Por todo ello, resulta jurídicamente innecesario y, desde el punto de vista competencial, altamente perturbador que el Estado proyecte una especie de control o tutela sobre el ejercicio de las competencias ejecutivas autonómicas, insertando una intervención ejecutiva en forma de acto formal de reconocimiento de la condición de asegurado, con carácter previo a que las autoridades sanitarias autonómicas expidan la tarjeta sanitaria y presten la correspondiente asistencia sanitaria, y con el pretendido valor de imponerse sobre dichas autoridades autonómicas.
\nNo compartimos ese análisis. En nuestra opinión, la norma impugnada debe encuadrarse en las competencias autonómicas exclusivas en materia de acción social, que se extienden también al personal estatutario de los servicios de salud de la respectiva Comunidad Autónoma que ha alcanzado la edad de jubilación. No es casualidad que la propia rúbrica de la disposición sea “acción social” y que su tenor literal se refiera a “actuaciones en materia de acción social” de las Comunidades Autónomas y a “fondos destinados a esta finalidad”, y no a eventuales derechos del personal estatutario a recibir unas u otras prestaciones de carácter social. Además, si se examina su contenido, se aprecia sin dificultad que la disposición controvertida no establece reglas básicas -en forma de mínimo común denominador normativo- en materia de retribuciones del personal estatutario que ha alcanzado la edad de jubilación.
\nLa disposición impugnada contiene una norma imperativa sobre el alcance subjetivo que hayan de tener las prestaciones de las Comunidades Autónomas en materia de acción social del personal sanitario: mandato normativo que consiste en la prohibición general de establecimiento de prestaciones sociales de contenido económico en relación con el personal estatutario que haya alcanzado la edad de jubilación. Dicha prohibición determina una intromisión en la competencia autonómica exclusiva de acción social en relación con el personal al servicio de su Administración, mediante la imposición de un condicionamiento que limita la competencia que corresponde a la Comunidad Autónoma para fijar los objetivos, el destino y los posibles beneficiarios de sus propios fondos de acción social.
\nMediante la citada prohibición se afecta de forma directa y singularmente intensa al ejercicio de una competencia autonómica que tiene carácter exclusivo. Como la disposición impugnada no encuentra legítima cobertura en el art. 149.1.18 CE, por excederse de la noción material de bases, en nuestra opinión debió ser declarada inconstitucional y nula.
\nMadrid, a uno de marzo de dos mil diecisiete.
\nEn mi opinión, el recurso hubiera debido estimar las impugnaciones relativas al art. 1, apartados uno y dos y al art. 10.5 del Real Decreto-ley 16/2012, de 21 de julio, pues considero que estos preceptos no son conformes con la Constitución.
\nI. No concurre la urgencia que legitima un decreto-ley para regular la condición de asegurado.
\nII. Se vulnera la competencia ejecutiva de la Comunidad Autónoma cuando se atribuye al Gobierno el reconocimiento de la condición de asegurado.
\nEn el presente recurso se plantea, además, la inconstitucionalidad de este precepto por vulnerar las competencias ejecutivas que el art. 55.2 del Estatuto de Autonomía para Andalucía (EAAnd) otorga a la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de sanidad. Entiende el Gobierno de Andalucía que el art. 1.2 del Real Decreto-ley 16/2012, al establecer que el Estado será el competente para el reconocimiento de la condición de asegurado, el tratamiento de datos y la comunicación de variaciones de esta situación a las Administraciones sanitarias, está vulnerando sus competencia ejecutivas en materia de sanidad. La opinión en que se sustenta la Sentencia desestima esta impugnación al considerar que lo que el precepto atribuye a los órganos estatales “no es una facultad de naturaleza ejecutiva o de desarrollo de las bases estatales en materia de sanidad, sino más propiamente, una función previa y coadyuvante al ejercicio por la Comunidad Autónoma de su competencia para el otorgamiento de la tarjeta sanitaria, que consiste en coordinar la información existente para hacer posible la acreditación de que el asegurado o beneficiario reúne en cada momento las condiciones subjetivas previstas en la legislación aplicable para tener acceso a las prestaciones contempladas en la norma”. Por ello considera que el Estado es competente para establecer esta regulación en virtud de las competencias que en materia de “coordinación general de la sanidad” le atribuye el art. 149.1.16 CE.
