En todos estos casos, las disposiciones que exigen que las solicitudes de evaluación vayan acompañadas de al menos dicha documentación e información han de considerarse como regulación necesaria para garantizar una homogeneidad mínima en la realización de la evaluación ambiental en todo el territorio nacional con independencia del lugar en que se lleve a cabo, al tiempo que no impide que las Comunidades Autónomas pueden requerir en su propia normativa la documentación o información adicional que consideren necesaria para atender a las especificidades de sus propias políticas.c) Por lo que se refiere a la regulación de la resolución de inadmisión a trámite de las solicitudes de evaluación de impacto, que se recoge en el apartado cuarto de estos artículos, estas disposiciones tienen como finalidad, como declara el preámbulo de la Ley 21/2013, “que los promotores conozcan, desde una fase muy preliminar del procedimiento, que existen fundadas razones para entender que el plan, programa o proyecto no podrá contar con una declaración ambiental favorable, por razones ambientales, o cuando los estudios ambientales no reúnen condiciones de calidad suficientes apreciadas, o cuando se hubiese inadmitido o se hubiere dictado una declaración ambiental desfavorable en un plan, programa o proyecto análogo al presentado”.
\nSu contenido es conforme con el sistema de distribución de competencias constitucional si se interpreta en el sentido de que establecen unas causas sustantivas mínimas en las que procede declarar dicha inadmisibilidad, sin que excluya la posibilidad de que las Comunidades Autónomas, en ejercicio de sus competencias, puedan adoptar normas de desarrollo al respecto o, en su caso, recoger otros supuestos de inadmisión adicionales en aras de la protección del medio ambiente.d) Finalmente, los dos últimos párrafos del apartado cuarto de los artículos 18, 29, 39 y 45, aplican reglas de procedimiento administrativo común relativas a cuestiones tales como la subsanación y mejora de la solicitud, el trámite de audiencia, la motivación y la revisión de los actos de trámite, así como de coordinación entre los órganos competentes de la misma administración, las cuales, de acuerdo con la precisión al canon de enjuiciamiento expuesta en el fundamento jurídico 5 b) (i), no pueden reputarse legislación básica de medio ambiente.Procede así estimar la impugnación formulada por la Generalitat en relación con los párrafos tercero y cuarto del apartado cuarto de los artículos 18, 29, 39 y 45, en tanto en cuanto sus disposiciones no pueden considerarse legislación básica ambiental.
\nSe declaran en todo lo demás conformes con el sistema constitucional de distribución de competencias en el sentido que aquí se han interpretado, interpretación de conformidad que se llevará al fallo.
\n8.
\nLa Generalitat impugna los artículos 19, 30, 34 y 46, que hacen referencia a las “consultas a las Administraciones públicas afectadas y a las personas interesadas”, tanto en el marco de la evaluación ambiental estratégica, como en el de la evaluación de impacto ambiental de proyectos. Sin que sea necesario reproducir aquí el texto íntegro de los preceptos citados dada su extensión, baste con señalar que la Generalitat admite que tengan la consideración de legislación básica una serie de previsiones genéricas de los mismos, relativas a la necesidad de la consulta a las administraciones públicas y personas interesadas, el órgano que las tenga que llevar a cabo, los efectos que pueda tener sobre el procedimiento la ausencia de estos pronunciamientos y la necesidad de su publicidad.
\nImpugna, por el contrario, las previsiones que, a continuación, se enuncian, por entender que no encuentran acomodo constitucional:a) Las disposiciones de los artículos 19.1 (segundo párrafo), 30.2 (primer párrafo), 34.4 (segundo párrafo) y 46.2 (segundo párrafo) de la Ley 21/2013, que establecen que los pronunciamientos que lleguen fuera de plazo no se tendrán en cuenta (“En este caso no se tendrán en cuenta los pronunciamientos antes referidos que se reciban posteriormente”). Argumenta el letrado autonómico que las consecuencias de no emitir un informe o de emitirlo tardíamente se encontraban reguladas a todos los efectos en el artículo 83.4 LPC, estableciéndose como regla general que el informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolución (en términos similares el artículo 112 de la Ley 39/2015, vigente en la actualidad).
\nPor las razones que ya hemos advertido, no se puede descartar que el legislador estatal pueda adoptar ex artículo 149.1.23 CE normas básicas de carácter procedimental distintas a las del procedimiento administrativo común, que cumplen una función de ordenación mediante mínimos vinculada a la consecución de los objetivos ambientales en cuestión. Sin embargo, las previsiones aquí enjuiciadas excluyen la toma en consideración de los informes recibidos fuera de plazo, incluso cuando los mismos puedan aportar datos relevantes en beneficio de la calidad de la evaluación ambiental, lo que, si bien responde a un principio de celeridad en la tramitación, no se cohonesta con su finalidad primordial de garantizar en todo el territorio del Estado un elevado nivel de protección ambiental, conforme a lo que declara la ley en su artículo 1.
\nImpiden, además, que las Comunidades Autónomas puedan optar por normas de este cariz, más protectoras, en el ejercicio de sus competencias en materia de medio ambiente. En consecuencia, no cabe considerar como legislación básica los preceptos contenidos en los párrafos segundo del artículo 19.1, primero del artículo 30.2, segundo del artículo 34.4 y segundo del 46.2 de la Ley 21/2013, en los que se dispone que “en este caso no se tendrán en cuenta los pronunciamientos antes referidos que se reciban posteriormente”. Por todo lo cual ha de estimarse la impugnación formulada contra estos preceptos, al vulnerar el orden constitucional de distribución de competencias.b) La Generalitat impugna, asimismo, las previsiones de los artículos 19.1 (tercer párrafo), 30.2 (segundo párrafo). 34.4 (tercer párrafo) y 46.3 (primer párrafo), según las cuales, en caso de que no se hayan recibido los informes de las administraciones públicas afectadas o sean insuficientes, el órgano ambiental “requerirá personalmente al titular del órgano jerárquicamente superior de aquel que tendría que emitir el informe, para que, en el plazo de diez días hábiles, contados a partir de la recepción del requerimiento, ordene al órgano competente la entrega del informe correspondiente en el plazo de diez días hábiles\".
\nEntiende el Letrado de la Generalitat que la articulación concreta de cómo se han de requerir los informes no constituye una base en materia de medio ambiente. Por su parte, el Abogado del Estado esgrime que se trata de un mecanismo que podrá ser utilizado, tanto por la Administración General del Estado para requerir los informes que deban ser emitidos por las Comunidades Autónomas, como por éstas cuando sea algún organismo del Estado el que se retrase en la emisión de estos informes preceptivos. Recuerda, asimismo, que, conforme a la disposición final octava de la Ley 21/2013, los plazos que establecen estas disposiciones no tienen carácter básico.El preámbulo de la Ley 21/2013 pone de manifiesto que “una de las piezas esenciales de la evaluación ambiental es la consulta a las administraciones públicas afectadas”.
\nPor su parte, el artículo 2 recoge expresamente, entre los “principios de la evaluación ambiental”, el de “cooperación y coordinación entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas”. En este caso, las disposiciones impugnadas articulan un mecanismo de colaboración o cooperación dirigido a evitar que la evaluación ambiental pueda verse paralizada o menoscabada en su eficacia cuando el órgano ambiental, sea estatal o autonómico, no tenga los elementos de juicio suficientes para llevarla a cabo, bien por no haber recibido los informes de otras Administraciones públicas competentes que resulten relevantes, bien porque estos resulten insuficientes para decidir.Como se recuerda en la STC 217/2016, de 15 de diciembre, FJ 3, sobre el principio de cooperación, “hemos destacado tanto su carácter necesario en un Estado descentralizado como el nuestro, como su relación con la idea de la voluntariedad, frente a la vinculación de la coordinación con la de la imposición u obligatoriedad (STC 86/2014, de 29 de mayo, FJ 5, por todas).
\nPor otro lado su instrumentación y puesta en práctica no permite alterar las competencias de los sujetos llamados a cooperar” (STC 195/2012, de 31 de octubre, FJ 5 in fine). También ha reiterado este Tribunal que el citado principio de cooperación “impone que se arbitren mecanismos o cauces de colaboración mutua a fin de evitar interferencias y, en su caso, dispersión de esfuerzos e iniciativas perjudiciales para la finalidad prioritaria (SSTC 13/1988, fundamento jurídico 2; 102/1995, fundamento jurídico 31), aunque, por lo general, ‘no prejuzga cuál debe ser la correcta técnica a través de cuya mediación dicha coparticipación se articule’ (STC 68/1996, fundamento jurídico 10) … Así pues, este Tribunal ha venido reconociendo un margen de discrecionalidad en la determinación de los específicos mecanismos cooperativos, lo que no implica que dicho margen se conciba como un espacio totalmente inmune al control jurisdiccional” (SSTC 118/1988, de 4 de junio, FJ 12, y 195/2012, de 31 de octubre, FJ 5, por todas).
\nAdemás, también ha declarado que “la previsión de mecanismos de colaboración y coordinación resulta, no sólo conforme al sistema de distribución competencial, sino particularmente ‘conveniente para favorecer el ejercicio de las competencias sectoriales implicadas por la afectación transversal que es consustancial a la legislación básica de protección del medio ambiente’ [STC 69/2013, FJ 7, citando la STC 101/2005, de 20 de abril, FJ 5 c)]. Por eso, tales estrategias pueden fácilmente reconducirse a las atribuciones que el art. 149.1.23 CE reconoce al Estado” [SSTC 138/2013, de 6 de junio, FJ 8, y 69/2013, de 14 de marzo, FJ 7, citando la STC 101/2005, de 20 de abril, FJ 5 c)]. Afectación transversal que es la razón misma de ser de la evaluación ambiental regulada por la Ley 21/2013.
\nDe hecho, el llamamiento constitucional a la colaboración interadministrativa, resulta “particularmente relevante e intenso en materia medioambiental dado el carácter global tanto de los riesgos para el entorno y la biodiversidad como de las políticas necesarias para afrontarlos” (por todas, STC 45/2015, FJ 6).A la luz de esta doctrina constitucional, la disposición aquí cuestionada ha de ser interpretada en el sentido de que dispone que el órgano ambiental de la administración competente para llevar a cabo la evaluación ambiental reitere la solicitud de la información necesaria ante el superior jerárquico de aquel que debería haber emitido el informe. Ello sin alteración alguna de las relaciones de jerarquía ni del ejercicio de las competencias propias de cada administración.
\nPor lo que respecta a la regulación de la tramitación de dicha solicitud, y en lo que se refiere en particular a los incisos “para que, en el plazo de diez días hábiles, contados a partir de la recepción del requerimiento, ordene al órgano competente la entrega del correspondiente informe en el plazo de diez días hábiles, sin perjuicio de las responsabilidades en que pudiera incurrir el responsable de la demora”, hay que señalar que se trata de disposiciones que responden a bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen jurídico de sus funcionarios -las relacionadas, en particular, con las instrucciones y órdenes de servicio, y la responsabilidad disciplinaria- cuyo desarrollo y aplicación compete a cada Administración, en el ejercicio de su autonomía de organización y funcionamiento, conforme a las normas adoptadas por el Estado ex artículo 149.1.18 CE.
\nEn consecuencia y de acuerdo con la precisión al canon de enjuiciamiento expuesta en el fundamento jurídico 5 b) (i), no pueden reputarse legislación básica en materia de medio ambiente.Finalmente, los incisos que establecen la comunicación del requerimiento al órgano sustantivo y al promotor, así como la suspensión del plazo hasta que se reciban los informes solicitados (tercer párrafo in fine del artículo 19.1; tercer párrafo in fine del artículo 34.4, y segundo párrafo in fine del artículo 30.2), son disposiciones esenciales para garantizar la eficaz integración de los aspectos ambientales en la toma de decisión, y por tanto la eficacia de la evaluación ambiental; son, por consiguiente, legislación básica de medio ambiente.En definitiva, estas previsiones de los artículos 19.1 (tercer párrafo). 30.2 (segundo párrafo). 34.4 (tercer párrafo) y 46.3 (primer párrafo), pueden considerarse disposiciones básicas, conforme a las competencias que el artículo 149.1.23 CE reconoce al Estado, por lo que cabe desestimar la impugnación formulada contra las mismas, salvo en lo que se refiere a los incisos “para que, en el plazo de diez días hábiles, contados a partir de la recepción del requerimiento, ordene al órgano competente la entrega del correspondiente informe en el plazo de diez días hábiles, sin perjuicio de las responsabilidades en que pudiera incurrir el responsable de la demora”.c) En tercer lugar, impugna la Generalitat el apartado primero del artículo 34, por disponer que el promotor pueda, con carácter voluntario, solicitar al órgano ambiental que elabore un documento del alcance del estudio de impacto ambiental, y su apartado segundo, por determinar la información y la documentación que tiene que acompañar la solicitud.
