Así ocurre, por ejemplo, con el artículo 36 de la Ley 22/2005 del que se impugnan los apartados segundo y tercero al que se añade un nuevo párrafo en el que se prevé la posibilidad de que los operadores privados puedan emitir, además de los mensajes publicitarios, contenidos audiovisuales encargados por las Administraciones públicas; o con el artículo 111.2 j) de la Ley 22/2005 que, en materia de competencias del Gobierno de la Generalitat, agrega una nueva faceta permitiéndole “tomar las medidas de protección activa del espectro de acuerdo con la normativa vigente”; con el artículo 117 de la Ley 22/2005 que, en un nuevo inciso final, precisa que las instrucciones “como normas de naturaleza reglamentaria deben respetar los principios de simplificación administrativa, menor restrictividad y libre competencia”, y, finalmente, con el apartado segundo del artículo 127 de la Ley 22/2005 que tras su reforma prevé, respecto de la potestad de inspección de los aspectos técnicos de la prestación de los servicios de comunicación, que ésta se ejercerá “en todo caso, en los supuestos de prestación de servicios audiovisuales sin haber obtenido el título habilitante a que se refiere el art. 37.2”.Algunas de estas modificaciones a la Ley 22/2005 introducidas por la Ley 2/2012, de 22 de febrero, han sido objeto de un recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Abogado del Estado que se tramita con el número 6687-2012.
\nEn lo que afecta a este proceso constitucional las mencionadas reformas no afectan a las controversias planteadas respecto de los artículos 36.2, 111, 117 y 127.2 de la Ley 22/2005 puesto que, en realidad, la Ley 2/2012, de 22 de febrero, no hace sino añadir ciertas previsiones al tenor original de los citados preceptos que es el que se tendrá en cuenta a los efectos de resolución de este recurso.c) Debe hacerse referencia a la Ley catalana 3/2015, de 11 de marzo, de medidas fiscales, financieras y administrativas, cuyo artículo 99 ha modificado la letra c) del artículo 1 de la Ley 22/2005, definiendo lo que deba entenderse por “producción propia”, modificación que es ajena a la presente controversia constitucional y cuya disposición adicional vigésimo sexta, que preveía la elaboración de un plan director relativo al sector de las telecomunicaciones, además de no afectar a los preceptos impugnados, fue declarado inconstitucional por la STC 128/2016, de 7 de julio.d) Por otra parte, y para acabar de delimitar el objeto de este proceso, hay que tener en cuenta que en la demanda se identifican determinados preceptos como impugnados sobre los que después no se formula alegación o reproche de inconstitucionalidad alguno, o se afirma meramente la infracción del título competencial sin desarrollo argumental posterior, incumpliéndose por tanto la carga procesal que compete a los 50 Diputados recurrentes.
\nSe trata, en concreto, de los artículos 115 g) y 140 que se mencionan a lo largo del escrito de alegaciones sin argumentar nada en particular o concreto al respecto.Por ello, nuestro pronunciamiento debe centrarse en los aspectos señalados en la demanda “sin que este Tribunal pueda entrar en aquellos sobre los que el recurso, no solo carece de una argumentación suficiente que permita desvirtuar la presunción de validez de las leyes aprobadas” (STC 237/2007, de 8 de noviembre, FJ 3), sino que, además, “exceden de la pretensión planteada” (STC 8/2013, de 17 de enero, FJ 2). En efecto, “cuando lo que está en juego es la depuración del ordenamiento jurídico, es carga de los recurrentes no sólo la de abrir la vía para que el Tribunal pueda pronunciarse, sino también la de colaborar con la justicia del Tribunal en un pormenorizado análisis de las graves cuestiones que se suscitan.
\nEs justo, pues, hablar… de una carga del recurrente y en los casos en que aquélla no se observe, de una falta de diligencia procesalmente exigible, que es la diligencia de ofrecer la fundamentación que razonablemente es de esperar (STC 11/1981, de 8 de abril, FJ 3, reiterada en las SSTC 43/1996, de 14 de marzo, FJ 3; 36/1994, de 10 de febrero, FJ 1, y 61/1997, de 20 de marzo, FJ 13). Ello supone que no debe estimarse una pretensión que solo descansa en la mera aseveración genérica, huérfana de toda argumentación, de una supuesta afectación de títulos competenciales” [STC 22/2012, de 16 de febrero, FJ 2 b)].
\n3.
\nLa Ley 22/2005, de 29 de diciembre, de comunicación audiovisual de Cataluña ha sido objeto de la STC 78/2017, de 22 de junio, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad núm. 8112-2006, interpuesto por el Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno, cuya relevancia en este proceso se refleja del siguiente modo:a) Los Diputados recurrentes impugnan previsiones normativas que ya han sido declaradas inconstitucionales y nulas por la referida Sentencia: el artículo 18.2 de la Ley 22/2005, en el inciso “básicas” [STC 78/2017, FJ 6 B) b)]; las letras a) y b) del artículo 19 de la Ley 22/2005 [STC 78/2017, FJ 6 B) c)]; el apartado segundo del artículo 22 [STC 78/2017, FJ 6 B) f)]; los apartados primero y segundo del artículo 55 [STC 78/2017, FJ 13 b)]; los artículos 111.2 j) de la Ley 22/2005, inciso “en los aspectos técnicos” y 111.2 k) de la Ley 22/2005, al atribuir a la Generalitat la competencia para “tramitar los procedimientos de modificación de los parámetros técnicos de la licencia o autorización” [STC 78/2017, FJ 6 D) a)]; el artículo 127.2 de la Ley 22/2005 en el inciso “aspectos técnicos”, así como la referencia a “las características y el estado de las instalaciones y los equipos utilizados y a las condiciones de uso del espectro radioeléctrico” [STC 78/2017, FJ 6 D) b)].
\nDe acuerdo con la doctrina constitucional [entre otras, las precitadas SSTC 111/2016, FJ 2 a); 168/2016, FJ 2 a); 180/2016, FJ 3 a), y 54/2017, 2 a)], la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de estas normas determina la pérdida sobrevenida de objeto de las impugnaciones correspondientes.b) Por otra parte, la STC 78/2017, ha desestimado impugnaciones que el presente recurso plantea en términos análogos; se refieren al mismo precepto y se basan en los mismos argumentos. A la vista de esta coincidencia objetiva, de acuerdo con la doctrina constitucional (STC 172/1998, de 23 de julio, FJ 2) y siguiendo la pauta aplicada ya en las SSTC 111/2016, FJ 2 c); 168/2016, FJ 2 c); 180/2016, FJ 3 c); 44/2017, FJ 2 d), y 45/2017, FJ 2 d), procede desestimar por remisión estas impugnaciones en los términos que siguen:(i) Respecto al artículo 18.1 de la Ley 22/2005 desestimamos el motivo de inconstitucionalidad, al entender la expresión “planes técnicos de radio y televisión” como la plasmación de la política audiovisual diseñada por la Generalitat en el marco de sus competencias en materia de servicios de comunicación audiovisual social, ex artículo 146.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC).
\nPor lo que procede desestimar la impugnación del artículo 18.1 de la Ley 22/2005 por remisión al fundamento jurídico 6 B) b) de la STC 78/2017.(ii) En relación con la impugnación del artículo 18.3 de la Ley 22/2005, debemos remitirnos a la STC 78/2017, FJ 6 B) b), en la que se entendió que no existía tacha alguna de constitucionalidad de los planes técnicos de la radio y de la televisión en Cataluña, en la medida en que su objetivo, la plasmación de una política audiovisual propia, se vincula directamente al ejercicio de las libertades del artículo 20 CE, teniendo su anclaje directo en el artículo 146.1 b) EAC, debiendo respetar en todo caso, las determinaciones de la planificación estatal del espectro radioeléctrico.(iii) Continuando con el artículo 19 c) de la Ley 22/2005, la referencia a “la delimitación de los ámbitos de cobertura”, tal y como resolvió la STC 78/2017, FJ 6 B) c) puede entenderse acorde con la competencia estatal en la materia, en el entendimiento de que dicha delimitación se acomode a la plasmada en la planificación estatal, y en tal sentido debemos remitirnos a lo resuelto en dicho fundamento.(iv) La impugnación que efectúan los recurrentes del artículo 21 de la Ley 22/2005, ha de entenderse resuelta en los términos de la STC 78/2017, FJ 6 B) e), en el sentido de que el precepto no es contrario a la competencia exclusiva del Estado del artículo 149.1.21 CE si los términos “la utilización de todo el potencial” contenidos en el precepto se interpretan de modo que el uso de todo el potencial del espacio radioeléctrico por parte de los planes técnicos autonómicos se ha de realizar en el marco de la ordenación y gestión del espectro radioeléctrico que, con carácter previo, hayan diseñado los instrumentos de planificación del Estado.(v) También la STC 78/2017, FJ 6 B) f), admitió una interpretación conforme del apartado primero del artículo 22 de la Ley 22/2005, a la que nos debemos ahora remitir.(vi) La impugnación del artículo 70.7 a) y 8 de la Ley 22/2005, fue resuelta en el fundamento jurídico 6 E) de la indicada Sentencia, declarando la constitucionalidad de los referidos preceptos por su relación con la competencia autonómica en materia de medios de comunicación social, siempre y cuando la referencia a los planes técnicos [art. 70.7 a) de la Ley 22/2005] y a la planificación (art. 70.8 de la Ley 22/2005) se entendiera en los términos en los que se han interpretado dichos planes al analizar los artículos 18 y 19 de la Ley 22/2005.(vii) De igual modo se refuta el artículo 111.2 h) de la Ley 22/2005 cuestión que hay que considerar resuelta también por la STC 78/2017, FJ 6 D) a) en la que se declaró tal precepto constitucional, siempre y cuando se interprete que la competencia que contempla se refiere a la planificación de su propia política audiovisual, dentro de los parámetros fijados de forma exclusiva por la planificación estatal del espectro radioeléctrico, por lo que a dicho fundamento debemos remitirnos.(viii) Por último en la STC 78/2017, se desestimó la impugnación, análoga a la que ahora se formula, contra los artículos 20 [FJ 6, B) d)], 32.2 (FJ 12) y 70.1 (FJ 14); corresponde por ello desestimar la impugnación por remisión a los fundamentos de dicha sentencia.
\n4.
\nAsimismo, antes de iniciar el examen de las cuestiones controvertidas en este proceso constitucional resulta necesario pronunciarse sobre la incidencia que haya podido tener en el mismo la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña llevada a cabo por la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, en la medida en que haya afectado a las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma en materia de medios de comunicación social. Es aplicable aquí nuestra doctrina sobre el ius superveniens según la cual “el control sobre las normas que incurren en un posible exceso competencial debe hacerse de acuerdo con las normas del bloque de la constitucionalidad vigentes en el momento de dictar Sentencia (por todas STC 1/2011, de 14 de febrero, FJ 2 y doctrina allí citada)” (STC 5/2012, de 17 de enero, FJ 3).En este caso, la constitucionalidad de los preceptos impugnados de la Ley catalana deberá realizarse a la luz de la delimitación de competencias que se deriva de la mencionada reforma del Estatuto de Cataluña.
\nEn este sentido el artículo 146.1 del citado Estatuto atribuye a la Generalitat una competencia exclusiva (apartado a) “sobre la organización de la prestación del servicio público de comunicación audiovisual de la Generalitat y de los servicios públicos de comunicación audiovisual de ámbito local, respetando la garantía de la autonomía local” y una competencia compartida (apartado b) “sobre la regulación y el control de los servicios de comunicación audiovisual que utilicen cualquiera de los soportes y tecnologías disponibles dirigidos al público de Cataluña, así como sobre las ofertas de comunicación audiovisual si se distribuyen en el territorio de Cataluña”; configurando el apartado segundo del artículo 146 EAC una competencia compartida “en materia de medios de comunicación social”.
