia, y concentrar en ella la gestión de todas las prestaciones sociales que son de su responsabilidad, siendo legítimo que se encomiende al Gobierno, número 3 de la disposición recurrida, la planificación de un modelo de gestión de tales prestaciones.Antes de iniciar el enjuiciamiento constitucional planteado son procedentes dos aclaraciones: una, sobre las normas constitucionales que han de ser aquí medida para nuestro juicio y relativa, la otra, a los enunciados de esta disposición adicional que hemos de considerar controvertidos.
\nLa demanda invoca los apartados 1 y 17 del artículo 149.1 CE, pero solo el segundo posee transcendencia en cuanto a la validez o invalidez de la ley, pues la igualdad a preservar ex artículo 149.1.1 CE queda, en casos como este, subsumida y garantizada mediante unas u otras de las competencias básicas que el propio artículo 149.1 atribuye al Estado, esto es, para el caso actual, a través de las competencias estatales sobre Seguridad Social que el Estado ostenta en virtud del apartado 17 de dicho precepto ( con carácter general, SSTC 137/2013, de 6 de junio, FJ 3; 211/2014, de 18 de diciembre, FJ 4, y 6/2015, de 22 de enero, FJ 2). La demanda impugna la totalidad de la disposición adicional vigésima quinta, pero es lo cierto que su argumentación se articula solo respecto de sus apartados 2 y 3, sin precisión crítica alguna sobre el número 1 del precepto, en el que se encomienda al Gobierno la elaboración de un anteproyecto de ley de creación de la Agencia Catalana de Protección Social.
\nUna doctrina tan constante que su cita es ociosa recuerda que las impugnaciones han de ser fundamentadas; por ello, y porque es patente que la Generalitat cuenta con competencias para organizar su propia Administración (arts. 71 y 150 EAC), este número 1 de la disposición adicional queda al margen de nuestro examen. Ello con independencia, de que las previsiones sobre la agencia, en el número 2, o sobre el modelo de gestión de prestaciones sociales, en el 3, se acomoden o no a la Constitución y a las competencias que, en orden a la Seguridad Social y a los servicios sociales, confieren a la Generalitat, respectivamente, los ya citados artículos 165 y 166 EAC. Esto es lo aquí se enjuicia.Recordamos a continuación las competencias sobre Seguridad Social del Estado y de la Comunidad Autónoma de Cataluña, así como las que la Generalitat ostenta en punto a asistencia social, y consideraremos, después, si al dictar los apartados 2 y 3 de esta disposición adicional, se ha incurrido o no en inconstitucionalidad.A) La Ley encomienda al Gobierno la elaboración de un anteproyecto para la constitución, también por ley del Parlamento, de una Agencia de Protección Social.
\nEsta expresión (“protección social”), que reiteran los apartados 2 y 3 de la disposición adicional vigésima quinta, tiene un alcance genérico, y asimismo lo tienen las fórmulas “prestaciones” o “prestaciones sociales” que figuran en aquellos números. Así lo han venido a sostener todas las partes del proceso y así es de reconocer ahora, pues, a falta de mayor concreción legal, la “protección social” y las “prestaciones sociales” podrían serlo ya en el ámbito de la Seguridad Social, ya en el correspondiente a la asistencia social, toda vez que sobre una y otra el Estatuto de Autonomía de Cataluña atribuye determinadas competencias a la Generalitat, en el respeto, claro es, de las exclusivas del Estado en orden a la legislación básica y al régimen económico de la Seguridad Social (art. 149.1.17); precepto este de la Constitución que también prevé que puedan las Comunidades Autónomas ejecutar los servicios de la Seguridad Social.
\nEn lo que a esta última institución se refiere, el ya mencionado artículo 165 EAC confiere diversas competencias, a título de compartidas, a la Comunidad Autónoma “respetando [dice su número 1] los principios de unidad económico-patrimonial y solidaridad financiera”: desarrollo y ejecución de la legislación estatal, excepto las normas que configuran el régimen económico; gestión del régimen económico de la Seguridad Social; organización y gestión del patrimonio y los servicios que integran la asistencia sanitaria y los servicios sociales del sistema de la Seguridad Social en Cataluña; ordenación y ejercicio de determinadas potestades administrativas sobre instituciones, empresas y fundaciones que colaboran con el sistema; reconocimiento y gestión de las pensiones no contributivas y, en fin, coordinación de las actuaciones del sistema sanitario vinculadas a las prestaciones de la Seguridad Social (sobre unas u otras de estas competencias y acerca de su ajuste con las exclusivas del Estado, véanse, de entre la más reciente jurisprudencia, las SSTC 211/2012, de 14 de noviembre, FJ 5; 104/2013, de 25 de abril, FJ 4; 33/2014, de 27 de febrero, FJ 5 y 39/2014, de 11 de marzo, FJ 8, a cuya doctrina, en general, procede remitirse ahora).