\nEl letrado autonómico destaca que, conforme al artículo 5.2 de la Directiva 2011/92/UE, esta es una opción que tiene la autoridad competente, aunque también puede establecer que sea exigible en todo caso dicho documento, y argumenta que la decisión de decantarse por una u otra opción corresponde, en cuanto a los proyectos sometidos a su competencia, a la Generalitat. Compete igualmente a la Generalitat, añade, la determinación de la información que tiene que acompañar la solicitud. Tal y como pone de relieve el Abogado del Estado, la voluntariedad de esta fase permite agilizar la tramitación de expedientes, y constituye una opción para el promotor, quien podrá solicitar al órgano ambiental la determinación del alcance cuando lo considere preciso.
\nLa Ley 21/2013 define en su artículo 5.2 c) el “documento de alcance” como el “pronunciamiento del órgano ambiental dirigido al promotor que tiene por objeto delimitar la amplitud, nivel de detalle y grado de especificación que debe tener el estudio ambiental estratégico y el estudio de impacto ambiental”. Precisa, por tanto, el contenido y grado de especificidad que debe tener el “estudio de impacto ambiental”, que es el “documento elaborado por el promotor que contiene la información necesaria para evaluar los posibles efectos significativos del proyecto sobre el medio ambiente y permite adoptar las decisiones adecuadas para prevenir y minimizar dichos efectos”. Predetermina así la información medioambiental que debe presentarse en el estudio de impacto ambiental, en atención a las características específicas del proyecto, generando certeza sobre el contenido que debe tener dicho documento para facilitar una adecuada y eficaz evaluación ambiental.
\nA tales efectos, la Directiva 2011/92/UE, en su artículo 5.2, contempla la posibilidad de que el promotor solicite a la autoridad competente un dictamen para, en los términos establecidos por la Directiva 2014/52/UE que la modifica, “mejorar la calidad de la evaluación de impacto ambiental, simplificar los procedimientos y encauzar el proceso decisorio” (considerando 30 de la Directiva 2014/52/UE), permitiendo en todo caso a los Estados miembros la opción, más estricta desde el punto de vista de la protección ambiental, de que éstos exijan a las autoridades competentes que emitan el dictamen con independencia de que el promotor así lo solicite.Dejar en manos del promotor la opción de solicitar o no el documento de alcance puede servir al fin de simplificar y aligerar la tramitación en los casos en que éste considere que no necesita solicitar dicho documento para llevar a cabo el estudio.
\nPero no cabe descartar, por otra parte, que en algunos supuestos la falta del denominado “documento de alcance” pueda, por el contrario, repercutir negativamente en el proceso y calidad de la evaluación, con independencia de que el órgano ambiental siempre pueda, durante el análisis técnico del expediente, requerir al promotor información adicional conforme al artículo 40.3 de la Ley de evaluación ambiental.A la luz del objeto del documento de alcance, y conforme al sistema constitucional de distribución de competencias en materia de medio ambiente, esta disposición ha de interpretarse en el sentido de que no excluye que el legislador autonómico pueda establecer, como norma adicional de protección, que el órgano ambiental deba emitir dicho documento con independencia de que el promotor lo solicite o no, ya sea con carácter general o en atención a las características de determinados proyectos, con el objeto de mejorar la calidad de la evaluación ambiental conforme a las especificidades de sus propias políticas.Por lo que respecta al apartado segundo del artículo 34, establece este que “el promotor presentará ante el órgano sustantivo una solicitud de determinación del alcance del estudio de impacto ambiental, acompañada del documento inicial del proyecto, que contendrá, como mínimo, la siguiente información: a) La definición, características y ubicación del proyecto. b) Las principales alternativas que se consideran y un análisis de los potenciales impactos de cada una de ellas. c) Un diagnóstico territorial y del medio ambiente afectado por el proyecto”.
\nAlega la Generalitat que también le compete determinar la información que tiene que acompañar la solicitud. En este caso, el apartado segundo del artículo 34 dispone el contenido mínimo de información que ha de acompañar a la solicitud y no excluye la posibilidad de que la Generalitat pueda adoptar normas que impliquen la exigencia de la información adicional que considere pertinente en su ámbito de competencias en materia de medio ambiente, siendo de aplicación aquí los razonamientos expuestos en el fundamente jurídico 7 b) para confirmar su carácter básico.En suma, se estiman las impugnaciones dirigidas contra estas disposiciones en lo que se refiere a la última frase del segundo párrafo del artículo 19.1; del primer párrafo del artículo 30.2, del segundo párrafo del artículo 34.4 y del segundo párrafo in fine del artículo 46.2 (“En este caso no se tendrán en cuenta los pronunciamientos antes referidos que se reciban posteriormente”) por carecer del carácter de básico.
\nAsimismo, no son normas básicas en materia de medio ambiente las previsiones del tercer párrafo del artículo 19.1, del segundo párrafo del artículo 30.2, del tercer párrafo del artículo 34.4, y del primer párrafo del artículo 46.3, por lo que se refiere a los incisos “para que, en el plazo de diez días hábiles, contados a partir de la recepción del requerimiento, ordene al órgano competente la entrega del correspondiente informe en el plazo de diez días hábiles, sin perjuicio de las responsabilidades en que pudiera incurrir el responsable de la demora”. Por su parte, el apartado primero del artículo 34 es básico y conforme con el orden constitucional de distribución de competencias interpretado en los términos del apartado c) de este fundamento jurídico, interpretación que se llevará al fallo.
\nSe desestima la impugnación de estos artículos en todo lo demás.
\n9.
\nEl artículo 35 regula el contenido del estudio de impacto ambiental, estableciendo en su primer apartado que “el promotor elaborará el estudio de impacto ambiental que contendrá, al menos, la siguiente información en los términos desarrollados en el anexo VI”. Si bien la Generalitat considera que el contenido del artículo 35 es básico, en tanto que se limita a recoger la información mínima que ha de contener el estudio de impacto, cuestiona la remisión que hace en su apartado primero a su desarrollo en el anexo VI, “Estudio de impacto ambiental y criterios técnicos”, y en particular, lo que respecta a los siete primeros apartados, cuyo contenido estima que queda a disposición del Gobierno estatal, según prevé el apartado tercero de la disposición final novena de la Ley.
\nDicha disposición autoriza al Gobierno para “actualizar el anexo VI, en aquellos aspectos de carácter técnico o de naturaleza coyuntural y cambiante, con el fin de adaptarlo al progreso técnico, científico y económico”.El anexo VI recoge en sus apartados primero a séptimo la descripción de los diferentes elementos que ha de contener el estudio del impacto ambiental, relativos a los siguientes aspectos: (i) contenido del estudio de impacto ambiental, que deberá incluir, al menos, los datos que enumera; (ii) descripción del proyecto; (iii) inventario ambiental; (iv) identificación, cuantificación y evaluación de impactos, la cuantificación y evaluación de las repercusiones; (v) propuesta de medidas preventivas, correctoras y compensatorias; (vii) y el programa de vigilancia y seguimiento ambiental. A la luz del contenido y extensión de estos apartados, afirma el letrado autonómico que aquellos tienen vocación de regulación exhaustiva, lo que hace prácticamente imposible que las Comunidades Autónomas puedan llevar a cabo no sólo una política propia en esta materia sino incluso la adopción de normas adicionales de protección. Concluye, en definitiva, que la expresión “en los términos desarrollados al anexo VI” del artículo 35.1, en conexión con esta remisión conculcan las competencias de la Generalitat del artículo 144.1 EAC.Argumenta el Abogado del Estado, por el contrario, que el Anexo VI tiene por objeto permitir a los promotores conocer de antemano cuáles hayan de ser las exigencias legales mínimas requeridas para elaborar el estudio de impacto ambiental de un proyecto, con independencia del lugar donde pretendan desarrollarlo.Las disposiciones de dicho anexo contienen, en efecto, una relación precisa de la información y datos que, al menos, debe incluir el estudio de impacto ambiental.
\nSin embargo, tal precisión no excluye per se, como ya hemos advertido, su carácter de legislación básica. El anexo VI establece el contenido mínimo homogéneo que ha de reunir un estudio de impacto ambiental con independencia de dónde se lleve a cabo y de a quién corresponda evaluar y autorizar el proyecto en cuestión. La determinación concreta de ese contenido resulta justificada en atención a su finalidad tuitiva del medio ambiente de esta técnica, dirigida a garantizar que todas las Administraciones públicas, en ejercicio de cualesquiera de sus competencias, ponderen y evalúen eficazmente, sobre la base de la información que se considera imprescindible, la repercusión de los proyectos que se incluyan en el ámbito objetivo de la Ley de evaluación ambiental, así como a la especificidad de la materia, y al carácter marcadamente técnico de los concretos aspectos o cuestiones a tener en cuenta a tales efectos.
\nObligación esta que, como ya hemos advertido, tiene fuertes conexiones europeas e internacionales. Por otra parte, tomando como parámetro interpretativo el régimen comunitario de evaluación de impacto ambiental, se aprecia que la Directiva 2011/92/UE también regula de forma muy precisa el contenido mínimo que ha de tener el estudio de impacto ambiental en todos los Estados de la Unión Europea (art. 5.1 y anexo IV, tal y como han sido modificados por la Directiva 2014/52/UE), al tiempo que, si bien el contenido del anexo VI de la Ley 21/2013 recoge las exigencias generales impuestas en dicha Directiva, en algunos puntos no lo hace con todos los pormenores detallados en el anexo IV de la Directiva.
\nSiendo el estudio de impacto ambiental una pieza clave del procedimiento de evaluación, el artículo 35 y el anexo VI de la Ley 21/2013 garantizan, en definitiva, un mínimo de coherencia y de cohesión en la aplicación de este instrumento en todo el territorio y, por ende, en la protección del medio ambiente, en línea con los argumentos y la doctrina ya expuestos en el fundamento 7 b) supra. Todo ello sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas puedan establecer en su normativa contenidos adicionales, ya sea en consideración a aquellos efectos ambientales que pudieran ser especialmente negativos en su territorio debido a las peculiaridades del mismo, o en atención a su política ambiental. En este sentido, y como señala el Abogado del Estado, son continuas las referencias en su texto (del tipo “el estudio de impacto ambiental contendrá, al menos”) que indican que los contenidos señalados en los apartados primero a séptimo del anexo VI se erigen como un mínimo común denominador que las Comunidades Autónomas podrán clarificar, ampliar y desarrollar.Tampoco cabe considerar contrario al sistema de distribución de competencias este artículo por el hecho de que el apartado tercero de la disposición final novena de la ley autorice al Gobierno para “actualizar el anexo VI, en aquellos aspectos de carácter técnico o de naturaleza coyuntural y cambiante, con el fin de adaptarlo al progreso técnico, científico y económico”.
\nLa colaboración del reglamento con la ley no está en modo alguno descartada en este ámbito; tal y como hemos declarado de forma reiterada, si bien en principio la legislación básica de medio ambiente debe articularse a través de normas legales, son “admisibles -con carácter excepcional, sin embargo- las procedentes de la potestad reglamentaria que la Constitución encomienda al Gobierno de la Nación (art. 97 CE), siempre que resulten imprescindibles y se justifiquen por su contenido técnico o por su carácter coyuntural o estacional, circunstancial y, en suma, sometido a cambios o variaciones frecuentes e inesperadas” (SSTC 102/1995, de 26 de junio, FJ 8; 306/2000, de 12 de diciembre, FJ 6, y 161/2014, de 7 de octubre, FJ 7).
\nEn este caso concreto, la remisión a disposiciones reglamentarias se limita a la mera actualización, en atención a la especificidad de la materia, de los aspectos técnicos o coyunturales que regula. No se trata, pues, de una deslegalización susceptible de reproche constitucional, sino que estamos ante una fórmula admisible de colaboración entre la ley y el reglamento conforme a los criterios establecidos en nuestra doctrina. Ello sin perjuicio de que en el futuro pudiera plantearse el oportuno conflicto de competencias en el caso de que el Gobierno, al dictar las correspondientes normas reglamentarias en virtud de esa remisión, extendiera su regulación a aspectos no básicos.En definitiva, no puede reputarse que la expresión “en los términos desarrollados en el anexo VI” del artículo 35.1 in fine, en conexión con el contenido de dicho anexo, conculque las competencias de la Generalitat por exceder el ámbito de lo básico en materia de medio ambiente, por lo que procede desestimar su impugnación.
\n10.
