Debe recordarse en este sentido, una vez más, que “la noción de ‘intereses’ con la perspectiva de la organización territorial del Estado no sólo no es inapropiada sino absolutamente irreprochable en términos constitucionales” (STC 31/2010, FJ 118); a ello cabe añadir que, como reconoce el art. 193.1 EAC, “la acción exterior de la Generalitat se ejerce ‘respetando la competencia del Estado en materia de relaciones exteriores’” (STC 31/2010, FJ 126), como resulta obligado dada la reserva a favor del Estado del art. 149.1.3 (SSTC 165/1994, FJ 5; 31/2010, FJ 125, y 46/2015, FJ 4, por todas).Por otra parte, ha de entenderse que las previsiones contenidas en los arts. 29 a 33 de la Ley 16/2014 deben conjugarse con la aplicación de las medidas previstas en la Ley estatal 2/2014 con el fin de coordinar las actividades con proyección externa de las Comunidades Autónomas en relación con el establecimiento de oficinas en el exterior.
\nTales previsiones son compatibles con la sujeción a los requisitos establecidos en la referida Ley estatal, sobre cuya constitucionalidad ya nos hemos pronunciado en la citada STC 85/2016, FJ 6: comunicación previa al Estado de la decisión de apertura de tales oficinas y emisión de informes por los Ministerios competentes en aras a preservar el principio de unidad de acción en el exterior y el principio de eficiencia en la gestión de los recursos públicos, así como la adecuación al orden competencial.El eventual incumplimiento por la Generalitat de los requisitos de coordinación establecidos por el legislador estatal ex art. 149.1.3 CE, al crear oficinas o delegaciones de Gobierno de la Generalitat en otros Estados, podrá desde luego ser motivo para impugnar ante la jurisdicción competente los correspondientes Decretos de creación de esas oficinas en el exterior, pero no puede erigirse en razón suficiente para apreciar la inconstitucionalidad de los referidos preceptos de la Ley 16/2014, que no impiden la necesaria coordinación con las instituciones estatales en esta materia (STC 165/1994, FJ 8).En este sentido, la previsión de “Delegaciones del Gobierno [de la Generalitat] en el exterior” que se contiene en el apartado e) del art. 2 de la Ley 16/2014, así como en los arts. 29 y 31 de la misma Ley, tampoco puede merecer reproche de inconstitucionalidad.Las “delegaciones del Gobierno en el exterior” y la “delegación del Gobierno ante la Unión Europea” que definen los apartados e) y f) del art. 2 de la Ley 16/2014, se describen, respectivamente, como “las unidades de representación institucional del Gobierno en el exterior que tienen como objetivo defender en el exterior los intereses de Cataluña y la proyección internacional del país” y como “la unidad de representación institucional del Gobierno ante la Unión Europea que tiene como objetivo defender en ese ámbito los intereses de Cataluña y la proyección internacional del país”.
\nA partir de estas definiciones, el art. 29.2 de la Ley 16/2014 vuelve a referirse a estas delegaciones, denominándolas “unidades de representación institucional del Gobierno en el exterior”, lo que se reitera en los arts. 29.5, 30.1 y 31.1. Este último, por su parte, vuelve a atribuir a las delegaciones del Gobierno de la Generalitat en el exterior “la proyección internacional del país”, objetivo que se enmarca dentro de las previsiones del art. 193 EAC, conforme al cual “la Generalitat debe impulsar la proyección de Cataluña en el exterior y promover sus intereses en este ámbito, respetando la competencia del Estado en materia de relaciones exteriores” (art. 193.1 EAC). Asimismo, “la Generalitat tiene capacidad para llevar a cabo acciones con proyección exterior que se deriven directamente de sus competencias” (art. 193.1 EAC).
\nIgualmente, el artículo 29.3, sobre el que incide también el recurso, se refiere a la creación por el Gobierno de la Generalitat de delegaciones y oficinas sectoriales en el exterior “atendiendo a las necesidades reales del país”. En fin, el artículo 33.1 determina que el Gobierno de la Generalitat “garantiza la actuación coordinada, eficaz y eficiente del conjunto de integrantes de la representación de la Generalitat en el exterior”.Analizada la regulación cuestionada, ha de rechazarse que la atribución a esas oficinas autonómicas de una función de “representación institucional” ligada a “la proyección internacional del país” en general y a “las necesidades reales del país”, vaya más allá de esa actividad promocional en el exterior de los intereses de Cataluña (art. 193 EAC) y, por ello, que invada los límites del ius legationis que corresponde al Estado en exclusiva ex art. 149.1.3 CE, como se sostiene en el recurso.
\nNada hay en los preceptos impugnados que autorice llegar a esa conclusión. La Ley 16/2014 no otorga en modo alguno al delegado del Gobierno de la Generalitat ante la Unión Europea (artículo 30) ni a los delegados del Gobierno de la Generalitat en el exterior, un status diplomático, que sería incompatible con la competencia estatal exclusiva ex art. 149.1.3 CE en relación con el ius legationis. Por otra parte, ya se razonó en el fundamento jurídico 5, al examinar la impugnación referida al párrafo segundo del art. 2 a) de la Ley 16/2014, que se refiere a la “promoción en el exterior de los intereses del país”. Esta alusión la considera el recurso un eufemismo para ocultar la atribución de subjetividad internacional a Cataluña, sin que se salvaguarde el ius legationis reservado al Estado.
\nEste inciso no es sin embargo inconstitucional, toda vez que la expresión “los intereses del país”, permite ser interpretada como referida a la Comunidad Autónoma, en cuanto entidad territorial no dotada de subjetividad internacional, cuyos intereses en su proyección exterior estarán ligados, como queda dicho, al desempeño de sus competencias y respetando siempre la competencia del Estado en materia de relaciones exteriores (art. 193 EAC).No se estima tampoco que sea inconstitucional la referencia al “conjunto de los intereses de Cataluña” del artículo 33.1, que también se cuestiona de manera específica en el recurso, dada la vinculación ya reconocida por este Tribunal entre intereses y competencias de las Comunidades Autónomas en el ámbito de la actuación exterior.
