La Constitución no contiene previsión alguna en materia de ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional. Sin embargo, es obvio, que esta falta de previsión no puede interpretarse, en el modelo de jurisdicción constitucional diseñado por el constituyente en los términos antes indicados, como un desapoderamiento al Tribunal Constitucional de la potestad de ejecutar y velar por el cumplimiento de sus resoluciones. El Tribunal Constitucional ha sido configurado en el texto constitucional como un verdadero órgano jurisdiccional que tiene conferido en exclusiva el ejercicio de la jurisdicción constitucional, de modo que, en cuanto cualidad inherente a la función de administrar justicia, también de la justicia constitucional, ha de postularse del Tribunal la titularidad de una de las potestades en que el ejercicio de la jurisdicción consiste, cual es la de la ejecución de sus resoluciones, pues quien juzga ha de tener la potestad de obligar al cumplimiento de sus decisiones.
\nSi ello no fuera así, el Tribunal, único en su orden, carecería de una de las notas esenciales del ejercicio de la función jurisdiccional y con ello de la potestad necesaria para garantizar la supremacía de la Constitución (art. 9.1 CE), en tanto que supremo intérprete y garante último de la misma (art. 1.1 LOTC).Cuestión distinta a la de la titularidad de la potestad de ejecución de sus propias resoluciones es la de la forma o el modo en que se pueda articular dicha ejecución, que, por razones de efectividad o, incluso, de oportunidad, puede llegar a reclamar el auxilio de otros órganos públicos, así como la de los instrumentos o medidas puestas a su disposición para garantizar el cumplimiento y la efectividad de aquellas resoluciones.
\nComo el Abogado del Estado señala en sus alegaciones, estas son cuestiones que el constituyente ha dejado a disposición del legislador orgánico del Tribunal Constitucional ex art. 165 CE. Así pues, en principio, sin perjuicio de las tachas que puedan llegar a dirigirse o merecer sus concretas previsiones o los singulares instrumentos o medidas destinados a garantizar la efectividad de las resoluciones del Tribunal Constitucional, la regulación de la ejecución de sus resoluciones es materia que encuentra cobertura en la reserva de ley orgánica del art. 165 CE, reserva a cuya amplitud y vocación de plenitud ya nos hemos referido.La redacción originaria de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, en su título VII, que lleva por rúbrica “de las disposiciones comunes sobre procedimiento”, materia esta expresamente incluida en el ámbito de la reserva de ley orgánica del art. 165 CE, contenía tres preceptos relacionados con la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional.
\nEl primero, siguiendo un orden numérico, cuyo contenido reproduce el vigente art. 87.1 y 2 LOTC, proclamaba ya que todos los poderes públicos están obligados “al cumplimiento de lo que el Tribunal Constitucional resuelva”, y preveía también que los jueces y tribunales debían prestar “con carácter preferente y urgente al Tribunal Constitucional el auxilio jurisdiccional que éste necesite” (art. 87 LOTC). En materia propiamente de ejecución, el art. 92 LOTC establecía que “[e]l Tribunal podrá disponer en la sentencia, o en la resolución, o en actos posteriores, quien ha de ejecutarla y, en su caso, resolver las incidencias de la ejecución”. El contenido de este precepto se recoge en la actual redacción del apartado primero del art. 92.1 LOTC, con los añadidos de que “[e]l Tribunal Constitucional velará por el cumplimiento efectivo de sus resoluciones” y que puede adoptar “las medidas de ejecución necesarias”.
\nPor último, se contemplaba la posibilidad de imponer multas coercitivas “a cualquier persona, investida o no de poder público, que incumpla los requerimientos del Tribunal dentro de los plazos señalados y reiterar estas multas hasta el total cumplimiento de los interesados, sin perjuicio de cualquier otra responsabilidad a que hubiera lugar” (art. 95.4 LOTC).La Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, de reforma de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, además de modificar la cuantía de las multas coercitivas establecidas en el art. 95.4 LOTC (art. 29), introdujo un párrafo segundo en el art. 92 LOTC, que reproduce el vigente art. 92.1 LOTC, en el que, en coherencia con la nueva redacción que dio al inciso final del art. 4.1 LOTC, faculta al Tribunal para “declarar la nulidad de cualesquiera resoluciones que contravengan las dictadas en el ejercicio de su jurisdicción, con ocasión de la ejecución de éstas, previa audiencia del Ministerio Fiscal y del órgano que las dictó” (art. 28).La reforma de la Ley Orgánica 15/2015, cuyo art. único, apartado 3, se recurre en el presente proceso en la nueva redacción que da al art. 92.4 b) y c) y 92.5 LOTC, tiene como finalidad, como explicita su preámbulo y ya se ha señalado, introducir “en sede constitucional, instrumentos de ejecución que dot[e]n al Tribunal de un haz de potestades para garantizar el cumplimiento efectivo de sus resoluciones”.
\nEn concreto, el art. 92.4 b) [suspensión en sus funciones de las autoridades o empleados públicos responsables del incumplimiento] y c) LOTC [ejecución sustitutoria, pudiendo requerir la colaboración del Gobierno de la Nación], recogen sendas medidas que forman parte del elenco de las contempladas en el citado art. 92.4 LOTC, que el Tribunal Constitucional, previa sustanciación del trámite de audiencia legalmente previsto, puede adoptar en los supuestos de incumplimiento de sus resoluciones. Del contenido literal e íntegro de este elenco de medidas se ha dejado constancia en el fundamento jurídico 2.También en el mismo fundamento jurídico hemos reproducido el contenido del art. 92.5 LOTC, objeto igualmente de este proceso constitucional, que atribuye al Tribunal Constitucional, de oficio o a instancia del Gobierno, la facultad de adoptar “las medidas necesarias para asegurar” las resoluciones que acuerden la suspensión de disposiciones, actos o actuaciones impugnadas.
\n10.
\nLlegados aquí, no es posible compartir, con base en las genéricas alegaciones en las que los Letrados del Gobierno Vasco fundan la impugnación conjunta del art. 92.4 b) y c) y 92. 5 LOTC, la denunciada desnaturalización del modelo de jurisdicción constitucional diseñado por la Constitución, con la consiguiente alteración de la posición y funciones de este Tribunal, de la que hacen derivar la vulneración de los arts. 161, 164 y 165, en relación con el art. 117.3, CE.a) Modelo de jurisdicción constitucional que el constituyente, como ya se ha indicado, no ha querido que fuese cerrado ni petrificado, confiriendo al legislador orgánico del Tribunal Constitucional [arts. 161.1 d), 162.2 y 165 CE] una amplia habilitación, en los términos expuestos, para la determinación última de los distintos elementos que lo configuran.
\nEn la reserva de ley orgánica del art. 165 CE, cuya amplitud y vocación de complitud impide una interpretación restrictiva de su ámbito material, encuentran cobertura, con carácter general, la regulación de la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional y, en particular, de las medidas previstas para garantizar su cumplimiento y efectividad. Las concretas medidas contempladas en el art. 92.4 b) y c) y 92.5 LOTC constituyen, al igual que el resto, instrumentos o potestades puestos a disposición del Tribunal por el legislador para garantizar el debido y efectivo cumplimiento de sus sentencias y demás resoluciones, al que están obligados todos los poderes públicos, incluidas las Cámaras legislativas (ATC 170/2016, de 6 de octubre, FJ 2).
\nLa finalidad perseguida con ellas, como también con las medidas ahora impugnadas, tiene un fundamento constitucionalmente legítimo, cual es el de “garantizar la defensa de la posición institucional del Tribunal Constitucional y la efectividad de sus sentencias y resoluciones, protegiendo su ámbito jurisdiccional frente a cualquier intromisión ulterior de un poder público que pudiera menoscabarla” (ibidem), que es lo mismo que decir, preservar la supremacía de la Constitución, a la que todos los poderes públicos están subordinados (art. 9.1 CE), y cuyo supremo intérprete y garante último es este Tribunal en el ejercicio de su función jurisdiccional.Así pues, sin perjuicio de las consideraciones que puedan hacerse en su momento respecto a otras posibles vulneraciones constitucionales que se alegan en el recurso, ha de descartarse que el legislador orgánico del Tribunal Constitucional con la introducción de las medidas previstas en el art. 92.4 b) y c) y 92.5 LOTC se haya excedido, por las razones que el demandante aduce en este motivo de inconstitucionalidad, en la habilitación que el constituyente le ha conferido con la reserva de ley orgánica del art. 165 CE, siendo precisamente este precepto constitucional, el que da cobertura a aquellas medidas.De igual modo, no puede afirmarse que estas medidas que el legislador, en su libertad de configuración, pone a disposición del Tribunal en el precepto impugnado para los supuestos de incumplimiento de sus resoluciones alteren, por sí mismas, con base en los razonamientos ofrecidos en este primer motivo de inconstitucionalidad, las funciones del Tribunal Constitucional, quien continúa ejerciendo en exclusiva la función jurisdiccional encomendada ex constitutione mediante el conocimiento de los procesos constitucionales atribuidos bien por el constituyente (arts. 53.2, 95.2, 161.1 y 2 y 163 CE), bien por el legislador orgánico ex arts. 161.1 d) y 165 CE, sin que, por consiguiente, pueda apreciarse tampoco una alteración de la posición institucional del Tribunal Constitucional.
\nEs justamente en ejercicio de su función jurisdiccional a través de los correspondientes procesos constitucionales, de la que es un componente esencial la potestad de ejecución, cuando el Tribunal, con respeto a los requisitos y garantías establecidos por el legislador, puede llegar a adoptar las medidas legalmente previstas, entre ellas las contempladas en el citado art. 92.4 a) y b) y 92.5 LOTC, para garantizar la efectividad y el cumplimiento de sus resoluciones, de modo que no resultan alteradas ni sus funciones ni su posición institucional.b) Por otra parte, ningún precepto constitucional impide explícitamente, ni una prohibición de tal índole cabe inferir de los principios que informan nuestro modelo de jurisdicción constitucional, que el legislador orgánico ex art. 165 CE pueda establecer un proceso incidental que tenga por objeto velar por la efectividad y cumplimiento de las resoluciones del Tribunal y pueda poner a disposición de éste instrumentos o medidas destinados a dicha finalidad, así como que aquel proceso pueda dirigirse y que estos instrumentos o medidas puedan adoptarse en hipótesis en relación con altos órganos del Estado y de las Comunidades Autónomas cuando sean los destinatarios del cumplimiento de aquellas resoluciones.En este extremo, resulta necesario precisar, frente al planteamiento que se desliza en la demanda, que al Tribunal, como ya hemos señalado, no sólo le corresponde decidir las controversias que se susciten en los procesos constitucionales que ante él se promueven, sino también, en cuanto componente esencial de la función jurisdiccional que tiene atribuida ex constitutione, la titularidad de la potestad de ejecutar sus resoluciones, velando por el cumplimiento y la efectividad de las mismas, sin la cual aquella función jurisdiccional devendría huera.
\nEn fin, hemos de concluir el examen de las alegaciones de los Letrados del Gobierno Vasco en las que fundan la impugnación conjunta del art. 92.4 b) y c) y 5 LOTC insistiendo, una vez más, en que todos los poderes públicos, y por ende sus titulares, están obligados al debido cumplimiento de las resoluciones de este Tribunal (art. 87.1 CE), lo que es consecuencia de su sumisión a la Constitución (art. 9.1 CE) [AATC 141/2016, FJ 2, y 170/2016, FF JJ 2 y 8], sin que el contenido de las disposiciones, resoluciones o actos emanados de los poderes públicos, cualquiera que sea, pueda menoscabar la integridad de las competencias que la Constitución encomienda a este Tribunal, que ejercerá cuando proceda (ATC 170 /2016, FJ 8, con cita de los AATC 189/2015, de 5 de noviembre, FJ 3, y 141/2016, FJ 7).c) Los Letrados del Gobierno Vasco concluyen este primer motivo de inconstitucionalidad aduciendo respecto de cada una de las medidas del art. 92.4 b) [suspensión en sus funciones de autoridades o empleados de la Administración responsable del incumplimiento], c) [ejecución sustitutoria, pudiendo requerir la colaboración del Gobierno de la Nación] y 5 LOTC [adopción de medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de resoluciones que acuerden la suspensión de disposiciones, actos o actuaciones impugnados y concurran circunstancias de especial trascendencia constitucional] que vulneran el principio de separación de poderes, a lo que añaden, en relación con las medidas contempladas en el art. 92.4 c) y 92.5 LOTC, que pueden llegar a afectar a la actividad de las Cámaras parlamentarias, que gozan de la prerrogativa de la inviolabilidad.Ha de rechazarse, antes de nada, la posible existencia de la vulneración de la Constitución denunciada sobre la base de imputaciones genéricas, como las efectuadas al respecto en la demanda, supuestamente atentatorias de principios constitucionales, como en este caso el principio de división de poderes, pues la invocación genérica de tales principios no puede sustentar en un recurso de inconstitucionalidad la pretensión de que este Tribunal invalide normas con rango de ley [STC 238/2012, FJ 6 a) y jurisprudencia allí citada].