\nNo comparto esta conclusión en lo que se refiere al apartado 1 del art. 3 bis de la Ley 16/2003, que modifica el precepto impugnado. La Administración estatal, al reconocer la condición de asegurado del Sistema Nacional de Salud, va a hacer algo más que “coordinar la información existente para hacer posible la acreditación de que el asegurado reúne en cada momento las condiciones subjetivas previstas en la legislación aplicable para tener acceso a las prestaciones contempladas en la norma”, como sostiene la opinión mayoritaria en que se sustenta la sentencia, pues va a ser quien dicte el acto administrativo por el que se reconozca el derecho a la asistencia sanitaria o se deniega este derecho.
\nSegún establece el apartado 1 de este precepto “[e]l reconocimiento y control de la condición de asegurado o de beneficiario del mismo corresponderá al Instituto Nacional de la Seguridad Social o, en su caso, el Instituto Social de la Marina”. Y el apartado 2 dispone que “[u]na vez reconocida la condición de asegurado o de beneficiario del mismo, el derecho a la asistencia sanitaria se hará efectivo por las administraciones sanitarias competentes, que facilitarán el acceso de los ciudadanos a las prestaciones de asistencia sanitaria mediante la expedición de la tarjeta sanitaria individual”. Resulta, por tanto, que los actos por los que se reconoce la condición de asegurado no tienen como objeto proporcionar información alguna, sino que, como se ha indicado, son los actos por los que se reconoce el derecho a la asistencia sanitaria por el Sistema Nacional de Salud. Debe tenerse en cuenta que, de acuerdo con lo establecido en este precepto, la tarjeta sanitaria que expiden las Comunidades Autónomas, no es el acto por el que se reconoce el derecho a la asistencia sanitaria. El acto que reconoce este derecho es, como se acaba de indicar, el que reconoce la condición de asegurado; este acto, a su vez, es requisito necesario para poder obtener la tarjeta sanitaria individual y poder hacer efectivo este derecho accediendo a la asistencia sanitaria que prestan las Comunidades Autónomas.
\nEn consecuencia, el acto por el que se reconoce la condición de asegurado es el acto administrativo que reconoce el derecho a la asistencia sanitaria, por lo que, al ser una actividad claramente ejecutiva, la competencia para adoptarlo debería corresponder a las Comunidades Autónomas, que son quienes tienen las competencias ejecutivas en esta materia. Por ello considero que el apartado uno del art. 3 bis de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, que modifica el art. 1.2 del Decreto-ley impugnado es, por este motivo, contrario al orden constitucional de competencias.
\nIII. Se invade la competencia autonómica cuando se regula el destino de los fondos de acción social dedicados al personal estatutario.
\nLa Comunidad Autónoma recurrente impugnó este precepto al considerar que vulnera las competencias exclusivas que le reconoce el art. 76.2 a) EAAnd en materia de acción social de su función pública. La Sentencia rechaza esta impugnación al estimar que la acción social es una materia que se integra dentro de la competencia que el art. 149.1.18 CE atribuye al Estado sobre las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos. Esta conclusión se fundamenta, a tenor de la opinión mayoritaria, en que el referido título competencial habilita al Estado para establecer la regulación básica de los derechos y deberes del personal del sector público que tenga la condición de funcionario. Por ello se entiende que, como la acción social constituye un derecho del personal estatuario, corresponde al Estado establecer la regulación básica sobre esta materia en virtud de art. 149.1.18 CE. Al considerar que el Estado es competente para regular los aspectos básicos de las acción social en materia de función pública y apreciar que el precepto impugnado no excede el ámbito de lo básico -deja margen a las Comunidades Autónomas para que puedan dictar normas de desarrollo- la opinión mayoritaria en que se sustenta la Sentencia llega a la conclusión de que este precepto es acorde con el régimen constitucional de competencias.
\nMi discrepancia radica en que, en mi opinión, el artículo impugnado no tiene como objeto regular el derecho del personal estatutario de los servicios de salud a la acción social. Esta norma ni atribuye derechos ni regula su ejercicio. No tiene otro alcance que el de disponer cómo han de gestionar los servicios de salud autonómicos sus fondos de acción social para el personal estatuario. Como el propio precepto establece, la finalidad de esta norma es “potenciar y racionalizar las actuaciones en materia de acción social”. A estos efectos se dispone, por una parte, que estos fondos solo podrán ser destinados al personal estatutario que se encuentre en la situación de servicio activo y, por otro, que no podrán ser beneficiarios de estas prestaciones quienes se encuentren jubilados. Es, por tanto, una medida cuyo finalidad no es regular los derechos del personal estatutario a la acción social, sino establecer reglas para “potenciar y racionalizar” la gestión de los fondos destinados a la acción social. A través de la misma se pretenden establecer las líneas de actuación que deben seguir los servicios de salud autonómicos en la gestión de los fondos de acción social para el personal estatutario.