\nTampoco es inconstitucional dicho precepto por no hacer referencia a la legislación estatal en la materia, ya que hemos declarado que no es necesaria para la constitucionalidad de las leyes autonómicas la inclusión de cláusulas de salvaguardia de las competencias estatales; en todo caso, la acción exterior de la Generalitat encuentra su regulación en el Estatuto de Autonomía de Cataluña, cuyo artículo 193 deja a salvo las competencias del Estado, como también hemos señalado. No es preciso por ello declarar que la Ley 16/2014 en su conjunto y en particular los preceptos ahora examinados, deban aplicarse e interpretarse en el marco estatuario y constitucional, sin perjuicio, por tanto, de la legislación estatal dictada en ejercicio de la competencia exclusiva del art. 149.1.3 CE.
\n11.
\nPor último, se ha de analizar la impugnación de los apartados i), j), k) y l) del art. 2 de la Ley 16/2014 en relación con los arts. 34 a 38 relativos, todos ellos, a la denominada “Diplomacia pública de Cataluña”; expresión que, según el recurso, alude a las relaciones diplomáticas entre Estados y por ello invade la competencia estatal del art. 149.1.3 CE.El tenor de las definiciones cuestionadas del art. 2 de la Ley 16/2014 es el siguiente:“i) Diplomacia pública de Cataluña: cualquier actuación de un agente público o privado que tenga una incidencia efectiva y positiva en la opinión pública exterior con el objetivo de potenciar la imagen, la influencia y el prestigio de Cataluña en el exterior.j) Diplomacia cultural de Cataluña: las actividades de diplomacia pública de Cataluña que consisten en la proyección internacional de la creación, la industria y la lengua catalanas, en el apoyo a la formación exterior de los creadores y en la participación en organizaciones culturales internacionales, de acuerdo con la normativa vigente.k) Diplomacia económica de Cataluña: las actividades de diplomacia pública de Cataluña dirigidas a impulsar el reconocimiento internacional de Cataluña como destino de inversiones y origen de exportaciones de primer nivel, país turístico de referencia y centro de prestigio en el ámbito de la investigación y de la innovación.l) Diplomacia deportiva de Cataluña: las actividades de diplomacia pública de Cataluña dirigidas a impulsar el reconocimiento internacional del deporte catalán.”Por su parte el art. 38 de la Ley16/2014 establece:“1.
\nEl Gobierno, a través del departamento o departamentos competentes en materia de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea, dirige y coordina las actividades de diplomacia pública que lleva a cabo la Administración de la Generalidad, para garantizar la adecuación y coherencia de dichas actividades con el Plan estratégico de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea.2. El Gobierno debe fomentar la creación de una estructura de espacios de diálogo adecuados para permitir la participación de la sociedad civil en la diplomacia pública de Cataluña.”A la vista de los preceptos transcritos, la llamada en la Ley 16/2014 “diplomacia pública” se configura como un conjunto de actuaciones con incidencia exterior, no vinculadas al ejercicio de competencias autonómicas, que dirige y coordina la Generalitat y cuyos destinatarios pueden perfectamente ser los Estados u organizaciones internacionales como sujetos de Derecho internacional, a tenor de las finalidades que persigue.Así las cosas, las definiciones de “diplomacia” recogidas en los apartados i), j), k) y l) del artículo 2 y la regulación contenida en el art. 38 de la Ley 16/2014 son inconstitucionales y nulas, puesto que configuran una actuación exterior de la Generalitat que no se vincula a sus competencias, asume como destinatarios a sujetos del Derecho internacional y se prevé dirigida y coordinada por la propia Generalitat, sin respetar la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales del art. 149.1.3 CE, ni las funciones de dirección de la política exterior que, según el art. 97 CE, corresponden al Estado.Es cierto, como dice el representante del Parlamento de Cataluña, que el art. 200 EAC prevé la promoción por la Generalitat de “la proyección internacional de las organizaciones sociales, culturales y deportivas de Cataluña y, si procede, su afiliación a las entidades afines de ámbito internacional”.
\nSin embargo, este precepto estatutario no ampara la “diplomacia pública” que la Ley 16/2014 define, no mencionada en el Estatuto de Autonomía de Cataluña, ni la dirección de la misma a la que se refiere el art. 38 de la Ley 16/2014. Si el art. 200 EAC fue considerado conforme a la Constitución en la STC 31/2010, FJ 129, fue justamente por entender este Tribunal que la expresión “si procede”, que el precepto estatutario utiliza, supone la supeditación de la acción de la Generalitat a lo que se disponga tanto en la normativa reguladora de las entidades de ámbito internacional a las que se pretenda afiliarse como a la que dicte el Estado en el ejercicio de la competencia exclusiva del art. 149.1.3 CE.