\nRespecto a la hipotética incidencia que pudiera tener en la actividad de las Cámaras parlamentarias las medidas que con base en el art. 92.4 c) y 92.5 LOTC pudieran llegar a adoptarse en orden a obtener el debido cumplimiento de resoluciones del Tribunal Constitucional, hemos de reiterar que el control de constitucionalidad que hemos de llevar a cabo en este proceso es un control abstracto, que tiene por objeto exclusivamente contrastar los preceptos impugnados, en los que se incluyen medidas que el legislador ha puesto a disposición del Tribunal para garantizar con carácter general la efectividad de sus resoluciones, con los mandatos y principios constitucionales supuestamente vulnerados, al margen, por lo tanto, de su aplicación a casos concretos y de la viabilidad o no de las posibles medidas que se pudieran llegar a adoptar en los distintos procesos constitucionales.
\nSerá con ocasión de la aplicación concreta de alguna o algunas de estas medidas a fin de velar por el efectivo cumplimiento de la resolución recaída en un determinado proceso constitucional, cuando procederá examinar entonces su viabilidad.No obstante, sin intención de formular ningún pronunciamiento preventivo sobre hipotéticas aplicaciones de los preceptos recurridos, que, según reiterada doctrina constitucional, ni debemos ni podemos efectuar (STC 85/2016, de 28 de abril, FJ 4), no resulta ocioso traer a colación que este Tribunal tiene declarado que “la autonomía parlamentaria no puede erigirse en razón para soslayar el cumplimiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional”, sin que la admonición a cumplir sus resoluciones suponga “en modo alguno una restricción ilegítima” de aquella autonomía “ni comprometa el ejercicio del derecho de participación de los representantes políticos garantizado por el art. 23 CE”, pues “es la consecuencia obligada de la sumisión a la Constitución de todos los poderes públicos (art. 9.1 CE)”.
\nEn este sentido, hemos señalado también que la interpretación de las disposiciones reglamentarias de las Cámaras, que no pueden contradecir el imperio de la Constitución como norma suprema, ha de cohonestarse con el debido cumplimiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional, al que vienen obligados todos los poderes públicos (art. 87.1 LOTC), de modo que aquella interpretación no entre en contradicción con los pronunciamientos del Tribunal Constitucional (ATC 170/2016, FF JJ 6, 7 y 8).Con base en los razonamientos expuestos, ha de ser desestimada la denunciada desnaturalización del modelo de jurisdicción constitucional diseñado en la Constitución, y, por consiguiente, la vulneración, que a ella se anuda, de los arts. 161 y 165 CE.
\nE igual suerte han de correr la lesión del art. 164 CE, puesto que, además de carecer de argumentación alguna, este precepto nada dispone sobre la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional; y, en fin, la infracción del art. 117.3 CE, cuyas previsiones se refieren al alcance de la función jurisdiccional de los órganos que integran el Poder Judicial, del que aquél, como resulta del propio texto constitucional y tiene declarada una pronta y reiterada doctrina constitucional, no forma parte (ATC 83/1980, de 5 de mayo, FJ 2).
\n11.
\nComo segundo motivo de inconstitucionalidad de orden sustantivo, los Letrados de Gobierno Vasco imputan al art. único, apartado 3, de la Ley Orgánica 15/2015, en la redacción que da al art. 92.4 b) y c) y 92.5 LOTC, la vulneración del principio de legalidad penal (art. 25.1 CE), así como del régimen constitucional y estatutario en materia de aforamiento (arts. 24, 71 y 72 CE y 26.2 y 32 EAPV). En este sentido se argumenta en la demanda que las medidas contempladas en el art. 92.4 b) y c) y 92.5 LOTC no son meras medidas coercitivas o cautelares, sino que tienen verdadero carácter punitivo. En particular, reviste tal carácter la suspensión en sus funciones de las autoridades o empleados públicos de la Administración responsable del incumplimiento [art. 92.4 b) LOTC], que es claramente una medida ineficaz, en cuanto por definición la suspensión imposibilita que la autoridad o empleado público suspendido pueda desplegar actividad alguna encaminada a ejecutar la resolución judicial, lo que revela, a su vez, que se trata en realidad de una medida destinada a castigar o sancionar la conducta de la autoridad o empleado público concernidos.
\nDado el carácter sancionador de las medidas del art. 92.4 b) y c) y 92.5 LOTC, el precepto no satisface las exigencias de previsibilidad en la definición de las conductas y de las sanciones que requiere la garantía material del principio de legalidad penal (art. 25.1 CE). Además, la suspensión de funciones constituye también una pena privativa de derechos (arts. 39 y 43 del Código penal: CP), que puede ser impuesta por el Tribunal Constitucional como respuesta al incumplimiento de sus resoluciones, con total inobservancia, por lo tanto, de la garantía del aforamiento que les pueda corresponder a las autoridades y empleados públicos.El Abogado del Estado se opone a la estimación de este motivo de inconstitucionalidad, pues entiende que la suspensión de funciones prevista en el art. 92.4 b) LOTC no es una medida sancionadora, dado que no está diseñada para sancionar un comportamiento con carácter represivo, sino para evitar la persistencia en el incumplimiento de una resolución del Tribunal Constitucional.
\nSe trata de una suspensión evitable, ya que el Tribunal no puede imponerla sino tras la constatación, con la tramitación del incidente en el que se da audiencia a las personas afectadas, de la voluntad incumplidora de su destinatario y sólo a la autoridad o el empleado público responsable del incumplimiento. La ausencia del carácter sancionador de la medida excluye, afirma el Abogado del Estado, la aplicación del principio de legalidad (art. 25 CE), así como la infracción de la normativa constitucional y estatutaria en materia de aforamiento, puesto que su imposición no implica una actividad de enjuiciamiento penal de sus posibles destinatarios.
\n12.
\nEl motivo de inconstitucionalidad cuyo examen procede ahora afrontar se sustenta exclusivamente en el carácter punitivo de las medidas previstas en el art. 92.4 b) y c) y 92.5 LOTC, lo que conllevaría la vulneración de las garantías de orden material que exige el principio de legalidad penal (art. 25.1 CE), así como la infracción de los preceptos constitucionales y estatutarios que regulan la figura del aforamiento.Sin embargo, los Letrados del Gobierno Vasco sólo argumentan sobre el carácter punitivo de la medida de suspensión en sus funciones de autoridades o empleados públicos del art. 92.4 b) LOTC, sin que nada digan al respecto en relación con las contempladas en el art. 92.4 c) y 92.5 LOTC, de modo que únicamente aquella medida puede ser objeto de nuestro enjuiciamiento con base en el motivo de inconstitucionalidad aducido, al no haber satisfecho la demanda, conforme a una reiterada doctrina constitucional de la que ya hemos dejado constancia, la carga de ofrecer una fundamentación suficiente sobre la posible vulneración por las otras dos medidas de los preceptos constitucionales y estatutarios invocados, no siendo admisibles impugnaciones globales carentes de un razonamiento desarrollado que las sustente.
\n13.
\nEs doctrina constitucional reiterada que las garantías que la Constitución prevé para los actos de contenido punitivo no resultan, sin más, exigibles a los actos restrictivos de derechos (SSTC 34/2003, de 25 de febrero, FJ 2 y 181/2014, de 6 de noviembre, FJ 5). Así, en relación con el principio de legalidad en materia penal este Tribunal tiene declarado que “los postulados del art. 25 CE no pueden aplicarse a ámbitos que no sean los específicos del ilícito penal o administrativo, siendo improcedente su aplicación extensiva o analógica … a supuestos distintos o a actos por su mera condición de ser restrictivos de derechos, si no representan el efectivo ejercicio del ius puniendi del Estado o tienen un verdadero sentido sancionador” (STC 48/2003, de 12 de marzo, FJ 9 y doctrina allí citada).Como dijimos en esta última Sentencia, para determinar si una consecuencia jurídica tiene o no carácter punitivo habrá que atender, ante todo, a la función que tiene encomendada en el sistema jurídico.
\nDe modo que si tiene una función represiva y con ella se restringen derechos como consecuencia de un ilícito, habremos de entender que se trata de una pena o sanción en sentido material, pero si en lugar de la represión concurren otras finalidades justificativas deberá descartarse la existencia de una pena, por más que se trate de una consecuencia gravosa. Así, hemos negado la existencia de una función retributiva porque las medidas impugnadas tenían la finalidad de constreñir a la realización de una prestación o al cumplimiento de una obligación concreta (STC 239/1988, de 14 de diciembre, FJ 2), perseguían la simple aplicación del ordenamiento por la Administración competente (STC 181/1990, de 14 de noviembre, FJ 4) o, en fin, tenían como único objetivo restablecer la legalidad conculcada (STC 119/1991, de 3 de junio, FJ 3).
\nNo basta, pues, la sola pretensión de constreñir al cumplimiento de un deber jurídico (como ocurre con las multas coercitivas) o de restablecer la legalidad conculcada frente a quien se desenvuelve sin observar las condiciones establecidas por el ordenamiento para la ejecución de un determinada actividad. Es preciso que, de manera autónoma o en concurrencia con esas pretensiones, el perjuicio causado responda a un sentido retributivo, que se traduce en la irrogación de un mal añadido al que de suyo implica el cumplimiento forzoso de una obligación ya debida o la imposibilidad de seguir desarrollando una actividad a la que no se tenía derecho. En fin, el carácter penal o administrativo sancionador de la reacción del ordenamiento sólo aparece cuando, al margen de la voluntad reparadora, se inflige un perjuicio añadido con el que se afecta al infractor en el círculo de los bienes y derechos de los que disfrutaba lícitamente (STC 48/2003, FJ 9; en el mismo sentido, SSTC 331/2006, de 20 de noviembre, FJ 4; 121/2010, de 29 de noviembre, FJ 7; 39/2011, de 31 de marzo, FF JJ 2 y 3, y 17/2013, de 31 de enero, FJ 12).Debemos, en consecuencia, indagar la verdadera naturaleza de la medida de suspensión en sus funciones de las autoridades o empleados públicos prevista en el art. 92.4 b) LOTC a efectos de afirmar o descartar su carácter punitivo, para lo que sí es determinante, de conformidad con la doctrina constitucional referida, la función o finalidad que pretende conseguirse con aquella medida [STC, por todas, 181/2014, FJ 6;
\nSSTEDH de 21 de febrero de 1984, asunto Öztürk, serie A, núm. 73 (53 y 70); de 22 de mayo de 1990, asunto Weber, serie A, núm. 177 (31-33) y de 27 de agosto de 1991, asunto Demicoli, serie A, núm. 210 (33)].
\n14.
\nLos razonamientos en los que los Letrados del Gobierno Vasco sustentan el carácter punitivo de la medida de suspensión de funciones no son concluyentes para dilucidar su naturaleza. El que su adopción no permita la ejecución de la resolución jurisdiccional por la autoridad o empleado público suspendido en sus funciones y responsable del incumplimiento nada dice sobre el carácter punitivo de la medida. La constatación por el Tribunal de la voluntad deliberada y persistente de la autoridad o empleado público de no cumplirla es el presupuesto legal para la aplicación de la medida, con la que precisamente se pretende, no instar de nuevo a su cumplimiento por aquella autoridad o empleado público, sino remover el obstáculo que su manifiesta voluntad incumplidora supone para la efectividad de dicha resolución, de modo que el hecho de que la autoridad o empleado público suspendido no pueda en ejercicio de sus funciones llevarla a término no resulta revelador de su condición punitiva.