\nLos artículos 24 y 40 regulan el “Análisis técnico del expediente” por parte del órgano ambiental en la evaluación ambiental estratégica ordinaria y en la evaluación de impacto ambiental de proyectos ordinaria, respectivamente. El Letrado de la Generalitat impugna los apartados cuarto y quinto (salvo el último párrafo) del artículo 24, y los apartados tercero y cuarto (salvo el último párrafo) del artículo 40, argumentando, igualmente, que exceden de lo básico.El apartado cuarto del artículo 24, establece el requerimiento al promotor de información adicional en los siguientes términos: “Si durante el análisis técnico del expediente de evaluación ambiental estratégica el órgano ambiental concluyera que es necesaria información adicional para formular la declaración ambiental estratégica solicitará al promotor la información que sea imprescindible, informando de ello al órgano sustantivo, que complete el expediente.
\nEsta solicitud suspende el plazo para la formulación de la declaración ambiental estratégica. Si transcurridos tres meses el promotor no hubiera remitido la documentación adicional solicitada, o si una vez presentada ésta fuera insuficiente, el órgano ambiental dará por finalizada la evaluación ambiental estratégica ordinaria, notificando al promotor y al órgano sustantivo la resolución de terminación. Contra esta resolución podrán interponerse los recursos legalmente procedentes en vía administrativa y judicial, en su caso”. Por su parte, el apartado quinto, regula el requerimiento en caso necesario del órgano ambiental al órgano jerárquico superior del que tiene que emitir el informe en los siguientes términos: “El órgano ambiental continuará con el procedimiento siempre que disponga de los elementos de juicio suficientes para realizar la evaluación ambiental estratégica”; no obstante, se prevé que si en el expediente de evaluación ambiental estratégica “no constara alguno de los informes de las Administraciones públicas afectadas, consultadas conforme a lo previsto en el artículo 22, y el órgano ambiental no dispusiera de elementos de juicio suficientes para realizar la evaluación ambiental estratégica, requerirá personalmente al titular del órgano jerárquicamente superior de aquel que tendría que emitir el informe para que, en el plazo de diez días, contados a partir de la recepción del requerimiento, ordene al órgano competente la entrega del correspondiente informe en el plazo de diez días, sin perjuicio de las responsabilidades en que pudiera incurrir el responsable de la demora”.
\nDicho requerimiento “se comunicará al órgano sustantivo y al promotor, y suspende el plazo para la formulación de la declaración de impacto ambiental”.Los apartados tercero y cuarto del artículo 40 establecen previsiones similares (requerimiento al promotor de información adicional y requerimiento en caso necesario del órgano ambiental al órgano jerárquico superior del que tiene que emitir el informe), con algunas variaciones de detalle como que el requerimiento del órgano ambiental al promotor para que complete la información se lleve a cabo también cuando éste no ha tenido en cuenta las alegaciones recibidas durante el trámite de información pública, sin que sea necesario reproducir aquí también dichos apartados.La Generalitat de Cataluña alega que estas disposiciones regulan de manera exhaustiva unos pasos de marcado cariz instrumental en el procedimiento e impiden la adecuación de esta fase del procedimiento a las necesidades y características propias de las Comunidades Autónomas.
\nPor lo que se refiere al requerimiento recogido en los apartados quinto del artículo 24 y cuarto del artículo 40, tal y como señala el Abogado del Estado, es similar al previsto en los artículos 19.1 (tercer párrafo), 30.2 (segundo párrafo). 34.4 (tercer párrafo) y 46.3 (primer párrafo), ya analizados, y las conclusiones alcanzadas en relación con los mismos en el fundamento jurídico 8 b) son igualmente trasladables a los apartados quinto del artículo 24 y cuarto del artículo 40. Estas disposiciones establecen, en definitiva, el mismo mecanismo dirigido a evitar que la evaluación ambiental pueda verse menoscabada en aquellos casos en que el órgano ambiental, sea estatal o autonómico, no tuviera los elementos de juicio suficientes para llevarla a cabo por no haber recibido los informes de otras Administraciones públicas competentes que resulten relevantes, o porque, habiéndolos recibido, resulten insuficientes para decidir.
\nComo ya hemos advertido, este mecanismo podrá ser utilizado tanto por la Administración General del Estado como por las Comunidades Autónomas, y no puede reputarse contrario al orden constitucional de distribución de competencias por las razones que se exponen en el fundamento jurídico 8 b), salvo en lo que se refiere a los incisos “para que, en el plazo de diez días, contados a partir de la recepción del requerimiento, ordene al órgano competente la entrega del correspondiente informe en el plazo de diez días, sin perjuicio de las responsabilidades en que pudiera incurrir el responsable de la demora”, que no pueden considerarse legislación básica en materia de medio ambiente por los motivos también expuestos en el mismo fundamento jurídico.En cuanto a los apartados cuarto del artículo 24 y tercero del artículo 40, que establecen la obligación del órgano ambiental de recabar del promotor información adicional cuando estime que es necesario para poder formular la declaración ambiental estratégica o el estudio de impacto ambiental, respectivamente, se trata de previsiones dirigidas a que las autoridades competentes tengan la información imprescindible para decidir sobre un determinado plan, programa o proyecto con el necesario conocimiento de sus posibles impactos en el medio ambiente, y por tanto, esenciales para alcanzar el fin de este instrumento de protección ambiental.
\nDe ahí que dispongan también que, en estos casos, la solicitud suspende el plazo para la formulación de la declaración ambiental estratégica o del estudio de impacto ambiental, y que su ausencia -una vez transcurrido el plazo que corresponde fijar a cada Comunidad Autónoma conforme a la disposición final octava 2 b)- pone fin a la evaluación. Se conciben así como actos de trámite que determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento en atención a la protección del medio ambiente, siendo claramente normas básicas en materia de medio ambiente. Por lo que respecta al inciso del párrafo segundo in fine del artículo 24.4 y segundo in fine del artículo 40.3, según los cuales “contra esta resolución podrán interponerse los recursos legalmente procedentes en vía administrativa y judicial, en su caso”, recogen lo dispuesto en el marco del procedimiento administrativo común (art. 112 de la Ley 39/2015, antes el art. 107 LPC) y de la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 25 LJCA), en relación con la revisión de aquellos actos de trámite que determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, por lo que no pueden considerarse legislación básica en materia de medio ambiente por las razones ya expuestas en el fundamento jurídico 5 b) (i).Finalmente, cabe advertir que estas disposiciones no impiden que las Comunidades Autónomas puedan, en esta fase del análisis técnico del expediente, adoptar normas que incluyan otros trámites o requisitos atendiendo a las especificidades de sus propias políticas ambientales con el objeto de mejorar el proceso y calidad de la evaluación ambiental.Consecuentemente, procede estimar las impugnaciones contra estos artículos por lo que se refiere a los incisos “para que, en el plazo de diez días, contados a partir de la recepción del requerimiento, ordene al órgano competente la entrega del correspondiente informe en el plazo de diez días, sin perjuicio de las responsabilidades en que pudiera incurrir el responsable de la demora” del párrafo segundo de los artículos 24.5 y 40.4; y los incisos “contra esta resolución podrán interponerse los recursos legalmente procedentes en vía administrativa y judicial, en su caso”, del párrafo segundo in fine del artículo 24.4 y del párrafo segundo in fine del artículo 40.3, por cuanto carecen del carácter de legislación básica de medio ambiente.
\nEn todo lo demás los artículos controvertidos han de reputarse acordes al orden de distribución de competencias.
\n11.
\nLos artículos 25.4 y 47.6 disponen que no procederá recurso alguno contra la declaración ambiental estratégica, ni contra el informe de impacto ambiental, respectivamente. Ello sin perjuicio de los que, en su caso, puedan interponerse en la vía judicial frente a la disposición de carácter general que hubiese aprobado el plan o programa, o bien de los que procedan en vía administrativa o judicial frente al acto, en su caso, de adopción o aprobación del plan o programa, o autorización de un proyecto. La Generalitat considera que se trata de una opción que no puede fijarse con carácter básico, sino que corresponde adoptar, en su caso, a cada una de las Administraciones competentes sobre el respectivo procedimiento, de manera que, sin menoscabo de lo que establece la normativa en materia de procedimiento administrativo común respecto de los actos de trámite, decidan sobre la posibilidad o no de que la declaración de impacto ambiental sea objeto de recurso administrativo y en qué modo y condiciones.A esta impugnación se añade la del apartado segundo a) del artículo 47 que, en su segundo párrafo, establece que “el promotor podrá solicitar al órgano ambiental el documento de alcance del estudio de impacto ambiental en los términos del artículo 34”, rechazando su carácter básico por las mismas razones alegadas frente a dicho precepto.Por su parte, señala el Abogado del Estado que la declaración ambiental estratégica y el informe de impacto ambiental tienen la naturaleza jurídica de un informe preceptivo y determinante por lo que, en coherencia con dicha naturaleza -que por vez primera define en el artículo 5 de la Ley de evaluación ambiental- y conforme a la reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo que la Ley incorpora, estos pronunciamientos ambientales en sí mismos no serán recurribles.
\nSí lo serán, por el contrario, los pronunciamientos del órgano sustantivo en virtud de los cuales se aprueben o adopten los planes o programas, o se autoricen los proyectos, en los que se incorporan los pronunciamientos ambientales. Esgrime que una regulación como la que pretende el demandante no sería coherente con la naturaleza jurídica de los pronunciamientos ambientales tal y como se ha configurado en la Ley de evaluación ambiental y, además, colisionaría de plano con reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo que avala esta irrecurribilidad.Pues bien, la Ley 21/2013 define, en efecto, la declaración ambiental estratégica en su artículo 5 como el “informe preceptivo y determinante del órgano ambiental con el que concluye la evaluación ambiental estratégica ordinaria que evalúa la integración de los aspectos ambientales en la propuesta final del plan o programa” [apartado 2 d)]; y la declaración de impacto ambiental como “informe preceptivo y determinante del órgano ambiental con el que concluye la evaluación de impacto ambiental ordinaria, que evalúa la integración de los aspectos ambientales en el proyecto y determina las condiciones que deben establecerse para la adecuada protección del medio ambiente y de los recursos naturales durante la ejecución y la explotación y, en su caso, el desmantelamiento o demolición del proyecto” [apartado 3 d)].
\nConforme expone el preámbulo de la Ley, el carácter determinante de estos pronunciamientos ambientales implica, desde el punto de vista formal o procedimental, que “no es posible continuar con la tramitación del procedimiento sustantivo en tanto éste no se evacúe”. Por su parte, desde el punto de vista material, “supone, conforme a la reciente jurisprudencia, que resulta necesario para que el órgano competente pueda formarse criterio sobre las cuestiones a las que el propio informe se refiere”. Este carácter determinante, que no vinculante, se materializa a su vez en el mecanismo previsto en la Ley 21/2013 para la resolución de discrepancias entre el órgano ambiental y el órgano sustantivo.
\nA este respecto, si bien los pronunciamientos ambientales condicionan la actuación del órgano sustantivo, el artículo 12 prevé que éste pueda plantear sus discrepancias de forma motivada al órgano ambiental y que, en caso de que éste mantenga su criterio, se eleven para su resolución por el Consejo de Ministros o el órgano que en su caso determine cada comunidad autónoma.Destaca el Abogado del Estado que la demandante no aprecia inconstitucionalidad en los apartados del artículo 5, en los que se regula la naturaleza jurídica de estos pronunciamientos ambientales, configurándolos como actos de trámite dentro de los distintos procedimientos que conducen, bien a la aprobación de los planes o programas, bien a la autorización de proyectos y, por tanto, de carácter instrumental para garantizar la efectiva integración de los aspectos ambientales en su seno.Como tales actos de trámite se han concebido como no recurribles de forma autónoma, recogiendo así en el apartado cuarto del artículo 25 y en el apartado seis del artículo 47 de la Ley de evaluación ambiental lo dispuesto con carácter general para esta clase de actos, tanto en el marco del procedimiento administrativo común (art. 112 de la Ley 39/2015, antes artículo 107 de la Ley 30/1992 LPC), como de la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 25 de la Ley 29/1998 LJCA).
\nDe este modo, lo que podrá ser objeto de recurso por vulneración de lo dispuesto en la Ley de evaluación ambiental -ya sea en vía administrativa y/o judicial, según el caso- serán las disposiciones o resoluciones por las que se adopten finalmente los planes o programas, o se autoricen los proyectos (o, en el caso de las actividades cuyo acceso o ejercicio esté sometido a declaración responsable o comunicación previa en vez de autorización, podrán recurrirse las resoluciones del órgano sustantivo a las que hace referencia el artículo 9.2 de la Ley de evaluación ambiental).En el marco de la Ley de evaluación ambiental, estas disposiciones aportan la imprescindible coherencia por lo que se refiere a la naturaleza y a la configuración de este instrumento como vía de integración de los factores ambientales en la adopción de los planes, programas o proyectos sometidos a la misma, con independencia de su ubicación y de cuál sea la Administración competente para adoptarlos.