\nNo siendo Cataluña sujeto de Derecho internacional, no cabe pretender que esta Comunidad Autónoma se arrogue la capacidad de establecer relaciones diplomáticas, reservadas al Estado ex art. 149.1.3 CE. Debe, en consecuencia, declararse la inconstitucionalidad y nulidad de los apartados i), j), k) y l) del artículo 2 y del art. 38 de la Ley 16/2014, como ya se ha señalado. Por la misma razón, la rúbrica del capítulo I del título IV de la Ley 16/2014 (“Diplomacia pública de Cataluña”), en el que se incardinan los artículos 34 a 38, deviene inconstitucional y nula, al serlo la definición del concepto que da nombre a dicho capítulo.En cuanto a los artículos 34 a 37, el propio Abogado del Estado reconoce en el recurso que estos preceptos tienen carácter declarativo e incluso meramente “programático”; los impugna por considerar que vinculan las actuaciones que enuncian a la acción exterior de la Generalitat en el marco de la “diplomacia pública” catalana, destacando en especial el artículo 37.3, según el cual “Para el posicionamiento de Cataluña en el exterior y para la proyección internacional de la marca Cataluña, el Gobierno [de la Generalitat, se entiende] debe aprovechar la implantación y presencia de la marca Barcelona, especialmente atendiendo al espacio central y pionero que ejerce la capital dentro de la región euromediterránea, en cuanto sede de la Unión por el Mediterráneo”.Tal queja no puede ser atendida, una vez depurada la tacha de inconstitucionalidad que afecta a la rúbrica del capítulo en el que se insertan dichos preceptos, al no utilizar estos la expresión “diplomacia pública” y en cuanto resulta conforme con la reserva competencial del art. 149.1.3 CE, según ha quedado expuesto, la existencia de una acción exterior de Cataluña para la defensa de sus intereses derivados del ejercicio de sus competencias y respetando la competencia del Estado en materia de relaciones internacionales (art. 193 EAC y STC 31/2010, FFJJ 125 y 126).
\nPor ello mismo, debe descartarse en particular la pretendida inconstitucionalidad del artículo 37.3, sobre el que el Abogado del Estado llama especialmente la atención, pues siendo indiscutible que la Generalitat puede llevar a cabo actividades de promoción y proyección exterior, con los condicionamientos indicados, la proyección internacional a la que se refiere el precepto de la “marca Cataluña”, aprovechando la implantación de la “marca Barcelona”, no comporta el reconocimiento a Cataluña de la condición de sujeto de Derecho internacional (cualidad de la que carecen los entes territoriales dotados de autonomía política, como ya hemos tenido ocasión de recordar) ni puede en ningún caso perturbar o perjudicar el ejercicio de la competencia en materia de política exterior que corresponde en exclusiva al Estado (art. 149.1.3 CE), bajo la dirección del Gobierno de la Nación (art. 97 CE).
\nFallo En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA, Ha decidido Estimar parcialmente el recurso de inconstitucionalidad núm. 1442-2015, interpuesto por el Presidente del Gobierno contra los arts. 1 a 9, 26 y 29 a 38 de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea y, en consecuencia:
\n1º Declarar inconstitucionales y, por lo tanto, nulos: los apartados i), j), k) y l) del art. 2; el inciso “el reconocimiento del derecho a decidir de los pueblos”, contenido en el apartado e) del art. 3 de la Ley 16/2014; el art. 26.1 e); la expresión “Diplomacia pública de Cataluña” que rubrica el capítulo I del título IV y el artículo 38.
\n2º Declarar que no son inconstitucionales, siempre que se interpreten en los términos establecidos en el fundamento jurídico que se indica, los siguientes preceptos: los arts. 1, 3 y 4 en cuanto a la referencia que se contiene en los mismos a “la acción exterior de Cataluña”, así como el último inciso del párrafo primero del artículo 1.1, la expresión “actor internacional activo” que se contiene en el artículo 1.1 b), y el artículo 7.1 (fundamento jurídico 4); los apartados a) y d) del artículo 2 y el artículo 7.2 e) (fundamento jurídico 5); y el inciso “como un actor internacional comprometido, solidario y responsable” del apartado a) del artículo 4 (fundamento jurídico 7).
\n3º Desestimar el recurso en todo lo demás.
\nPublíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
\nDada en Madrid, a veintidós de diciembre de dos mil dieciséis.
\nVotos particulares 1. Voto particular que formula la Magistrada doña Adela Asua Batarrita a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1442-2015, al que se adhiere el Magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré En el ejercicio de la facultad que me confiere el art. 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, formulo el presente Voto concurrente para exponer las razones de mi discrepancia con la argumentación utilizada en el fundamento jurídico 11 para declarar la inconstitucionalidad de los preceptos allí examinados, si bien muestro mi acuerdo con el conjunto de la Sentencia y con el fallo, conforme expuse en la deliberación correspondiente en el Pleno.
\nLa coherencia del razonamiento que conduce a la decisión sobre la inconstitucionalidad de una ley constituye presupuesto de la legitimidad de nuestro quehacer jurisdiccional, lo que abona la importancia de las deliberaciones y de la búsqueda de consensos sobre el mejor argumento que pueda compartirse, más allá de meros acuerdos o convicciones sobre el sentido del fallo. Por ello entiendo que la explicación que aporta un voto concurrente favorece la práctica deliberativa en el seno del Tribunal, en sintonía con el pleno respeto a la opinión de los magistrados que lo componen.
\nMi explicación se ciñe estrictamente al fundamento jurídico 11 en lo que concierne a la explicación por la que se considera inconstitucional y nula la expresión “diplomacia pública de Cataluña” tanto de la rúbrica del capítulo I del título IV de la Ley 16/2014, como las cuatro definiciones (diplomacia pública, cultural, económica y deportiva de Cataluña) que se contienen en los apartados i), j), k) y l) del artículo 2.
\nEntiendo que la utilización de la expresión “diplomacia pública de Cataluña” resulta improcedente más allá de equívoca, porque si bien lo que se regula bajo tal epígrafe no se corresponde con el concepto de diplomacia de los Estados en su sentido estricto según la doctrina internacional, el legislador autonómico no tiene competencia para incidir en la definición o alcance de un concepto que remite a la competencia exclusiva estatal ex art. 149.1.3 CE, en lo relativo al servicio de diplomacia exterior. Por ello, aun reconociendo el riesgo de incurrir en un argumento de mero nominalismo, puedo compartir la declaración de inconstitucionalidad de la expresión “diplomacia pública” en la Ley impugnada, y la procedencia de la expulsión de dicho término del texto legislativo en cuestión.