\nEntender, como sostiene la opinión mayoritaria en que se sustenta la Sentencia, que cualquier medida que afecte a la acción social integra el régimen de derechos de los funcionarios públicos, aunque no les atribuya ningún derecho, conlleva hacer una interpretación extensiva de lo que constituye la materia “derechos de los funcionarios públicos”, al comprender dentro de la misma no solo la regulación básica de los concretos derechos que puedan reconocerse a los beneficiarios de la acción social, sino también la de las medidas tendentes a mejorar la gestión de los fondos destinados a este tipo de actuaciones. Esta interpretación no encaja con lo que suele entenderse por “derechos de los funcionarios” y conlleva, además, una intromisión en las competencias exclusivas que, en materia de acción social de su función pública, ha asumido la Comunidad Autónoma de Andalucía en virtud de lo dispuesto en el art. 72 a) EAAnd.
\nHa de tenerse en cuenta que, si bien el ejercicio de esta competencia autonómica ha de cohonestarse con las competencias básicas que corresponden al Estado sobre régimen estatutario de los funcionarios públicos, el Estado, en virtud de la competencias que le atribuye el art. 149.1.18 CE, no puede adoptar medidas que, sin tener una clara relación con los ámbitos que integran el régimen estatuario de los funcionarios públicos, limiten la competencia autonómica en esta materia imponiéndole condicionamientos en relación con los objetivos que debe perseguir a través de sus competencias en materia de acción social o el destino que, a estos efectos, ha de otorgar a sus propios fondos.
\nDebe indicarse, por último, que las anteriores consideraciones resultan igualmente aplicables al inciso del art. 10.5 que prohíbe el establecimiento de prestaciones sociales de contenido económico destinadas al personal que haya alcanzado la edad de jubilación. Debe tenerse en cuenta que, aunque el art. 76.2 a) EAAnd otorga competencias a Andalucía en materia de acción social de su función pública, y que, como se pone de relieve en la Sentencia, quienes se han jubilado han perdido ya su condición de personal estatutario, esto no impide que esta Comunidad Autónoma, en ejercicio de las competencias que en materia de servicios sociales le atribuye el art. 61 EAAnd, pueda establecer medidas de acción social de carácter económico de las que pueda ser beneficiario este colectivo.
\nCuestión distinta es si tales medidas pueden establecerse con cargo a los fondos destinados al personal estatutario, que es lo que el precepto impugnado prohíbe. Ahora bien, lo relevante a los efectos de este recurso es que el Estado carece de competencias para establecer la referida prohibición, pues esta conlleva ejercer un control sobre la adecuada gestión de los fondos autonómicos destinados a la acción social que es en sí mismo lesivo de las competencias autonómica en esta materia. Esto no impide que, si las Comunidades Autónomas, al amparo de sus competencias en materia de acción social, establecieran prestaciones económicas que por su objeto excedieran de este ámbito incidiendo en las competencias estatales en materia de seguridad social, este exceso competencial, caso de producirse, pudiera ser impugnado mediante un conflicto positivo de competencia.
\nPor ello, aunque la finalidad de la prohibición contenida en el art. 10.5 del Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, fuera la de asegurar un adecuado ejercicio de las competencias autonómicas y evitar de este modo posibles injerencias en competencias estatales, esta finalidad no ampararía la competencia estatal para establecer este tipo de controles, pues la imposición de los mismos conlleva ejercer un control preventivo sobre el ejercicio de las competencias autonómicas que, por su carácter cautelar, lesiona las competencias autonómicas en esa materia.
\nLas consideraciones anteriores me llevan a entender que el art.10.5 hubiera debido también ser declarado inconstitucional y nulo.
\nMadrid, a dos de marzo de dos mil diecisiete.
\nIdentificación Órgano Pleno Magistrados Don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, doña Adela Asua Batarrita, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez.
\nNúmero y fecha BOE [Núm, 83 ] 07/04/2017 Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 4585-2012 Fecha de resolución 01/03/2017 Síntesis y resumen Síntesis Descriptiva Interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía en relación con diversos preceptos del Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones.