\nEn consecuencia, forman parte esencial de la configuración de la evaluación ambiental en sus líneas maestras, y como tales pueden ser tenidas sin dificultad por básicas y son, por tanto, respetuosas con el orden constitucional de competencias.Por lo que se refiere a la impugnación del apartado 2 a) del artículo 47, debe ser desestimada por las mismas razones y en los mismos términos ya expuestos en el fundamento jurídico 8 c) de esta Sentencia en relación con el artículo 34 al que se remite.En suma, se desestima la impugnación del apartado cuarto del artículo 25 y de los apartados 2 a) y 6 del artículo 47.
\n12.
\nLa Generalitat de Cataluña impugna los apartados primero, segundo, tercero y cuarto del artículo 27, así como los mismos apartados del artículo 43, en los que se regula la vigencia de la declaración ambiental estratégica y de la declaración de impacto ambiental, respectivamente. Sin que sea necesario reproducir íntegramente dichos artículos, dada su extensión, baste precisar aquí que el apartado uno dispone que dichas declaraciones pierden su vigencia y cesan en la producción de los efectos que le son propios si, una vez se ha hecho la publicación en el “BOE” o en el diario oficial correspondiente y cumplidos los plazos máximos que establecen, no se adopta o se aprueba el plan o programa o no comienza la ejecución del proyecto o actividad para los que se emitieron tales declaraciones.
\nEsto obligará al promotor a iniciar nuevamente el trámite salvo que se acuerde la prórroga de la vigencia de la declaración ambiental estratégica (art. 27) o de la declaración impacto ambiental (art. 43). El artículo 43 precisa, además, en los párrafos segundo y tercero de su apartado primero, qué ha de entenderse por “inicio de la ejecución del proyecto” en defecto de regulación específica, así como el deber del promotor de comunicar al órgano ambiental la fecha de comienzo de la ejecución del proyecto o actividad sometido a la evaluación de impacto ambiental. En el apartado segundo de ambos artículos se regula la solicitud de prórroga y sus efectos suspensivos del plazo de vigencia; y en los apartados tercero y cuarto la tramitación de dicha prórroga.Argumenta la Generalitat que estas disposiciones van más allá de lo básico al fijar “un iter procedimental secuencial en lo que constituye un aspecto de gestión y ejecución en estos procedimientos instrumentales” que corresponde a la Generalitat de Cataluña, por lo que vulneran las competencias propias, según dispone el artículo 144.l EAC.
\nFrente a ello el Abogado del Estado señala -haciéndose eco de la motivación que sobre esta cuestión se hace en el preámbulo de la Ley- que la vigencia de las declaraciones de impacto ambiental ha sido uno de los elementos de la normativa anterior cuya aplicación ha generado mayores dificultades y defiende que su regulación debe ser uno de los mínimos comunes en todo el territorio, con objeto de dar mayor seguridad jurídica y de que el cómputo de los plazos de la vigencia no difiera en función del territorio en el que se encuentre ubicado el proyecto. En cuanto a la regulación de la prórroga de la vigencia de la declaración de impacto ambiental por un plazo adicional prevista en los apartados segundo y siguientes del artículo 43, considera que no supone una vulneración de las competencias autonómicas y, además, que no difiere sustancialmente de la contenida en la legislación anteriormente vigente, sino que simplemente precisa algo más el procedimiento en determinados aspectos.En relación con estas disposiciones hay que tomar en consideración, en primer término, que el impacto de un determinado plan, programa o proyecto puede verse alterado por los cambios y variaciones que experimente a lo largo del tiempo el medio ambiente o los elementos que lo integran, o que el propio resultado de una declaración ambiental pueda verse afectado por razones como el estado de la ciencia o de la técnica.
\nRazones que fundamentan que la declaración ambiental estratégica y la declaración de impacto ambiental se configuren como actos de trámite con vigencia limitada en el tiempo. En consecuencia, la previsión de un periodo máximo de vigencia de las declaraciones en cuestión y su extinción, una vez pasado el plazo, si no se aprueba el plan o programa, o se procede a la ejecución del proyecto evaluado, son disposiciones básicas para garantizar la eficacia de las evaluaciones ambientales en todo el territorio del Estado. Por la misma razón es básico el requisito sine qua non para que el órgano ambiental resuelva favorablemente una solicitud de prórroga, establecido en la primera frase de los apartados tercero del artículo 27 y 43, de “que no se hayan producido cambios sustanciales en los elementos esenciales que sirvieron de base para realizar la evaluación”.
\nSe trata de un requisito mínimo aplicable en todo el territorio para garantizar la eficacia de las evaluaciones ambientales en aquellos supuestos en que se solicite la prórroga de las declaraciones ambientales estratégicas o de las declaraciones de impacto ambiental, sin perjuicio de aquellos otros que las Comunidades Autónomas puedan establecer, en aras de la protección del medio ambiente en su ámbito territorial para el caso de los planes, programas o proyectos cuya evaluación les competa.Por lo que se refiere a lo dispuesto en los párrafos segundo y tercero del apartado primero del artículo 43 en relación con la determinación del “inicio de la ejecución del proyecto”, tal y como argumenta el Abogado del Estado, este es uno de los elementos definidores de la vigencia de las declaraciones de impacto ambiental y su determinación, en defecto de regulación específica, constituye uno de los mínimos comunes que ha de aplicarse en todo caso con independencia de dónde se encuentre ubicado el proyecto.En cuanto a las disposiciones sobre el procedimiento de solicitud de prórroga contenidas en el apartado segundo de los artículos 27 y 43 (“El promotor podrá solicitar la prórroga de la vigencia de la declaración de impacto ambiental antes de que transcurra el plazo previsto en el apartado anterior.
\nLa solicitud formulada por el promotor suspenderá el plazo de cuatro años del apartado anterior”) y la última frase del apartado tercero de los mismos (“transcurrido este plazo sin que se haya comenzado la ejecución del proyecto o actividad el promotor deberá iniciar nuevamente el procedimiento de evaluación de impacto ambiental del proyecto”), no pueden considerarse básicas en materia de medio ambiente por las razones expuestas en el fundamento jurídico 5 b) (i).Finalmente, en el apartado cuarto de estos artículos se reproducen de forma sintética algunas reglas esenciales en la tramitación de la evaluación, como la resolución por el órgano ambiental de la solicitud de prórroga previa solicitud de informe a las Administraciones públicas afectadas por razón de la materia.
\nEn consecuencia, por los mismos argumentos expuestos en el fundamento jurídico 6, estas tienen carácter básico y no obstan a que las Comunidades Autónomas puedan adoptar normas de desarrollo o normas adicionales de protección que impliquen otros requisitos añadidos.En consecuencia, procede estimar las impugnaciones de la Generalitat contra estos artículos en lo que se refiere al apartado segundo y a la última frase del apartado tercero de los artículos 27 y 43, en tanto que sus disposiciones no pueden ser consideradas normas básicas en materia de medio ambiente. Se desestima en todo lo demás.
\n13.
\nLos artículos 28 y 44 regulan, respectivamente, la modificación de la declaración ambiental estratégica y la modificación de las condiciones de la declaración de impacto ambiental. El apartado primero de ambas disposiciones precisa las circunstancias en que dicha modificación puede tener lugar; los apartados segundo y tercero abordan la iniciación del procedimiento de modificación, así como la inadmisión de la solicitud, respectivamente. La Generalitat reconoce a tales apartados la condición de legislación básica. Recurre, sin embargo, los apartados cuarto, quinto y sexto del artículo 28, y los apartados cuarto, quinto y séptimo del artículo 44, alegando de nuevo una regulación exhaustiva. En estos apartados, en síntesis, se precisan los trámites de modificación, reproduciendo el esquema y disposiciones que reglamentan la solicitud de inicio y tramitación de los procedimientos ordinarios de evaluación ambiental estratégica y de evaluación de impacto ambiental, respectivamente:a) El apartado cuarto del artículo 44 establece la presentación de la solicitud de modificación de la declaración de impacto ambiental y el papel que asumen los órganos sustantivos y ambientales para tramitar y resolver la solicitud.
\nEstas disposiciones deben reputarse básicas y, por ende, conformes al sistema constitucional de distribución de competencias, por las mismas razones que se exponen en el fundamento jurídico 7 de esta sentencia en relación con los artículos 18, 29, 39 y 45, que regulan la solicitud de inicio de la evaluación. Lo mismo se aplica en relación con el apartado quinto del artículo 28, en que se atribuye al órgano ambiental la resolución sobre la modificación de la declaración ambiental estratégica que en su día se formuló.b) Los apartados cuarto del artículo 28 y quinto del artículo 44 disponen el trámite de consultas en el marco de una solicitud de modificación. Por las mismas razones que las argumentadas en el fundamento jurídico 8, en relación con los artículos 19, 30, 34 y 46 (que regulan con carácter general el trámite de consultas en las distintas modalidades de evaluación ambiental) estas disposiciones son básicas.
\nEllo con excepción de: la última frase del párrafo primero del apartado cuarto del artículo 28 (“la consulta se podrá realizar por medios convencionales, electrónicos o cualesquiera otras, siempre que se acredite la realización de la consulta”), que carece del carácter de legislación básica de medio ambiente por las razones expuestas en el fundamento jurídico 5 b) (i); la previsión contenida en el párrafo segundo in fine de los apartados cuarto del artículo 28 y quinto del artículo 44, según la cual no se tendrán en cuenta los informes o alegaciones que se reciban una vez transcurrido el plazo a tales efectos establecidos (“en este caso, no se tendrán en cuenta los informes y alegaciones que se reciban posteriormente”) por las razones ya expuestas en el fundamento jurídico 8.a); y los incisos del tercer párrafo del apartado cuarto del artículo 28 y del apartado quinto del artículo 44 “para que en el plazo de diez días hábiles contados a partir del requerimiento, ordene al órgano competente la remisión de los informes en el plazo de diez días hábiles, sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el responsable de la demora”, por las razones ya expuestas en el fundamento jurídico 8 b).c) El apartado sexto del artículo 28 dispone que la decisión del órgano ambiental sobre la modificación tendrá carácter determinante y no recurrible sin perjuicio de los recursos en vía administrativa o judicial que, en su caso, procedan frente a los actos o disposiciones que, posterior y consecuentemente, puedan dictarse.
\nEsta disposición debe reputarse básica por las misma razones expuestas en el fundamento jurídico 11 en relación con el artículo 25.4, en el que se prevé la no recurribilidad autónoma de la evaluación de impacto estratégica.d) Por lo que se refiere a las obligaciones de notificación y publicación de la decisión sobre la modificación de la declaración ambiental estratégica y de la declaración de impacto ambiental, contenidas en la última frase del apartado sexto del artículo 28 y en el apartado sexto del artículo 44 respectivamente, responden a exigencias de transparencia y publicidad en los casos en que puedan producirse tales modificaciones, que son esenciales para garantizar la eficacia de este instrumento de tutela ambiental, por lo que pueden considerarse básicas.e) Finalmente, en lo que atañe a la exigencia prevista en el apartado séptimo del artículo 44 de que el promotor de cualquier proyecto o actividad sometido a evaluación de impacto ambiental deba comunicar al órgano ambiental la fecha de comienzo de la ejecución de la modificación de la condición establecida en relación con dicho proyecto o actividad, tiene carácter básico por las mismas razones expuestas en el fundamento jurídico 12 en relación con el cálculo de la vigencia de la evaluación de impacto ambiental, conforme al artículo 43 de la Ley de evaluación ambiental.En suma, se estiman las impugnaciones de la Generalitat de Cataluña en relación con el último inciso del párrafo primero del apartado cuarto del artículo 28 (“la consulta se podrá realizar por medios convencionales, electrónicos o cualesquiera otras, siempre que se acredite la realización de la consulta”); el último inciso contenido en el párrafo segundo de los apartados cuarto del artículo 28 y quinto del artículo 44 (“en este caso, no se tendrán en cuenta los informes y alegaciones que se reciban posteriormente”); los incisos del párrafo tercero de los apartados cuarto del artículo 28 y quinto del artículo 44 (“para que en el plazo de diez días hábiles contados a partir del requerimiento, ordene al órgano competente la remisión de los informes en el plazo de diez días hábiles, sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el responsable de la demora”), por no tener dichas disposiciones la naturaleza de legislación básica de medio ambiente.
\nSe desestiman en todo lo demás.
\n14.
\nEl artículo 12, sobre “Resolución de discrepancias”, establece en su apartado uno una cláusula general que dé solución a las eventuales discrepancias que puedan existir entre el órgano sustantivo y el órgano ambiental y determina el órgano competente, según cual sea la Administración que ha tramitado el expediente, que podrá ser el Consejo de Ministros, o el Consejo de Gobierno u órgano que determine la Comunidad Autónoma. En este caso se impugnan los apartados segundo, tercero y cuarto, que establecen el procedimiento a seguir en los siguientes términos:“2. El órgano sustantivo trasladará al órgano ambiental escrito fundado donde manifieste las razones que motivan la discrepancia junto con toda la documentación, incluyendo cuantos informes y documentos estime oportunos, en el plazo máximo de treinta días hábiles desde la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o diario oficial correspondiente de la declaración ambiental estratégica, de la declaración de impacto ambiental, o en su caso, del informe ambiental estratégico, o del informe de impacto ambiental.3.