\nSobre el alcance de la competencia compartida entre Estado y Comunidades Autónomas en materia de medios de comunicación social ya en las SSTC 31/2010, de 28 de junio (fundamento jurídico 89 en relación al fundamento jurídico 60) y 235/2012, de 13 de diciembre (FJ 6) se expuso que el ejercicio de tal competencia compartida por parte de la Comunidad Autónoma se somete inequívocamente a las bases que dicte el Estado que podrán tener la amplitud necesaria en cada caso.A la modificación del marco estatutario se añade la sustancial reforma que ha experimentado el contexto legislativo básico en esta materia, que ha de ser tomado como parámetro de control de la normativa autonómica en relación a las impugnaciones relativas al 149.1.27 CE.
\nCon la aprobación de la Ley 7/2010, de 31 de marzo, general de la comunicación audiovisual -modificada por Ley 6/2012, de 7 de agosto, para flexibilizar los modos de gestión de los servicios públicos de comunicación audiovisual autonómicos-, el legislador estatal procede a la transposición de la Directiva 2007/65/CE de servicios de comunicación audiovisual del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2007 (codificada en la Directiva 2010/13/UE, de 10 de marzo, sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativos a la prestación de servicios de comunicación audiovisual). La Ley 7/2010, según declara expresamente en su disposición final sexta, se dicta en ejercicio de la competencia del Estado sobre legislación básica del régimen de prensa, radio y televisión ex artículo 149.1.27 CE, excepto los artículos 5.3, párrafo noveno, 11, 31 y apartado 5 de la disposición transitoria segunda, que se dictan al amparo de la competencia estatal exclusiva en materia de telecomunicaciones prevista en el artículo 149.1.21 CE.
\nEn consonancia con lo anterior, el artículo 1 establece que el objeto de la Ley es la regulación de la comunicación audiovisual de cobertura estatal y el establecimiento de las normas básicas en materia audiovisual, sin perjuicio de las competencias que ostenten Comunidades Autónomas y entes locales en sus respectivos ámbitos.La Ley 7/2010 comporta un cambio significativo en el modelo y en el contenido de la regulación de la radio y televisión vigente hasta este momento. En primer lugar, porque se parte del concepto -más amplio- de “audiovisual” que permite integrar nuevos servicios antes no contemplados en las tradicionales categorías de “radio” o “televisión”; en segundo lugar, porque se acomete una regulación integral de los medios de comunicación con independencia de la tecnología empleada (es decir, partiendo de un enfoque neutral en relación a la red de soporte o difusión empleada -cable, satélite, ondas terrestres-); y, en tercer lugar, porque la premisa desde la que se aborda la regulación es la conexión del ejercicio de la actividad de comunicación audiovisual con la libertad de expresión, el derecho a comunicar y recibir información o el derecho a participar en la vida política y social, liberalizándose su prestación -lo que tiene una incidencia directa en el régimen de intervención administrativa, pues la prestación de servicios de comunicación audiovisual, radiofónicos y conexos e interactivos solo requiere de una comunicación previa ante el organismo competente, excepto en aquellos casos en que los servicios se presten mediante ondas hertzianas terrestres, en cuyo caso se requerirá licencia previa otorgada mediante concurso-.
\nEn fin, como expresamente se recoge en el preámbulo de la norma, la Ley nace con voluntad de permanencia, con la voluntad de ser “una ley que codifique, liberalice y modernice la vieja y dispersa normativa española actual, otorgue seguridad y estabilidad al sector público y privado, a corto y medio plazo, mediante un marco jurídico básico suficientemente flexible para adaptarse al dinamismo que por definición tiene este sector ante la vertiginosa y continua evolución tecnológica”.La Ley 7/2010 supone, en definitiva, un nuevo bloque regulador básico unitario que no sólo deroga la mayoría de las disposiciones estatales que, hasta ese momento, habían sido dictadas al amparo del artículo 149.1.27 CE, sino que implica una mutación de modelo, de concepción del sector del audiovisual, que necesariamente tendrá su proyección sobre el modo de deslindar y ejercitar los distintos títulos competenciales de Estado y Comunidades Autónomas en este proceso constitucional.
\nEs, pues, la Ley 7/2010 la que se tendrá en cuenta, cuando proceda, para resolver las cuestiones planteadas en este recurso. Y el mismo criterio de atender a la normativa estatal actualmente vigente se adoptará respecto a cualesquiera otras normas estatales que, mencionadas o no en el escrito de las partes, tengan relevancia para la resolución de la controversia.Finalmente, debemos hacer referencia a la Ley 9/2014, de 9 de mayo, general de telecomunicaciones, sobre cuya constitucionalidad nos pronunciamos en la STC 20/2016, de 4 de febrero; esa Ley deroga la Ley 32/2003, general de telecomunicaciones, vigente en el momento de interponerse este recurso de inconstitucionalidad y su posible repercusión en este proceso constitucional.
\nLa disposición final séptima de la nueva Ley 9/2014 modifica diversos preceptos de la norma básica estatal del audiovisual; en particular, los arts. 5, 17, 38 y 39 de la Ley 7/2010 sin que, sin embargo, tales modificaciones tengan incidencia alguna en la resolución del recurso de inconstitucionalidad planteado al referirse a cuestiones no impugnadas ni tratadas en el mismo. De otro lado, la nueva regulación del espectro radioeléctrico que contiene la Ley 9/2014 no difiere sustancialmente, a los efectos que aquí interesan, de la establecida en la derogada Ley 32/2003 de 3 de noviembre, general de telecomunicaciones.
\n5.
\nDespejadas las anteriores cuestiones, abordamos ya el análisis de las impugnaciones incluidas en el primer bloque de alegaciones del recurso de inconstitucionalidad exponiendo, en primer lugar, el contenido de los preceptos impugnados. Sostienen los recurrentes la inconstitucionalidad del artículo 116 de la Ley 22/2005 que, al regular las potestades que corresponden al Consejo Audiovisual de Cataluña (en adelante, Consejo Audiovisual de Cataluña) para el ejercicio de sus funciones, prevé la posibilidad de “adoptar medidas cautelares en caso de una urgencia justificada para evitar que el incumplimiento de las obligaciones produzca un perjuicio grave e irreparable al pluralismo, a la libertad de comunicación o a los derechos de los ciudadanos” -en particular, “la suspensión provisional de la eficacia de la licencia” [art. 116.1 a) de la Ley 22/2005]- o “el cese de las actuaciones que incumplan los términos de la licencia” [art. 116.1 c) de la Ley 22/2005]- todo ello “en el marco que determina el régimen sancionador establecido por esta ley” (art. 116.2 de la Ley 22/2005).En la misma línea se aduce la inconstitucionalidad del artículo 136.1 a) de la Ley 22/2005 que establece para las infracciones muy graves -y de forma cumulativa con la multa de 90.001 hasta 300.000 € que resulte procedente- “la suspensión de la actividad durante un plazo máximo de tres meses”, plazo durante el cual el prestador del servicio de televisión para cumplir esa suspensión deberá difundir una “imagen permanente en negro que ocupe el 100 por 100 de la pantalla con un texto en blanco que indique que el canal ha sido suspendido en su actividad, sin emitir ningún sonido”.
\nEl segundo apartado del artículo 136 de la Ley 22/2005, también impugnado, prevé que “En el supuesto de comisión reiterada en el plazo de un año de dos infracciones muy graves, declaradas así por resolución firme, o de una infracción muy grave y dos o más graves, o de tres infracciones graves, el Consejo del Audiovisual de Cataluña puede acordar, en el marco del procedimiento sancionador correspondiente, el cese definitivo de la prestación de servicios audiovisuales por parte del responsable”.El reproche de inconstitucionalidad que se formula en el recurso contra los anteriores preceptos lo es, fundamentalmente, al ponerse en relación las medidas allí previstas con los motivos o causas que determinan su aplicación y la consecuente restricción de las libertades fundamentales del artículo 20 CE: esto es, la afectación del pluralismo o la infracción de los principios reguladores básicos del audiovisual.
\nPor ello, y en esa medida, se impugnan también en este primer bloque los artículos 40.4 y 55.4 a) de la Ley 22/2005. Establece el primero que “La afectación al pluralismo de los medios de comunicación puede comportar la imposibilidad de la prestación de la actividad audiovisual o la revocación del título habilitante”, mientras que el segundo contempla como una de las posibles causas de denegación de renovación de la licencia, “La afectación de la garantía del pluralismo de acuerdo con lo establecido por la presente Ley”.Se impugnan también, en este primer bloque, el artículo 80 de la Ley 22/2005 (“principios básicos de la regulación de los contenidos audiovisuales”) y el artículo 117 de la Ley 22/2005 (potestad reglamentaria del Consejo Audiovisual de Cataluña) en relación con el artículo 132 b) de la Ley 22/2005 que califica como infracción muy grave “el incumplimiento de los principios básicos de la regulación de los contenidos audiovisuales”.
\nDe la interpretación conjunta de los citados preceptos se deriva que la constatación del eventual incumplimiento de los principios básicos reguladores del audiovisual establecidos en el artículo 80 de la Ley 22/2005 -y la consecuente determinación de que se ha producido una infracción muy grave sancionable con el cese provisional de la actividad- puede requerir de la previa comprobación de los términos “en que dichos principios han sido definidos y explicitados mediante instrucción del Consejo Audiovisual de Cataluña y los términos en que han sido definidos y asumidos como deberes específicos a cargo de los prestadores de servicios audiovisuales en el marco de los acuerdos establecidos con el Consejo” [art. 132 b) de la Ley 22/2005].
\nLos principios básicos de regulación de los contenidos audiovisuales que contiene el artículo 80 de la Ley 22/2005 se configuran en el marco del ejercicio legítimo de los derechos fundamentales de libertad de expresión y de información … y se somete(n) a los siguientes límites: “respetar la dignidad como rasgo esencial de la personalidad humana” [art. 80 a)], “no incitar al odio por motivos de raza, sexo, religión o nacionalidad” [art. 80 b)], “respetar el derecho a la no discriminación por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, nacionalidad o cualquier otra condición o circunstancia personal o social” [art. 80 c)], “respetar los derechos de las personas reconocidos por la Constitución española, de modo particular los derechos fundamentales al honor, a la intimidad y a la propia imagen” [art. 80 d)], “no incitar al maltrato y a la crueldad hacia los animales ni a causar daños al medio ambiente o a los bienes históricos, patrimoniales y culturales” [art. 80 e)], “hacer una separación clara entre informaciones y opiniones, y respetar el principio de veracidad en la difusión de la información.
\nSe entiende por información veraz la que es el resultado de una comprobación diligente de los hechos” [art. 80 f)] “hacer una separación clara entre publicidad y contenido editorial” [art. 80 g)], “respetar el deber de protección de la infancia y la juventud de acuerdo con los términos establecidos por la presente ley y la legislación aplicable en esta materia” [art. 80 h)] y “respetar los códigos deontológicos aprobados por los colegios profesionales de los trabajadores que prestan servicios en los medios de comunicación” [art. 80 i)].Sobre todos los preceptos de la Ley 22/2005 transcritos proyectan los recurrentes diversos motivos de inconstitucionalidad: a) la vulneración del artículo 20 CE por constituir las medidas restrictivas del ejercicio de las libertades fundamentales de comunicación una suerte de censura previa, al prever el cese de la actividad por cuestiones relativas al contenido; b) la vulneración de las libertades del artículo 20 CE como consecuencia de la consideración de “la afectación del pluralismo” como causa de no renovación de la licencia o de suspensión o cese de la prestación de servicios audiovisuales; c) la vulneración del derecho a la legalidad sancionadora y del principio de tipicidad (art. 25 CE) por falta de concreción de las infracciones que, finalmente, se acaban definiendo por una instrucción del Consejo Audiovisual de Cataluña y, en particular, por definir algunas de la infracciones en relación a la garantía del pluralismo o al principio de veracidad informativa; d) la vulneración del principio non bis in idem por sancionarse doblemente una misma conducta, así como por preverse como infracción administrativa la incitación al llamado discurso del odio cuando tal conducta está tipificada como delito en el Código Penal y e) una pluralidad de motivos diversos reconducibles al artículo 25 CE como la vulneración del principio de proporcionalidad y la infracción del principio de personalidad de las penas.Con carácter previo al análisis de cada uno de los motivos aducidos que se acaban de enumerar, resulta preciso recordar que, como ya señalamos en la STC 206/1990, de 17 de diciembre, “el artículo 20 C.E., además de los derechos subjetivos de expresión e información garantiza el derecho de todos a recibir información, y tiene una dimensión de garantía de una institución fundamental cual es la opinión pública libre, que transciende a lo que es común y propio de otros derechos fundamentales (STC 104/1986, fundamento jurídico 5)” (FJ 6).