\nPero también cabe reconducir a la noción de “protección social” y a la genérica, de “prestaciones sociales” las que se establezcan y provean al amparo de la competencia de la Generalitat sobre “servicios sociales” (art. 166 EAC), competencia que se califica de “exclusiva”, por más que ello, según se expresa con reiteración, no supone la exclusión de las que el Estado pueda, con arreglo a sus títulos propios ex artículo 149.1 CE, desplegar en este mismo ámbito (por todas, STC 154/2013, de 10 de septiembre, FJ 6).Baste la referencia anterior para recordar que la Generalitat ostenta, por obra del Estatuto de Autonomía, determinadas competencias en orden a la protección social y, en concreto, para regular y ordenar prestaciones económicas con finalidad asistencial (Ley 13/2006, de 27 de julio, de prestaciones sociales de carácter económico) y para el reconocimiento y la gestión de las pensiones no contributivas de la Seguridad Social [arts. 165.1 a) y 165.1 f) EAC].
\nCompetencias tales habilitan a la Generalitat para dotarse, en ejercicio de las que ostenta para organizar su Administración, con esta Agencia Catalana de la Protección Social, a cuyo efecto se ha encargado al Gobierno la preparación del correspondiente anteproyecto de ley. No hay en ello nada que merezca reproche, ni que muestre siquiera indicio de inconstitucionalidad. Como las partes han venido a reconocer -aunque con conclusiones contrarias-, el problema jurídico-constitucional se sitúa, más bien, en determinados incisos o pasajes de los números 2 y 3 de esta disposición adicional en los que, para la demanda, se habría incurrido en infracción del artículo 149.1.17 CE y, por ello, de las exclusivas competencias del Estado sobre Seguridad Social.
\nEs esto lo procede resolver.B) El número 2 de esta disposición adicional vigésima quinta prescribe que la Agencia Catalana de Protección Social “debe asumir las competencias sobre las prestaciones de protección social propias o transferidas por el Estado que en el momento de entrada en vigor de la presente ley gestionan distintos departamentos del Gobierno, además de las prestaciones o mejoras que eventualmente se decida incorporar”. En tanto este enunciado inicial remite a “prestaciones” gestionadas hoy por la Generalitat -que han de serlo con título jurídico bastante-, ninguna censura jurídico-constitucional merece, con independencia del sentido, ciertamente no meridiano, que tiene, en este contexto, la expresión de prestaciones “transferidas por el Estado” del que la norma se sirve.
\nEste Tribunal no es juez de la mejor o peor técnica legislativa (por todas, STC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 4), de modo que nada hay que decir al respecto.La norma, con todo, no concluye así. Se añade en ella que la estructura de la Agencia “debe prever una eventual asunción de las competencias que en el momento de entrada en vigor de esta ley ejerce la Administración del Estado” y es esta parte del mandato legal sobre la que polemizan la demanda y las alegaciones de contrario. Para la primera, este enunciado legal entraría en colisión con el artículo 149.1.17 CE. Para los defensores de la Ley no ha de verse en él sino la previsión de una mera eventualidad de futuro, a canalizar, acaso, por vía de lo previsto en el artículo 150.2 CE y que ningún daño depararía, en la actualidad, a las competencias del Estado en orden a la Seguridad Social en Cataluña.
\nPlanteada así la contradicción entre las partes son precisas las consideraciones siguientes:a) Este mandato legislativo puede sin duda entenderse -y así lo hace la demanda- en términos de que por el Gobierno se elabore un anteproyecto de ley en el que la “estructura” de la Agencia se organice o disponga para asumir competencias que no son de la Generalitat de Cataluña -que son, como se reconocería, del Estado- lo que supondría, en esta comprensión de la norma, una afirmación competencial, por parte del Parlamento, sobre ámbitos respecto de los que la Comunidad Autónoma no ostenta poder alguno y en relación a los cuales no puede impartir -tampoco en el plano organizativo- encomienda o encargo de ningún género, por más que sea claro que la organización de los servicios o agencias de la Administración autonómica solo compete a la Generalitat en tanto que esa organización se aplique o proyecte sobre competencias propias, competencias que aquí, sin embargo, se reconocerían como ajenas.