\nRecibido el escrito de discrepancias, el órgano ambiental deberá pronunciarse en un plazo máximo de treinta días hábiles. Si el órgano ambiental no se pronunciase en el citado plazo, se entenderá que mantiene su criterio respecto del contenido de la declaración ambiental estratégica, de la declaración de impacto ambiental, o en su caso, del informe ambiental estratégico, o del informe de impacto ambiental formulado.4. El órgano sustantivo elevará la discrepancia al órgano competente para su resolución, quien se pronunciará en un plazo máximo de sesenta días hábiles contados desde su recepción. En tanto no se pronuncie el órgano que debe resolver la discrepancia, se considerará que la declaración ambiental estratégica, la declaración de impacto ambiental, o en su caso, el informe ambiental estratégico, o el informe de impacto ambiental mantienen su eficacia.”El Abogado de la Generalitat considera que contiene “una regulación que, pese a su coherencia interna, por su nivel de detalle excede notoriamente aquello que resulta básico”, y reitera que establece “un iter procedimental secuencial y exhaustivo sobre la articulación de la relación entre el órgano sustantivo y ambiental, hasta llegar al pronunciamiento del órgano competente, y, determinan, además, la eficacia de las declaraciones o los informes ambientales mientras éste no se produzca”.
\nPor su parte, el Abogado del Estado argumenta, por el contrario, que, conforme al artículo 11.2 de la Ley 21/2013, las funciones atribuidas por la misma al órgano ambiental y al órgano sustantivo, en cuanto a la tramitación de los distintos procedimientos, corresponderán a los órganos que determine la legislación de cada comunidad autónoma cuando se trate de la evaluación ambiental de planes, programas o proyectos que deban ser adoptados, aprobados o autorizados por las Comunidades Autónomas o que sean objeto de declaración responsable o comunicación previa ante las mismas.Esta previsión está directamente relacionada con la configuración de la declaración ambiental estratégica y la declaración de impacto ambiental, respectivamente, como dictámenes preceptivos y determinantes en los términos expuestos y confirmados como legislación básica en el fundamento jurídico 11.
\nTal y como se expone en el preámbulo de la Ley 21/2013, su carácter determinante se materializa “en el mecanismo previsto en esta ley para la resolución de discrepancias, de manera que el órgano sustantivo está determinado por el condicionado de los pronunciamientos ambientales, pudiendo apartarse motivadamente solo en el ámbito de sus competencias y planteando la correspondiente discrepancia ante el Consejo de Ministros o el Consejo de Gobierno de la comunidad autónoma correspondiente, o en su caso, el que dicha comunidad haya determinado”. Las disposiciones contenidas en los apartados segundo y tercero regulando de forma precisa el procedimiento para resolver tales discrepancias no puede considerarse legislación básica de medio ambiente por las razones expuestas en el fundamento jurídico 5 b) (i), correspondiendo a cada Administración su regulación, conforme a las reglas del procedimiento administrativo común y las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas.
\nNo obstante, debe reputarse como básica la segunda frase del apartado cuarto, que dispone que “en tanto no se pronuncie el órgano que debe resolver la discrepancia, se considerará que la declaración ambiental estratégica, la declaración de impacto ambiental, o en su caso, el informe ambiental estratégico, o el informe de impacto ambiental mantienen su eficacia”, puesto que se trata de una disposición dirigida a tutelar el medio ambiente hasta el momento en que se hayan dirimido las controversias por el órgano competente, y que se articula como una garantía mínima que ha de aplicarse en todo el territorio, con independencia de dónde se apruebe el plan o programa o se autorice el proyecto.En suma, se estiman las impugnaciones dirigidas contra los apartados segundo, tercero y cuarto del artículo 12, que no pueden reputarse legislación básica en materia de medio ambiente, salvo por lo que respecta a la segunda frase del apartado cuarto (“en tanto no se pronuncie el órgano que debe resolver la discrepancia, se considerará que la declaración ambiental estratégica, la declaración de impacto ambiental, o en su caso, el informe ambiental estratégico, o el informe de impacto ambiental mantienen su eficacia”), que tiene carácter básico y es, por consiguiente, conforme con el sistema constitucional de distribución de competencias.
\n15.
\nEl artículo 21, “Versión inicial del plan o programa e información pública”, y el artículo 23, “Propuesta final de plan o programa”, se enmarcan en la regulación de la evaluación ambiental estratégica ordinaria. La Generalitat, tras constatar que, en su mayor parte, son transposición del contenido del artículo 5 de la Directiva 2001/42/CE, impugna el segundo párrafo del apartado segundo del artículo 21 y el segundo párrafo del artículo 23.El párrafo segundo del artículo 21.2 dispone que “[l]a información pública podrá realizarla el promotor en lugar del órgano sustantivo cuando, de acuerdo con la legislación sectorial, corresponda al promotor la tramitación administrativa del plan o programa”.Afirma el Letrado de la Generalitat que esta disposición “invade la competencia de la Generalitat ex artículo 144.1 EAC, ya que interfiere la especificidad propia derivada de esta competencia en un aspecto claramente coyuntural y de escasa incidencia a los efectos medioambientales”.
\nEn este caso, tal y como argumenta el Abogado del Estado, el legislador se limita a tomar en cuenta que existen normas sectoriales que prevén que la tramitación se realizará por el promotor del plan o programa, de modo que la regulación contenida en el citado inciso del artículo 21.2 trata de dotar de coherencia a la regulación de este trámite con la del proceso de aprobación del plan o programa.Dicha regulación se remite en este aspecto a lo dispuesto por la normativa sectorial que establezca el procedimiento de aprobación o adopción de los planes o programas en cuestión, pero sin regular ni imponer por sí misma la realización de la información pública por el promotor. Tiene, por consiguiente, un carácter puramente instrumental dirigido a garantizar la adecuada integración de los trámites de evaluación ambiental -y, en concreto, el de información pública, que es esencial para la consecución de sus fines-, en los distintos procedimientos de aprobación o adopción de planes y programas, evitando así disfunciones en la aplicación de este instrumento.
\nEn consecuencia, puede sin dificultad considerarse una disposición básica que debe ser común en todo el territorio.En cuanto al párrafo segundo del artículo 23 dispone, en relación con la “Propuesta final de plan o programa”, que “no se tendrán en cuenta los informes o alegaciones recibidos fuera de los plazos establecidos en los artículos 21 y 22”. Esta disposición es similar a las contenidas en los artículos 19.1 (segundo párrafo), 30.2 (primer párrafo), 34.4 (segundo párrafo) y 46.2 (segundo párrafo) de la Ley 21/2013 y, por las mismas razones que se han expuesto en el fundamento jurídico 8 a) de esta sentencia, no cabe atribuirle carácter básico en materia de “medio ambiente”, vulnerando por ello la competencia autonómica del artículo 144.1 EAC.
\n16.
\nSe impugna el artículo 49, sobre “Consultas a otros Estados en los procedimientos de evaluación ambiental”, y el apartado primero del artículo 50 sobre “Consultas de otros Estados en sus procedimientos de evaluación ambiental”, que regulan dicho trámite en el caso de planes, programas y proyectos que puedan tener impacto ambiental transfronterizo.El artículo 49 regula los trámites de consulta cuando un plan, programa o proyecto pueda tener efectos significativos sobre el medio ambiente en otro Estado miembro de la Unión Europea o de otro Estado al que España tenga obligación de consultar en virtud de instrumentos internacionales. Por su parte, el artículo 50 regula el supuesto inverso: las consultas en el Estado español cuando un plan, programa o proyecto previsto en el territorio de otro Estado pueda tener efectos ambientales significativos en España.
\nEn ambos casos se atribuye al Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación la competencia para canalizar la información y para articular las consultas en colaboración con el órgano ambiental y sustantivo competente.El artículo 49, que no se reproduce en su integridad en aras de la brevedad expositiva, establece que, en los casos en que la ejecución en España de un plan, programa o proyecto pueda tener efectos significativos sobre el medio ambiente de otro Estado -ya sea miembro de la Unión Europea u otro Estado al que España tenga obligación de consultar en virtud de instrumentos internacionales- el Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación lo notificará a dicho Estado, a instancias del órgano sustantivo competente o a solicitud del Estado que pueda ser afectado, otorgándole un plazo de 30 días para que se pronuncie sobre su intención de participar en el procedimiento de evaluación ambiental (apartado primero).
\nEn el caso de que el Estado afectado manifestara su intención de participar en el procedimiento de evaluación ambiental, el Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación, en colaboración con los órganos ambiental y sustantivo competentes, fijará un calendario razonable para la realización de las consultas transfronterizas y las medidas para garantizar que las autoridades públicas afectadas y el público interesado de dicho Estado pueda participar en el procedimiento de evaluación ambiental; asimismo, remitirá la versión inicial del plan o programa y la parte del estudio ambiental estratégico sobre posibles efectos transfronterizos, o el proyecto y la parte del estudio de impacto ambiental relativa a los eventuales efectos transfronterizos, cuando esta documentación no se hubiera ya remitido (apartado cuarto).
\nLas observaciones formuladas por las autoridades ambientales y el público interesado del Estado afectado se tendrán en cuenta para la formulación de la declaración ambiental estratégica o de la declaración de impacto ambiental (apartado cinco). Por último, el órgano ambiental remitirá al Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación, para su traslado al Estado afectado, la resolución por la que se formula la declaración ambiental estratégica del plan o programa, o la declaración de impacto ambiental del proyecto, así como el plan o programa una vez aprobado o el proyecto finalmente autorizado (apartado séptimo).Por su parte, el artículo 50.1 dispone lo siguiente:“Cuando un Estado notifique que un plan, programa o proyecto previsto en su territorio puede tener efectos ambientales significativos en España, el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación informará al otro Estado, previa consulta al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente sobre la voluntad de participar o no en la evaluación ambiental correspondiente.Asimismo, cuando el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente o una comunidad autónoma considere que la ejecución de un plan, programa o proyecto de otro Estado pueda tener efectos significativos sobre el medio ambiente español, solicitará a dicho Estado, a través del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación que se le notifique de la existencia del plan, programa o proyecto, y el procedimiento de adopción, aprobación o autorización a que está sujeto, para poder valorar la voluntad de participar o no en la evaluación ambiental correspondiente.”Estos preceptos tienen por objeto dar cumplimiento a las obligaciones derivadas del Convenio sobre evaluación de impacto en el medio ambiente en un contexto transfronterizo (Convenio de Espoo), y a su Protocolo sobre evaluación ambiental estratégica, así como a las disposiciones sobre consultas transfronterizas introducidas en su momento por la Directiva 97/11/CE en la actual Directiva 2011/92/UE, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (art. 7), y por la Directiva 2001/42/CE sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (art. 7).Como se ha expuesto en los antecedentes, la Generalitat no cuestiona el papel del Estado como coordinador de las consultas con otros Estados, pero sostiene con carácter general que en estos ámbitos se debería haber previsto una participación efectiva de la Comunidad Autónoma afectada, en particular por medio de representantes de esas comunidades en “las negociaciones bilaterales con el Estado afectado”, tal y como se preveía en la legislación anteriormente vigente para las evaluaciones ambientales transfronterizas (art. 11.3 de la Ley 9/2006 para la evaluación ambiental de planes y programas y art. 11.3 del Real Decreto Legislativo 1/2008 para la evaluación de impacto ambiental de proyectos).
\nAl no recogerlo así, considera que el artículo 49 es contrario a las competencias de la Generalitat en materia de medio ambiente del artículo 144.1 EAC, puesto que impide su normal ejercicio al no prever la participación de la Generalitat en la interlocución con el Estado afectado para los supuestos en que el plan, programa o proyecto sean de la competencia estatal pero se ejecuten en el territorio de Cataluña. Y el mismo argumento se aplica al artículo 50, en el caso de planes, programas o proyectos desarrollados en otros Estados que puedan afectar al medio ambiente de la Generalitat.En relación con el artículo 49 la Generalitat reprocha, asimismo, que no se prevea la intervención de la comunidad autónoma en las consultas transfronterizas en los supuestos de planes, programas o proyectos de competencia estatal, puesto que el órgano sustantivo y el ambiental implicado en las mismas será el estatal.En cuanto al artículo 50.1 considera que el hecho de que no prevea expresamente que se le dé traslado a las comunidades autónomas en los casos en que es el otro Estado quien lo notifica al Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación, ni la consulte sobre su voluntad de participar en la evaluación ambiental, afecta negativamente el normal ejercicio de las competencias autonómicas en esta materia.Por su parte, el Abogado del Estado defiende que la notificación se realiza a instancias del órgano sustantivo (que puede ser autonómico o de la Administración General del Estado), o se recibe en su caso por éste, de forma que se garantiza el pleno respeto a la Constitución y a la interpretación que, de sus preceptos, ha realizado la doctrina del Tribunal Constitucional.