\nLa protección de ese contenido primario directamente garantizado por el artículo 20 CE -que es el de difundir opiniones e ideas y conformar la opinión pública libre- no tiene la misma intensidad que la protección de otros derechos que, aun intrínsecamente relacionados con el derecho a la información, son meramente instrumentales de aquéllos: así, el derecho de creación de los medios de comunicación, ámbito en el que el legislador dispone, en efecto, de mucha mayor capacidad de configuración. Como recordamos en la STC 73/2014, de 8 de mayo, el llamado “derecho de antena” puede verse sometido a limitaciones o modulaciones establecidas por el legislador y justificadas por la necesidad de proteger valores constitucionales como el pluralismo (externo o interno) como un valor fundamental del Estado, la formación de una opinión pública libre o los principios de libertad e igualdad (SSTC 6/1981, de 16 de marzo, FJ 4; 12/1982, de 31 de marzo, FJ 6, y 206/1990, de 17 de diciembre, FJ 6), siempre que tales limitaciones no cercenen el contenido primario o material que garantizan las libertades reconocidas en el artículo 20.1 a) y d) CE; esto es, el derecho a una comunicación libre sin la que “serían formas hueras las instituciones representativas, se falsearía el principio de legitimidad democrática y no habría una sociedad libre ni soberanía popular”, exigiendo, por ello su preservación “una especial consideración a los medios que aseguran la comunicación social” (STC 6/1981, de 16 de marzo, FJ 3).a) Entrando ya en el análisis del primero de los motivos antes mencionados, alegan los recurrentes que la potestad que se atribuye al Consejo Audiovisual de Cataluña de sancionar con el cese provisional o definitivo de la actividad audiovisual, o de adoptar medidas cautelares que comporten tal suspensión, en tanto en cuanto tales medidas se relacionan con el mantenimiento del pluralismo o con los principios reguladores del audiovisual -que previamente ha concretado el propio Consejo Audiovisual de Cataluña mediante instrucción- supone una restricción basada en la ilicitud de los contenidos que, según nuestra doctrina constitucional (citan, entre otras, las SSTC 114/1987, 187/1999, 31/1994 y 88/1995), ha de quedar reservada a la autoridad judicial, por lo que las previsiones de la ley autonómica vulneran el artículo 20.2 CE.Lo primero que debe destacarse es que pese el carácter abierto, indeterminado e inconcreto de las medidas cautelares a las que se alude en el artículo 116.1 a) de la Ley 22/2005, los recurrentes únicamente dirigen su reproche constitucional a la posibilidad de que se adopten medidas cautelares que comporten la suspensión, o sanciones que determinen el cese provisional o definitivo, sin la intervención judicial exigida para el secuestro de las publicaciones, grabaciones y otros medios de información (art. 20.5 CE).El enfoque del recurso no es, sin embargo, acertado.
\nLa característica esencial de la censura previa, prohibida en el artículo 20.2 CE, es que se trata de un control previo o ex ante de contenidos. En tal sentido, “el fin último que alienta la prohibición de toda restricción previa de la libertad de expresión en su acepción más amplia no es sino prevenir que el poder público pierda su debida neutralidad respecto del proceso de comunicación pública libre garantizado constitucionalmente” (STC 187/1999, de 25 de octubre, FJ 5). Es doctrina constitucional que cualquier clase de control previo ejercido por los poderes públicos sobre el contenido de los mensajes resulta una intolerable intromisión en el proceso de comunicación pública. De este modo, en la Constitución Española el sistema de responsabilidades por extralimitación en el ejercicio de las libertades de expresión adopta un modelo represivo y no preventivo (por todas, STC 187/1999, FJ 5).
\nAhora bien, las previsiones que se contienen en los preceptos impugnados, habilitan al Consejo Audiovisual de Cataluña, en su caso, para que intervenga ex post; esto es, una vez producida la modificación de la estructura accionarial que afecte a la garantía del pluralismo, o una vez emitidos los contenidos que no respeten los principios básicos reguladores relacionados en el artículo 80 de la Ley 22/2005. Se trata de medidas que actúan como reactivo o consecuencia jurídica anudada al incumplimiento de una norma imperativa que no impide la difusión del contenido de que se trate.En efecto, conforme a nuestra doctrina “la censura implica el sometimiento de una publicación a un control público previo cuya finalidad sea la de enjuiciar la obra en cuestión con arreglo a unos valores abstractos y restrictivos de la libertad, de manera tal que se otorgue el plácet a la publicación de la obra que se acomode a ellos a juicio del censor y se le niegue en el caso contrario” (STC 13/1985, de 31 de enero, FJ 1), “lo que no puede ser aplicado a la posibilidad de que los órganos judiciales, en el marco de un procedimiento legalmente establecido, adopten medidas restrictivas de las libertades de la comunicación” (STC 34/2010, de 19 de julio, FJ 4, con referencia obligada a la STC 187/1999, FJ 5) pero tampoco a la posibilidad de un control administrativo ex post, a través de la incoación y sustanciación del correspondiente expediente sancionador, que es lo previsto en la Ley autonómica que aquí se impugna y, hay que subrayarlo, también en la ley básica estatal.
\nNo nos encontramos aquí, en definitiva, ni ante una intervención preventiva de los poderes públicos para prohibir o modular la publicación o emisión de mensajes escritos o audiovisuales, ni ante una medida limitativa “de la elaboración o difusión de una obra del espíritu, especialmente al hacerlas depender del previo examen oficial de su contenido (STC 52/1983, fundamento jurídico 5)” (STC 34/2010, FJ 4).A ello debemos añadir que no puede considerarse una restricción previa prohibida, que el legislador someta la creación de medios de comunicación a unas condiciones normadas y visadas por los poderes públicos (servicio público de la radiodifusión, sistemas de autorización, licencia o concesión para la explotación de medios de comunicación, etc.); como tampoco que la Administración proceda al cierre y precintado de instalaciones de los medios de comunicación con ocasión del incumplimiento de aquellas condiciones legales de existencia (SSTC 144/1987, de 23 de septiembre; 181/1990, de 15 de noviembre; 119/1991, de 3 de junio; 31/1994, de 31 de enero, y 88/1995, de 6 de junio).Ciertamente, hemos manifestado también de forma reiterada que la interdicción prevista en el artículo 20.2 CE “deba extenderse a cuantas medidas pueda adoptar el poder público que no sólo impidan o prohíban abiertamente la difusión de cierta opinión o información, sino cualquier otra que simplemente restrinja o pueda tener un indeseable efecto disuasorio sobre el ejercicio de tales libertades (SSTC 52/1983, FJ 5, y 190/1996, FJ 3), aun cuando la ley, única norma que puede establecerlas, pretendiera justificar su existencia en la protección de aquellos derechos, bienes y valores que también conforme al art. 20.4 CE constitucionalmente se configuran como límites a las libertades de expresión e información en nuestro orden constitucional, limitando así al legislador que pudiera sentir tal tentación o veleidad al amparo de las reservas de ley previstas en los arts. 53.1 y 81.1 CE” (STC 34/2010 ya citada).La aplicación de la doctrina constitucional sobre el contenido primario de las libertades del artículo 20 CE nos impide apreciar el efecto disuasorio del ejercicio del derecho que aducen los recurrentes en los preceptos impugnados; puesto que nos encontramos, ante la previsión de una serie de medidas legales tendentes a asegurar la plena eficacia del derecho a la libertad de expresión e información del artículo 20.1 a) y d) CE, no ya sólo desde la perspectiva activa de aquéllos que expresan una opinión o aquéllos que emiten información, sino desde la perspectiva pasiva y colectiva del derecho, de aquellos que reciben la información, en definitiva del derecho del público (de los ciudadanos) al pluralismo en los medios de comunicación como reflejo de la diversidad cultural de la sociedad, vehículo necesario para la formación de una opinión pública libre, así como el respeto de otros derechos fundamentales [por todas, SSTC 127/1994, de 5 de mayo, FJ 4 B), y 112/2006, de 5 de abril, FJ 11].Conviene recordar en este punto que sin pluralismo no hay opinión pública libre y que las medidas cautelares cuya regulación se impugna están previstas, precisamente, para aquellos supuestos en los que se verifique un ataque contra ese pluralismo o contra los derechos fundamentales; ataque que, por su urgencia (atendida la imposibilidad, entonces, de aplicar procedimientos y plazos normales) requiere de una intervención inmediata y cautelar para impedir la producción de un perjuicio irreparable.Así, en primer lugar, la lectura de los apartados a) y c) del artículo 116.1 de la Ley 22/2005, en relación a su segundo apartado, pone de relieve que la adopción de medidas cautelares que puedan comportar la suspensión provisional de la licencia o la emisión de orden de cese de las actuaciones que incumplan las condiciones establecidas en la licencia se adoptan, en todo caso, en el marco del procedimiento sancionador correspondiente con las garantías que ello implica, sin carácter definitivo y como lógico (a priori proporcionado) corolario de una actividad sometida a una especial regulación por la intrínseca relación que mantiene con la formación de una opinión pública libre y con la libertad de expresión.Conviene precisar, en concreto, que el establecimiento de una medida cautelar de las previstas en el artículo 116.1 a) de la Ley 22/2005 (medidas que pueden comportar la suspensión provisional de la licencia; esto es, no necesariamente comportan, como parece deducirse de las alegaciones de los recurrentes) requiere, en todo caso, de la existencia de una urgencia justificada para evitar que el incumplimiento de las obligaciones por parte de los prestadores del servicio cause un perjuicio grave e irreparable al pluralismo, a los derechos fundamentales o a la libertad de comunicación.
\nSe establecen, pues, tres criterios cuya concurrencia deberá motivarse al ser presupuesto de la posible adopción de la medida de que se trate; debiéndose tratar, además, de una medida necesaria para asegurar la eficacia de la resolución final, que se adopte previa audiencia de los interesados por acuerdo motivado y que constituya, en todo caso, una medida idónea, adecuada y proporcionadas al fin perseguido (tal como exige el artículo 140 de la Ley 22/2005). La Ley 22/2005, por tanto, define adecuadamente la potestad de adoptar medidas cautelares, con referencia a criterios de proporcionalidad y motivación que impiden decretar, a priori, la inconstitucionalidad del artículo 116.1 a) de la Ley 22/2005.
\nSe cumplen, en definitiva, los requisitos que proporcionan una justificación constitucional objetiva y razonable a la injerencia en el derecho a la libertad de expresión y comunicación, según hemos reiterado en numerosas ocasiones (STC 199/2013, de 5 de diciembre, FJ 7 y las allí citadas) pues existe un fin constitucionalmente legítimo -que es el de proteger otros bienes constitucionales, como el evitar perjuicios al desarrollo de la infancia y la juventud como consecuencia de contenidos inadecuados, o la protección de la formación de la opinión pública-; la medida limitativa del derecho está prevista en la ley; se prevé su adopción por una autoridad administrativa tras un procedimiento legalmente establecido y con el oportuno recurso ante la autoridad judicial; y se observa el principio de proporcionalidad -pues se trata de una medida idónea para conseguir el objetivo propuesto (evitar el incumplimiento de las obligaciones por el prestador de servicios) y necesaria (cuando no han resultado otros mecanismos como los requerimientos de adecuación a la legalidad o cese de la actividad ilícita) siendo evidente que se derivan más beneficios o ventajas para el interés general (dados los bienes que se pretenden proteger) que perjuicios sobre otros bienes o valores en conflicto-.De otro lado, la orden de cese de las actuaciones que incumplan las condiciones de la licencia prevista en el artículo 116.1 c) de la Ley 22/2005 no puede equipararse, como parecen pretender los recurrentes, al cese definitivo de la actividad audiovisual.