\nTampoco deviene determinante de esta condición su consideración como sanción en la legislación disciplinaria en materia de función pública o como pena en el Código penal, ya que justamente de lo que se trata ahora es de dilucidar si la concreta medida de suspensión de funciones, que el legislador orgánico ha puesto a disposición del Tribunal, tal y como aparece configurada en el art. 92.4 b) LOTC, tiene o no naturaleza punitiva. En otras palabras, lo que hemos de enjuiciar es su cuestionada viabilidad constitucional como potestad conferida al Tribunal para garantizar la ejecución de sus resoluciones. Parece evidente que, en principio, en modo alguno cabe descartar que una misma institución o medida pueda obedecer o atender a finalidades diferentes y pueda presentar, en consecuencia, una distinta naturaleza jurídica.La medida ahora controvertida forma parte del elenco de instrumentos que el legislador orgánico ha puesto a disposición del Tribunal en el art. 92.4 LOTC para los supuestos de incumplimiento de sus resoluciones.
\nMedidas, entre ellas la suspensión de funciones, que sólo pueden adoptarse, como ya se ha señalado, una vez advertido que una resolución dictada por el Tribunal en el ejercicio de su jurisdicción pudiera estar siendo incumplida y tras el trámite de audiencia que aquel precepto regula. Esto es, de advertirse tal incumplimiento, el Tribunal, de oficio o a instancia de una de las partes del proceso en las que hubiera recaído aquella resolución, “requerirá a las instituciones, autoridades, empleados públicos o particulares a quienes corresponda llevar a cabo su cumplimiento para que en el plazo que se les fije informen al respecto”. Si una vez recibido el informe o transcurrido el plazo fijado, “el Tribunal apreciase el incumplimiento total o parcial de su resolución, podrá adoptar cualesquiera de las medidas” que se recogen en el art. 92.4 LOTC, entre ellas, la suspensión en sus funciones de las autoridades o empleados públicos de la Administración responsable del incumplimiento [b)].Esta medida de suspensión de funciones, como se explicita en la preámbulo de la Ley y resulta de una interpretación sistemática del precepto, sólo puede recaer sobre las autoridades o empleados públicos responsables del incumplimiento de la resolución dictada por el Tribunal en el ejercicio de su jurisdicción, una vez advertido tal incumplimiento y si, sustanciado el trámite de audiencia previsto en el art. 92.4 LOTC, el Tribunal aprecia el incumplimiento total o parcial de la misma, a la vista de informe recibido de las autoridades o empleados públicos a los que corresponde llevar a cabo el cumplimiento de la resolución o transcurrido el plazo fijado sin que hubieran emitido dicho informe.
\nEs obvio que sólo podrá aplicarse, cuando esté en la esfera de actuación de la autoridad o empleado público concernidos el cumplimiento de la resolución de que se trate y se acredite su voluntad deliberada y persistente de no atender al mismo. Así pues, el ámbito subjetivo de aplicación de la medida es exclusivamente el de las autoridades o empleados públicos responsables del incumplimiento, sin que pueda extenderse a autoridades, empleados públicos u otras personas ajenas a dicho ámbito de responsabilidad.La suspensión, además, como se desprende del inciso final del art. 92.4 b) LOTC, sólo se puede acordar “durante el tiempo preciso para asegurar la observancia de los pronunciamientos del Tribunal”, de modo que la duración temporal de la medida queda circunscrita necesariamente a ese periodo, no pudiendo extenderse ni prolongarse más allá de ese lapso de tiempo; asimismo habrá de ajustarse, en la medida en que resulte factible, a las funciones que guarden relación directa con la ejecución de la sentencia.Y, en fin, dado que la medida está orientada a “asegurar la observancia de los pronunciamientos del Tribunal”, hay que concluir que en su adopción no sólo habrán de respetarse los límites subjetivos y temporales ya señalados, sino que, además, únicamente podrá acordarse cuando resulte idónea para la finalidad para la que ha sido prevista por el legislador, esto es, para garantizar la efectividad y el cumplimiento de las resoluciones dictadas por el Tribunal en el ejercicio de su jurisdicción.
\nEso implica que deberá contraerse al ejercicio de aquellas atribuciones cuya suspensión resulte imprescindible para asegurar la ejecución de la resolución dictada. Asimismo, como el Abogado del Estado pone de manifiesto en su escrito de alegaciones, es una medida que habrá de levantarse tan pronto como cese la voluntad incumplidora de la autoridad o empleado público responsable del cumplimiento de la resolución.
\n15.
\nLa medida de suspensión en sus funciones de las autoridades o empleados públicos del art. 92.4 b) LOTC es, desde luego, una consecuencia jurídica gravosa para la autoridad o empleado público al que se le aplique, pero ello no la convierte sin más en un medida punitiva, pues en otro caso habría que conceder “que toda consecuencia jurídica desfavorable … encerraría un componente sancionador” (STC 48/2003, FJ 9).La función de la medida no es la de infligir un castigo ante un comportamiento antijurídico o ilícito, como podría ser la desatención de la obligación de todos los podres públicos y los ciudadanos de cumplir las resoluciones del Tribunal Constitucional, consecuencia de la sujeción de todos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico (art. 9.1 CE).
\nPara la exigencia de las responsabilidades penales que pudieran derivarse del incumplimiento de aquella obligación, el legislador ha previsto otro tipo de medida como es la deducción del oportuno testimonio de particulares [art. 92.4 d) LOTC], que el preámbulo de la Ley Orgánica 15/2015, manifestando la voluntad del legislador, refiere como medida distinta a la que ahora nos ocupa.El legislador orgánico del Tribunal Constitucional, en ejercicio de la amplia habilitación que le confiere la reserva de ley del art. 165 CE, ha configurado en el art. 92.4 b) LOTC la medida de suspensión de funciones de las autoridades o empleados públicos como una medida para facilitar la plena ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional mediante la remoción de quien obstaculiza su debida observancia, esto es, la autoridad o empleado público que siendo responsable de su cumplimiento, sin embargo, se muestra renuente al mismo y persiste en esta actitud.
\nAquella remoción necesaria para que cese el obstáculo al cumplimiento de la resolución permitirá al Tribunal adoptar las medidas necesarias y pertinentes en cada caso para garantizar su efectividad. Así pues, por más que la medida de suspensión controvertida tenga una consecuencia gravosa para la autoridad o empleado público al que se le imponga durante el tiempo preciso para asegurar la observancia de los pronunciamiento del Tribunal, no responde a una finalidad propiamente represiva, retributiva o de castigo, características de las medidas punitivas, sino a la finalidad de garantizar la efectividad y cumplimiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional, al que todos los poderes públicos y ciudadanos están obligados.No hay, por tanto, componente punitivo alguno en la medida de suspensión en sus funciones de las autoridades o empleados públicos prevista en el art. 92.4 b) LOTC.
\nSe trata, por el contrario, de una medida que el legislador ha concebido, en el ejercicio de su libertad de configuración, directamente vinculada a la ejecución efectiva de las resoluciones del Tribunal Constitucional, en garantía, por consiguiente, de uno de los componentes esenciales de su función jurisdiccional, que únicamente se puede adoptar previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que dispone el citado art. 92.4 b) LOTC. Al margen de la finalidad justificativa apuntada, no cabe apreciar en la configuración que el legislador orgánico ha hecho de la medida de suspensión en sus funciones de las autoridades o empleados públicos del art. 92.4 b) LOTC una pretensión de causar un perjuicio añadido en el círculo de sus bienes y derechos como consecuencia de la realización de una supuesta conducta ilícita.Descartado el carácter punitivo de la medida de suspensión de funciones del art. 92.4 b) LOTC, han de desestimarse las denunciadas infracciones del art. 25.1 CE y de los preceptos constitucionales y estatutarios que regulan la figura del aforamiento.
\n16.
\nEl último motivo de inconstitucionalidad de orden sustantivo en el que los Letrados del Gobierno Vasco sustentan la impugnación del artículo único, apartado 3, de la Ley Orgánica 15/2015, en la nueva redacción que da al art. 92.4 b) y c) y 92.5 LOTC, consiste en la infracción de los arts. 143 y 155 CE. Argumentan que la Ley Orgánica 15/2015 supone una alteración del sistema de controles de las Comunidades Autónomas por el Estado proscrito por el Tribunal Constitucional, en cuanto no se ajusta al principio de autonomía el establecimiento de controles genéricos e indeterminados que implican una posición jerárquicamente subordinada de las Comunidades Autónomas respecto de la Administración del Estado (STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 12).
\nEn concreto, las medidas previstas en el art. 92.4 b) y 92.5 LOTC quedan configuradas como mecanismos equivalentes al previsto en el art. 155.2 CE, es decir, se convierten en realidad en presupuesto de aplicabilidad de este precepto constitucional. De otra parte, la medida contemplada en el art. 92.4 c) LOTC supone una actuación subsidiaria que implica una forma de control sobre la actuación de la Administración autonómica incompatible con el principio de autonomía, al sustituirse a la Comunidad Autónoma en el ejercicio de su competencia.El Abogado del Estado se opone también a la estimación de este motivo de inconstitucionalidad, pues entiende que las medidas recogidas en el art. 92.4 b) y c) y 92.5 LOTC no son controles que el Estado realiza sobre las Comunidades Autónomas con vulneración del principio de autonomía (art. 143 CE), sino medidas que se adoptan por el propio Tribunal Constitucional ante el incumplimiento de sus resoluciones, con el objetivo de satisfacer el mandato constitucional de sujeción de todos los poderes públicos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico (art. 9.1 CE).
\nNo existe la alegada subordinación jerárquica entre el Estado y las Comunidades Autónomas por la posible adopción de aquellas medidas, ya que también el Tribunal puede acordarlas en relación con el Estado.
\n17.
\nEl enjuiciamiento de este motivo de inconstitucionalidad requiere distinguir, de una parte, el reproche que de manera conjunta se dirige a las medidas del art. 92.4 b) y c) y 92.5 LOTC por posible alteración del sistema de controles del Estado sobre las Comunidades Autónomas, en particular, del mecanismo previsto en el art. 155 CE; y, de otra, la queja que se formula en relación con el art. 92.4 c) LOTC, en cuanto puede implicar la sustitución de la Comunidad Autónoma por el Estado en el ejercicio de sus competencias.a) Los Letrados del Gobierno Vasco parten del presupuesto de considerar equivalentes las nuevas medidas de ejecución que el legislador ha puesto a disposición del Tribunal Constitucional, en concreto las previstas en el art. 92.4 b) y c) y 92.5 LOTC, y el mecanismo del art. 155 CE.
\nSin embargo, aquellas medidas y este mecanismo descansan en diferentes títulos legitimadores, sin perjuicio de que puedan resultar coincidentes algunas de las medidas que puedan llegar a adoptarse en uno y otro supuesto.Como ya hemos tenido ocasión de señalar, en la reserva de ley orgánica del art. 165 CE encuentran cobertura, con carácter general, la regulación de la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional y, en particular, las medidas impugnadas en este proceso constitucional, cuya finalidad no es otra que la de garantizar el debido y efectivo cumplimiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional, al que están obligados todos los poderes públicos (ATC 170/2016, FJ 6), protegiendo su posición institucional y su ámbito jurisdiccional.
\nEs al propio Tribunal Constitucional, titular de la potestad de ejecución, al que le corresponde adoptar en caso de incumplimiento de sus resoluciones, tras el trámite de audiencia previsto en el art. 92.4 LOTC, las medidas puestas por el legislador a su disposición que, resultando constitucionalmente procedentes o viables en atención a las circunstancias concurrentes en cada supuesto, considere conveniente en orden a garantizar la efectiva observancia de sus pronunciamientos.Por su parte, el título legitimador para la adopción de “las medidas necesarias” a las que se refiere el art. 155 CE es el incumplimiento por una Comunidad Autónoma de “las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan” o su actuación “de forma que atente gravemente al interés general de España”.
\nEs al Gobierno de la Nación, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma, y, en el caso de no ser atendido este, con la aprobación de la mayoría absoluta del Senado, a quien le corresponde adoptar “las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general de España”.Se trata, por consiguiente, de medidas que tienen un diferente título legitimador y que, por lo tanto, frente a lo que sostienen apodícticamente los Letrados del Gobierno Vasco, no pueden considerarse como mecanismos equivalentes. Las contempladas en el art. 92.4 b) y c) y 92.5 LOTC, que también pueden llegar a adoptarse en relación con el Estado y a cuya finalidad y fundamento constitucionalmente legítimo ya nos hemos referido, en modo alguno constituyen mecanismos de control del Estado sobre las Comunidades Autónomas, estando exclusivamente orientadas a garantizar la efectividad y el cumplimiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional, al que, es preciso insistir de nuevo, están obligados todos los poderes públicos.