\nLo que no puedo compartir es la concreta argumentación que se ofrece en la Sentencia para afirmar la inconstitucionalidad de los apartados i), j), k) y l) del artículo 2, que en realidad consiste en dos afirmaciones, lo que contrasta con los razonamientos más elaborados y matizados utilizados en los fundamentos jurídicos precedentes. Así, se afirma en el fundamento jurídico 11 que “a la vista de los preceptos transcritos, la llamada en la Ley 16/2014 ‘diplomacia pública’ se configura como un conjunto de actuaciones con incidencia exterior, no vinculadas al ejercicio de competencias autonómicas, que dirige y coordina la Generalidad y cuyos destinatarios pueden perfectamente ser los Estados u organizaciones internacionales como sujetos de Derecho Internacional, a tenor de las finalidades que persigue”.
\nEn mi opinión, ambas afirmaciones no se corresponden con el contenido de los apartados impugnados y no puede fundamentarse en ellas la declaración de su inconstitucionalidad. Analizaré por separado ambas afirmaciones.
\nEn primer lugar, en cuanto al artículo 2 referido, dedicado a ofrecer las definiciones previas sobre cómo deben entenderse los términos usados “a efectos de la presente ley”, la lectura del concreto texto del apartado i) muestra que bajo el flamante título de “diplomacia exterior” se acoge, literalmente, “cualquier actuación de un agente público o privado que tenga una incidencia efectiva y positiva en la opinión pública exterior con el objetivo de potenciar la imagen, la influencia y el prestigio de Cataluña en el exterior.” Potenciación de la imagen, incidencia en la opinión pública, en definitiva simples manifestaciones de lo que se conoce como paradiplomacia, actuaciones que a lo largo de la propia Sentencia, y en particular en el fundamento jurídico 10, se reconocen insertas en las competencias de acción exterior de la Generalitat, art. 193 del Estatuto de Autonomía de Cataluña: (EAC) en cuanto actor internacional de carácter subestatal. Idénticas observaciones son de aplicación a las definiciones contempladas en los apartados posteriores (letras j, k y l) relativos a la actuaciones de “diplomacia pública catalana”, en relación a la cultura, la economía y el deporte, que remiten a actuaciones insertas en las competencias descritas en el art. 200 EAC.
\nEn segundo lugar, el hecho de que la ley configure la “diplomacia pública catalana” como un conjunto de actuaciones con incidencia exterior no implica por sí mismo inconstitucionalidad alguna, como se desprende de lo que se explica en los fundamentos previos de la misma Sentencia. No es congruente afirmar en el fundamento jurídico 11 que la inconstitucionalidad provendría de que los destinatarios de esas actuaciones “pueden perfectamente ser” sujetos de Derecho internacional, esto es, de una mera posibilidad.
\nA la vista de la concepción más abierta sobre la acción exterior de las Comunidades Autónomas que se plasma en el resto de la Sentencia sorprende que en este punto se haya sido tan drástico, y que no se haya apreciado que los preceptos declarados inconstitucionales solo pretenden definir el tipo de relaciones que la Generalitat de Cataluña puede dirigir y coordinar como “actor internacional activo”. Recordemos a este respecto que, como afirma la Sentencia, “[n]o cabe duda que la Generalidad puede llevar a cabo actividades con proyección exterior, derivadas de su competencia y para la promoción de sus intereses, con respeto siempre a la competencia del Estado en materia de relaciones exteriores (art. 193 EAC y STC 31/2010, FFJJ 125 y 126)” (FJ 4).
\nEn este concreto punto la Sentencia parece ignorar el estado de la cuestión sobre la acción exterior de los entes subestatales. Esa acción exterior se conoce en el ámbito de la ciencia política con el neologismo de “paradiplomacia” que se refiere a la acción exterior de sujetos que no tienen la condición de Estados: entes subestatales, organizaciones no gubernamentales, gobiernos locales, las diferentes iglesias, etc. Lo mismo que se habla de una “diplomacia” parlamentaria, una “diplomacia” de altos tribunales y tribunales constitucionales, etc., aunque propiamente no son sino manifestaciones de “paradiplomacia”.
\nLa Sentencia tampoco es en este punto coherente con nuestra doctrina constitucional. Es interesante un fragmento de la STC 31/2010 que se cita, precisamente, en el fundamento jurídico 5 de la propia Sentencia: si la misma STC 31/2010, FJ 87, consideró conforme con la Constitución la posibilidad de suscribir la Generalitat acuerdos en materia de juventud con “entidades internacionales”, fue por no ser éstas, en sentido estricto, sujetos de Derecho internacional público, “sino expresión de la diversidad y plasticidad de las relaciones que pueden mantener actualmente otros entes en la esfera internacional sin que por ello adquieran aquella naturaleza, de lo que se deriva que el precepto estatutario impugnado no contiene previsiones relativas al ejercicio del ius contrahendi”.
\nPues bien, la paradiplomacia que subyace a los preceptos impugnados no es más que esa “diversidad y plasticidad de las relaciones que pueden mantener actualmente otros entes [que son sujetos de Derecho internacional público] en la esfera internacional sin que por ello adquieran aquella naturaleza”. Al desarrollo de ese tipo de relaciones se refiere la Ley impugnada cuando califica a Cataluña de “actor internacional activo”: un tipo de relaciones que no invaden el ámbito de actuación constitucionalmente reservado al Estado. No es la clase de actuaciones cuya relación se incardina bajo el nomen “diplomacia pública” lo que resulta inconstitucional, sino la utilización impropia de un concepto jurídicamente acuñado como materia de competencia exclusiva del Estado, por más que se haya transformado su contenido para dotar de mayor resonancia a la denominación de lo que en sí mismo solo puede calificarse de paradiplomacia.