\nSe trata de un requerimiento de adecuación a la legalidad (en sentido amplio e incluyendo por tanto las condiciones específicas que se hayan fijado en la licencia para prestar servicios de comunicación audiovisual por el espacio radioeléctrico); de una orden de cesación en la ilegalidad que, de cumplirse, podría llevar a la terminación del procedimiento sancionador incoado.Tampoco el cuadro sancionatorio establecido en el artículo 136 de la Ley 22/2005 en relación a las infracciones tipificadas en el artículo 132 de la Ley autonómica posee ese efecto disuasorio del ejercicio del derecho al que se refieren los recurrentes. Así en su apartado 1.a) el mencionado precepto decreta, para el caso de la comisión de infracciones muy graves, la suspensión de la actividad durante un plazo determinado y con un límite máximo ex lege de tres meses, que se suma a la multa que resulte procedente.
\nEl cese definitivo de la prestación del servicio de comunicación audiovisual se prevé, únicamente, para aquellos supuestos de comisión reiterada de dos infracciones muy graves, o de una infracción muy grave y dos (o más) infracciones graves, o de tres (o más) infracciones graves en el plazo de un año, declaradas así por resolución firme (art. 136.2 CE); cuestión ésta sobre la que volveremos después.b) Expuesto lo anterior conviene dar un paso más en nuestro análisis pues el reproche que formulan los recurrentes contra los artículos 116 y 136 de la Ley 22/2005, tal como ha quedado expuesto en los antecedentes de esta resolución, se refiere, en realidad, no sólo al hecho de la previsión de este tipo de medidas -previsión que, en sí misma y siempre según los recurrentes, implica una restricción al ejercicio del derecho fundamental-, sino a que su imposición venga determinada por el incumplimiento de disposiciones relativas a contenidos -lo que analizamos en el apartado c) de este fundamento jurídico por su conexión con otro de los motivos del recurso- o por el incumplimiento de las obligaciones que, en materia de pluralismo, impone la Ley catalana.En lo concerniente a esta segunda cuestión -la de la afectación del pluralismo como posible detonante de la imposición de las medidas cuestionadas-, denuncian los recurrentes la inconstitucionalidad de los artículos 40.4, 55.4 a) y 116.1 a) de la Ley 22/2005 porque su aplicación conjunta puede determinar bien la no renovación de la licencia, bien la suspensión o el cese definitivo de la prestación de servicios como consecuencia de la afectación del pluralismo, lo que supone la introducción de un criterio novedoso que convierte al “pluralismo” no sólo en parámetro de acceso (ex ante) sino también de “continuidad” en la prestación del servicio (ex post), un requisito de mantenimiento de la actividad que condiciona el ejercicio de las libertades fundamentales reconocidas en el artículo 20.1 a) y d) CE.Dispone el primero de los preceptos mencionados, en el marco del capítulo II de la Ley 22/2005 destinado a regular la “garantía del pluralismo y control de las concentraciones en la comunicación audiovisual”, que “la afectación al pluralismo de los medios de comunicación puede comportar la imposibilidad de la prestación de la actividad audiovisual o la revocación del título habilitante”.
\nPor su parte, ubicado en el capítulo III de la Ley 22/2005 que contiene el régimen de la licencia para prestar servicios de comunicación audiovisual mediante el uso del espectro radioeléctrico, el artículo 55.4 a) de la Ley 22/2005 prevé como causa de denegación de la renovación de la licencia, “la afectación de la garantía del pluralismo de acuerdo con lo establecido en esta ley”. Y el artículo 116.1 a) de la Ley 22/2005, como se ha visto, otorga al Consejo Audiovisual de Cataluña la potestad de adoptar medidas cautelares que pueden comportar la suspensión provisional de la eficacia de la licencia en caso de urgencia para evitar un perjuicio grave e irreparable al “pluralismo”.Frente a la alegación de los recurrentes de que se utiliza un concepto genérico de pluralismo, la Ley catalana ofrece una definición que se ajusta perfectamente al fin constitucional que persigue la protección dispensada por el artículo 20.1 a) y d) CE, como evidencia la lectura contextualizada de los preceptos impugnados. “El pluralismo en la comunicación audiovisual” -se dice en el artículo 38.2 de la Ley 22/2005- “requiere de la diversidad en la prestación de los servicios de comunicación audiovisual y, por tanto, de la existencia de una pluralidad de prestadores autónomos que pongan a la disposición del público una oferta de contenidos audiovisual diversa”; mientras que el artículo 5 de la Ley 22/2005 dispone, como un principio general, que “el pluralismo en la comunicación audiovisual es una condición esencial para el cumplimiento de la libertad de expresión, información y comunicación y garantía de la libre formación de la opinión pública y la diversidad y la cohesión sociales”.
\nEstos principios generales son concreción del derecho básico a recibir una comunicación audiovisual plural que recoge la ley básica estatal en su artículo 4, definiéndolo como el derecho a que “la comunicación audiovisual se preste a través de una pluralidad de medios, tanto públicos, comerciales como comunitarios que reflejen el pluralismo ideológico, político y cultural de la sociedad”.La preservación del pluralismo en los medios de comunicación social responde al objetivo de fomentar la formación libre de la opinión pública, fundamento de nuestra sociedad democrática; a la misión de garantizar la participación política de los ciudadanos; de coadyuvar, en definitiva, a la creación de un espacio público que refleje la diversidad social, cultural, política y lingüística, tal y como hemos manifestado de forma reiterada desde la temprana STC 12/1982, de 31 de marzo, FJ 6, en la que refiriéndonos a los medios de comunicación públicos dijimos que “para que se produzcan dentro del orden constitucional tienen ellos mismos que preservar el pluralismo” y en relación a la televisión privada, que su implantación debía respetar “los principios de libertad, igualdad y pluralismo, como valores fundamentales del Estado” (y en este sentido, SSTC 172/1990, de 12 de noviembre, FJ 2; 206/1990, de 17 de diciembre, FJ 6, y 127/1994, de 5 de mayo, FJ 6).Una de la formas de garantizar el pluralismo, aunque no la única, es la de asegurar una presencia plural de medios, tanto públicos, como privados (pluralismo externo), lo que justifica, precisamente, la imposición de determinados límites y modulaciones al ejercicio de las libertades del artículo 20 CE evitando, así, la conformación, como consecuencia de concentraciones o modificaciones de la estructura accionarial, de un monopolio de opinión o “editorial” que atente contra la diversidad a que nos hemos referido.
\nDesde esta perspectiva la alegación de los recurrentes (que admiten la existencia de este tipo de controles ex ante; esto es, antes de iniciar las emisiones, pero no ex post o una vez iniciada la actividad) no solo no tiene en cuenta el fin que persigue este tipo de regulaciones, sino que obvia que en el sistema liberalizado actual las licencias solo son necesarias para la prestación de un determinado tipo de servicios (los que utilizan el espectro radioeléctrico) mientras que el resto de prestadores de servicios inician su actividad tras efectuar una comunicación previa que, no solo admite, sino requiere, de un control ex post del cumplimiento de todas las prescripciones que, al respecto de los límites de titularidad de acciones y de concentraciones de capital, se contienen en la ley básica y en la Ley autonómica impugnada.
\nSe trata, como ya adelantamos (en otro contexto regulatorio) en la citada STC 127/1994, “de impedir un monopolio privado de los medios de comunicación social no menos odioso, desde la perspectiva de la exclusión del ejercicio de los derechos de otros, que el monopolio público ya abandonado, en virtud del no descartable riesgo de abusos en el mercado a causa de posiciones dominantes y prácticas restrictivas de la competencia por singulares poderes económicos” (FJ 6).Lo expuesto nos lleva a afirmar la constitucionalidad de los artículos 40.4, 55.4 a) y 116.1 a) y c) que, por otra parte, prevén supuestos muy diversos, pues no es lo mismo la revocación de la licencia (que comporta su extinción y el consecuente cese de la actividad); que la denegación de la renovación de la licencia (que implica que la licencia se ha extinguido por transcurso del plazo y se inicia un proceso de nueva adjudicación o renovación) o la adopción de una medida cautelar de suspensión cuando el incumplimiento de las obligaciones legales que ha sido determinante de la incoación de un procedimiento sancionador pueda causar un grave e irreparable perjuicio al pluralismo.
\nTodas estas previsiones se adecúan, por otra parte, al marco regulador establecido en las bases estatales. Así, las reglas “para el mantenimiento de un mercado competitivo, transparente y plural” que se contienen en los artículos 36 y 37 de la Ley 7/2010 constituyen un límite infranqueable para los prestadores de servicios, cuyo incumplimiento determina la comisión de una infracción (artículo 57.9 y 13 Ley 7/2010) que puede comportar bien la revocación de la licencia, bien la extinción de la comunicación previa y el consecuente cese en la prestación de servicios según dispone el artículo 60.1 b) de la Ley 7/2010 para este tipo de infracciones. La Ley 7/2010 establece, por otra parte, diversas limitaciones a la posibilidad de ser titular de una licencia de comunicación audiovisual “por razones de orden público audiovisual”, entre las que se encuentra la de haber sido sancionado con la revocación de la licencia o la privación de los efectos de la comunicación previa con anterioridad.c) Alegan asimismo los recurrentes la infracción del artículo 25.1 CE por infracción del principio de legalidad sancionadora tanto desde una perspectiva formal, puesto que es finalmente una instrucción del Consejo Audiovisual de Cataluña la que determina las conductas infractoras, como desde una perspectiva material (tipicidad) al no existir certeza sobre las conductas que constituyen infracción (incertidumbre que deriva, precisamente, de la remisión que contiene la Ley autonómica a la futura concreción reglamentaria).
\nEl reproche de inconstitucionalidad que ahora analizamos se proyecta sobre el artículo 132 b) de la Ley 22/2005 que califica como infracción muy grave “el incumplimiento de los principios básicos de regulación de los contenidos audiovisuales” remitiendo, “para determinar si se ha cometido la infracción” a los términos “en que estos principios han sido definidos y explicitados por medio de la instrucción del Consejo Audiovisual de Cataluña y a los términos en que han sido definidos y asumidos como deberes específicos a cargo de los prestadores en el marco de acuerdos establecidos con el Consejo”.En lo concerniente a esta cuestión conviene traer a colación nuestra doctrina sobre el principio de legalidad sancionadora en su doble vertiente formal y material que hemos sintetizado en nuestras SSTC 145/2013, de 11 de julio, FFJJ 4 y 5, y 218/2013, de 19 de diciembre, FJ 4.
\nEn resumen manifestamos entonces que la garantía formal hace referencia al rango necesario de las normas que tipifican las conductas infractoras y las correspondientes sanciones, que ha de ser legal y no reglamentario de conformidad con el término “legislación vigente” contenido en el artículo 25.1 CE (por todas STC 77/2006, de 13 de marzo, FJ único y jurisprudencia allí citada); sin que, sin embargo, el alcance de la reserva de ley en el ámbito del derecho administrativo sancionador pueda ser tan riguroso como en relación a las infracciones y sanciones penales “y ello tanto ‘por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas’ como ‘por el carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas materias, bien, por último, por exigencias de prudencia o de oportunidad’” (STC 145/2013, citando la STC 34/2013, de 14 de febrero, FJ 19).
\nEn este ámbito, la reserva de ley tiene un alcance relativo o limitado “toda vez que no cabe excluir la colaboración reglamentaria en la propia tarea de tipificación de las infracciones y atribución de las correspondientes sanciones, aunque sí hay que excluir el que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley”. De ahí que la STC 242/2005, de 10 de octubre, FJ 2, con cita de otras Sentencias (SSTC 161/2003, de 15 de septiembre, FJ 2, y 26/2005, de 14 de febrero, FJ 3), declare que “la garantía formal implica que la ley debe contener la determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica y al reglamento sólo puede corresponder, en su caso, el desarrollo y precisión de los tipos de infracciones previamente establecidos por la ley”.