\nEn otras palabras, el art. 155 CE regula una vía específica de coerción directa para el cumplimiento de obligaciones constitucionales y legales y para la protección del interés general de España, que se diferencia nítidamente de la regulación de las medidas de ejecución de que pueda disponer el Tribunal Constitucional en orden a la efectividad de sus resoluciones, que encuentra cobertura en la reserva de ley orgánica del art. 165 CE.b) El art. 92.4 c) LOTC recoge la ejecución sustitutoria como medida que el Tribunal puede adoptar para instar al cumplimiento de las resoluciones recaídas en los procesos constitucionales. En ese caso, el precepto contempla la posibilidad de que el Tribunal pueda requerir la colaboración del Gobierno de la Nación a fin de que, en los términos fijados por aquél, adopte las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de sus resoluciones.Como resulta del tenor del precepto, es el Tribunal quien, entre el elenco de medidas puestas a su disposición por el legislador para hacer frente a los supuestos de incumplimiento de sus resoluciones, puede decidirse, tras el trámite de audiencia del art. 92.4 LOTC, por la ejecución sustitutoria de la resolución de la que se trate y, de optar por esta medida, puede requerir la colaboración del Gobierno de la Nación, colaboración que ha de desarrollarse en los términos que fije el propio Tribunal.
\nPor lo tanto, no es el Gobierno quien discrecionalmente decide intervenir en la ejecución sustitutoria, ni quien decide qué medidas concretas implica la ejecución. El título legitimador de esta medida de ejecución no es, como parece desprenderse de la demanda, un supuesto título competencial del Estado, sino, como el resto de medidas previstas en el art. 92.4 LOTC, la garantía de la efectividad y cumplimiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional. Así pues, ninguna tacha de constitucionalidad puede hacerse al legislador orgánico por haber recogido explícitamente en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional la ejecución sustitutoria como medio de ejecución de las resoluciones jurisdiccionales del Tribunal Constitucional, que responde a un fin constitucionalmente legítimo y que sólo puede adoptarse ex art. 92.4 LOTC una vez constatada la voluntad deliberada y persistente de incumplir la resolución por quien está obligado a su cumplimiento.Finalmente, tampoco cabe inferir del tenor del precepto impugnado que la ejecución sustitutoria implique necesariamente, como sostienen los Letrados del Gobierno Vasco, que el Estado sustituya a la Comunidad Autónoma en el ejercicio de sus competencias con la consiguiente vulneración del principio de autonomía.
\nPara desestimar esta alegación ha de tenerse en cuenta, de un lado, que se podrá recurrir a la ejecución sustitutoria cuando pueda resultar una medida de ejecución idónea y procedente para el cumplimiento de las resoluciones del Tribunal, lo que éste habrá de valorar en cada caso concreto atendiendo a las circunstancias concurrentes en el mismo; de otro lado, que la aplicación de esta medida, al igual que las demás instrumentos de ejecución del art. 92.4 LOTC, ha de cohonestarse y respetar siempre las previsiones constitucionales y nunca podrán dar lugar a la alteración de la posición institucional del Estado y de las Comunidades Autónomas, conforme a la Constitución y a los Estatutos de Autonomía, y sí sólo a la circunstancial adopción de las medidas necesarias y, por tanto, proporcionadas para la ejecución del fallo; y, en fin, que, como con alguna reiteración hemos ya indicado, a este Tribunal no le corresponde pronunciarse en este proceso constitucional sobre hipotéticas aplicaciones del precepto legal recurrido, debiendo limitarse a contrastar su contenido con los preceptos constitucionales cuya vulneración se alega.Por consiguiente, con base en las razones expuestas, ha de desestimarse también este último motivo de inconstitucionalidad.
\nFallo En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA, Ha decidido Desestimar el presente recurso de inconstitucionalidad.
\nPublíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
\nDada en Madrid, a tres de noviembre de dos mil dieciséis.
\nVotos particulares 1. Voto particular que formula la Magistrada Adela Asua Batarrita a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 229-2016 En ejercicio de la facultad que me confiere el art. 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), y con pleno respeto a la opinión de la mayoría del Tribunal, formulo Voto particular tanto a la fundamentación como al fallo de esta Sentencia.
\nPara resumir mi objeción básica a la presente Sentencia, debo decir que, a mi juicio, estamos ante una lamentable “abdicación” en el ejercicio de la jurisdicción constitucional. La mayoría del Tribunal que sustenta la Sentencia ha eludido entrar en el fondo de diversas cuestiones sobre las que el recurso de inconstitucionalidad le forzaba a pronunciarse (1). La levedad de la argumentación ofrecida se ha pretendido remediar estérilmente con unas notas restrictivas del tenor literal de la norma legal impugnada y unos recordatorios genéricos de los requisitos subjetivos y temporales allí previstos (2). Y cuando, en algún caso, ha entrado en las impugnaciones formuladas, el análisis de la Sentencia apenas ha ido más allá de afirmaciones apodícticas o genéricas (3).
\nEsta segunda estrategia suscita dos objeciones. Por un lado, la doctrina más autorizada ya advirtió hace años contra la conversión de la susodicha libertad de configuración del legislador en una especie de “macro-criterio hermenéutico” pues se corre el riesgo de confundir el objeto del juicio de constitucionalidad con su resultado. Esto es lo que ocurre en el presente caso. La libertad de configuración del legislador orgánico, cuyo alcance es precisamente el objeto del juicio de constitucionalidad que se le demanda al Tribunal Constitucional, es esgrimida por este como el criterio hermenéutico determinante de la ratio decidendi de su resolución, confundiendo el objeto de control con el resultado eventual de su juicio de constitucionalidad.
\nPor otro lado, en toda su argumentación la Sentencia parece olvidarse de que (también) el legislador orgánico tiene límites constitucionales. La potestad legislativa, como el resto de los poderes constituidos, deriva su existencia, su configuración y sus funciones de la norma constitucional y solo es legítima cuando se ejerce en los términos fijados por la misma. Como señaló la STC 49/2008, FJ 3, y reitera en el fundamento jurídico 3 la Sentencia de la que discrepo -aunque sin extraer aquí las oportunas consecuencias-, la libertad del legislador orgánico “no es absoluta, sino que tiene límites materiales y formales que tienen su origen no sólo en dichas reservas y en los restantes preceptos que integran el título IX de la Constitución, sino en una interpretación sistemática de todo el texto constitucional. … sus límites constitucionales no proceden únicamente de una interpretación literal del precepto aducido en cada caso, sino del modelo de Tribunal Constitucional que se deriva de una interpretación conjunta de nuestra Norma Suprema y de los principios constitucionales que se proyectan sobre el mismo” (énfasis añadido).
\nEn consecuencia, se impone “la necesidad de controlar que el legislador respete el modelo constitucional de nuestra jurisdicción, puesto que de ello depende en buena medida la efectividad del orden constitucional en todos los ámbitos. Dejar en manos del legislador orgánico la concreción de dicho modelo y renunciar a controlarla no se correspondería, en efecto, con la pretensión del constituyente de crear un órgano de control de constitucionalidad con amplias competencias y de garantizar su eficacia” (énfasis añadido). También la STC 118/2016, de 23 de junio, FJ 3, apeló al “modelo de jurisdicción constitucional diseñado por el constituyente”.
\nLa proyección del constituyente no se agota en el momento de promulgación de la Constitución o de la aprobación de la Ley Orgánica reguladora del Tribunal Constitucional. Recordemos las palabras de la STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 3: “la distinción entre poder constituyente y poderes constituidos no opera tan sólo en el momento de establecerse la Constitución; la voluntad y racionalidad del poder constituyente objetivadas en la Constitución no sólo fundan en su origen sino que fundamentan permanentemente el orden jurídico y estatal y suponen un límite a la potestad del legislador. Al Tribunal Constitucional corresponde, en su función de intérprete supremo de la Constitución (art. 1 LOTC), custodiar la permanente distinción entre la objetivación del poder constituyente y la actuación de los poderes constituidos, los cuales nunca podrán rebasar los límites y las competencias establecidas por aquél”.
\nPues bien, la Sentencia no contiene elaboración alguna sobre los límites constitucionales del legislador orgánico, ni sobre el “modelo constitucional de nuestra jurisdicción” que quedó objetivado en el texto constitucional y que solo el Tribunal Constitucional puede interpretar, porque solo a él le corresponde precisar cuál es la voluntad y racionalidad del constituyente en los supuestos necesitados de interpretación.
\nNo es este el lugar para extenderse sobre las características de nuestro modelo de jurisdicción constitucional. Pero no es ocioso recordar que se distancia de otros modelos europeos de jurisdicción constitucional concentrada, así como del precedente histórico que supuso el Tribunal de Garantías Constitucionales de la Segunda República. Así, a diferencia de lo contemplado en otras Constituciones, no se prevén en la nuestra competencias específicas del Tribunal Constitucional para, por ejemplo, el enjuiciamiento penal, o por infracción constitucional o legal, de los titulares de los órganos constitucionales y de los órganos superiores de las Comunidades Autónomas; tampoco para la prohibición de partidos políticos; ni para acordar la privación de derechos fundamentales a quienes abusen de ellos en sus actividades contra el orden constitucional.
\nTampoco, por ejemplo, se reconoce una acción de inconstitucionalidad ejercitable por los ciudadanos frente a la ley (STC 137/2010, de 16 de diciembre, FJ 3), pues la legitimación procesal para interponer el recurso de inconstitucionalidad regulada en el art. 162.1 a) CE lo descarta. La ausencia de competencias sobre las aludidas materias o procesos no es casual, sino decisión consciente y deliberada de nuestro constituyente que, teniendo presente el antecedente de la Constitución de 1931 y los modelos de las Constituciones italiana y alemana, optó por un determinado modelo constitucional de jurisdicción que, así como incluye las competencias esenciales de la jurisdicción constitucional en materia de control de normas y tratados internacionales, de resolución de conflictos y de garantía de derechos fundamentales, al mismo tiempo excluye otras.
\nCiertamente, la Constitución permite que, mediante “leyes orgánicas”, se amplíe ese elenco competencial ordinario o principal [art. 161.1 d) CE]. Esas leyes orgánicas pueden ser tanto la propia Ley Orgánica reguladora del Tribunal Constitucional, o sus posteriores modificaciones, como otras leyes orgánicas. El límite de esa eventual ampliación competencial no es otro que el respeto a la misma Constitución, por lo que dichas leyes orgánicas no pueden atribuir al Tribunal competencias que supongan la vulneración de los ámbitos competenciales constitucionalmente atribuidos a otros órganos, o bien que menoscaben el carácter propio del Tribunal o desvirtúen las competencias constitucionalmente previstas.
\nEn lugar de considerar los límites del legislador orgánico, a lo largo de la Sentencia se repite como un mantra que el constituyente no quiso que fuera “un modelo cerrado … petrificado y congelado en el tiempo e incompatible con el carácter evolutivo del Derecho”, argumento formulado de forma innecesaria en la STC 118/2016 [innecesaria pues, como ya se ha indicado, la razón de la admisibilidad de la ampliación de las competencias del Tribunal Constitucional es única y exclusivamente el art. 161.1 d) CE, y no un pretendido modelo abierto de jurisdicción constitucional] y que ahora se eleva a directriz hermenéutica y se desarrolla en extenso en el fundamento jurídico 8. Incluso aunque fuera correcta, que, a mi juicio, no lo es, la afirmación del carácter “abierto” del modelo español de jurisdicción constitucional sería irrelevante para resolver al problema planteado, pues “abierto” no equivale a “ilimitado”. La Sentencia de la que discrepo confunde el carácter no exhaustivo de la regulación constitucional relativa al Tribunal Constitucional con un carácter pretendidamente abierto del modelo objetivado en la Constitución.
\nLo único que señala la Sentencia sobre el modelo español de jurisdicción constitucional se contiene en unas frases ubicadas al principio del fundamento jurídico 9, relativas a la naturaleza jurisdiccional del Tribunal Constitucional y a la facultad de ejecución como “cualidad inherente” a la función de administrar justicia, “también de la justicia constitucional”. He ahí un grave error conceptual de partida en que entiendo que incurre la Sentencia, como tuve ocasión de expresar durante el debate en el Pleno. La ejecución de las sentencias constitucionales no es en absoluto una atribución inherente al elenco de competencias de un Tribunal Constitucional, sino una decisión que puede adoptar el constituyente y, en su defecto, si aquel así lo permite, el legislador orgánico, como se comprueba con el caso italiano (donde no se han previsto facultades de ejecución de las sentencias constitucionales), austriaco (donde la Constitución encomienda la ejecución al Presidente de la República o, cuando se refiere a cuestiones patrimoniales, directamente a los tribunales ordinarios) y alemán (la Constitución de Weimar encomendó la ejecución al Presidente de la República; en cambio, en la Ley fundamental de Bonn nada dijo la Constitución y se confió esa función al propio Tribunal Constitucional, tras mucha discusión antes y después de la promulgación de la Ley reguladora del Tribunal Constitucional; de hecho, el primigenio proyecto de ley reguladora del Tribunal Constitucional federal alemán se lo atribuía al Presidente de la República, y la ejecución de las resoluciones de los tribunales constitucionales de no pocos Länder se atribuye todavía a los ejecutivos de esos Länder).