\nEn definitiva, las aseveraciones en que se funda la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de los mencionados preceptos abundan en una concepción reduccionista de la acción exterior de las Comunidades Autónomas que no casa con la concepción más aperturista que inspira la fundamentación del resto de la Sentencia.
\nMadrid, a veintidós de diciembre de dos mil dieciséis.
\nLa opinión de la mayoría en la que se sustenta la Sentencia se aparta, en buena medida, del criterio fundado en la existencia de una omnímoda competencia del Estado para coordinar la acción exterior de las Comunidades Autónomas, la cual subyace en la STC 85/2016, de 28 de abril y fue criticada, en su día, en mi Voto particular. Esta reorientación de la jurisprudencia constitucional, en la que quiero creer que puede haber influido aquel Voto, no es para mí sino motivo de satisfacción; revela, a mi juicio, una actitud del Tribunal más prudente y acorde con la Constitución y constituye, en último término, un nuevo motivo de estímulo para formular mis opiniones disidentes en votos particulares con el fin de aportar motivos de reflexión y discusión sobre la jurisprudencia constitucional y, cuando sea el caso, elementos para su modificación futura.
\nEn el Voto particular sostuve que en aquella Sentencia se realizaba una lectura premoderna del art. 149.1.3 CE, dando nueva lectura e imponiendo un giro a la jurisprudencia constitucional clásica en materia de límites a la acción exterior de las Comunidades Autónomas. En la opinión mayoritaria en que se sustenta la Sentencia puede intuirse en parte la misma concepción. Esto se deduce, fundamentalmente, del tratamiento que se da al concepto de paradiplomacia y a las relaciones institucionales con los consulados extranjeros. Sin embargo, frente a lo que sucedía en la STC 85/2016, se hace un esfuerzo notable por aceptar una interpretación conforme con la Constitución y el bloque de la constitucionalidad, que incluye el Estatuto de Autonomía de Catalunya, de los preceptos impugnados. En determinados casos en los que se declara la inconstitucionalidad hubiera sido posible, a mi juicio, aceptar una interpretación conforme con la Constitución mediante una comprensión menos extensiva de la competencia estatal contenida en el art. 149.1.3 CE. Sin embargo, la argumentación de que parte la opinión mayoritaria en que se sustenta la Sentencia no puede ser considerada como extravagante y corrige en parte el sesgo de la citada STC 85/2016.
\nEn algunos puntos se echa de menos en la opinión mayoritaria en que se sustenta la Sentencia, como se verá a continuación, una argumentación más precisa respecto de las razones que, en contra del principio de conservación de la norma, la llevan a entender imposible una interpretación conforme a la Constitución de los preceptos impugnados y declarados finalmente inconstitucionales cuando esa interpretación era, efectivamente, posible. La opinión mayoritaria en que se sustenta la Sentencia no siempre, a mi juicio, ofrece un criterio claro que permita comprender por qué se declara inconstitucional o por qué se conserva la norma autonómica.
\nEl fundamento jurídico 4 se recogen una serie de argumentos de la opinión mayoritaria en que se sustenta la Sentencia que concluyen admitiendo una interpretación conforme a la Constitución del inciso “como actor internacional activo” del art. 1.1 b) de la Ley del Parlamento de Catalunya 16/2014, y del inciso “como un actor internacional comprometido, solidario y responsable” del art. 4 a) de la Ley.
\nLos argumentos desarrollados ponen el énfasis en la subjetividad internacional del Estado frente a la ausencia de subjetividad internacional de la Comunidad Autónoma, pero en realidad no acaban de dar pautas claras que resuelvan la objeción de inconstitucionalidad opuesta por el recurrente. La declaración conforme con la Constitución hubiera exigido, a mi juicio, interpretar en sus justos términos la noción de “actor internacional”. Esta cuestión es obviada por la opinión mayoritaria en que se sustenta la Sentencia para realizar una afirmación apodíctica que niega, con razón, la subjetividad internacional de las Comunidades Autónomas, pero que no explica cómo y por qué hay que entender que la concepción de la Comunidad Autónoma de Catalunya como autor internacional activo no contraría la afirmación previa. Los conceptos de actor internacional y de sujeto internacional no son sinónimos, pero la opinión mayoritaria en se sustenta la Sentencia no explica con exactitud, a mi juicio, por qué niega una sinonimia que defiende el Abogado del Estado en su escrito de interposición del recurso de inconstitucionalidad.
\nLa noción de actor internacional es mucho más amplia que la de sujeto internacional. Una y otra se diferencian, principalmente, en que la subjetividad jurídica internacional solo se proclama del segundo. Tal como precisa la doctrina internacionalista, un actor internacional no se define, ni se identifica por su subjetividad internacional, sino por las funciones que realiza y, sobre todo, por su capacidad para movilizar recursos que le permitan alcanzar unos objetivos que formula con cierta autonomía, ejerciendo su influencia sobre otros actores internacionales. También se suele entender que el actor internacional debe ser tenido en cuenta en el diseño de la política exterior de los Estados y esa caracterización, así como el resto de las notas apuntadas, excluyen sin lugar a dudas la posibilidad de considerar que la expresión “actor internacional activo” sea un trasunto de la noción de sujeto internacional.
\nPuede afirmarse que los Estados, sujetos de Derecho internacional por antonomasia por gozar de subjetividad jurídica internacional, son también actores internacionales, y que no puede derivarse de esta afirmación que toda unidad del sistema internacional a la que podamos denominar actor sea, por eso y simultáneamente, sujeto de Derecho internacional. La noción de actor internacional surge, en definitiva, de la necesidad de formular un concepto diverso del de sujeto internacional una vez que así lo ha venido exigiendo el avance del sistema de relaciones internacionales en el último cuarto del siglo XX. Si se me permite la licencia, echo de menos, en esta como en otras ocasiones, una orientación más hegeliana de la jurisprudencia constitucional.