\nEn definitiva, como ha señalado la STC 104/2009, de 4 de mayo, FJ 2, lo que el artículo 25.1 CE prohíbe “es la remisión de la ley al reglamento sin una previa determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica” (STC 145/2013, citada y las SSTC 13/2013, de 28 de enero, y 218/2013, de 19 de diciembre).Partiendo de esta premisa, debemos también señalar, puesto que se cuestiona indirectamente por los recurrentes, que la emanación de esos reglamentos complementarios del marco sancionador esencial establecido por ley puede ser efectuada por las llamadas autoridades reguladoras que integran un concepto amplio de Administración. Así lo manifestamos en nuestra STC 133/1997, de 16 de julio, respecto de la constitucionalidad de la atribución de potestad reglamentaria a la Comisión Nacional del Mercado de Valores, en la que rechazamos el argumento de que la potestad reglamentaria corresponde en exclusiva al Gobierno, aceptando que éste pueda conferirla válidamente a otros órganos diferentes, toda vez que la potestad reglamentaria del Gobierno, por ser originaria, no excluye la posibilidad de delegaciones singulares que, en ocasiones, resultan necesarias. “Nada hay que oponer, pues” -dijimos entonces- “desde la perspectiva del artículo 97 C.E. al hecho de que el legislador estatal haya dotado a la Comisión Nacional del Mercado de Valores de una serie de potestades, incluida la reglamentaria, para que pueda cumplir adecuadamente sus funciones” [FJ 7 b].
\nDoctrina que resulta aplicable al Consejo Audiovisual de Cataluña en tanto que autoridad reguladora del sector audiovisual a la que se atribuyen las potestades necesarias para cumplir adecuadamente sus funciones de supervisión del sector y de garantía del pluralismo y de los derechos fundamentales (entre ellas, la potestad reglamentaria ex artículos 77 y 117 de la Ley 22/2005).La garantía material del derecho a la legalidad penal supone, por otra parte, “la exigencia de predeterminación normativa de las conductas infractoras y de las sanciones correspondientes con la mayor precisión posible, para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, de esta manera, las consecuencias de sus acciones (SSTC 242/2005, de 10 de octubre, FJ 2; 162/2008, de 15 de diciembre, FJ 1; 81/2009, de 23 de marzo, FJ 4, y 135/2010, de 2 de diciembre, FJ 4)” (STC 145/2013, de 11 de julio, FJ 4) sin que quepan “formulaciones tan abiertas por su amplitud, vaguedad o indefinición, que la efectividad dependa de una decisión prácticamente libre y arbitraria del intérprete y juzgador”.
\nEn relación con las infracciones y las sanciones administrativas, el principio de taxatividad se dirige, por un lado “al legislador y al poder reglamentario”, exigiéndoles el “máximo esfuerzo posible” para garantizar la seguridad jurídica, lo que en modo alguno veda el empleo de conceptos jurídicos indeterminados “aunque su compatibilidad con el artículo 25.1 CE se subordina a la posibilidad de que su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia”; afecta, por otro, a los aplicadores del Derecho administrativo sancionador, obligándoles a atenerse, no ya al canon de interdicción de arbitrariedad, error patente o manifiesta irrazonabilidad derivado del artículo24 CE, sino a un canon más estricto de razonabilidad, lo que es determinante en los casos en que la frontera que demarca la norma sancionadora es borrosa por su carácter abstracto o por la propia vaguedad y versatilidad del lenguaje (SSTC 297/2005, de 21 de noviembre, FJ 8, y 145/2013, FJ 4).La aplicación de la doctrina anterior a la cuestión planteada en este recurso de inconstitucionalidad nos ha de llevar a la desestimación del mismo.
\nEn efecto, el artículo 132 b) Ley 22/2005 respeta, no sólo la garantía formal, sino también el principio de taxatividad en tanto en cuanto define claramente, y en todos sus elementos, la conducta infractora (inobservancia de los principios reguladores del audiovisual establecidos en la ley) sin que ello sea óbice a la existencia de un reglamento posterior del Consejo Audiovisual de Cataluña que complete y asegure el cumplimiento de la exigencia constitucional de predeterminación normativa (STC 145/2013, FJ 5, con cita de la STC 181/2008, de 22 de diciembre, FJ 5). Los principios reguladores de los contenidos audiovisuales a cuyo cumplimiento se encuentran obligados los prestadores de servicios si no quieren incurrir en la comisión de una infracción muy grave son los previstos en el artículo 80 de la Ley 22/2005 antes transcrito: no incitación al odio, no discriminación, protección de la infancia y de la juventud, veracidad de la información, etc.
\nNo puede sostenerse, frente a esta relación de principios que integran el contenido del artículo 132 b) de la Ley 22/2005 que se trate de formulaciones tan abiertas, vagas o genéricas que los prestadores de servicios no conozcan de antemano las conductas sancionables. El hecho de que mediante instrucción de la autoridad reguladora del audiovisual se pueda concretar qué tipo de contenidos han de considerarse como subsumibles en el llamado “discurso del odio” o qué parámetros han de tomarse en consideración para establecer una calificación y clasificación de los contenidos (a efectos de protección de la infancia y la juventud) no significa que la Ley catalana no haya previsto los elementos esenciales de tal conducta, siempre que esas previsiones reglamentarias constituyan un desarrollo o complemento de las mismas y no la creación de nuevas infracciones.
\nLa aseveración anterior cobra, si cabe, mayor fuerza si se tiene cuenta que en el sector del audiovisual rige un principio de autorregulación (el art. 12 de la Ley 7/2010 reconoce el derecho de los prestadores a la autorregulación) en el que juegan un importante papel los códigos de autorregulación que definen los contenidos que pueden ser, por ejemplo, nocivos o perjudiciales para los menores, estableciendo mecanismos y formas de actuación para evitar su emisión o limitarla a determinadas franjas horarias. Ejemplo de ello es el Código de autorregulación de contenidos para la infancia y la juventud suscrito por la mayoría de prestadores, tanto públicos como privados. Con esta referencia a la autorregulación se quiere poner de manifiesto un contexto en el que difícilmente puede mantenerse que la relación de principios reguladores y su concreción vía reglamentaria, como presupuestos de la actividad cuyo incumplimiento constituye una infracción administrativa, no posean la certeza que exige el artículo 25 CE.En conclusión, debe desestimarse la impugnación del artículo 132 b) de la Ley 22/2005 en relación al artículo 80 de la Ley 22/2005 desde la perspectiva apuntada, debiéndose analizar ahora la específica impugnación que, con los mismos argumentos, se vierte sobre la inconstitucionalidad del artículo 80 f) de la Ley 22/2005 en relación al artículo 132 b) de la Ley 22/2005 en tanto comporta la tipificación como infracción muy grave del incumplimiento del deber de hacer una “separación clara entre informaciones y opiniones y respetar el principio de veracidad en la difusión de la información”, entendiendo el precepto como “información veraz” aquélla “que es el resultado de una comprobación diligente de los hechos”.
\nEn este caso, no sólo se objeta en el recurso el hecho de que el Consejo Audiovisual de Cataluña sea el organismo llamado a definir qué se entiende por veracidad -argumento que como acabamos de señalar desde una perspectiva más general carece de sustento- sino también la previsión en sí misma que constituye, siempre según las alegaciones vertidas en el recurso, una vulneración de las libertades de expresión e información del artículo 20 CE al permitirse un posible cese de la actividad por el incumplimiento de este deber (ex art. 136.2 de la Ley 22/2005) sin tener en cuenta la dificultad de separar opinión de información.Conviene recordar en este punto -puesto que en el recurso se manejan de manera algo confusa los conceptos de suspensión cautelar, suspensión como sanción, cese de actuaciones o cese de actividad- que el cese de la actividad de prestación de servicios está previsto únicamente para aquellos supuestos en que producida una infracción de ley se constate la reincidencia en la comisión de infracciones por parte del prestador en el plazo de un año.
\nNo resulta del todo cierta, por tanto, la afirmación de que el incumplimiento del deber de veracidad de la información comporte per se el cese definitivo de la actividad, pues obvia el contexto regulador establecido en la Ley catalana (similar al dispuesto por la ley básica): un contexto en el cual es posible, antes de ejercitar la potestad sancionadora (recurrible, en todo caso, ante la jurisdicción contencioso-administrativa) y decretar la suspensión de la actividad por tres meses, efectuar requerimientos u órdenes de cese de la actuación que se considere contraria al ordenamiento.Entrando en el análisis de la previsión contenida en el artículo 80 f) de la Ley 22/2005 desde el prisma ofrecido en el recurso, debemos partir de la premisa de que el citado precepto plasma, en el derecho positivo, la exigencia constitucional de que la información sea veraz (cumpliendo asimismo con el mandato del art. 52 EAC), entendiendo como tal aquélla que es resultado de una investigación diligente; esto es, tal como hemos sintetizado recientemente en la STC 216/2013, de 19 de diciembre, FJ 4, que el informador haya realizado, con carácter previo a la difusión de la noticia, una labor de averiguación de los hechos sobre los que versa la información y haya efectuado la referida indagación con la diligencia exigible a un profesional de la información (SSTC 21/2000, de 31 de enero, FJ 5; 29/2009, de 26 de enero, FJ 4, y 50/2010, de 4 de octubre).
\nNo se trata, pues, de una exigencia de verdad absoluta (STC 43/2004, de 23 de marzo, FJ 5) sino de una “forma de proceder” en aras a la protección de los derechos del público a la formación de una opinión pública libre, basamento de la democracia.La información garantizada constitucionalmente es aquella que, de un lado, parte de hechos contrastados y fuentes fiables -ya que, en realidad, si el emisor se desentiende del contenido de lo transmitido y de su relación con algún dato objetivo, difícilmente puede hablarse de un acto de información, sino de la expresión de una opinión (STC 110/2000)- y de otro lado, tiene relevancia pública -frente a eventuales derechos de terceros como el derecho a la propia imagen, al honor o a la intimidad- (STC 19/2014, de 10 de febrero, FJ 6).
\nSe priva, así, de la garantía constitucional “a quien, defraudando el derecho de todos a la información, actúe con menosprecio de la veracidad o falsedad de lo comunicado” pues “el ordenamiento no presta su tutela a tal conducta negligente, ni menos a la de quien comunique como hechos simples rumores o, peor aún, meras invenciones o insinuaciones insidiosas, pero sí ampara, en su conjunto, la información rectamente obtenida y difundida, aun cuando su total exactitud sea controvertible” (STC 6/1988, de 21 de enero, FJ 5). De lo anterior se deduce, en definitiva, que se exige una cierta investigación al informador, una diligente forma de proceder, sin que ello signifique, obviamente, ni la imposición de la verdad como condición para el reconocimiento del derecho, ni la falta de protección constitucional de las afirmaciones erróneas, inevitables en un debate libre (STC 6/1988).La traslación de la doctrina anterior nos lleva afirmar la constitucionalidad del artículo 80 f) de la Ley 22/2005 en cuanto prevé la obligación de veracidad en la información cuyo incumplimiento, al ponerse en relación con los artículos 132 y 136 de la Ley 22/2005 comporta la imposición de una sanción de suspensión de tres meses.
\nEllo es así por dos motivos: en primer lugar, porque lo sancionado en los citados preceptos no son las informaciones erróneas o que falten a la verdad -lo que constituiría un ejercicio irregular del derecho fundamental pero que no alcanza a desnaturalizarlo y, por tanto, goza asimismo de la protección dispensada por el artículo 20.1 d) CE- sino lo que antes hemos denominado “simples rumores”, “meras invenciones o insinuaciones insidiosas” que no gozan de protección constitucional; y, en segundo lugar, porque se trata de una sanción administrativa que, desde luego, no representa la gravedad de una eventual sanción penal que habríamos de considerar como una reacción desproporcionada e innecesaria frente a derechos fundamentales que podría tener un efecto disuasorio o desalentador en su ejercicio, como ya dijimos, entre otras, en las SSTC 110/2000, de 5 de mayo, FJ 5, y 104/2011, de 20 de junio, FJ 6.Cuestión diferente es la concerniente al primer inciso del artículo 80 f) de la Ley 22/2005 que exige la separación clara entre informaciones y opiniones pues, en este caso, incluso la sanción administrativa se muestra como excesiva o desalentadora del ejercicio del derecho fundamental.