\nSi atendemos a los tres mencionados Estados de nuestro entorno, que cuentan con el control concentrado de constitucionalidad más antiguo y sostenido en el tiempo, es claro que se impone cautela a la hora de realizar afirmaciones “esencialistas”. El mencionado error conceptual era, por lo demás, evitable porque ya el Abogado del Estado apuntaba en la perspectiva correcta: la Constitución no excluye que la titularidad de la potestad de ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional pueda ser encomendada al propio Tribunal. Por tanto, el problema constitucional no reside en si el Tribunal Constitucional puede ser titular de la potestad de ejecución de sus resoluciones, sino en si las medidas con las que el nuevo art. 92.4 LOTC pretende garantizar la ejecución son respetuosas del orden constitucional.
\nLa primera línea discursiva se apoya en la afirmación (fundamento jurídico 3) de unas pretendidas especificidades de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional como objeto del control de constitucionalidad, de forma que la peculiaridad del objeto determinaría una menor intensidad del control que le corresponde ejercer a este Tribunal. En este sentido se afirma que “el control de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional debe limitarse a los supuestos en que existe un conflicto evidente e insalvable entre la misma y el texto constitucional” (FJ 3). Esta cita procede ciertamente de la ya mencionada STC 49/2008. Sin embargo, sería un planteamiento erróneo entenderla como si fuera exigible, para declarar inconstitucional una norma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, un nivel de contradicción o incompatibilidad con la Constitución superior al que se requiere para declarar la inconstitucionalidad de cualquier otra disposición de rango legal.
\nFrente a lo que parece insinuar la Sentencia, no hay dos cánones o intensidades de control de constitucionalidad, uno más estricto para la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y otro más relajado para las demás leyes y normas de rango legal. Más bien, cabría defender justamente lo contrario: que, en razón de la función constitucional de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y la posición institucional del Tribunal Constitucional, el control de inconstitucionalidad sobre su propia ley reguladora debe ser todavía más exigente, no menos, evitando incluso las sentencias interpretativas, dado que sus destinatarios no serían los aplicadores ordinarios del derecho, sino, como aquí ocurre, el propio autor de la interpretación.
\nJustamente, el Tribunal Constitucional se creó como principal garantía de la Constitución frente al legislador. La existencia del Tribunal Constitucional como órgano especial encargado de garantizar la supremacía de la Constitución frente al legislador es incompatible con una actuación extremadamente deferente. Un Tribunal Constitucional no se instituye para invalidar las leyes solo cuando su inconstitucionalidad sea “evidente”; pues si una ley fuera de verdad “evidentemente” inconstitucional, hay que suponer que cualquier juez ordinario sería capaz de advertirlo, sin necesidad de establecer una jurisdicción constitucional separada.
\nLa segunda línea de discurso consiste en la proclamación reiterada del carácter abstracto del control que debe realizar el Tribunal, cuyo pronunciamiento “debe estar al margen de cualquier posible o hipotético acto de aplicación de dicho precepto, debiendo limitarnos a contrastar de manera abstracta el precepto recurrido y las normas y principios constitucionales que se estiman infringidos” (FJ 7). La tesis de la Sentencia se reitera explícitamente en los fundamentos jurídicos 7 y 10: “será con ocasión de las específicas medidas que se pretendan o se soliciten tomar en un determinado proceso constitucional para la ejecución de las resoluciones recaídas en el mismo, cuando procederá examinar su viabilidad y, en su caso, la constitucionalidad de su aplicación en dicho proceso constitucional”; “será con ocasión de la aplicación concreta de alguna o algunas de estas medidas a fin de velar por el efectivo cumplimiento de la resolución recaída en un determinado proceso constitucional, cuando procederá examinar entonces su viabilidad”.
\nLa insistencia en este argumento parece querer justificar la resistencia a abordar el examen de un aspecto esencial de la impugnación: la posible incidencia de las medidas impugnadas en la actividad y en la posición institucional de las autoridades que integran nuestro Estado constitucional y, en particular, en la actividad de las Cámaras parlamentarias. Dicho de otra forma, la Sentencia insinúa que la impugnación de la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional es preventiva en cuanto que plantea como escenario la hipotética aplicación de las nuevas medidas de ejecución a las autoridades en general o a determinadas autoridades en particular. Con este sencillo subterfugio evita entrar a discutir si la suspensión en sus funciones de un Presidente de Parlamento o de otra autoridad es o no compatible con el derecho fundamental al ejercicio de un cargo público (art. 23.2 CE) y con la inviolabilidad parlamentaria (art. 66.3 CE y los preceptos correspondientes de los diversos Estatutos de Autonomía).
\nLa argumentación que la Sentencia emplea desfigura, en primer lugar, el contenido de la reforma de la Ley Orgánica hasta convertirla en superflua: ni el contenido concreto de las medidas de ejecución impugnadas ni la entidad o naturaleza del cargo de funcionario o autoridad del eventual destinatario de esas medidas, resultan al parecer relevantes; el abordaje de los problemas de inconstitucionalidad queda diferido al momento de su aplicación. En “abstracto”, nada podría ser objeto de valoración según la Sentencia.
\nEn segundo lugar, y lo que es más grave, se desfigura también el sentido del control abstracto de inconstitucionalidad. La contraposición entre abstracción y concreción del control de constitucionalidad ha sido empleada -también por el Tribunal Constitucional- para perfilar el sentido peculiar del recurso de inconstitucionalidad y de la cuestión de inconstitucionalidad. La interpretación que se expresa en la demanda de un recurso de inconstitucionalidad es, inevitablemente, una interpretación abstracta, como corresponde a un planteamiento desligado de cualquier confrontación de enunciados constitucionales y legales con casos o supuestos concretos. Por lo que se refiere a los preceptos legales impugnados en este proceso, la abstracción es casi total y ello puede darle un cierto carácter preventivo a la acción directa de inconstitucionalidad: la norma legal, promulgada y publicada hace un año, no ha sido todavía objeto de aplicación y todos sus elementos han de ser identificados por los recurrentes de un modo casi hipotético, como “propuestas” o “sugerencias” interpretativas ante el Tribunal Constitucional.
\nAhora bien, ese es el sentido peculiar del recurso de inconstitucionalidad, y si no se acepta en esos términos y con ese alcance, entonces se convierten en superfluas tanto la previsión constitucional de un recurso de inconstitucionalidad como la consiguiente atribución de su conocimiento a este Tribunal. Ni una ley de presupuestos, ni una reforma penal, ni una ley que regule la interrupción voluntaria del embarazo podrían ser objeto, en plenitud, de un control abstracto de constitucionalidad. Una cosa es que el control abstracto de constitucionalidad no pueda prever y abordar todas las hipótesis de aplicación del programa normativo de una disposición legal -pues para eso está la cuestión de inconstitucionalidad-, y otra que este Tribunal no pueda controlar en toda su extensión por medio del recurso de inconstitucionalidad una norma legal recién publicada y promulgada.
\nCentrándonos en el supuesto del presente proceso, frente a lo que sugiere la Sentencia, la entidad recurrente no está planteando situaciones específicas no contempladas en la Ley ni formulando hipótesis rebuscadas de colisiones normativas, sino una cuestión constitucional de calado que suscita inmediatamente la lectura del precepto impugnado: si la nueva potestad atribuida a este Tribunal de suspender “en sus funciones”, con arreglo al nuevo art. 92.4 b) LOTC, a “las autoridades o empleados públicos de la Administración responsable del incumplimiento” y, por consiguiente, a los altos órganos del Estado y de las Comunidades Autónomas incluidas sus autoridades parlamentarias, es compatible con diversos preceptos constitucionales.
\nEl juez constitucional tiene toda la información necesaria para poder decidir acerca de la constitucionalidad de la norma impugnada. La respuesta del Tribunal Constitucional ante esta impugnación -algo así como “lo veremos cuando llegue el momento”- es, por tanto, insólita.
\nLa Sentencia, en suma, difiere a los futuros actos de aplicación el juicio de constitucionalidad sobre las medidas de ejecución controvertidas, pero no aclara cómo podría pronunciarse el Tribunal Constitucional sobre las cuestiones constitucionales implicadas en la etapa aplicativa del derecho. En efecto, la única instancia que puede adoptar las medidas de ejecución controvertidas es el propio Tribunal Constitucional, por lo que no se vislumbra cuál sería el proceso constitucional que podría permitir un pleno control de constitucionalidad de los actos de aplicación y, a su través, de la propia norma controvertida: tanto la cuestión de inconstitucionalidad como el recurso de amparo quedan prima facie descartados.
\nEn consecuencia, solo cabría que los afectados alegasen su posible inconstitucionalidad en el seno del propio incidente de ejecución, procedimiento de carácter incidental cuya función constitucional no es la depuración del ordenamiento jurídico, o, alternativamente, con posterioridad a su adopción, mediante un eventual recurso de súplica contra el Auto que adopte la medida de suspensión de funciones o de ejecución sustitutoria. Ahora bien, ninguna de las dos vías mencionadas ofrece un cauce adecuado para satisfacer la tutela judicial efectiva del afectado frente a la aplicación de una Ley que se considera inconstitucional, por lo que el resultado de la abdicación del Tribunal Constitucional en el ejercicio pleno de su jurisdicción será que la Ley Orgánica 15/2015 quede indebidamente inmunizada desde un punto de vista constitucional.
\nPor otro lado, se afirma que “es evidente que las potestades de ejecución del Tribunal Constitucional habrán de modularse, dentro de los instrumentos o medidas que para ello ha dispuesto el legislador, según el tipo de procedimiento y el contenido del fallo” (FJ 7), sin concretar ni la fuente de esa evidencia ni la forma y el alcance de la modulación resultante. También se aduce que la medida de suspensión de funciones “únicamente podrá acordarse cuando resulte idónea para la finalidad para la que ha sido prevista por el legislador” (FJ 14; en términos similares con respecto a la ejecución sustitutoria, FJ 15), un criterio el de idoneidad que -de nuevo- nada aporta al juicio de constitucionalidad.
\nUna cosa es que el aplicador del derecho interprete la ley de manera teleológica, a fin de evitar resultados absurdos, y otra es el juicio de constitucionalidad sobre la opción legislativa como tal que se le demanda al Tribunal Constitucional y que no se reduce a una interpretación que meramente reajusta la ley en sus márgenes aplicativos. Un Tribunal Constitucional no puede abstenerse de entrar en temas constitucionales acudiendo a argumentos interpretativos de legalidad ordinaria.
\nMayor capacidad restrictiva sobre la futura utilización de las medidas controvertidas pueden desplegar los siguientes aspectos: la exigencia de que la voluntad de incumplir desencadenante de la medidas previstas en las letras b) y c) del art. 92.4 LOTC sea “deliberada” y “persistente” (FFJJ 14 y 17); y la consideración de que la medida de suspensión de funciones habrá de “contraerse únicamente al ejercicio de aquellas atribuciones cuya suspensión resulte imprescindible para asegurar la ejecución de la resolución dictada” (FJ 14). No obstante, estas últimas exigencias no están contempladas en el propio precepto legal impugnado, ni se infieren de una interpretación sistemática. De hecho, la insistencia en el aspecto subjetivo y reiterado de la voluntad incumplidora encaja mejor en la descripción típica de una infracción -por ejemplo, el del delito de desobediencia- que en el presupuesto para la adopción de una medida de ejecución: en efecto, ¿por qué el Tribunal Constitucional solo podría adoptar una medida de ejecución ante la existencia de una voluntad deliberada y persistente? ¿Por qué la supremacía de la Constitución solo debería garantizarse en tal supuesto?