\nSíntesis Analítica Límites de los decretos-leyes, derecho a la protección de la salud y competencias sobre sanidad: constitucionalidad de los preceptos legales estatales que modifican la regulación jurídica de la condición de asegurado del Sistema Nacional de Salud, el régimen de prescripción de medicamentos y productos sanitarios, y la acción social destinada al personal estatutario de los servicios públicos de salud. Votos particulares.
\nResumen Se enjuicia la constitucionalidad de diversos preceptos del Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones. En particular, se controvierten las previsiones relativas a la regulación jurídica de la condición de asegurado, el régimen de prescripción de medicamentos y productos sanitarios, la integración del personal funcionario al servicio de instituciones sanitarias públicas y la acción social destinada al personal estatutario sanitario.
\nSe desestima el recurso de inconstitucionalidad. En relación con el presupuesto habilitante de este concreto Decreto-ley, la Sentencia, en aplicación de la doctrina contenida en la STC 139/2016, de 21 de junio, declara que no se han excedido los límites constitucionales en su utilización. Por otra parte, en lo relativo a la regulación jurídica de la condición de asegurado, se afirma que las facultades de coordinación que el precepto atribuye al Estado no interfieren en el ejercicio de las competencias autonómicas en materia de sanidad. En otro orden, la Sentencia sostiene que, según lo dispuesto en la STC 6/2015, la articulación por parte del Estado del régimen de prescripción de medicamentos y productos sanitarios tiene carácter básico y, por tanto, se inserta en el ámbito de competencia estatal en materia de sanidad. De otro lado, se concluye que la previsión estatal en materia de derecho a la acción social del personal estatutario de los servicios de salud no agota la regulación sino que deja margen de maniobra a las Comunidades Autónomas para el ejercicio de sus competencias de desarrollo legislativo y de ejecución, de modo que encuentra legítima cobertura en la competencia estatal reconocida en la Constitución. Finalmente, en relación con la integración del personal funcionario al servicio de instituciones sanitarias públicas se declara la desaparición sobrevenida del objeto del recurso en aplicación de la resolución contenida en la STC 183/2016, de 3 de noviembre.
\nLa Sentencia cuenta con dos Votos particulares discrepantes, uno de ellos suscrito por dos magistrados.
\nLey Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía Artículo 55.2, ff. 1, 4 a 6, VP II Artículo 61, f. 4, VP II Artículo 72 a), VP II Artículo 76.2 a), ff. 1, 6, VP II Artículo 76.2 b), f. 6 Ley 27/2011, de 1 de agosto. Actualización, adecuación y modernización del sistema de Seguridad Social En general, ff. 3, 6 Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del sistema nacional de salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones En general, ff. 3, 6, VP II Exposición de motivos VI, f. 3 Exposición de motivos, apartado I, f. 3 Exposición de motivos, apartado V, f. 3 Artículo 1.1, ff. 1 a 3 Artículo 1.2, ff. 1 a 4, VP I, VPII Artículo 4, ff. 3, 5 Artículo 4.1, ff. 1, 3 a 5 Artículo 4.2, f. 1 Artículo 4.4, ff. 1, 3 a 5 Artículo 8, f. 3 Artículo 10.4, ff. 1 a 3, 6 Artículo 10.5, ff. 1, 3, 4, 6, VP I, VP II Artículo 10.7, f. 3 Disposición final primera, f. 6 Real Decreto Legislativo 1/2015, de 24 de julio. Texto refundido de la Ley de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios En general, f. 5 Artículo 87, f. 5 Artículo 89.5, f. 5 Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público Artículo 2.3, f. 6 Artículo 2.4, f. 6 Conceptos constitucionales Conceptos materiales Visualización Competencias compartidasCompetencias compartidas, f. 5 Competencias de coordinaciónCompetencias de coordinación, f. 4 Competencias delimitadas por la legislación básicaCompetencias delimitadas por la legislación básica, ff. 5 y 6 Competencias en materia de asistencia socialCompetencias en materia de asistencia social, f. 6 Competencias en materia de sanidadCompetencias en materia de sanidad, f. 4 Votos particulares, formulados dos Votos particulares, formulados dos MedicamentosMedicamentos, f. 5 Personal estatutarioPersonal estatutario, f. 6 Presupuesto habilitantePresupuesto habilitante, f. 3 Arriba Ayúdenos a mejorarUtilice este formulario para notificar al Tribunal Constitucional una posible errata encontrada en el texto de la resolución.
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