\nLa noción de actor internacional es, así, mucho más flexible que la de sujeto de Derecho internacional, que se restringe exclusivamente a la denominación de los actores que pueden participar del poder normativo internacional y ser titulares de derechos y obligaciones según el Derecho internacional. Estas características funcionales, como bien se deduce de la jurisprudencia constitucional clásica en relación con las relaciones internacionales a las que se refiere el art. 149.1.3, no concurren en las Comunidades Autónomas en general y no están presentes entre las funciones asociadas a las competencias propias de la Comunidad Autónoma de Catalunya. Son sujetos internacionales, exclusivamente, los Estados y las Organizaciones Internacionales porque son actores de la sociedad internacional destinatarios de la norma jurídica internacional.
\nAhora bien, las Comunidades Autónomas, como las regiones y los entes locales en otros sistemas jurídicos, son considerados como actores subestatales o como actores gubernamentales no centrales que pueden desarrollar actividad con proyección internacional. Esta proyección, en el marco de nuestro ordenamiento jurídico, no ha de estar supeditada a lo que “permita” el Estado (una expresión similar se eliminó felizmente del texto definitivo al menos en una ocasión), sino al reparto de competencias que se establece en las normas que integran el bloque de la constitucional y entre las que no puede incluirse la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la acción y del servicio exterior del Estado, como podría intuirse que entiende la opinión mayoritaria en que se sustenta la Sentencia.
\nEn esta materia, a mi juicio, la opinión mayoritaria en que se sustenta la Sentencia no alcanza a justificar la contradicción con lo que se declaró en el ATC 122/2015, en que se ventilaba la cuestión del levantamiento de la suspensión de vigencia de la ley autonómica que fue impugnada por el Presidente del Gobierno.
\nLa suspensión se levantó argumentando que la relación de la Generalitat con Gobiernos de otros territorios debía verse enmarcada “como no puede ser de otro modo, en las acciones con proyección exterior de la Generalitat, circunscritas al ámbito de competencias de la Comunidad Autónoma de Catalunya y para la promoción de sus intereses, con respeto de la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales (arts. 149.1.3 CE y 193 EAC; y STC 31/2010, FJ 125)”.
\nDicho en otros términos, en el Auto se asumió que era posible aceptar una interpretación conforme a la Constitución del precepto que prevé la facultad de la Generalitat para “e) Establecer relaciones institucionales fluidas y constantes con el cuerpo consular presente en Cataluña, en especial con las legaciones de países que tengan fuertes intereses y vínculos socio-económicos y culturales con Cataluña, y promover el establecimiento de nuevos consulados de otros países, como una forma de potenciar las relaciones bilaterales con territorios que puedan tener interés en Cataluña”.
\nSegún el Auto parece posible establecer relaciones institucionales con el cuerpo consular de terceros estados, como una fórmula de entablar relaciones con Gobiernos de otros territorios, sin que esto suponga invadir competencia estatal alguna. Debe entenderse que no se está hablando aquí de establecer relaciones consulares, sino “relaciones institucionales con cuerpos consulares foráneos”. La diferencia es evidente y esta perspectiva diversa pone de manifiesto el reconocimiento de la proyección de la actividad institucional de la Generalitat, la cual no debe identificarse como una acción consular en sentido estricto o asimilarse materialmente con las relaciones internacionales que le están vedadas por aplicación del art. 149.1.3 CE.
\nSin embargo, la opinión mayoritaria en que se sustenta la Sentencia opta por entender que la ley está parangonando la categoría de “cuerpo consular” con la de legación diplomática. Podría, efectivamente, interpretarse también así la dicción del precepto impugnado, pero la opinión mayoritaria no aclara la razón por la que opta por una interpretación y no por la otra, sino que se limita a seleccionar una de ellas sin explicar suficientemente, a mi juicio, la razón de tal selección. De nuevo la opinión mayoritaria en que se sustenta la Sentencia recurre a la noción, últimamente omnipresente en la jurisprudencia que resuelve conflictos competenciales, de menoscabo o condicionamiento de la competencia estatal, en este caso sobre el desarrollo de la política exterior del Estado español.
\nEl menoscabo se afirma de forma apodíctica, sin concretar las razones por las cuales el hecho de que la Generalitat de Catalunya potencie las relaciones bilaterales a través de una oficina consultar puede condicionar la política exterior el Estado. Podría ser así siempre y cuando la materia sobre la que se activen o potencien las relaciones bilaterales no sea propia de las competencias materiales de la Comunidad Autónoma, pero si el objetivo del refuerzo de las relaciones bilaterales va encaminado a facilitar el ejercicio de competencias autonómicas esto no supone menoscabo alguno de las competencias estatales contenidas en el art. 149.1.3 CE. Dicho en pocas palabras, la argumentación desarrolla por la opinión mayoritaria en que se sustenta la Sentencia (FJ 9) habría admitido un buen número de matices.
\nPor último, la opinión mayoritaria en que se sustenta la Sentencia afirma que las definiciones de “diplomacia” recogidas en el art. 2 de la Ley 16/2014, y más concretamente en los apartados i), j), k) y l), así como en el artículo 38, son inconstitucionales por configurar una actuación de la Generalitat que no se vincula a sus competencias, asume como destinatarios a sujetos de Derecho internacional y se prevé dirigida y coordinada por la Generalitat sin respetar la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales del art. 149.1.3, ni las funciones de dirección de la política exterior derivadas de la dicción literal del art. 97 CE.