\nLa única vía para que el Tribunal Constitucional hubiera impuesto esas condiciones interpretativas tendría que haber sido la técnica de la interpretación conforme, cuyo presupuesto lógico es, precisamente, la previa constatación de una contradicción directa y frontal entre, al menos, parte del enunciado legal y la Constitución. Únicamente tras haber constatado la existencia de una contradicción de esa naturaleza puede procederse a salvarla en un segundo momento, si ello es posible, mediante una interpretación conforme que restrinja el programa normativo vinculado al precepto legal impugnado, de forma que la norma jurídica resultante no sea expulsada del ordenamiento jurídico. Así pues, lo que lleva a cabo la Sentencia no puede considerarse en puridad una “sentencia interpretativa” que fija las condiciones interpretativas bajo las cuales un precepto legal puede permanecer en el ordenamiento jurídico; sería en todo caso una interpretación conforme “disimulada”, que no se identifica como tal, ni se lleva al fallo. Esa interpretación conforme “disimulada” no puede compensar la falta de examen de la cuestión constitucional que la Ley suscita y que la entidad recurrente le reclamaba explícitamente en su escrito de demanda.
\nLa controvertida naturaleza de la suspensión de funciones se analiza en los fundamentos jurídicos 12-15. La Sentencia se sirve exclusivamente del criterio de la finalidad o función para diferenciar las medidas sancionadoras de otras medidas que contienen limitaciones de derechos. El análisis que realiza sobre el carácter punitivo o no de la suspensión de funciones resulta muy rudimentario: todo se reduce a atribuirle a la suspensión una función no punitiva de forma apodíctica y reiterativa. No hay argumentos convincentes, al menos para quien suscribe este Voto particular. En mi opinión, la suspensión de funciones prevista en la letra b) del art. 92.4 LOTC debió ser declarada inconstitucional y nula porque, al no responder a la lógica de los medios de ejecución y sí a la de las medidas sancionadoras, excede de la habilitación conferida al legislador orgánico por el art. 165 CE. A continuación argumento mi posición.
\nComo aludía al referirme el modelo español de jurisdicción constitucional, las competencias de este Tribunal consisten en analizar la validez constitucional de las normas con rango de ley, declarar la titularidad de competencias controvertidas con ocasión de actuaciones, resoluciones o disposiciones y proteger los derechos fundamentales. No es función del Tribunal Constitucional la depuración de las ilegalidades en las que pudiera haber incurrido la parte frente a la cual se alza un conflicto de competencias, ni la acomodación del ordenamiento jurídico a lo resuelto en una Sentencia constitucional (ATC 726/1986, de 18 de septiembre, FJ 2). Muy especialmente, no es función del Tribunal Constitucional enjuiciar la conformidad constitucional de actuaciones personales e imponer las correspondientes medidas correctoras, porque precisamente estas son funciones propias de los órganos que integran el Poder Judicial.
\nTodo ello sin olvidar las delicadas implicaciones constitucionales que tendría la suspensión de autoridades cuya legitimidad provenga directa o indirectamente de las urnas.
\nLa jurisprudencia constitucional sobre el carácter sancionador de medidas limitativas de derechos es relativamente abundante. Por ello, no resulta admisible que, ante la gravedad de una medida como la de suspensión de funciones de una autoridad o un funcionario público, que supone una interferencia en el ámbito del derecho fundamental reconocido en el art. 23.2 CE, el análisis que se despliega en la Sentencia sea tan pobre.
\nLa jurisprudencia constitucional no se ha conformado con la función o finalidad de la medida como criterio exclusivo de delimitación entre las sanciones y otras medidas limitativas de derechos. Es consciente de que, muchas veces, más de una función se solapan en una misma medida. En el pasado, el Tribunal Constitucional ha dedicado muchas páginas para resolver si, por ejemplo, determinados recargos tributarios tienen carácter punitivo y, por lo tanto, les son aplicables las garantías de los arts. 24.2 y 25 CE (véase, en sentido afirmativo del carácter punitivo, las SSTC 276/2000, de 16 de noviembre, y 291/2000, de 30 de noviembre, para recargos tributarios del 50 por 100 y del 100 por 100, respectivamente).
\nTambién los recargos tributarios persiguen en principio que el obligado tributario cumpla con sus obligaciones tributarias, pero el Tribunal Constitucional consideró que, cuando superan cierto nivel, esos recargos pasan a tener carácter punitivo. De acuerdo con la STC 291/2000, FJ 10, el hecho de que una medida tenga por finalidad el cumplimiento de una obligación no excluye su carácter punitivo: “lo fundamental a efectos de pronunciarnos sobre la naturaleza jurídica del recargo es comprobar si cumple una finalidad de castigo, pues el hecho de que pueda cumplir otros fines distintos de los punitivos no excluye sin más esta función”. En concreto, allí se afirmó con respecto a un recargo del 100 por 100 que “tampoco cabe apreciar que cumpla una función de estímulo positivo que excluya su carácter sancionador, ni se trata de un medio para constreñir al cumplimiento de una obligación, ni, por supuesto, tiene naturaleza tributaria”.
\nSorprende que, para este Tribunal Constitucional, una medida aparentemente modesta como es un recargo tributario del 50 por 100 tenga carácter punitivo y, por tanto, desencadene la aplicación de las garantías procesales y materiales reconocidas en los arts. 24.2 y 25 CE y que, en cambio, descarte de forma absoluta el carácter punitivo de la medida de suspensión de funciones, ya sea de un empleado público e incluso de una autoridad, que interfiere de forma directa sobre el ejercicio de un derecho fundamental susceptible de amparo constitucional (art. 23 CE).
\nTambién la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (que la Sentencia pretende evocar mediante la cita de dos de sus pronunciamientos) es mucho más sofisticada de lo parece considerar la Sentencia. Para comprobar la complejidad de la cuestión, basta leer las páginas que una obra señera como la de Christoph Grabenwarter, European Convention on Human Rights. Commentary (Múnich 2014), le dedica (págs. 108-113). Como es sabido, en el ámbito del Convenio europeo de derechos humanos (CEDH) la determinación del carácter “penal” de una medida conduce a la aplicación de las garantías establecidas en el art. 6 CEDH. Además del criterio formal (cómo categoriza el derecho estatal la medida en cuestión, criterio que no es útil cuando la naturaleza de la medida está en disputa, como es ahora el caso), la llamada “doctrina Engel” del Tribunal Europeo de Derechos Humanos recurre ciertamente a la finalidad (nature of the offence, nature de l’infraction).
\nPero el tercer criterio de la jurisprudencia de Estrasburgo es la naturaleza y la gravedad de la propia medida, esto es, las consecuencias perjudiciales que se derivan para el individuo. Aunque la satisfacción de cualquiera de los tres criterios es suficiente, se considera que el segundo y el tercer criterio están interrelacionados. En la jurisprudencia del Tribunal Europeo es evidente que ciertas medidas acarrean la aplicabilidad del art. 6 CEDH: por ejemplo, las medidas de privación de libertad. Más problemas de delimitación suscitan las medidas disciplinarias y las multas. La jurisprudencia atiende al criterio de si afecta de forma adversa al individuo: así, una sanción de cuantía superior a 400 € sí se considera que desencadena la aplicación del art. 6 CEDH.
\nCiertamente, en la jurisprudencia de Estrasburgo no se encuentra un caso similar al aquí examinado. El más próximo sería el abordado por la Sentencia Le Compte, van Leuven y de Meyere c. Bélgica de 23 de junio de 1981: se trataba de una medida disciplinaria de suspensión temporal (tres meses en un caso, quince días en otro) del ejercicio de una profesión. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos abordó la aplicabilidad del art. 6 CEDH desde la perspectiva “civil”, no “penal”, en cuanto “disputa” sobre “derechos y obligaciones civiles” (las consecuencias, en cuanto a la aplicabilidad de las garantías del art. 6 CEDH, son similares). Según el Tribunal, “Unlike certain other disciplinary sanctions that might have been imposed on the applicants (warning, censure and reprimand ...), the suspension of which they complained undoubtedly constituted a direct and material interference with the right to continue to exercise the medical profession. The fact that the suspension was temporary did not prevent its impairing that right” (§ 4, énfasis añadido).
\nEn consecuencia, ni a la luz de la jurisprudencia constitucional ni desde la perspectiva de la jurisprudencia de Estrasburgo podía descartarse de forma tan expeditiva el alegado carácter punitivo de la medida de suspensión. A continuación expongo lo que considero debieran haber sido los criterios a tener en cuenta al analizar esta cuestión.
\nTampoco puede considerarse una medida de ejecución, pues no va encaminada de forma inmediata y directa a hacer efectivo el contenido del fallo de una sentencia. Se trata, más bien, en términos estrictos, de una reacción correctora de carácter individualizado ante un supuesto de incumplimiento de una resolución jurisdiccional, que dadas sus características persigue una finalidad distinta a la propia de la ejecución. Quien resulta ser suspendido en el cargo que ocupa deja de estar en situación de cumplir con las obligaciones derivadas de su cargo, tampoco, por tanto, de cumplir el pronunciamiento contenido en el fallo de una resolución del Tribunal Constitucional. Por eso, el sentido de la suspensión de funciones no reside aquí en la imposición del cumplimiento de obligaciones derivadas de resoluciones jurisdiccionales, sino en la “finalidad represiva, retributiva o de castigo” que caracteriza a las medidas sancionadoras (por todas, STC 164/1995, de 13 de noviembre, FJ 4) por negarse a cumplir o no facilitar un determinado cumplimiento. La finalidad represiva se traduce en un plus con respecto a la obligación a cuyo incumplimiento se anuda: el plus de la medida prevista en el art. 92.4 b) LOTC es justamente la privación del ejercicio de un derecho fundamental (art. 23 CE) que comporta.
\nA ello no obsta el entendimiento de que, en sentido lato, dicha medida, al igual que la activación de un posible procesamiento penal [medida prevista en la letra d) del mismo art. 92.4], pueda desplegar también una eficacia coercitiva indirecta dirigida al cumplimiento. Toda sanción penal o administrativa refuerza la efectividad de una obligación, pero el solo efecto preventivo e indirecto que deriva, primero, de su previsión legal con carácter general y, segundo, del apercibimiento de su posible imposición en el caso concreto no la convierte en medio de ejecución, en sentido jurídico-procesal, de la correspondiente obligación. Con respecto a la medida de suspensión de funciones son aplicables las palabras de la STC 291/2000, FJ 10: “tampoco cabe apreciar que cumpla una función de estímulo positivo que excluya su carácter sancionador, ni se trata de un medio para constreñir al cumplimiento de una obligación”. Por ello, a mi juicio se podía concluir que la medida prevista en el art. 92.4 b) LOTC constituye materialmente una sanción, una medida punitiva que se anuda al incumplimiento del contenido de una resolución del Tribunal Constitucional. Una medida sancionadora que debe respetar las garantías formales y materiales que contempla la Constitución.
\nFrente a lo que aduce el Abogado del Estado, la medida no se levantaría tan pronto como cese la voluntad incumplidora de la persona responsable sino tan pronto cumpla quien, por su ámbito competencial, esté habilitado para cumplirla (al menos si el orden de distribución de competencias prevé o autoriza la alteración de la titularidad o del ejercicio de la competencia en general o en ese supuesto, lo que no puede presumirse en todo caso): si la persona responsable del incumplimiento está suspendida en sus funciones, ya no puede realizar la actividad requerida para dar cumplimiento al pronunciamiento del Tribunal Constitucional, con independencia de que en un momento posterior cese su voluntad incumplidora.
\nDe lo razonado hasta ahora se infiere, por tanto, que el art. 92.4 b) LOTC atribuye al Tribunal Constitucional facultades de carácter materialmente sancionador con respecto a autoridades y empleados públicos por el incumplimiento de las resoluciones de dicho Tribunal. Estas facultades van más allá de las facultades sancionadoras de carácter intraprocesal previstas en la propia Ley Orgánica (directamente, en el art. 95, apartados 3 y 4, y por remisión a lo dispuesto en materia de policía de estrados en la Ley Orgánica del Poder Judicial y en la Ley de enjuiciamiento civil, en el art. 80), pues las autoridades y empleados públicos que podrían ser suspendidos no tienen por qué ser idénticas a las partes del proceso.
\nA mi disentimiento se une una nota amarga por no haberse logrado dictar una sentencia susceptible de ser suscrita por todos los magistrados, al priorizarse, por encima de otras consideraciones, la celeridad en la aprobación de una Sentencia desestimatoria.
\nMadrid, a tres de noviembre de dos mil dieciséis.-Adela Asua Batarrita.-Firmado y rubricado.