\nEs cierto que nos hemos pronunciado en reiteradas ocasiones (desde la STC 104/1986, de 17 de julio) sobre la necesidad de diferenciar la libertad de expresión (cuyo objeto son los pensamientos, ideas y opiniones) del derecho a comunicar información veraz (cuyo objeto es la difusión de aquellos hechos que merecen ser considerados noticiables); siendo relevante esta distinción desde la perspectiva de la legitimidad constitucional de su ejercicio y de la determinación de sus límites. Así, tal como hemos recordado en la STC 79/2014, de 28 de mayo, FJ 4, mientras que los hechos son susceptibles de prueba, las opiniones o juicios de valor, por su misma naturaleza, no se prestan a una demostración de exactitud, y ello hace que al que ejercita la libertad de expresión no le sea exigible la prueba de la verdad o diligencia en su averiguación, que condiciona, en cambio, la legitimidad del derecho de información por expreso mandato constitucional, que ha añadido al término “información”, en el texto del artículo 20.1 d) CE, el adjetivo “veraz” (SSTC 278/2005, de 7 de noviembre, FJ 2; 174/2006, de 5 de junio, FJ 3; 29/2009, de 26 de enero, FJ 2, y 50/2010, FJ 4).
\nPero en esta misma línea también hemos subrayado la dificultad, en la realidad, de separar la expresión de opiniones de la simple narración de hechos, pues la expresión de ideas y opiniones se apoya constantemente en la narración de los hechos y, a la inversa, en la narración se aprecia casi siempre algún elemento valorativo tendente a la formación de una opinión (entre otras, SSTC 6/1988, de 21 de enero, FJ 5; 174/2006, FJ 3; 29/2009, FJ 2; 50/2010, FJ 4, y 79/2014, FJ 4).De todo lo anterior se desprende la dificultad de aceptar que una diferenciación cuya operatividad radica en la determinación de las conductas que se encuentran amparadas por una u otra libertad fundamental (expresión o información) encuentre su reflejo en una ley que, al prever esa “separación clara”, lo único que hace es establecer una obligación formal de programación cuyo incumplimiento (difícil, como acabamos de señalar) puede conllevar la sanción de suspensión de actividad por un tiempo de tres meses.
\nEl efecto desalentador del ejercicio del derecho que se deriva de esta previsión se percibe solo con tomar como ejemplo el caso de los debates o tertulias políticas en las que, de forma evidente, se mezclan ambas facetas, siendo desproporcionado exigir que en ese tipo de intervenciones se esté alertando en cada momento de cuándo se está ejerciendo la libertad de opinión y cuándo la libertad de información.En conclusión debemos declarar que no es inconstitucional el artículo 80.f) de la Ley 22/2005 con la excepción del inciso “hacer una separación clara entre informaciones y opiniones” que se declara inconstitucional.d) Nos compete ahora analizar la supuesta vulneración del principio non bis in idem denunciada por los recurrentes; vulneración que se proyecta, nuevamente, sobre el artículo 136.2 de la Ley 22/2005, así como sobre los arts. 55.4 e) y 80 b) de la Ley 22/2005.Como ya hemos tenido oportunidad de señalar el artículo 136.2 de la Ley 22/2005 dispone que “en el supuesto de comisión reiterada en el plazo de un año de dos infracciones muy graves, declaradas así por resolución firme, o de una infracción muy grave y dos o más de graves, o de tres o más infracciones graves, el Consejo del Audiovisual de Cataluña puede acordar, en el marco del procedimiento sancionador correspondiente, el cese definitivo de la prestación de servicios audiovisuales por parte del responsable”.
\nEsta previsión normativa supondría, según se alega, la infracción del principio non bis in idem al volverse a sancionar hechos que ya lo fueron anteriormente. No se trata, en consecuencia, de una mera agravante por reincidencia sino de la imposición de una nueva sanción que el Consejo del Audiovisual puede o no acordar.Este Tribunal Constitucional ha reiterado, ya desde la STC 2/1981, de 30 de enero, FJ 4, que el principio non bis in idem veda la imposición de una dualidad de sanciones “en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento” (en el mismo sentido, entre otras, SSTC 234/1991, de 16 de diciembre, FJ 2; 270/1994, de 17 de octubre. FJ 5, y 204/1996, de 16 de diciembre.
\nFJ 2). La garantía de no ser sometido a bis in idem se configura como un derecho fundamental que, en su vertiente material, impide sancionar en más de una ocasión el mismo hecho con el mismo fundamento (por todas, SSTC 204/1996, de 16 de diciembre, FJ 2; 2/2003, de 16 de enero, FJ 3, y 189/2013, de 7 de noviembre, FJ 2).Dicho lo anterior, es preciso reconocer que este Tribunal ha admitido, en efecto, la constitucionalidad de la agravante de reincidencia, indicando expresamente que no conculca el principio non bis in idem. Como decíamos en la STC 188/2005, de 4 de junio, FJ 4, “hemos hecho esta declaración cuando mediante dicha agravante lo que el legislador pretendía era castigar una conducta ilícita posterior del mismo sujeto de una manera más severa, sin que ello signifique que los hechos anteriores vuelvan a castigarse, sino tan sólo tenidos en cuenta por el legislador penal para el segundo o posteriores delitos o, en su caso, para las posteriores infracciones administrativas”.
\nNo concurre, en consecuencia, una identidad de hechos, sino que los hechos anteriores han sido castigados con su correspondiente sanción administrativa o penal y el hecho ilícito posterior ha sido castigado de una manera más severa por la aplicación de la referida agravante.Ahora bien, la admisibilidad constitucional de la agravante de reincidencia, entendida en los términos expuestos, no alcanza a supuestos en que el legislador crea un tipo, administrativo o penal, autónomo, prescindiendo absolutamente de la comisión de un nuevo hecho infractor, pues en tal caso lo que se castiga realmente son hechos anteriores del mismo sujeto que ya han sido castigados previamente, lo que lesiona el principio non bis in idem y, consecuentemente, el artículo 25.1 CE.
\nEn esta dirección, en la citada STC 188/2005 declaramos contrario al citado principio el artículo 27.3 j) de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad, que tipificaba como falta muy grave el hecho de “haber sido sancionado por la comisión de tres faltas graves en el periodo de un año”, considerando que con dicho precepto el legislador había creado un tipo autónomo “sin que la simple reiteración de sanciones o penas impuestas previamente constituya un fundamento diferenciado nuevo que haga inaplicable el principio non bis in idem” (FJ 4).En el presente caso nos encontramos en este último supuesto, dado que el artículo 136.2 de la Ley 22/2005 posibilita volver a castigar hechos realizados por un mismo sujeto, ya sancionados previamente, de modo que cabe una doble sanción para los mismos hechos: una primera, como constitutivos de las infracciones muy graves o graves que enuncia el precepto, las cuales han sido “declaradas así por resolución firme”, lo que implica la existencia de sendos procedimientos anteriores: y una segunda, en tanto que incardinados en la nueva infracción prevista en el citado artículo 136.2 de la Ley 22/2005, que requiere la incoación del “procedimiento sancionador correspondiente”, lo que implica la incoación de un nuevo procedimiento ulterior.En consecuencia, la doble identidad de sujeto y de hechos que se aprecia en el precepto cuestionado supone la vulneración del principio non bis in idem, teniendo, además, las infracciones enunciadas idéntico fundamento, al defender todas ellas el mismo interés jurídico relacionado con el adecuado funcionamiento de los servicios de comunicación audiovisual.
\nPor lo que ha concluirse que el artículo 136.2 de la Ley 22/2005 vulnera el artículo 25.1 CE, en su vertiente de prohibición del bis in idem, debiendo declararse su inconstitucionalidad. En la medida en que ya hemos declarado la inconstitucionalidad de este precepto no lo analizaremos cuando abordemos el resto de los motivos de inconstitucionalidad alegados por el recurrente respecto, entre otros, al artículo 136.2 de la Ley 22/2005.También por vulneración del principio non bis in idem se impugna el artículo 55.4 e) de la Ley 22/2005 que prevé como causa de denegación de la renovación de la licencia, “el hecho de haber sido sancionado más de dos veces por dos infracciones graves o una muy grave, de acuerdo con lo establecido en la presente ley”.
\nEl motivo, sin embargo, deber ser desestimado, no sólo porque no se ofrece en el recurso argumentación suficiente al respecto; sino porque no resulta aquí aplicable el principio non bis in idem por carecer la denegación de renovación de licencia de naturaleza sancionadora (como, en cambio, sí pueda tenerla la revocación de licencias). En este caso el artículo 55.4 de la Ley 22/2005 establece las causas legales que sirven de motivación para denegar la renovación de la licencia extinguida por el transcurso del plazo al constatar que la actuación del titular no ha sido acorde a lo dispuesto en la regulación audiovisual; entre ellas, la de haber sido sancionado por motivos graves o muy graves durante el periodo de prestación del servicio.En conclusión, ha de declararse la constitucionalidad del artículo 54.4 e) de la Ley 22/2005 en los términos en que acaban de ser expuestos.Nuevamente desde la perspectiva de la infracción del principio non bis in idem se impugna el artículo 80 b) de la Ley 22/2005 en relación a los artículos 132 b) y 136 de la Ley 22/2005, pues de la interpretación sistemática y conjunta de todos ellos deriva la tipificación como infracción muy grave del incumplimiento de la obligación de no incitar al odio, cuando el discurso del odio está ya tipificado como delito en el artículo 510 del Código penal, lo que comportaría una doble sanción penal y administrativa.La argumentación esbozada debe rechazarse partiendo de nuestra ya consolidada doctrina según la cual el principio non bis in idem proscribe, en su vertiente material, que un sujeto sea sancionado en más de una ocasión por los mismos hechos y con los mismos fundamentos, “de modo que la reiteración sancionadora constitucionalmente proscrita puede producirse mediante la sustanciación de una dualidad de procedimientos sancionadores, abstracción hecha de su naturaleza penal o administrativa, o en el seno de un único procedimiento (por todas, SSTC 159/1985, de 27 de noviembre, FJ 3; 94/1986, de 8 de julio, FJ 4; 154/1990, de 15 de octubre, FJ 3, y 204/1996, de 16 de diciembre, FJ 2)”. [STC 2/2003, de 16 de enero, FJ 3 a)].
\nPor lo tanto, la mera coexistencia de previsiones legales, de un tipo penal que condena a “quienes públicamente … inciten directa o indirectamente al odio, hostilidad, discriminación o violencia contra un grupo, una parte del mismo o contra una persona determinada por razón de su pertenencia a aquél, por motivos racistas, antisemitas u otros referentes a la ideología, religión o creencias, situación familiar, la pertenencia de sus miembros a una etnia, raza o nación, su origen nacional, su sexo, orientación o identidad sexual, por razones de género, enfermedad o discapacidad” [artículo 510.1 a) del Código penal)] con una infracción administrativa muy grave consistente en infringir el deber de “no incitar al odio por motivos de raza, sexo, religión o nacionalidad” no vulnera per se el principio non bis in idem.