\nConsidera, en definitiva, que se trata de una regulación basada en la colaboración entre los órganos (ya sean autonómicos o estatales) que tienen competencias en la tramitación de los procedimientos de evaluación ambiental y el Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación, que ejerce en exclusiva las funciones relativas a las relaciones internacionales al servir de canal de comunicación con los Estados terceros en el caso de planes, programas o proyectos que puedan tener efectos transfronterizos.En relación con estas disposiciones, nada cabe oponer -tampoco lo hace la Generalitat- a la función informativa y de coordinación que se atribuye al Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación, las cuales encuentran fácil acomodo en el artículo 149.1.23ª CE como en el propio artículo 149.1.3 CE, relativo a las relaciones internacionales, en cuanto responden a la aplicación de Convenios internacionales y normas comunitarias en los que se establecen mecanismos de cooperación entre Estados como sujetos de Derecho internacional (STC 85/2016, de 28 de abril, FJ 3, y las allí citadas).
\nEn todo caso, cabe precisar que las facultades que incumben al Estado y a las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus respectivas competencias, habrán de ejercerse necesariamente a partir de los principios rectores del Estado autonómico, tales como el de cooperación y coordinación (también recogido en el art. 2 de la Ley 21/2013).Los artículos 49 y 50 recogen ad intra tales mecanismos de información y consulta, que se perfilan como manifestaciones del principio de colaboración o cooperación que debe presidir la actuación del Estado y de las Comunidades Autónomas en asuntos, como los europeos, en que resultan especialmente afectados las competencias y los intereses autonómicos (vid. STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 120).Para enjuiciar su conformidad con el sistema constitucional de distribución de competencias, es preciso tener en consideración, por tanto, la doctrina de este Tribunal, reiterada entre otras muchas en la STC 8/2012, de 18 de enero, FJ 11, que ha declarado que “el principio de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas está implícito en el sistema de autonomías (SSTC 18/1982 y 152/1988, entre otras) y si la consolidación y el correcto funcionamiento del Estado de las autonomías dependen en buena medida de la estricta sujeción de uno y otras a las fórmulas racionales de cooperación, consulta, participación, coordinación, concertación o acuerdo previstas en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía (STC 181/1988, FJ 7), este tipo de fórmulas son especialmente necesarias en estos supuestos de concurrencia de títulos competenciales en los que deben buscarse aquellas soluciones con las que se consiga optimizar el ejercicio de ambas competencias (SSTC 32/1983, 77/1984, 227/1987 y 36/1994), pudiendo elegirse, en cada caso, las técnicas que resulten más adecuadas: el mutuo intercambio de información, la emisión de informes previos en los ámbitos de la propia competencia, la creación de órganos de composición mixta, etcétera” (de nuevo, SSTC 40/1998, de 18 de febrero, FJ 30; y 204/2002, de 31 de octubre, FJ 7).
\nNo obstante, si esos cauces resultan insuficientes, el Tribunal ha afirmado que “la decisión final corresponderá al titular de la competencia prevalente” (STC 77/1984, de 3 de julio, FJ 3), sin que el Estado pueda “verse privado del ejercicio de sus competencias exclusivas por la existencia de una competencia, aunque también sea exclusiva, de una Comunidad Autónoma” (SSTC 56/1986, de 13 de mayo, FJ 3, y 204/2002, de 31 de octubre, FJ 7).Es preciso insistir, a su vez, en que la articulación de mecanismos adecuados de colaboración resulta especialmente necesaria en materia de medio ambiente, tal y como recordó en el ámbito específico de la evaluación de impacto ambiental la STC 13/1998, FJ 9, puesto que son esenciales también para dar adecuado cumplimiento al mandato que el apartado segundo del artículo 45 CE impone a todos los poderes públicos.
\nPor la misma razón afirmó también la STC 13/1998, FJ 10 que “la Comunidad Autónoma tiene garantizada constitucionalmente una participación en la evaluación de impacto ambiental de los proyectos de competencia estatal que vayan a realizarse, total o parcialmente, sobre su territorio o que, más en general, puedan afectar a su medio ambiente”. Doctrina que es igualmente aplicable a la necesaria participación de las Comunidades Autónomas en los supuestos en que un plan, programa o proyecto que se lleve a cabo en otro Estado pueda tener repercusiones en su medio ambiente y esté sujeto al trámite de consultas transfronterizas. Por consiguiente, es preciso examinar si en el ámbito concreto de las consultas transfronterizas reguladas por los artículos 49 y 50.1 se establecen cauces e instrumentos adecuados de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas.Comenzando por el artículo 49, hay que señalar que este precepto reconoce al órgano sustantivo de las Comunidades Autónomas la facultad de instar al Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación para que notifique la tramitación de un plan, programa o proyecto de su competencia que pueda tener efectos significativos sobre el medio ambiente de otro Estado miembro de la Unión Europea o de otro Estado al que España tenga obligación de consultar.
\nTambién dispone que los órganos ambiental y sustantivo de la Administración autonómica, en colaboración con el Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación, establecerán el calendario para realizar las consultas si el Estado afectado manifiesta su intención de participar en el procedimiento de evaluación ambiental. Prevé que los órganos de la administración competente tomarán en consideración los resultados de las mismas. Por último, el órgano ambiental de la comunidad autónoma competente comunicará al Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación, para su traslado al Estado afectado, la resolución por la que se formula la declaración ambiental; y, finalmente, el órgano sustantivo remitirá al Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación, para su traslado al Estado afectado, el plan o programa aprobado, o proyecto finalmente autorizado.
\nComo puede deducirse del contenido de este precepto, las disposiciones del mismo ofrecen un medio adecuado para que las administraciones autonómicas, con la colaboración de la Administración estatal, lleven a cabo la consulta transfronteriza de los planes, programas o proyectos de sus competencia con los Estados de la Unión Europea o terceros Estados que puedan verse afectados.En consecuencia, debe ser desestimada la alegación de la Generalitat, que ha sostenido que sus competencias en esta materia se ven menoscabadas por la ausencia de un “trámite de negociación bilateral” con los Estados con los que deban articularse consultas transfronterizas, a través de una delegación en la que esté representada la comunidad autónoma afectada en los términos que se preveía en la legislación anterior.
\nHay que advertir que, al regular estas consultas transfronterizas en la Ley 9/2006 y en el Real Decreto Legislativo 1/2008, el Legislador optó en aquel momento por uno de entre los posibles mecanismos a los que podía recurrir para articular la necesaria colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus respectivas competencias, imprescindible en este caso para cumplir con las obligaciones derivadas del Convenio Espoo y de su Protocolo, así como de las Directivas comunitarias ya mencionadas. No cabe, en definitiva, excluir otros mecanismos o modalidades de cooperación, sin perjuicio de que la nueva Directiva 2014/52/UE, por la que se modifica la Directiva 2011/92/UE, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, pueda contemplar ahora expresamente que “a fin de coordinar y facilitar los procedimientos de evaluación para proyectos transfronterizos, los Estados miembros interesados pueden constituir un organismo común sobre la base de una representación equitativa” (considerando 4 y art. 7.4).Hay que desestimar, asimismo, el reproche de la Generalitat de que esta disposición no prevé su participación en la interlocución con el Estado afectado en los casos en que el plan, programa o proyecto sean de la competencia estatal pero se ejecuten en el territorio de Cataluña porque dicha participación ya está garantizada y encauzada a través de los mecanismos de consulta establecidos en los artículos 19, 30, 37 y 46 de la Ley.Por lo que se refiere al artículo 50, su apartado primero no prevé expresamente, como ya hemos advertido, que en los supuestos en que otro Estado notifique a través del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación que un plan, programa o proyecto previsto en su territorio puede tener efectos ambientales significativos en España, se informe y consulte a las Comunidades Autónomas a los efectos de transmitir su voluntad de participar en la evaluación ambiental correspondiente.
\nOmisión que, alega la Generalitat, menoscaba el ejercicio de las competencias que ha asumido en el marco del artículo 144.1 EAC. Por el contrario, en su párrafo segundo se prevé que cuando una Comunidad Autónoma “considere que la ejecución de un plan, programa o proyecto de otro Estado pueda tener efectos significativos sobre el medio ambiente español, solicitará a dicho Estado, a través del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación, que se le notifique de la existencia del plan, programa o proyecto, y el procedimiento de adopción, aprobación o autorización a que está sujeto, para poder valorar la voluntad de participar o no en la evaluación ambiental correspondiente”.Tal y como ya hemos señalado, la participación de las Comunidades Autónomas en la evaluación ambiental de los planes, proyectos o programas que puedan afectar al medio ambiente en su ámbito territorial tiene, en los términos ya señalados en la STC 13/1998, FJ 10, relevancia constitucional.
\nDe modo que es imprescindible garantizar los cauces adecuados para llevarla a efecto también en los supuestos en que otro Estado inicie, conforme a la normativa internacional y comunitaria citada, el trámite de información en relación con planes, programas o proyectos, previstos en su territorio y que puedan tener efectos ambientales significativos en España. Para ello es fundamental que las Comunidades Autónomas reciban puntualmente la información, sin tener que solicitarla previamente, al objeto de poder decidir sobre su participación en las consultas transfronterizas pertinentes.La importancia de la información y consulta entre las distintas administraciones afectadas se reconoce expresamente en numerosas disposiciones de la Ley 21/2013, en cuyo Preámbulo se afirma, con carácter general, que las consultas a las administraciones afectadas constituyen “un trámite esencial” de la evaluación ambiental.
\nEn su artículo 3, dedicado a las “Relaciones entre Administraciones públicas”, reconoce que “las consultas que deba realizar una Administración pública garantizarán la debida ponderación de la totalidad de los intereses públicos implicados y, en particular, la de aquéllos cuya gestión esté encomendada a otras Administraciones públicas”. Por su parte, en el apartado tres de dicho artículo se establece que “cuando corresponda a la Administración General del Estado formular la declaración ambiental estratégica o la declaración de impacto ambiental, o bien emitir el informe ambiental estratégico o el informe de impacto ambiental regulados en esta ley, se consultará preceptivamente al órgano que ostente las competencias en materia de medio ambiente de la comunidad autónoma en la que se ubique territorialmente el plan, programa o proyecto”.
\nY los artículos 19, 22, 30, y 37 establecen, para las distintas modalidades de evaluación ambiental de ámbito nacional, la obligación de que el órgano ambiental competente consulte a las distintas Administraciones públicas afectadas. Por su parte, tanto la Directiva 2001/42/CE (art. 7.2) como la Directiva 2011/92/UE (art. 7.3) disponen que cuando tengan lugar las consultas transfronterizas, los Estados miembros han de garantizar que las distintas autoridades con responsabilidades en materia de medio ambiente, que tengan probabilidades de verse afectadas por las repercusiones medioambientales de los planes y programas o proyectos en cuestión, sean informados y tengan la oportunidad de manifestar su opinión dentro de un plazo razonable.En consecuencia, sobre la base de una interpretación teleológica del conjunto de disposiciones que regulan la información y consulta entre Administraciones, a la luz de las disposiciones comunitarias, y de conformidad con la doctrina de este Tribunal sobre la exigencia constitucional de garantizar su participación, no cabe interpretar el apartado primero del artículo 50 en el sentido de que la falta de mención expresa a las Comunidades Autónomas obste para que el Estado cumpla puntual y diligentemente -ya sea a través de cauces de coordinación y comunicación existentes o que pueda articular en el futuro- con su deber de informar a las mismas sobre los planes, programas o proyectos comunicados por otros Estados cuando puedan afectar a su medio ambiente, al objeto de posibilitar a las Comunidades Autónomas su participación en los procesos de evaluación ambiental transfronteriza.No cabe estimar, por tanto, que los artículos 49 y 50 sean contrarios al sistema constitucional de distribución de competencias, vulnerando el artículo 144.1 EAC, si bien el artículo 50.1 es respetuoso con el mismo en el sentido aquí interpretado, y así se dispondrá en el fallo.
\n17.