\nII. 1. Antes de exponer las razones de ese doble disentimiento, me parece obligado hacer notar, aun cuando la aseveración pudiera calificarse como innecesaria por evidente, la notable relevancia de las cuestiones planteadas de modo directo en el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno Vasco, relevancia ésta apreciable sin dificultad alguna desde una doble y combinada perspectiva. Por lo pronto y desde una vertiente micro, este proceso entra en el núcleo duro de la ordenación jurídica del Tribunal Constitucional, pues lleva a cabo una intensa y extensa ampliación de sus potestades. Pero su transcendencia no solo deriva de esta perspectiva doméstica, a la que ya se adhiere de manera natural una vasta serie de consecuencias externas en atención a la envergadura de las atribuciones que la Constitución española (CE) le confiere. A esta primera óptica se adiciona una segunda que, por decirlo sin sombra alguna de solemnidad, afecta a los cimientos del modelo democrático de Estado que el art. 1.1 CE proclama y su articulado se encarga de desarrollar en sus plurales pero inescindibles facetas.
\nLa parte recurrente no solo no ha esquivado el anterior enfoque; antes al contrario, ha querido dejar constancia de él desde las primeras páginas de su escrito de recurso, las destinadas a identificar “el objeto y la finalidad” de la Ley impugnada, señalando que la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional pretende insertarse “en el entramado de normas que contienen los principios y valores de la organización jurídico-política del Estado”, produciendo así “una grave alteración del sistema de equilibrio de poderes” y afectando al “modelo de Estado de las Autonomías configurado sobre el principio de autonomía política y separación de poderes” (p. 3).
\nNo ha sido ésta, sin embargo, la premisa metodológica manejada por la opinión mayoritaria que apoya la sentencia de la que me aparto, que instala su argumentación jurídica en un criticable autismo. En todo caso, esta decisión de mantener el razonamiento en el perímetro interior del Tribunal Constitucional, sin la menor concesión a la apertura de diálogos transversales, obedece, en mi opinión, a una finalidad elusiva; esto es, a la de evitar que la introducción en el análisis constitucional de las quejas alegadas de problemas vinculados con el modelo constitucional de Estado pudiera poner en peligro o, al menos, zarandear el juicio de regularidad de la ley impugnada. Al margen de las observaciones que de inmediato han de efectuarse, la constante y reiterativa alegación que la sentencia hace al control abstracto como obligado canon de enjuiciamiento de la constitucionalidad de los preceptos recurridos de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional constituye una buena prueba de las razones determinantes de la discutible aproximación metodológica adoptada, que por este lado termina ofreciendo un equívoco y liviano apoyo argumentativo al fallo.
\nParecido argumento se formula en el párrafo inicial del fundamento jurídico 10, en donde se descarta, “con base en las genéricas alegaciones” presentadas, “la presunta desnaturalización del modelo de jurisdicción constitucional diseñado por la Constitución”. Idéntica aseveración vuelve a traerse a colación en el segundo párrafo del fundamento jurídico 10 c) a fin de desestimar la violación por los preceptos de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional impugnados del principio de separación de poderes “sobre la base de imputaciones genéricas”. El párrafo final de este mismo fundamento jurídico persiste en desechar la afectación al modelo de justicia constitucional ex art. 164 CE en atención a que el alegato “carece de argumentación alguna”.
\nEn fin, y sin pretensión de aludir a todas las ocasiones en que se evoca este déficit, en el fundamento jurídico 12 se insiste en el incumplimiento de la parte recurrente de “ofrecer fundamentación suficiente” del motivo a examen.
\nCon independencia de la mayor o menor consistencia constitucional de las diversas quejas dirigidas contra la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, no comparto este incesante reproche vertido sobre el presente recurso. Así lo confirma la propia extensión del escrito de interposición que, al margen de su apartado introductorio, dedica más de una cincuentena de páginas a dotar de la obligada fundamentación a los cinco motivos de inconstitucionalidad que articula: procedimental uno y sustantivos los cuatro restantes. Pero sobre todo así lo ratifica el extenso escrito presentado por el Abogado del Estado, que no contiene la menor alusión, directa o indirecta, a una objeción semejante que, dicho sea como mérito de la representación del Estado, no suele ser dado de lado cuando concurre efectivamente.
\nEn realidad y en mi opinión, este primer eje está al servicio de la premisa metodológica que informa, como ya he hecho constar, el entero razonamiento de la sentencia. Las referencias a las “alegaciones genéricas” así lo sugieren.
\nEn este contexto y por lo demás, no deja de producir cierta sorpresa que la Sentencia objeto de mi disentimiento incurra en diversas ocasiones en el defecto que achaca a los recurrentes. El fundamento jurídico 12 ofrece un buen ejemplo de esta contradicción. Dicho fundamento jurídico, en efecto, afirma afrontar la constitucionalidad de las medidas previstas en los arts. 92.4, letras b) y c), y 92.5 a los que la parte recurrente les imputa un carácter punitivo con la consecuente vulneración del art. 25.1 CE. Una vez enunciado el objeto a consideración, la sentencia manifiesta que “los Letrados del Gobierno Vasco sólo argumentan el carácter punitivo de la medida de suspensión en sus funciones de autoridades y empleados públicos, sin que nada digan al respecto en relación con las contempladas en el art. 92.4 c) y 92.5, de modo que únicamente aquella medida puede ser objeto de nuestro enjuiciamiento”.
\nSin embargo, la opinión mayoritaria de la presente resolución no repara en que la presunta violación del principio de legalidad penal queda circunscrita por el propio recurrente a los arts. 92.4 b) y 92.5 LOTC, tal y como se deduce sin margen para la incertidumbre de la rúbrica y contenido del apartado sexto del escrito de interposición del presente recurso de inconstitucionalidad. Y es que la sentencia aborda como un único motivo de inconstitucionalidad lo que el referido escrito articula como dos motivos diferentes, siendo el segundo, el relativo a la vulneración de los arts. 71 y 103 CE, en relación con el art. 24 CE, el que invoca el art. 92.4 c) LOTC.
\nMás sorprendente resulta, incluso, la forma de abordar y resolver esta última denuncia, la de los arts. 71 y 103 CE, que se solventa a través de la técnica de la mera remisión a los argumentos utilizados para desestimar la infracción por el art. 92.4 b) LOTC de los arts. 161 y 25.1 CE. Por decirlo en los escuetos términos empleados por la Sentencia: “descartado el carácter punitivo de la medida de suspensión de funciones del art. 92.4 b) LOTC, han de desestimarse las denunciadas infracciones del art. 25.1 CE y de los preceptos constitucionales y estatutarios que reglan la figuran del aforamiento” (último párrafo, FJ 15). La parquedad y liviandad de este razonamiento contrasta de manera palmaria con la extensa argumentación manejada tanto por la parte recurrente para fundamentar su reproche (pp. 51-62) como por el Abogado del Estado para descartar la vulneración denunciada (pp. 40-50). Pero, sobre todo, evidencia un doble e inequitativo parámetro en el tratamiento de la consistencia argumentativa: mientras su ausencia en el escrito de recurso se enjuicia con notable severidad (“alegaciones genéricas”, “argumentación apodíctica” o falta de “carga argumental”), su carencia en la sentencia se presume ajustada a las circunstancias del caso a examen.
\nDesde luego, inobjetable resulta el resumen de la jurisprudencia que al respecto se enuncia en el fundamento jurídico 3 a) y que cabe sintetizar en dos básicas manifestaciones, las cuales, por cierto, pueden entenderse aplicables a otras muchas instituciones, institutos u órganos de cobertura constitucional. La primera reside en la libertad de configuración de la que goza el legislador orgánico a la hora de establecer el marco legal del Tribunal Constitucional. Es ésta, sin embargo -y se trata de la segunda expresión de esa jurisprudencia-, una libertad que no puede calificarse como absoluta; antes al contrario y por exigencias del principio de supremacía constitucional, tiene diversos límites formales y materiales derivados no solo de los instrumentos de protección establecidos en el art. 53 y en los restantes preceptos del título IX de la Constitución sino, además, “en una interpretación sistemática de todo el texto constitucional”.
\nAsí enunciados los componentes esenciales de la doctrina constitucional que delimita las potestades normativas de ordenación del Tribunal Constitucional, la Sentencia objeto de mi disentimiento, al entrar a analizar el nuevo régimen jurídico de la ejecución de las resoluciones dictadas por el Supremo Intérprete de la Constitución, no se atiene o, si se prefiere formular la idea en otros términos, interpreta de una manera notablemente laxa esa doctrina.
\nUn manifiesto ejemplo de la laxitud con la que la sentencia interpreta el ámbito atribuido constitucionalmente al poder normativo del legislador orgánico resulta apreciable en el fundamento jurídico 9 en el que, tras declarar -en afirmación que no puede dejar de compartirse- que el silencio de la Constitución en materia de ejecución no puede entenderse como un desapoderamiento al Tribunal Constitucional de la potestad de ejecutar y velar por el cumplimiento de sus resoluciones, se afirma, sin ningún tipo de restricción o limitación alguna, que “la forma o el modo en que se pueda articular dicha ejecución … así como la de los instrumentos o medidas puestas a su disposición para garantizar el cumplimiento y la efectividad de aquellas resoluciones” es materia que “el constituyente ha dejado a disposición del legislador orgánico del Tribunal Constitucional ex art. 165 CE”.
\nEs esta una idea que se reitera, incluso con mayor contundencia y holgura, en el fundamento jurídico 10 a) en el que, tras sostenerse que los arts. 161.1 d), 162.2 y 165 CE confieren al legislador orgánico del Tribunal Constitucional “una amplia habilitación para la determinación última de los distintos elementos que lo configuran”, se asevera que “en la reserva de ley orgánica del art. 165 CE, cuya amplitud y vocación de complitud impide una interpretación restrictiva de su ámbito material” (cursiva mía), encuentra cobertura, con carácter general, “la regulación de la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional y, en particular, de las medidas previstas para garantizar su cumplimiento y efectividad”.
\nMás aún; con la evidente finalidad de evitar dudas sobre la vasta libertad de configuración legal de la materia controvertida, la sentencia cierra la anterior argumentación del modo siguiente: “Las concretas medidas contempladas en el art. 92.4. b) y c) y 92.5 LOTC constituyen, al igual que el resto, instrumentos o potestades puestos a disposición del Tribunal por el legislador para garantizar el debido y efectivo cumplimiento de sus sentencias y demás resoluciones”. Para concluir con este razonamiento, la resolución de mi discrepancia no dudará en recurrir a un bucle argumentativo: las medidas impugnadas son constitucionales dado que su finalidad, cual es “garantizar la posición institucional del Tribunal Constitucional y la efectividad” de sus decisiones, “tiene un fundamento constitucionalmente legítimo”.
\nPor lo demás, el fundamento jurídico 10 b) se encarga de eliminar todo resquicio de incertidumbre sobre el alcance de la tesis defendida, certificando que “ningún precepto constitucional impide explícitamente, ni una prohibición de tal índole cabe inferir de los principios que nuestro modelo de jurisdicción constitucional, que el legislador orgánico ex art. 165 CE pueda establecer un proceso incidental que tenga por objeto velar por la efectividad y cumplimiento de las resoluciones del Tribunal y pueda poner a disposición de éste instrumentos o medidas destinados a dicha finalidad, así como que aquel proceso pueda dirigirse y que estos instrumentos o medidas puedan adoptarse en hipótesis en relación con altos órganos del Estado y de las Comunidades Autónomas cuando sean destinatarios del cumplimiento de aquellas resoluciones” (cursivas mías).
\nMientras que la primera parte de la certificación transcrita no precisa mayor fundamentación, la segunda se invoca con un lenguaje apodíctico, resultando discutible que de la exactitud de aquella primera pueda hacerse derivar de manera mecánica, incluso aceptando dialécticamente el escenario hipotético evocado, el ajuste constitucional de la segunda. Por este lado, vuelven a emerger con especial intensidad las secuelas de la premisa metodológica a la que obedece el razonamiento de la sentencia; en particular, las que proceden de la renuncia a efectuar una interpretación sistemática de los preceptos impugnados con los preceptos que definen el modelo democrático de Estado.