\nLa opinión mayoritaria en que se sustenta la Sentencia insiste en la idea de que no siendo Catalunya sujeto de Derecho internacional no puede arrogarse la capacidad de establecer relaciones diplomáticas. Esto es cierto, pero, a mi juicio, no está tan claro como aquella opinión supone que la ley atribuya tal capacidad a la Comunidad Autónoma porque, aunque utilice el término diplomacia en los preceptos impugnados, en realidad parece estarse refiriendo al fenómeno de la paradiplomacia global, noción extendida y de uso común en la teoría de las relaciones internacionales. Este tipo de relaciones paradiplomáticas, desarrolladas por quien no tiene subjetividad internacional, comprenden los contactos políticos y administrativos que se entablan con actores internacionales (estatales, subestatales y no estatales) con el objetivo de promover los intereses propios.
\nLa opinión mayoritaria en que se sustenta la Sentencia niega a la ley autonómica el recurso a la noción de “diplomacia” o “diplomacia pública” para referirse a las actividades que describe el título IV, pero quizá hubiera bastado con entender, e interpretar, que donde la ley habla de diplomacia o de diplomacia pública está, en realidad, refiriéndose materialmente a la noción de paradiplomacia (paradiplomacy) o protodiplomacia (protodiplomacy), o public diplomacy, trayendo los términos de la terminología anglosajona, en la medida en que se trata de nociones aceptadas y extendidas en el ámbito de los estudios en relaciones internacionales para referirse a la actividad con proyección internacional de los entes subestatales.
\nCuando estos entes subestatales, en el caso de nuestro sistema principalmente las Comunidades Autónomas, aunque también podríamos hablar de los municipios, ejercen o pretenden ejercer presión o influencia en las instancias internacionales no estatales, o en la sociedad civil foránea, para la defensa de los intereses propios (esta función no es negada por la opinión mayoritaria en que se sustenta la Sentencia la Comunidad Autónoma de Catalunya), desarrollan funciones de paradiplomacia o diplomacia global. En los estudios sobre paradiplomacia se identifican exactamente tres tipos de razones que empujan a los entes subestatales a comprometer este tipo de actividad: razones políticas, razones culturales y razones económicas. Son, con toda exactitud, las que se recogen en el texto de la ley. La paradiplomacia o la diplomacia pública son nociones distintas de la diplomacia tradicional que solo puede ser desarrollada por los actores con subjetividad internacional, de la cual carece la Comunidad Autónoma de Catalunya, como insiste en recordar la opinión mayoritaria en que se sustenta la Sentencia.
\nEn resolución, la actividad descrita en la norma seguirá siendo paradiplomacia aunque la Ley que da cobertura a la proyección exterior de las competencias autonómicas no la denomine de ese modo y utilice una terminología a la que podría imputarse, como mínimo, falta de precisión. La arquitectura internacional ha cambiado de manera notable en los últimos 20 años, desbordando las nociones más clásicas del Derecho y de las relaciones internacionales. Esas nociones clásicas han sido revisitadas, y han surgido conceptos nuevos que reflejan realidades que fueron nuevas en su momento, pero que hoy se han consolidado. Es el caso de la proyección exterior de los entes subestatales. Hoy se habla sin complejos de la paradiplomacia de las regiones, y de los mecanismos de gobernanza global. Hubiera sido positivo que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional integrase en su argumentación esos avances habidos en las dos últimas décadas, dejando a un lado la sospecha del uso inconstitucional que la Comunidad Autónoma de Catalunya puede hacer de las previsiones contenidas en su Ley de acción exterior.
\nMadrid, a veintidós de diciembre de dos mil dieciséis.
\nIdentificación Órgano Pleno Magistrados Don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, doña Adela Asua Batarrita, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez.
\nNúmero y fecha BOE [Núm, 23 ] 27/01/2017 Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 1442-2015 Fecha de resolución 22/12/2016 Síntesis y resumen Síntesis Descriptiva Interpuesto por el Presidente del Gobierno en relación con diversos preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea.
\nSíntesis Analítica Competencias sobre relaciones internacionales: nulidad de los preceptos legales que no vinculan la acción exterior de la Generalitat al ejercicio de las competencias autonómicas; interpretación conforme con la Constitución de las expresiones “actor internacional activo” y “actor internacional comprometido, solidario y responsable” y la regulación de los convenios y acuerdos de colaboración internacional (STC 31/2010). Votos particulares.
\nResumen Se enjuicia la constitucionalidad de diversos preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea, que establecen los conceptos y alcance de la acción exterior de Cataluña y regulan las delegaciones del ejecutivo catalán ante la Unión Europea y en el exterior, así como la diplomacia catalana.
\nSe estima parcialmente el recurso. En primer lugar, se declara inconstitucional el inciso “el reconocimiento del derecho a decidir de los pueblos” por carecer la Generalitat de competencia para reconocer el derecho a la autodeterminación o la soberanía de ningún pueblo, correspondiendo este tipo de reconocimientos al Estado en su calidad de sujeto de Derecho internacional público. En segundo lugar, se concluye la inconstitucionalidad del precepto que promueve las relaciones del ejecutivo catalán con los cuerpos consulares presentes en Cataluña, ya que enuncia una relación bilateral que contradice la competencia estatal relativa a las relaciones internacionales. Y en tercer lugar, se afirma la inconstitucionalidad de todos aquellos preceptos que hacen referencia a la diplomacia catalana, porque no siendo Cataluña sujeto de Derecho internacional, no puede arrogarse la capacidad de establecer relaciones diplomáticas reservadas al Estado.