\nLa Generalitat impugna la disposición final octava, apartado uno, en cuanto que invoca el artículo 149.1.23 CE como título competencial en el que se fundamentan los artículos recurridos, así como los apartados primero a séptimo del anexo VI. Impugnación que debe ser parcialmente estimada, declarándola inconstitucional y nula, en lo que se refiere a la atribución de carácter básico, al amparo del artículo 149.1.23 CE, de disposiciones que no pueden reputarse como legislación básica sobre protección del medio ambiente, conforme se precisa en los fundamentos jurídicos 7, 8, 10, 13 y 14. El ámbito de aplicación de dichas disposiciones queda, en consecuencia, ceñido a las evaluaciones ambientales de planes, programas y proyectos cuya elaboración y adopción, aprobación o autorización sea competencia del Estado; ello sin perjuicio de aquellas disposiciones que, pese a no poder considerarse como legislación básica de medio ambiente, han de ser también aplicadas por las Comunidades Autónomas por tratarse de reglas de procedimiento común o responder a bases adoptadas en el ejercicio de las competencias que el artículo 149.1.18 CE atribuye al Estado.Se desestima la impugnación de la disposición final octava, apartado primero, en todo lo demás.
\n18.
\nRespecto a la disposición final undécima in fine, en la que se establece que “las Comunidades Autónomas podrán optar por realizar una remisión en bloque a esta ley, que resultará de aplicación en su ámbito territorial como legislación básica y supletoria”, la Generalitat estima que la expresión “y supletoria” no es conforme con la doctrina del Tribunal Constitucional relativa a la interpretación del artículo 149.3 CE.En relación con esta cuestión, debemos comenzar recordando la doctrina de este Tribunal, que ha declarado que “el Estado no puede dictar normas con eficacia meramente supletoria, en materias sobre las cuales carece de todo título competencial; el legislador estatal no puede apoyarse en la regla de la supletoriedad para dictar tales normas, por no constituir una cláusula universal atributiva de competencias” sin perjuicio de que, en la medida en que la legislación autonómica ofrezca lagunas “los aplicadores del Derecho deberán integrarlas de conformidad con las reglas usuales de interpretación, incluida la cláusula de supletoriedad del Derecho estatal del artículo 149.3, in fine, CE.
\nPero la supletoriedad resultará predicable, por disponerlo así la Norma fundamental, de las normas dictadas válidamente por el Estado en materias de su competencia” (STC 118/1996, de 27 de junio, FFJ 6 y 7, con cita de otras anteriores, reiterada en SSTC 109/2004, de 30 de junio, FJ 8, y 139/2011, de 14 de septiembre, FJ 4, entre otras).No estaríamos en este caso, sin embargo, en un supuesto en el que el Estado se haya apoyado en la regla de la supletoriedad del artículo 149.3 CE para dictar normas con dicho carácter, ya que las disposiciones no básicas de la Ley 21/2013 han sido adoptadas en el ejercicio de sus propias competencias para completar la regulación de las evaluaciones ambientales que deba llevar a cabo el propio Estado en la preparación de planes, programas, o proyectos en el marco de sus diversas competencias sectoriales.El Abogado del Estado argumenta que cabe entender esta referencia a la supletoriedad de la disposición final undécima -en línea con las consideraciones realizadas al respecto por el Consejo de Estado en su dictamen 760, de 24 de julio de 2013- en el sentido de que “es meramente declarativo o como señala el Dictamen del Consejo de Estado ‘admonitorio sin contenido técnico jurídico’”.Bajo este prisma, se trataría así de una disposición que se limita a señalar la posibilidad de que las Comunidades Autónomas opten libremente, en el ejercicio de sus competencias, por la aplicación en su territorio de las disposiciones no básicas de la ley a través del mecanismo de una remisión recepticia.
\nEsta interpretación implicaría que la disposición final undécima contemplara así una mera posibilidad de que las Comunidades Autónomas asumieran motu proprio estas disposiciones como derecho propio por la vía de dicha remisión, y en el ejercicio de sus propias competencias.No obstante, hay que advertir que la redacción de esta disposición no sólo no es unívoca, sino que genera distorsiones en el orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, por las razones que a continuación se exponen:En primer lugar, al disponer que “las Comunidades Autónomas podrán optar por realizar una remisión” genera la apariencia de que el legislador estatal está habilitando a las mismas para recurrir a la técnica de la remisión recepticia, que es algo para lo que no tiene competencia, ya que cualquier Comunidad Autónoma puede recurrir a dicho mecanismo si así lo considera conveniente en el ejercicio de sus propias competencias, sin que medie invitación ni, menos aún, “habilitación” alguna.
\nSi la intención del legislador era, por el contrario, dar pautas o hacer sugerencias de técnica normativa a las Comunidades Autónomas en materia de evaluación ambiental, a modo de meras invitaciones y “sin contenido técnico jurídico”, en los términos que apunta el Abogado del Estado, el lugar idóneo a tales efectos hubiera sido, en todo caso, el preámbulo de la Ley 21/2013.En segundo lugar, al disponer que la remisión se haga “en bloque a la Ley” afecta también a la aplicación de legislación básica, en relación con la cual no sólo no es necesario sino que también es improcedente hacer una remisión recepticia. Además, la ley asumida por una Comunidad Autónoma a través de este tipo de remisión se convierte, en principio, en normativa propia para esa Comunidad Autónoma, aplicable a título principal y no ya como supletoria o básica como se afirma en la disposición impugnada.En tercer lugar, se hace preciso aclarar que la falta de una remisión a la ley estatal, en los términos previstos en la disposición final undécima, no obsta para que pueda aplicarse en su caso como derecho supletorio, puesto que como ya declaró este Tribunal en la STC 118/1996, de 27 de junio, FJ 6, corresponderá a los aplicadores del Derecho resolver cualquier laguna que pueda persistir en la legislación autonómica, las cuales deberán integrarse de conformidad con las reglas usuales de interpretación, incluida la cláusula de supletoriedad del Derecho estatal del artículo 149.3, in fine, CE.
\nLo cual así es con independencia de que medien o no remisiones recepticias por parte del legislador autonómico a la normativa estatal.En definitiva y con independencia de que el precepto pudiera ser interpretado como una mera invitación sobre el modo en el que las Comunidades Autónomas pueden ejercer sus competencias normativas en esta materia, a la luz de todo lo expuesto queda patente que su tenor no sólo afecta a la posible configuración del derecho estatal como supletorio, sino también a la forma de aplicación de la normativa básica del Estado en las Comunidades Autónomas, interfiriendo en la articulación cierta del orden competencial constitucionalmente establecido y rebasando las competencias que el artículo 149 CE atribuye al Estado.Por tanto, a partir de las anteriores consideraciones, procede declarar inconstitucional y nulo, por conexión, todo el inciso “no obstante, las Comunidades Autónomas podrán optar por realizar una remisión en bloque a esta ley, que resultará de aplicación en su ámbito territorial como legislación básica y supletoria”, contenido en la disposición final undécima in fine de la Ley 21/2013.
\nFallo En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA, Ha decidido Estimar parcialmente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental y en consecuencia:
\n1º Declarar inconstitucional y nula la disposición final octava, apartado primero, con el alcance expuesto en el fundamento jurídico 17, en cuanto que invoca indebidamente el artículo 149.1.23 CE como título competencial que habilita al Estado para declarar como básicos los siguientes preceptos de la Ley 21/2013:
\n2º Declarar que no son inconstitucionales, si se interpretan en los términos establecidos en el correspondiente fundamento jurídico que se indica, los siguientes preceptos: el artículo 33.2 (fundamento jurídico 6); los artículos 18.4, 29.4, 39.4 y 45.4 (fundamento jurídico 7); el artículo 34.1 (fundamento jurídico 8); el artículo 50.1 (fundamento jurídico 16).
\n3º Declarar inconstitucional y nulo el siguiente inciso de la disposición final undécima in fine: “No obstante, las Comunidades Autónomas podrán optar por realizar una remisión en bloque a esta ley, que resultará de aplicación en su ámbito territorial como legislación básica y supletoria”.
\n4º Desestimar el recurso de inconstitucionalidad en todo lo demás.
\nPublíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
\nDada en Madrid, a once de mayo de dos mil diecisiete.
\nVotos particulares 1. Voto particular que formula el Magistrado don Pedro José González-Trevijano Sánchez a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1410-2014 En ejercicio de la facultad que me confiere el artículo 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y con pleno respeto a la opinión de la mayoría del Tribunal recogida en la Sentencia, formulo el presente Voto particular, al discrepar parcialmente de la fundamentación jurídica y el fallo de la Sentencia que ha resuelto el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Generalitat de Cataluña en relación con la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.
\nMi discrepancia con el texto de la Sentencia, en los términos que expuse en la deliberación realizada en el Pleno, se centra en el fundamento jurídico 14 y fallo de la misma. En el citado fundamento jurídico se enjuicia el artículo 12 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, que con el título “Resolución de discrepancias”, prevé en su apartado primero que, en el supuesto en que existan discrepancias entre el órgano sustantivo y el órgano ambiental sobre el contenido de la declaración ambiental estratégica, de la declaración de impacto ambiental, o en su caso, del informe ambiental estratégico, o del informe de impacto ambiental, resolverá, según la Administración que haya tramitado el expediente, el Consejo de Ministros o el Consejo de Gobierno u órgano que la Comunidad Autónoma determine.
\nLa impugnación formulada contra este precepto por la Generalitat de Cataluña, se dirige a los apartados segundo, tercero, y cuarto, en los que se regula el procedimiento a seguir para la resolución de las discrepancias, y se fundamenta, según el texto de la demanda, en que contienen una regulación que “pese a su coherencia interna, por su nivel de detalle excede notoriamente aquello que resulta básico” al amparo del artículo 149.1.23 CE.
\nLa Sentencia aprobada por la mayoría ha venido a considerar que las disposiciones contenidas en los apartados segundo y tercero, en la medida en que regulan de forma precisa el procedimiento para resolver tales discrepancias, no pueden considerarse como legislación básica de medio ambiente, correspondiendo a cada Administración su regulación, conforme a las reglas del procedimiento administrativo común y las bases de régimen jurídico de las Administraciones públicas. Se excluye de dicha declaración y se reputa como básico el apartado 4 del precepto, por considerar que se trata de una disposición dirigida a tutelar el medio ambiente hasta el momento en que se hayan dirimido las controversias por el órgano competente.
\nA mi juicio, la regulación del procedimiento de resolución de discrepancias que se efectúa en los apartados segundo y tercero del precitado artículo 12, y que el propio recurrente califica como “coherente”, se integra en el ámbito de la legislación básica estatal en materia de medio ambiente, dictada al amparo de lo previsto en el artículo 149.1.23 CE, en cuanto supone la previsión de los criterios mínimos comunes que habrán de seguirse en todo el territorio para la resolución de aquellas dudas fundadas que pudieran plantearse en la tramitación de los procedimientos medioambientales mencionados.
\nEn el preámbulo de la Ley se viene a destacar el carácter determinante de dichos pronunciamientos ambientales, que se manifiesta en una doble vertiente, formal o material. Desde el punto de vista formal o procedimental, en cuanto implica que no es posible continuar la tramitación del procedimiento sustantivo en tanto dicho pronunciamiento no se evacúe; y desde el punto de vista material, esto es, en cuanto a la vinculación de su contenido para el órgano que resuelve, el carácter determinante supone que el informe resulta necesario para que el órgano competente para resolver pueda formarse criterio sobre las cuestiones a que dicho pronunciamiento ambiental se refiere. Y es precisamente ese carácter determinante el que ha dado lugar a la previsión de un procedimiento específico para la resolución de las discrepancias, de manera -continúa señalando el preámbulo- que el órgano sustantivo está condicionado por los pronunciamientos ambientales, pudiendo apartarse motivadamente sólo en el ámbito de sus competencias y planteando la correspondiente discrepancia ante el Consejo de Ministros o el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, u órgano que dicha comunidad haya determinado.
\nEl anterior enunciado pone de manifiesto la relevancia del procedimiento de resolución de discrepancias, que tiene por objeto incrementar los mecanismos necesarios para hacer posible una adecuada información, apreciación y evaluación de los aspectos medioambientales que pueden resultar condicionantes en la decisión del órgano sustantivo, y ello mediante una serie de trámites y exigencias que pretenden reforzar y elevar el grado de concertación exigible para la integración de los aspectos medioambientales en los procesos de decisión, al máximo nivel de la organización administrativa respectiva, otorgando así especial transcendencia precisamente a los aspectos tutelares de protección medioambiental.
\nEn lo que respecta a la regulación en materia de procedimiento administrativo, nuestra doctrina ha reconocido que, en principio y como regla general, los procedimientos administrativos especiales ratione materiae siguen el régimen de distribución competencial existente en cada materia o sector, de tal forma que si las Comunidades Autónomas cuentan con competencias normativas en la materia podrán abordar su regulación en el marco de la legislación estatal sobre procedimiento administrativo común.
\nPero esta afirmación no tiene un carácter absoluto, pues como expresamente se recuerda en el fundamento jurídico 5 e) de la propia Sentencia que se examina, este Tribunal también ha declarado que “las bases medioambientales pueden alcanzar algún aspecto de estos procedimientos especiales si imponen criterios directamente vinculados a los objetivos sustantivos de la legislación estatal medioambiental, sin descender a la previsión de trámites de pura gestión (STC 45/2015, de 5 de marzo, FJ 6)”.