\nSi este fuera el único entendimiento posible de la norma, sería también cierto que esta inequívoca afirmación competencial resultaría en sí misma -con independencia del modo en que hubiera de articularse el encomendado proyecto y de cuál fuera su suerte final- lesiva de las actuales competencias del Estado sobre la Seguridad Social, sin que nada argumentara de contrario el alegato de que tales competencias siguen hoy, sin menoscabo, ejerciéndose en Cataluña. En nuestro Estado compuesto, las competencias ajenas pueden ser vulneradas o invadidas tanto por vaciamiento o menoscabo, como por “perturbación” (por todas, STC 162/2013, de 26 de septiembre, FJ 6), y no parece discutible que las del Estado quedarían aquí, de interpretarse así el precepto, cuando menos perturbadas y en entredicho, por obra de una disposición legal que ordenaría configurar una entidad administrativa para el potencial ejercicio de competencias que no corresponden a la Comunidad Autónoma.
\nPero no ya potencial, sino en acto cierto, sería la afirmación competencial que aquí habría hecho, sin título alguno para ello, el Parlamento de Cataluña.b) Conclusión tan clara no podría quedar enervada por lo que en las alegaciones se aduce en orden a que la “eventual asunción de las competencias del Estado”, en palabras de este apartado 2, bien podría canalizarse por el cauce previsto en el artículo 150.2 CE. No es solo que el enunciado que enjuiciamos nada diga al respecto, sino que mal podría haber incorporado, sin daño también para la Constitución, una previsión de ese orden a efectos de la organización de la Agencia Catalana de la Protección Social sobre ámbitos propios de la competencia estatal.
\nComo observamos en el fundamento jurídico 6, el legislador puede legítimamente disponer a partir de las competencias asignadas -al Estado o a unas u otras Comunidades Autónomas- por el bloque de la constitucionalidad, pero no en atención a cualquier hipotética Constitución futura o sobre la base de determinaciones que, en la vigente, escapan por entero a la disposición del ente respectivo, como ocurre, para las Comunidades Autónomas, en lo relativo a las previsiones del invocado artículo 150.2 CE. Este Tribunal ya declaró en la antes citada STC132/1998, para un caso en el que la ley recurrida declaraba “provisional” determinada competencia estatal, que “[l]os distintos legisladores que forman parte del Estado de las Autonomías pueden interpretar el alcance y los límites de su propia competencia, definida en la Constitución y en el respectivo Estatuto de Autonomía, cuando la ejercitan al aprobar las leyes que les corresponden.
\nPero, lo mismo que no pueden hacer una interpretación genérica y abstracta del sistema constitucional y estatutario de distribución de competencias (STC 76/1983, fundamento jurídico 4), tampoco pueden hacer una interpretación que condicione para el futuro las competencias ostentadas por las restantes instituciones generales y autonómicas del Estado, pues tanto en un caso como en otro -concluyó el Tribunal- se estarían subrogando en el ejercicio del poder constituyente, sin contar con una expresa previsión constitucional o estatutaria” (FJ 12 y resoluciones allí citadas).c) La anterior no es, sin embargo, la única posible interpretación de este número 2 de la disposición adicional vigésimo quinta.
\nSe refiere la misma, con expresión algo impropia, a “competencias que … ejerce la Administración del Estado” y siendo patente que las competencias -correspondan a quien correspondan- se ostentan con título legítimo antes de ejercerse, bien puede entenderse este precepto en el sentido de que alude no tanto a competencias que sea, hoy, de titularidad estatal (supuesto en que la norma, ya se ha dicho, sería inconstitucional sin más), sino al eventual ejercicio por la Administración del Estado, al tiempo de adoptarse esta disposición legal, de algunas funciones en el ámbito de las prestaciones sociales que podrían, sin embargo, reconducirse a las competencias estatutarias de la Comunidad Autónoma, una vez que se proveyera, por ejemplo, a los correspondientes traspasos de servicios.