\nEn su caso, la lesión del principio que prohíbe la reiteración punitiva se produciría de no aplicarse la regla de la preferencia de la autoridad judicial penal sobre la Administración respecto de su actuación en materia sancionadora en aquellos casos en los que los hechos a sancionar puedan ser, no sólo constitutivos de infracción administrativa, sino también de delito o falta según el Código penal [STC 2/2003, FJ 3 c)] que constituye la vertiente formal o procesal del non bis in idem y en relación a procedimientos en los que concurra una triple identidad subjetiva, objetiva y de fundamento. En este sentido hemos recordado recientemente que “una vez que el legislador ha decidido que unos hechos merecen ser el presupuesto fáctico de una infracción penal y configura una infracción penal en torno a ellos, la norma contenida en la disposición administrativa deja de ser aplicable y sólo los órganos judiciales integrados en la jurisdicción penal son órganos constitucionalmente determinados para conocer de dicha infracción y ejercer la potestad punitiva estatal”, de modo que “cuando el hecho reúne los elementos para ser calificado de infracción penal, la Administración no puede conocer, a efectos de su sanción, ni del hecho en su conjunto ni de fragmentos del mismo, y por ello ha de paralizar el procedimiento hasta que los órganos judiciales penales se pronuncien sobre la cuestión”. (STC 70/2012, de 16 de abril, FJ 3).En definitiva, procede declarar que no son inconstitucionales los preceptos de la Ley 22/2005 analizados bajo esta perspectiva.e) De nuevo en relación con los preceptos 116.1 a) y c) y 136.1 a) de la Ley 22/2005, pero desde otra perspectiva, se alega su inconstitucionalidad por infracción del principio de personalidad de la pena. Argumentan en este sentido los recurrentes que el cese de las emisiones de un medio de comunicación acaba afectando, no solo al sujeto que efectivamente cometió la infracción, sino también al titular del medio -que es sólo culpable de forma indirecta (culpa in vigilando)- y al público en general -que se ve privado de su derecho a ser informado a través del medio de comunicación de su elección-.Procede desestimar el recurso en ese aspecto, y en primer lugar, porque los preceptos impugnados por este motivo no contienen previsión alguna sobre la determinación de los sujetos responsables.
\nEn segundo lugar, y a mayor abundamiento, conviene recordar que el principio de culpabilidad -que rige también en materia de infracciones administrativas- no impide “que nuestro Derecho administrativo admita la responsabilidad directa de las personas jurídicas, reconociéndoles, pues, capacidad infractora” manteniéndose el elemento subjetivo de la culpa que, no obstante, “se ha de aplicar necesariamente de forma distinta a como se hace respecto de las personas físicas” pues “esta construcción distinta de la imputabilidad de la autoría de la infracción a la persona jurídica nace de la propia naturaleza de ficción jurídica a la que responden estos sujetos” (FJ 2). La responsabilidad en estos casos se configura, “sobre la capacidad de infracción y la responsabilidad, ‘que deriva del bien jurídico protegido por la norma que se infringe y la necesidad de que dicha protección sea realmente eficaz... y por el riesgo que, en consecuencia, debe asumir la persona jurídica que está sujeta al cumplimiento de dicha norma’ (STC 246/1991, FJ 2)” (STC 129/2003, FJ 8).
\nY este principio de responsabilidad es el que permite, precisamente, la sanción a medios de comunicación en tanto que medios responsables, editorialmente, de los contenidos emitidos y su adecuación a la regulación, en tanto que empresas responsables del cumplimiento de la normativa reguladora, por ejemplo, en materia de pluralismo.Finalmente, en lo concerniente a la pretendida vulneración del principio de proporcionalidad de las sanciones en que incurriría el artículo 136.1 a) in fine de la Ley 22/2005 al establecer que el prestador del servicio de comunicación audiovisual sancionado -en concreto de televisión- como consecuencia de la comisión de una infracción muy grave deba difundir (durante el tiempo que dure la suspensión de la actividad) “una imagen permanente en negro que ocupe el 100 por 100 de la pantalla con un texto en blanco que indique que el canal ha sido suspendido en su actividad, sin emitir sonido alguno”, debemos, nuevamente, desestimar la impugnación pues, no solo no se trata de una sanción -sino del modo en que el legislador autonómico ha determinado que deba cumplirse la sanción de suspensión de actividad- sino porque la medida prevista resulta proporcional e idónea al objetivo perseguido en tanto que, a la pantalla negra propia de la suspensión de actividad, se añade una medida accesoria en orden a garantizar el derecho de información del público (derecho a una comunicación audiovisual transparente).
\nDe esta manera se garantiza que el público sepa que el canal ha suspendido temporalmente sus emisiones (y la duración concreta de su suspensión) pero que no ha cesado en su actividad; dato éste que es relevante para el propio prestador del servicio de comunicación audiovisual desde la perspectiva de fidelización de audiencias.
\n6.
\nNos corresponde ahora analizar la impugnación relativa a la infracción del régimen de cooficialidad lingüística previsto en el artículo 3 CE, que los recurrentes imputan a los artículos 32.3 c), 52.1 b), 53.1 f) y 86.1 y 3 de la Ley 22/2005 en tanto disponen el uso “normal” del catalán (o aranés) en los medios de comunicación públicos situando al castellano en un régimen de excepcionalidad frente a la regla general e introduciendo, además, una medida de discriminación positiva (por motivos de lengua y residencia o establecimiento en Cataluña) que resulta contraria a la libre circulación de servicios y bienes y a la unidad de mercado.Conviene precisar en primer lugar que, de los diversos preceptos de la Ley 22/2005 que contienen obligaciones lingüísticas dirigidas a los prestadores de servicios audiovisuales, tanto públicos como privados -en la línea de lo dispuesto en la Ley 1/1998, de 7 de enero, de política lingüística (arts. 25 a 28)-, solo se impugnan algunos de ellos; en particular, en relación a los medios de comunicación públicos de ámbito autonómico y local, a los medios privados que requieran de licencia y a los distribuidores de contenidos audiovisuales.Tanto el castellano como el catalán son lenguas oficiales de Cataluña.
\nTras declarar el castellano la lengua oficial del Estado (art. 3.1), la Constitución prevé que las “demás lenguas españolas serán también oficiales en las respectivas Comunidades Autónomas de acuerdo con sus Estatutos” (art. 3.2). De conformidad con nuestra jurisprudencia, “es oficial una lengua, independientemente de su realidad y peso como fenómeno social, cuando es reconocida por los poderes públicos como medio normal de comunicación en y entre ellos y en su relación con los sujetos privados, con plena validez y efectos jurídicos” (STC 82/1986, de 26 de junio, FJ 2). Del artículo 3.2 CE se deriva que la oficialidad de las otras lenguas españolas “lo es con respecto a todos los poderes públicos radicados en el territorio autonómico, sin exclusión de los órganos dependientes de la Administración central y de otras instituciones estatales en sentido estricto” (STC 82/1986, FJ 4), de modo que el ciudadano tiene derecho a usar indistintamente el castellano o la lengua oficial propia de la Comunidad Autónoma en sus relaciones con el conjunto de las instituciones públicas que se ubican en el territorio de esa Comunidad (SSTC 134/1997, de 17 de julio, FJ 2; 253/2005, de 11 de octubre, FJ 10, y 31/2010, FJ 21).La Constitución española de 1978, desde su preámbulo, y específicamente en su artículo 3.3, reconoce y protege la realidad plurilingüe del Estado español expresando así el compromiso constitucional con la preservación del pluralismo lingüístico que se proyecta, en particular, en el ámbito de los medios de comunicación social, incluidos los de titularidad pública.Al respecto debemos también tener presente la Carta europea de lenguas regionales o minoritarias, tratado internacional ratificado por España y publicado en el “Boletín Oficial del Estado” (“BOE” núm. 222, de 15 de septiembre de 2001).Por otro lado, la Directiva 2010/13/UE, de 20 de marzo de 2013, sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas a la prestación de servicios de comunicación audiovisual prevé en su considerando núm. 78 que los Estados miembros, “en un afán de promover activamente una u otra lengua”, puedan adoptar reglas más detalladas y precisas con arreglo a criterios lingüísticos “siempre y cuando dichas reglas sean conformes al derecho de la Unión y, en particular, no sean aplicables a la retransmisión de programas originarios de otros Estados miembros”.En esa misma línea -y además del reconocimiento del derecho a una comunicación audiovisual plural a través de una diversidad de fuentes y contenidos y de la “existencia de diferentes ámbitos de cobertura” acordes con la distribución territorial del Estado que reconoce el artículo 4.1 de la Ley 7/2010- el derecho a la pluralidad lingüística tiene su enunciado propio en el artículo 5 de la Ley 7/2010 cuyo tenor dispone que “todas las personas tienen el derecho a que la comunicación audiovisual incluya una programación en abierto que refleje la diversidad cultural y lingüística de la ciudadanía”, pudiendo las Comunidades Autónomas “aprobar normas adicionales para los servicios de su ámbito competencial con el fin de promover la producción audiovisual en su lengua propia”.
\nPara hacer efectivo ese derecho la Ley 7/2010 establece, de un lado, la obligación de los operadores de titularidad pública de contribuir a la promoción de las creaciones audiovisuales vinculadas a las distintas lenguas y culturas existentes en el Estado (art. 4.3 in fine de la Ley 7/2010) y, de otro, una obligación de reserva de determinados porcentajes (cuotas) de emisión en las diferentes lenguas del Estado español que se dirige tanto a operadores públicos como privados (art. 5.2 de la Ley 7/2010) en el marco del deber de promover “el conocimiento y la difusión de las lenguas oficiales en el Estado y de sus expresiones culturales” (art. 4.3 de la Ley 7/2010).A partir de dichas consideraciones, debemos iniciar el enjuiciamiento de las cuestiones que se nos demandan.a) Comenzaremos analizando las obligaciones en materia lingüística dirigidas a los medios de comunicación públicos que establecen los artículos 32.3 c) y 86.1 de la Ley 22/2005.Los recurrentes cuestionan el establecimiento de la “normalidad” de uso del catalán prevista en el artículo 86.1 de la Ley 22/2005 (ubicado en el título V sobre regulación de contenidos audiovisuales), según el cual “la lengua normalmente utilizada por los prestadores de servicios de comunicación audiovisual públicos tiene que ser la catalana, y en el Valle de Arán, la aranesa”, pudiéndose tener en cuenta “excepcionalmente” “las características de la audiencia a la que se dirige el medio de comunicación, de acuerdo con los criterios establecidos mediante instrucción del Consejo Audiovisual de Cataluña en el marco de las disposiciones de la normativa lingüística”.
\nAsimismo, en el ámbito del servicio público de comunicación audiovisual local, se impugna el artículo 32.3 c) de la Ley 22/2005, que impone a los prestadores públicos de televisión la obligación de garantizar “una programación en la que la lengua normalmente utilizada sea el catalán y también se cumplan las otras obligaciones que establece la normativa sobre política lingüística”.En el análisis de la queja planteada debemos partir de nuestra doctrina según la cual la definición del catalán como lengua propia de Cataluña no puede implicar la primacía de esa lengua en el territorio de la Comunidad Autónoma, imponiendo un uso prioritario del catalán sobre el castellano “también lengua oficial en la Comunidad Autónoma, por las Administraciones Públicas y los medios de comunicación públicos de Cataluña, sin perjuicio, claro está, de la procedencia de que el legislador pueda adoptar, en su caso, las adecuadas y proporcionadas medidas de política lingüística tendentes a corregir, de existir, situaciones históricas de desequilibrio de una de las lenguas oficiales respecto de la otra, subsanando así la posición secundaria o de postergación que alguna de ellas pudiera tener” [STC 31/2010, FJ 14 a)].Si se considerase que los citados preceptos, al especificar que solo excepcionalmente se tendrán en cuenta las características de la audiencia y que la lengua normalmente utilizada será el catalán (o la aranesa) implican la exclusión del castellano, transcenderían del concepto de normalidad al que aludió la STC 31/2010, en cuanto a la relación entre las dos lenguas, el catalán y el castellano en los medios públicos de comunicación en Cataluña.Ahora bien, los preceptos impugnados se ajustan a la doctrina anteriormente citada y admiten una interpretación acorde con la Constitución, pues pese a las previsiones de que la lengua normalmente utilizada por los prestadores de servicios de comunicación audiovisual públicos de Cataluña deba ser el catalán (y el aranés en el Valle de Arán) contenida en el artículo 86.1 de la Ley 22/2005 y que deba garantizarse una programación en la televisión local en que la lengua normalmente utilizada sea el catalán del artículo 32.3 c) de la Ley 22/2005, ambos preceptos aceptan una lectura que no supone la vulneración del principio de paridad entre ambas lenguas ni la preterición del castellano.