\nEn la medida en que el procedimiento de resolución de discrepancias constituye, en los términos antes señalados, un trámite esencial en el seno de este instrumento de tutela ambiental preventiva de ámbito objetivo y carácter global, que es la evaluación ambiental de obras y proyectos, los aspectos sustantivos de dicho procedimiento configuran un mínimo común, que garantiza un tratamiento necesario, específico y uniforme en todo el territorio, lo que justifica su consideración como parte de las bases estatales en materia de medio ambiente, afirmación que encuentra sustento en nuestra doctrina, que expresamente ha reconocido que, al amparo de la necesidad de “una política global en materia de medio ambiente” [STC 69/2013, de 14 de marzo, FJ 2 b)], puedan llegar a considerarse básicas reglas que introduzcan dosis mínimas de coherencia y cohesión territorial (STC 45/2015, FJ 6).
\nCabría recordar en este sentido, que la STC 126/2002, de 20 de mayo, FJ 10, ha llegado a declarar que la regulación de los documentos que deben acompañar a la solicitud (acreditación de la personalidad del solicitante, poder notarial, estudios, declaraciones sobre ayudas recibidas y copias de declaraciones y memorias anuales) se inscribe en el ámbito de la competencia estatal del artículo 149.1.23 CE, en cuanto tales documentos de un lado, garantizan una homogeneidad sin duda necesaria en la tramitación de las ayudas en todo el territorio nacional y, a la vez, permite a las Comunidades Autónomas atender a las especificidades de sus propias políticas en la medida en que se prevé que aquéllas regulen ciertos aspectos de los estudios que han de ser aportados por los solicitantes.
\nEn otras palabras, pese a que la ordenación de los procedimientos especiales sea una materia conexa o adjetiva a la competencia material, ello no significa que el Estado no pueda introducir reglas jurídicas abstractas tendentes a asegurar un tratamiento específico y común de los administrados en sectores especiales, en cuanto concreción o modulación de las normas procedimentales generales. Hemos admitido por ejemplo que, en virtud del artículo 149.1.18 CE, el Estado establezca normas comunes de procedimiento específicas para procedimientos administrativos ratione materiae, como es el procedimiento de elaboración de los planes urbanísticos [STC 61/1997, FJ 25 c)], lo que indica que la competencia del Estado en materia de procedimiento administrativo común no se detiene, única y exclusivamente, en la regulación de la institución desde una perspectiva meramente abstracta y desvinculada de los procedimientos especiales (STC 130/2013, de 4 de junio, FJ 8).
\nLo anteriormente expuesto, avala, a mi juicio la necesidad de que la Sentencia que se examina hubiera procedido a un examen más pormenorizado de lo dispuesto en los apartados segundo y tercero del artículo 12 de la Ley 21/2013, de evaluación ambiental de forma que, depurando en su caso lo que pudieran constituir trámites de pura gestión, se declarase la constitucionalidad del procedimiento de resolución de discrepancias, al amparo de la competencia atribuida al Estado en el artículo 149.1.23 CE, y llevando dicha conclusión al fallo de la misma.
\nY en este sentido emito mi voto particular.
\nMadrid, a once de mayo de dos mil diecisiete.
\nComparto el criterio general que para el enjuiciamiento se expone en su fundamento jurídico 5 b), pero en mi opinión su aplicación al caso hubiera debido determinar la desestimación, con la excepción que después expondré, del recurso interpuesto contra el artículo 12 de la Ley 21/2013.
\nBasta el examen de los distintos anexos de la Ley 21/2013 para comprobar que en ellos se incluyen actuaciones de gran relevancia para la economía, asociadas a importantes inversiones y a la creación de puestos de trabajo.
\nSe produce siempre una tensión entre los intereses generales de carácter económico y social y los específicos medioambientales que la satisfacción de aquellos puede poner en peligro, para cuya adecuada composición la ley arbitra un procedimiento complejo en el que antes de la resolución definitiva, encomendada al denominado órgano sustantivo, se integra el procedimiento ambiental, que termina con la resolución correspondiente del llamado órgano ambiental.
\nTanto el órgano ambiental como el sustantivo confluyen en la necesidad de adoptar una resolución que proteja adecuadamente los distintos intereses en conflicto, pero ninguna duda existe de que es el órgano ambiental el que evalúa específica y exclusivamente la integración de los aspectos ambientales en la propuesta final del plan o programa, tratándose de la evaluación ambiental, y el que se pronuncia sobre si procede o no, a los efectos ambientales, la realización del proyecto y, en su caso, las condiciones en que puede desarrollarse, cuando se trata de evaluación ambiental de proyectos.
\nPor ello adquiere especial gravedad la circunstancia de que entre el órgano sustantivo y el ambiental se produzcan discrepancias, y, por lo mismo, es de suma importancia la articulación de un mecanismo que conduzca a su superación.
\nY el artículo 12 se refiere a este supuesto y el mecanismo que prevé consiste, por un lado, en atribuir a un órgano distinto la resolución de las discrepancias, previsión que no se ha impugnado en este recurso, y, por otro y previo al anterior, en imponer un proceso de dialogo entre el órgano sustantivo y el ambiental en el que se ofrece a este último la posibilidad de reconsiderar su criterio, respecto al contenido de la declaración ambiental estratégica, de la declaración de impacto ambiental, o en su caso, del informe ambiental estratégico o del informe de impacto ambiental.
\nNo creo que pueda sostenerse que este mecanismo suponga una aplicación de trámites genéricos del procedimiento administrativo sin conexión con la finalidad tuitiva para el medio ambiente que justifica la intervención del Estado ex artículo 149.1.23 CE. Por el contrario, se trata de una regulación que potencia el valor de las decisiones del órgano ambiental, en consonancia con el carácter determinante que le atribuyen los artículos 5.2 e) y f) y 5.3 d) y e) de la Ley. Refuerza el papel del órgano ambiental al darle la oportunidad de matizar, corregir o confirmar sus anteriores apreciaciones o completarlas en vista de las razones expuestas por el órgano sustantivo, y enfrenta al órgano que ha de resolver la discrepancia a la responsabilidad de autorizar las actuaciones solicitadas pese a las objeciones opuestas por el órgano ambiental.
\nDe ahí la exigencia impuesta por el artículo 12.2 de que las discrepancias del órgano sustantivo se trasladen al órgano ambiental por escrito. Esta prescripción no determina el soporte en que deban constar las razones de la discrepancias sino que se opone a que esta comunicación sea verbal y tiene la evidente finalidad de que, en el caso de que las discrepancias se mantengan, el órgano competente para su resolución tenga conocimiento completo del alcance de las diferencias entre el órgano sustantivo y el ambiental. En cuanto al apartado cuarto de este artículo, la frase inicial en lo relativo a que el órgano sustantivo elevará la discrepancia el órgano competente para su resolución es una simple consecuencia de lo previsto en el apartado primero, no impugnado.
\nCoincido con la opinión del Tribunal en cuento a la improcedencia de conceder carácter básico a las previsiones sobre plazos que se contienen en los apartados segundo, tercero y cuarto de este artículo 12. No se explica por qué la disposición final octava 2.b que exceptúa del carácter básico a previsiones equivalentes en todos los preceptos de la Ley no lo hace también respecto de estas, que responden a una regulación ordinaria del procedimiento administrativo en la que no se alcanza a comprender el carácter tuitivo del medio ambiente que justificaría atribuirles la naturaleza de legislación básica.
\nY en este sentido emito mi Voto particular.
\nMadrid a once de mayo de dos mil diecisiete.
\nIdentificación Órgano Pleno Magistrados Don Juan José González Rivas, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón.
\nNúmero y fecha BOE [Núm, 142 ] 15/06/2017 Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 1410-2014 Fecha de resolución 11/05/2017 Síntesis y resumen Síntesis Descriptiva Interpuesto por el Consejo Ejecutivo de la Generalitat de Cataluña en relación con la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.
\nSíntesis Analítica Competencias sobre medio ambiente: nulidad de la atribución de carácter básico a diversos preceptos legales que regulan el régimen de resolución de discrepancias y las evaluaciones ambientales estratégicas y de proyectos; interpretación conforme de diferentes preceptos legales sobre las mismas materias y en relación con las consultas de otros Estados en sus procedimientos de evaluación ambiental (STC 13/1998). Votos particulares.
\nResumen Se enjuicia la constitucionalidad de diversos preceptos de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental en relación con la habilitación competencial sobre legislación básica en materia de medio ambiente: a) resolución de discrepancias entre el órganos sustantivo y el órgano ambiental; b) tramitación, plazos y solicitud de inicio de los distintos procedimientos de evaluación ambiental; c) régimen de consultas a las Administraciones públicas afectadas y a las personas interesadas; d) publicidad de planes y programas; e) propuesta final de plan o programa; f) análisis técnico de los expedientes de evaluación e impacto ambiental; g) régimen de la declaración ambiental estratégica y del estudio de impacto ambiental; h) régimen del informe de impacto ambiental; i) consultas transfronterizas. Asimismo, se impugna el carácter supletorio atribuido a la totalidad de la norma.
\nSe estima parcialmente el recurso de inconstitucionalidad. Partiendo de la doctrina contenida en la STC 13/1998, de 22 de enero, se declara la inconstitucionalidad y nulidad del encuadramiento competencial de algunos de los preceptos impugnados. La Sentencia afirma que el ámbito de aplicación de las disposiciones declaradas inconstitucionales queda ceñido a las evaluaciones ambientales cuya elaboración, adopción, aprobación o autorización sea competencia del Estado, sin perjuicio de la obligación de las Comunidades Autónomas de respetar las previsiones que se encuadran en el ámbito competencial de las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios. Asimismo, se realiza una interpretación conforme a la Constitución de otros preceptos.
\nEn primer lugar, sobre la regulación establecida en relación con las posibles discrepancias entre el órgano sustantivo y el órgano ambiental, la Sentencia afirma que el procedimiento previsto para la resolución de diferencias entre ambos órganos debe encuadrarse en el ámbito competencial del procedimiento administrativo común, no en legislación básica medio ambiental.
\nEn segundo lugar, los preceptos relativos a la solicitud de inicio de los distintos procedimientos de evaluación ambiental – evaluación ambiental estratégica ordinaria y simplificada y evaluación de impacto ambiental de proyectos ordinaria y simplificada – incluyen disposiciones que aplican reglas del procedimiento administrativo común –como la subsanación y mejora de la solicitud o el trámite de audiencia– que, de acuerdo con la Sentencia, no pueden considerarse legislación básica en materia de medio ambiente. Además, en el marco del procedimiento de evaluación de impacto ambiental ordinaria, la ley prevé que el promotor, antes de iniciar el procedimiento, pueda solicitar potestativamente que el órgano ambiental elabore el documento de alcance del estudio de impacto ambiental. De acuerdo con la Sentencia, esta disposición debe interpretarse en el sentido de que las Comunidades Autónomas puedan establecer normas que exijan que la elaboración de este documento por el órgano ambiental sea preceptiva, independientemente de si media o no solicitud del promotor. Asimismo, en materia de inadmisión a trámite de las solicitudes de iniciación de los distintos procedimientos, la Sentencia declara su constitucionalidad siempre que se interprete en el sentido de se trata de causas sustantivas mínimas de inadmisibilidad, sin excluir que las Comunidades Autónomas puedan desarrollarlas o establecer otros supuestos de inadmisión.
\nEn tercer lugar, en relación con el trámite de consultas e información pública previsto en las distintas fases de los procedimientos, se dispone que el órgano ambiental requerirá al órgano jerárquicamente superior de las Administraciones afectadas cuando no se hayan recibido los informes o sean insuficientes. De acuerdo con la Sentencia, esta disposición debe interpretarse entendiendo que el órgano ambiental reiterará la solicitud de información al órgano superior de aquel que debería haber emitido el informe, sin que se alteren las relaciones de jerarquía ni el ejercicio de competencias propias de cada administración. No obstante, se afirma que el plazo de diez días hábiles que se prevé para tramitar esta solicitud no puede reputarse como legislación básica en materia de medioambiente, sino que corresponde a las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y sus funcionarios. También en este ámbito se prevé que aquellos informes recibidos una vez finalizado el plazo establecido para el trámite de información pública y de consulta serán excluidos de la toma en consideración para la propuesta final de plan o programa, aunque puedan aportar datos relevantes. La Sentencia declara que esta previsión no es acorde con la finalidad primordial de garantizar en todo el territorio un elevado nivel de protección ambiental e impide a las Comunidades Autónomas ejercer sus competencias en materia de medio ambiente y regular la cuestión en otro sentido.