\nDesde luego, el recurso a este canon de constitucionalidad para la sustanciación del presente proceso no es discutible, pues el mismo se erige en el obligado parámetro a fin de constatar, en el marco de los recursos de inconstitucionalidad, la regularidad o el ajuste de singulares reglas jurídicas establecidas por disposiciones con rango de ley a las proposiciones normativas enunciadas en la Constitución. Mi distanciamiento de la opinión mayoritaria que sustenta esta resolución no proviene, así pues, de la modalidad o tipo de canon de enjuiciamiento sino, y es ello bien diferente, de la concreta aplicación que del mismo se hace.
\nEl enjuiciamiento que la Sentencia lleva a cabo de la alegada infracción por el art. 92.4. b) LOTC de una pluralidad de principios y preceptos constitucionales ofrece un buen ejemplo del uso desviado que la sentencia hace del control abstracto. La sentencia, en efecto, considera constitucional el referido precepto de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, renunciando, bajo la cobertura del tipo de control impuesto, a verificar la constitucionalidad del completo enunciado normativo de la medida de ejecución ahí instituida. Las dudas de constitucionalidad no traen causa en la potestad conferida al Tribunal Constitucional de acordar en abstracto una medida de suspensión sino de adoptar, igualmente en abstracto, una concreta medida de suspensión, en el ejercicio de sus funciones, aplicable a las autoridades a las que se imputa el incumplimiento de una singular decisión.
\nEs en este contexto normativo en el que el recurso al canon de constitucionalidad a examen debió de hacer entrar en juego “los principios constitucionales” alegados como vulnerados; y en concreto y por invocar los más relevantes, el principio de separación de poderes, la inviolabilidad y autonomía parlamentarias, la autonomía política de las comunidades autónomas o, en fin, la posición institucional del Tribunal Constitucional en el entramado del modelo democrático de Estado. No se trata de examinar si, en el supuesto hipotético de que el Tribunal Constitucional, en un determinado momento, se encontrara en la tesitura de suspender en el ejercicio de sus funciones a alguna de las más altas autoridades de órganos constitucionales, la medida pudiera resultar o no constitucional.
\nPero ello descartado, el uso por la sentencia de un parámetro de constitucionalidad de la naturaleza predicable del control abstracto hubiera obligado a enjuiciar el ámbito aplicativo, subjetivo y objetivo -juicio que habría de haber sido igualmente abstracto-, de la noción de autoridad ex art. 92 b) y, en consecuencia y en razón de esa comprobación, su regularidad constitucional.
\nPor estas razones, las insistentes alegaciones de la resolución de mi disenso de que será “con ocasión de la aplicación concreta de alguna o algunas de las medidas” controvertidas “cuando procederá examinar entonces su viabilidad” [por ejemplo, FJ 10 b)] resultan, en el contexto en que se desarrolla el razonamiento, de una notable equivocidad, derivada de ser el resultado de un enfoque conceptual parcial e incompleto.
\nIII. Expuesta como ha quedado la crítica al modo de abordar el enjuiciamiento del art. 92.4 b) LOTC, las razones que a mi entender sustentan la inconstitucionalidad de este precepto, en cuanto regula la medida de ejecución consistente en la suspensión de funciones de las autoridades o empleados públicos de la Administración responsable del incumplimiento, son las recogidas en el Voto particular formulado por la Magistrada doña Adela Asua Batarrita, al que en este punto me adhiero formalmente.
\nIV. 1. Discrepo asimismo de la opinión mayoritaria en el juicio de constitucionalidad del art. 92.4 c) LOTC, que desestima el recurso con base en una argumentación que pivota sobre todo en el diferente título legitimador de este mecanismo de ejecución sustitutoria y el que recoge el art. 155 CE. También resulta aquí particularmente visible la ya advertida insuficiencia argumental general de la sentencia a la hora de abordar una cuestión extremadamente delicada por afectar al equilibrio de la arquitectura constitucional, y a la propia posición que en ella ocupa este Tribunal. De la extraordinaria importancia de la cláusula recogida en el art. 155 CE da cuenta toda la doctrina, y de ella se ha podido afirmar que concentra toda la Constitución en la relación entre poderes central y periféricos del Estado, y que encierra la decisión política más trascendente de las previstas en nuestra Carta Magna.
\nSin abandonar en ningún momento el control de tipo abstracto propio del recurso de inconstitucionalidad, pero sin olvidar que dicho control no excluye sino que, antes al contrario, impone una interpretación sistemática de la Constitución, por esa sola y poderosa razón el Tribunal hubiera debido analizar en profundidad y en su íntegro contexto el fondo del problema constitucional que plantea este precepto de la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
\nEl círculo constituido por las instituciones y autoridades que forman parte de las Cortes Generales, así como del Poder Judicial, no puede en modo alguno verse afectado por la medida de ejecución sustitutoria sin transgredir un primer límite constitucional. Todos los poderes del Estado emanan del pueblo español (art. 1.2 CE), y sus atribuciones constitucionales no pueden alterarse o menoscabarse a través de la ejecución sustitutoria encomendada al poder ejecutivo, porque ello comporta poner en entredicho los principios de inviolabilidad y autonomía parlamentaria (arts. 66.3 y 72 CE), y de independencia e inamovilidad judicial (art. 117.1 CE).
\nLa posición de los Parlamentos autonómicos está preservada en similares términos en los Estatutos de Autonomía (por citar únicamente el directamente afectado por este recurso, arts. 25.2 y 27 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco: EAPV). Estas normas forman parte del bloque de la constitucionalidad y, en particular, no son susceptibles de modificación por otra vía que la prevista en los propios Estatutos, como consecuencia del carácter paccionado de su elaboración y reforma, lo que les dota de una singular rigidez que se erige en garantía del derecho a la autonomía (STC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 6).
\nEn el ámbito del poder ejecutivo, la mención a “autoridades” y “empleados públicos” presenta también alguna imprecisión o ambigüedad. Los empleados públicos están sujetos “a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico” (art. 9.1 CE); pero, además, actúan sometidos al principio de jerarquía (art. 103.1 CE). Es pues difícil concebir que un empleado público incumpla de forma autónoma una sentencia constitucional, sin que la “autoridad” de la que dependa inicie un procedimiento disciplinario y/o tome las medidas adecuadas para remediar esta anomalía. De otro modo, la cúspide identificada como “autoridad” sería la que, en última instancia, aparecería como la responsable del incumplimiento.
\nLa mención a los “particulares” se antoja aquí superflua, incrustada en el precepto legal con una deliberada vocación de convertir en universal un ámbito subjetivo privado de ese rasgo. Francamente resulta difícil imaginar un supuesto en el que pudiera aplicarse a particulares la ejecución sustitutoria regulada en el art. 92.4 c) LOTC.
\nEsta operación de sucesiva reducción de la aparente amplitud de destinatarios de la ejecución sustitutoria conduce a entender, por tanto, que la medida tiene en realidad un alcance subjetivo mucho más limitado: las “instituciones” o “autoridades” que no formen parte del poder legislativo o judicial. Y procede añadir, ahora una ulterior precisión: que las mismas no formen parte de la órbita del “Gobierno de la Nación”, dado que éste es precisamente el órgano llamado por el art. 92.4 c) LOTC a colaborar con el Tribunal Constitucional para asegurar el cumplimiento de sus resoluciones. Queda así reducido el ámbito subjetivo de la medida a las instituciones o autoridades pertenecientes a las Comunidades Autónomas o a las entidades locales.
\nSin embargo y a la luz de lo dispuesto en la legislación local, en particular, los mecanismos excepcionales regulados en los arts. 60, 61 y 67 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, parece también razonable descartar que sean las autoridades locales las auténticas destinatarias de esta medida de ejecución, puesto que el ordenamiento jurídico ya dispone de mecanismos suficientes para asegurar el cumplimiento regular del conjunto del ordenamiento jurídico, incluyendo la disolución de los órganos de las corporaciones locales “en el supuesto de gestión gravemente dañosa para los intereses generales que suponga incumplimiento de sus obligaciones constitucionales” (artículo 61.1).
\nDespojada de este modo de su ficticia amplitud, no cabe sino concluir que, en un primer ajuste de constitucionalidad, los destinatarios de la medida de ejecución sustitutoria no podrían ser otros que las instituciones o autoridades de las Comunidades Autónomas, con la inexcusable salvedad de las Asambleas Legislativas, en atención a los principios de inviolabilidad y autonomía parlamentaria.
\nLa ejecución sustitutoria no tiene cabida como medida para remediar el incumplimiento de las sentencias recaídas en los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad regulados en el título II LOTC (recurso de inconstitucionalidad y cuestión de inconstitucionalidad), puesto que su estimación lleva aparejada la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de “leyes, disposiciones normativas o actos con fuerza de ley” (art. 31 LOTC) o “norma con rango de ley” (art. 35.1 LOTC). Esto determina la expulsión del ordenamiento jurídico de la norma considerada inconstitucional; cualquier actuación llevada a cabo en aplicación de la misma sería radicalmente nula, y susceptible de control por la jurisdicción ordinaria. No contradice esta afirmación la existencia de supuestos de nulidad diferida, que son excepcionales. En atención a las circunstancias concurrentes, algunas sentencias recientes (a partir de la STC 164/2013, de 26 de septiembre) han acompañado la fijación de un plazo al legislador, vencido el cual surte efectos la declaración de nulidad.
\nTampoco han prosperado “vías indirectas” cuando ha habido controversias competenciales derivadas de la ejecución de una sentencia dictada en un recurso de inconstitucionalidad. Así se pone de relieve en las resoluciones posteriores a la STC 150/2012, de 5 de junio, que inadmitieron tanto los conflictos negativos de competencias como el incidente de ejecución planteados por el Abogado del Estado. En la inadmisión del conflicto negativo de competencia, el ATC 207/2014, de 22 de julio, recuerda que “todos los conflictos de competencias tienen en común una controversia competencial, pero no cualquier desacuerdo entre el Estado y las Comunidades Autónomas, sino sólo las que versen sobre la interpretación que debe darse a las normas constitucionales, estatutarias, o delimitadoras de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, pues sólo en este caso tienen trascendencia constitucional … ya se trate de la titularidad misma de la competencia o de la forma en que se ha ejercido o ni siquiera se haya llegado a ejercer, debe existir una discrepancia sobre la interpretación de las normas atributivas de competencias del bloque de la constitucionalidad … Con ello, se pretende vedar el acceso al Tribunal Constitucional de pretensiones que hayan sido desatendidas por razones no competenciales o por controversias que, aun siendo de naturaleza competencial, no son, sin embargo, propias de la jurisdicción del Tribunal Constitucional.
\nDe forma que, la simple presencia de cuestiones estrictamente fácticas o, incluso, jurídicas en alguna medida vinculadas con el sistema de distribución de competencias, pero cuya solución no requiera de una interpretación de las reglas competenciales, no permite transformar un conflicto de competencias aparente en una verdadera controversia competencial … En otras palabras, no tienen cabida en este tipo de conflictos las controversias que versan sobre cuestiones materiales o incluso jurídicas, en alguna medida vinculadas con el sistema de distribución de competencias, pero cuya solución no requiere de una interpretación de las reglas competenciales del bloque de la constitucionalidad” (FJ 1).
\nPor su parte, el ATC 120/2015, de 7 de julio, por el que se inadmite el incidente de ejecución de la STC 150/2012, recuerda que el pronunciamiento de inconstitucionalidad tiene un carácter meramente declarativo, sin incidir en la situación concreta que conforma el sustrato de aquel proceso constitucional.
\nPasando revista a los recursos de amparo, la vía incidental del art. 92 LOTC está también presidida por las esenciales exigencias de subsidiariedad de la jurisdicción de amparo, como recuerda el ATC 65/2015, de 13 de abril. Es reiterada doctrina constitucional (ATC 1/2009, de 12 de enero, FJ 3, entre otros muchos), que “el ámbito de conocimiento del incidente de ejecución previsto en el art. 92 LOTC ‘se circunscribe exclusivamente a determinar si la Sentencia del Tribunal Constitucional dictada con ocasión de un recurso de amparo ha sido correctamente ejecutada, sin que, en modo alguno, pueda extenderse a cualesquiera otras pretensiones mantenidas por la parte recurrente ante la jurisdicción ordinaria’ (AATC 52/2004, de 23 de febrero, FJ 2, y 323/2008, de 20 de octubre, FJ 2)”. En todo caso, si se trata de resoluciones que hayan otorgado el amparo respecto de decisiones de jueces y tribunales (art. 54 LOTC), no podría ser aplicada la medida de ejecución sustitutoria, en atención al ya mencionado límite infranqueable de los principios de independencia e inamovilidad judicial (art. 117.1 CE).