\nPor otro lado, la Sentencia realiza una interpretación conforme de algunos preceptos, en aplicación de la doctrina contenida en la STC 31/2010, de 28 de junio. Todas las referencias a la “acción exterior de Cataluña”, a los “acuerdos de colaboración”, a “los intereses del país” y al reconocimiento de Cataluña como a un “actor internacional activo” deben interpretarse como ejercicio directo de las competencias de la Generalitat respetando las competencias exclusivas del Estado tanto en materia de representación exterior (ius legationis) como para obligarse internacionalmente por medio de tratados (ius contrahendi). Asimismo, en el ejercicio de sus competencias, la Generalitat debe actuar bajo la coordinación del Estado, impuesta por la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado.
\nSe desestima el recurso en todo lo demás. En lo referente a la delegación del Gobierno de Cataluña ante la Unión Europea, la Sentencia entiende que la previsión de una delegación no puede merecer reproche de inconstitucionalidad, habiendo reconocido ya la legitimidad constitucional del establecimiento de oficinas autonómicas en el ámbito de la Unión para la defensa de sus intereses derivados del ejercicio de sus competencias. Asimismo, tampoco lo merecen las delegaciones del Gobierno en el exterior siempre que promuevan los intereses de Cataluña conforme a sus competencias bajo la coordinación estatal. En definitiva, al no conferir a los delegados un estatus diplomático propio del ius legationis, estos preceptos no contravienen la Constitución.
\nLa Sentencia cuenta con dos Votos particulares concurrentes, uno de ellos suscrito por dos Magistrados.
\nArtículo 191, f. 4 Artículo 192, f. 10 Artículo 193, ff. 1, 4 a 11, VP I, VP II Artículo 193.1, ff. 5, 10 Artículo 193.2, f. 5 Artículos 193 a 196, f. 4 Artículos 193 a 200, f. 4 Artículo 194, f. 10 Artículo 195, f. 5 Artículo 200, f. 11, VP I Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, por la que se modifica la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional En general, VP I Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la acción y del servicio exterior del Estado En general, ff. 1 a 4, 6, 10, VP II Artículo 2, f. 6 Artículo 3, f. 6 Artículo 3.2 a), f. 4 Artículo 12, f. 10 Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de tratados y otros acuerdos internacionales En general, ff. 3 a 5 Artículo 52.3, f. 5 Artículo 53.3, f. 5 Comunidad Autónoma de Cataluña. Ley 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea En general, ff. 1 a 4, 10, 11, VP I Título IV, capítulo I, VP I Artículo 1, ff. 4, 5 Artículo 1 a 9, ff. 1, 2 Artículo 1.1 a), f. 4 Artículo 1.1 b), f. 4, VP II Artículo 1.1 c), f. 4 Artículo 1.1 párrafo 1, inciso in fine, f. 4 Artículo 1.2 a), f. 4 Artículo 1.3 párrafo 1, f. 4 Artículo 2, ff. 5, 11, VP I, VP II Artículo 2 a), ff. 5, 8, 10 Artículo 2 d), f. 5 Artículo 2 e), ff. 5, 8, 10 Artículo 2 f), ff. 5, 10 Artículo 2 i), ff. 5, 11, VP I, VP II Artículo 2 j), ff. 5, 11, VP I, VP II Artículo 2 k), ff. 5, 11, VP I, VP II Artículo 2 l), ff. 5, 11, VP I, VP II Artículo 3, f. 6 Artículo 3 e), f. 6 Artículo 3 h), f. 6 Artículo 3 párrafo 1, f. 4 Artículo 4 a), f. 7, VP II Artículo 4 b), f. 7 Artículo 4 c), f. 7 Artículo 4 d), f. 7 Artículo 4 e), f. 7 Artículo 4 f), f. 7 Artículo 4 g), f. 7 Artículo 4 h), f. 7 Artículo 4 párrafo 1, ff. 4, 7 Artículo 5, f. 8 Artículo 5 a), f. 8 Artículo 5 c), f. 8 Artículo 5 e), f. 8 Artículo 5 h), f. 8 Artículos 5 a 9, f. 8 Artículo 6, ff. 8, 9 Artículo 7, f. 8 Artículo 7.1, ff. 4, 8 Artículo 7.2, f. 8 Artículo 7.2 c), f. 8 Artículo 7.2 e), ff. 5, 8 Artículo 8, f. 8 Artículo 9, f. 8 Artículo 15, f. 8 Artículo 26, ff. 1, 2 Artículo 26.1, f. 9 Artículo 26.1 e) , f. 9, VP II Artículo 29, ff. 1, 2, 10 Artículo 29 a 38, ff. 1, 2 Artículo 29.2, f. 10 Artículo 29.3, f. 10 Artículo 29.5, f. 10 Artículos 29 a 33, ff. 5, 10 Artículo 30, f. 10 Artículo 30.1, f. 10 Artículo 31, f. 10 Artículo 31.1, f. 10 Artículo 33, f. 10 Artículo 33.1, f. 10 Artículos 34 a 37, f. 11 Artículos 34 a 38, ff. 5, 10, 11 Artículo 37.3, f. 11 Artículo 38, f. 11, VP II Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público Artículo 47.2 d), f. 5 Conceptos constitucionales Conceptos materiales Identificadores Visualización
\nCompetencias en materia de relaciones internacionalesCompetencias en materia de relaciones internacionales, ff. 1, 2, 4 a 11 Votos particulares concurrentesVotos particulares concurrentes Votos particulares, formulados dos Votos particulares, formulados dos Agentes diplomáticosAgentes diplomáticos, ff. 10, 11, VVPP I, II Ius contrahendiIus contrahendi, ff. 2, 5 Ius legationisIus legationis, ff. 2, 9 a 11 Sujetos de Derecho internacionalSujetos de Derecho internacional, ff. 2, 4 a 11, VP II CataluñaCataluña, f. 1 Arriba Ayúdenos a mejorarUtilice este formulario para notificar al Tribunal Constitucional una posible errata encontrada en el texto de la resolución.
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