\nEsto es, los preceptos mencionados pueden ser interpretados en el sentido de que no significan la exclusión del castellano, ni pretenden privar al castellano de la cualidad de lengua de uso normal por los prestadores de servicios de comunicación audiovisual públicos en Cataluña.Así entendida la previsión de uso normal de una lengua -que, además, puede tener en cuenta las características de la audiencia a la que se dirige, en atención al grado de conocimiento de las lenguas oficiales en núcleos de población específicos- no puede presuponer la exclusión del castellano en esos medios.Interpretados en esos términos, los artículos 86.1 y 32.3 c) de la Ley 22/2005 no serían contrarios a la Constitución, y así se dispondrá en el fallo.b) A una conclusión similar ha de llegarse respecto de lo previsto en el artículo 86.3 de la Ley 22/2005 que exige que “los distribuidores de servicios de comunicación audiovisual, de acuerdo con los términos establecidos por la presente ley, deben garantizar que la mayor parte de los canales que ofrezcan sean en catalán y en aranés en el Valle de Arán”.
\nSe establece aquí, ciertamente, una suerte de preferencia en el uso del catalán (o aranés) que, no obstante, en este ámbito -el de la distribución de contenidos a través de plataformas (cable, satélite o ADSL) que no son necesariamente las productoras ni las editoras de los mismos- obedece a la justificación de equiparar ambas lenguas en el conjunto de la comunicación audiovisual que se oferta a los ciudadanos en Cataluña.Ciertamente, una medida como la prevista en el artículo 86.3 de la Ley 22/2005, dirigida a los operadores privados que no tienen encomendada una especial misión de servicio público, constituye una restricción o modulación del ejercicio de la libertad de expresión e información.
\nNo obstante, esta modulación del ejercicio de los derechos fundamentales es constitucionalmente legítima en tanto en cuanto, y en primer lugar, se dirige únicamente a aquellos distribuidores cuyo ámbito de cobertura coincide con el territorio de la Comunidad (SSTC 31/2010, FJ 89, y 78/2017, FJ 11) y, en segundo lugar, responde a la protección de otros bienes constitucionales de forma proporcionada (por tratarse de medidas adecuadas y necesarias para el cumplimiento del objetivo). Se trata, en efecto, de restricciones justificadas por razones imperiosas de interés general entre las que se encuentra el objetivo “de defender y promover una o varias de sus lenguas oficiales”.Así se ha mantenido por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su Sentencia de 5 de marzo de 2009 (asunto UTECA, C-222/07), en la que, al contestar a la cuestión prejudicial planteada por el Tribunal Supremo respecto del Real Decreto 1652/2004 -norma que impone a los operadores de televisión la obligación de destinar un porcentaje de sus ingresos de explotación a la financiación anticipada de películas cinematográficas y para televisión europeas, y de ese porcentaje, la reserva de un 60 por 100 a la financiación obligatoria de obras en lengua original española (cualquiera de ellas)- consideró como una medida adecuada y proporcionada para garantizar la consecución de tal objetivo la imposición de cuotas y/o reservas lingüísticas.
\nTambién desde este prisma, el de la adecuación de las medidas de uso del catalán en los operadores privados a la libre circulación de bienes y servicios y a la unidad de mercado, el artículo 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, que se remite a lo dispuesto en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, prevé como una de las razones imperiosas de interés general que permiten establecer límites o requisitos para el desarrollo de una actividad la persecución de objetivos de política social y cultural, entre los que se pueden encontrar el objetivo buscado por el precepto que se analiza.La reserva de la mayor parte de canales a la lengua catalana (o aranesa) responde a una realidad en la que se constata una presencia minoritaria del catalán.
\nLa previsión de la ley catalana no ha de leerse en términos del establecimiento de una regla de “preferencia” de la lengua catalana sobre la lengua castellana, sino como una concreta medida de política lingüística tendente a corregir una situación de desequilibrio del catalán respecto del español, subsanando así la posición secundaria o de postergación que tiene aquella en los medios de comunicación, y alcanzando, dentro de los límites que impone la Constitución, su más amplio uso y difusión en el territorio de la Comunidad Autónoma.En definitiva, el artículo 86.3 de la Ley 22/2005 resulta constitucional en la medida en que persigue la normalización lingüística en este ámbito, en ejercicio de la competencia exclusiva en materia de normalización lingüística que define el artículo 143 EAC, y resulta proporcionada al objetivo, sin implicar la exclusión de la lengua castellana.c) Los demás preceptos impugnados contienen obligaciones específicas que se proyectan sobre determinados prestadores de servicios de comunicación audiovisual privados: en concreto aquellos que, por prestar el servicio a través del espectro radioeléctrico, el ejercicio de su actividad está sometido a la obtención de licencia previa ex artículo 37.2 a) de la Ley 22/2005, y aquellos que distribuyen contenidos cuya responsabilidad editorial corresponde a terceros.
\nAsí, en lo concerniente a los primeros, y en el marco de la regulación destinada al régimen de la licencia, los recurrentes tachan de inconstitucional el artículo 52.1 b) de la Ley 22/2005 que establece como uno de los criterios de adjudicación de la licencia (de valoración por el Consejo Audiovisual de Cataluña entre las diversas ofertas presentadas en el correspondiente concurso) “el grado de uso del catalán y de fomento y difusión de la cultura catalana y, si procede, del aranés” así como el artículo 53.1 f) de la Ley 22/2005 que define como contenido de la licencia la definición de “los porcentajes para el cumplimiento de las obligaciones en relación a la normalización y la protección de la lengua y la cultura catalanas y el uso de aranés en el Valle de Arán, y las franjas horarias en que deben aplicarse”.Conviene insistir en que nos encontramos ante previsiones relativas a la adjudicación de un espacio limitado que operan como criterios primero decisorios, luego contractuales (al fijarse los porcentajes de uso del catalán o las franjas horarias en la licencia).
\nEsto es, los prestadores de servicios de comunicación audiovisual sujetos al régimen de comunicación previa no se ven compelidos por obligaciones específicas en esta materia aunque deban observar el mandato general de promoción del pluralismo y el respeto de las disposiciones establecidas en la Ley de política lingüística. En cambio, cuando se trata del acceso al espectro radioeléctrico, limitado y necesario de ordenación previa, el legislador autonómico asegura el cumplimiento de ese deber de garantía del pluralismo lingüístico a través, en primer lugar, de la introducción del grado de uso del catalán como un criterio de valoración más en la adjudicación de la licencia y, en segundo lugar, a través de la definición de los porcentajes específicos como contenido de la licencia, configurándola por tanto como una obligación contractual más cuyo incumplimiento podría determinar la denegación de la renovación de la licencia ex artículo 55.4 d) de la Ley 22/2005.Teniendo en cuenta lo anterior, debemos declarar que no es inconstitucional el establecimiento en el artículo 52.1 b) de la Ley 22/2005 del “grado de uso del catalán y de fomento y difusión de la cultura catalana” como uno de los criterios de adjudicación de la licencia que permitirá la prestación de servicios audiovisuales a través de un medio que, si bien ya no puede considerarse escaso, no es ilimitado, puesto que se configura como una medida adecuada y proporcionada para evitar que ese espacio sea ocupado por un discurso uniforme, garantizando así el pluralismo y la diversidad cultural.
\nEsta previsión es coherente con la obligación que establece el artículo 86.2 de la Ley 22/2005 (no impugnado) de respetar las obligaciones impuestas para los antiguos concesionarios de radio y televisión por la Ley de normalización lingüística (mediante la fijación de cuotas) una vez ya obtenida la licencia, así como con el contenido del artículo 53.1 f) de la Ley 22/2005 que, en realidad, resulta accesorio de lo anterior, pues se limita a recordar que la licencia que se otorgue definirá los porcentajes y franjas horarias de aplicación de las cuotas.No puede obviarse, en este punto, que “el grado de uso del catalán” es solo un criterio más, al que la Ley 22/2005 no da un protagonismo superior y que cualitativamente ocupa la misma posición que los ocho criterios de valoración del concurso contemplados en la Ley 22/2005.
\nAsí, junto al criterio lingüístico, la Ley catalana prevé la consideración del “tiempo de emisión dedicado a contenidos informativos y de actualidad en relación al ámbito de cobertura de la licencia”; “los compromisos propuestos en relación a la estructura laboral y la calidad profesional”; las medidas para “garantizar el acceso de las personas con discapacidad a los contenidos audiovisuales”; el uso de instalaciones preexistentes o las condiciones técnicas de las instalaciones o los procedimientos previstos “para dar una mejor y más rápida satisfacción al derecho de réplica” (art. 52.2 de la Ley 22/2005). Además, en tanto que criterios de valoración, no imponen por sí mismos un determinado uso de las lenguas, ni en abstracto ni en forma de porcentajes.Todo ello permite descartar la tacha de inconstitucionalidad alegada, pues lo que los preceptos impugnados pretenden es, lejos de dar lugar a un desequilibrio en el régimen constitucional de la cooficialidad de ambas lenguas o una exclusión de los operadores que ofertan servicios de comunicación en que el grado de uso del castellano sea superior al de la lengua catalana, garantizar el pluralismo lingüístico en el acceso al espectro radioeléctrico y un uso equilibrado de las dos lenguas.En definitiva, ha de declararse que los artículos 52.1 b) y 53.1 f) de la Ley 22/2005 no son inconstitucionales al prever normas de política lingüística que se configuran como medidas adecuadas y proporcionadas para garantizar el pluralismo lingüístico y la diversidad cultural en los medios de comunicación, siendo plenamente conformes al régimen lingüístico establecido en el artículo 3 CE y al contenido de los derechos del artículo 20 CE.
\n7.
\nEn el tercer bloque de alegaciones del recurso se aduce la inconstitucionalidad de diversos preceptos de la Ley autonómica por infracción de la reserva de Ley Orgánica (a) y por vulneración de las competencias estatales, tanto en relación a la igualdad en el ejercicio de derechos (b), como en materia de telecomunicaciones (c), de regulación de los medios de comunicación social (d), y de relaciones internacionales (e).a) En lo concerniente a la pretendida infracción de la reserva de Ley Orgánica establecida en el artículo 81 CE, la argumentación de inconstitucionalidad se proyecta, en primer lugar (y nuevamente) sobre los artículos 116.1 a) y c) y el 136.1 a) de la Ley 22/2005 (ya transcritos) en la medida en que -como ya se ha visto al resolver la impugnación relativa a la vulneración del artículo 25 CE- regulan, respectivamente, la posibilidad de suspensión de la prestación de servicios de comunicación audiovisual en determinados casos.
\nA juicio de los recurrentes tales previsiones, que implican la privación del ejercicio de un derecho fundamental, suponen una regulación del contenido esencial del derecho vedada al legislador autonómico, invocando la STC 140/1986 en la que señalamos la necesidad de Ley Orgánica para las leyes penales que afectan a la libertad personal reconocida en el artículo17 CE, “puesto que no existe un límite más severo a la libertad que la privación de la libertad en sí”.El motivo de inconstitucionalidad señalado no puede prosperar, en primer lugar, porque la doctrina sentada en la STC 140/1986 no resulta aplicable a este supuesto ya que nuestro pronunciamiento en aquel caso se circunscribió a las sanciones penales que inciden en el derecho a la libertad personal sin que pueda trasladarse miméticamente, como se pretende en el recurso, a sanciones de carácter administrativo que tienen otra naturaleza.En cambio, sí resulta de aplicación nuestra doctrina sobre el alcance de la reserva de ley orgánica en la que partimos de una interpretación restrictiva y excepcional de la misma, tanto en lo concerniente a las materias sobre las que se proyecta como en lo relativo a la propia noción de “desarrollo” de derechos fundamentales contenida en el artículo 81 CE, evitando de esta forma una petrificación abusiva del ordenamiento derivada de la especial resistencia pasiva de la ley orgánica que resulta todavía más contraproducente en un sector, como el audiovisual, que experimenta frecuentes y profundos cambios tecnológicos que tienen incidencia en la forma de prestar el servicio y, en ocasiones, sobre la propia regulación.
\nEn efecto, como hemos reiterado, “precisamente en el terreno de la radiodifusión televisiva, que nos ocupa, dada su complejidad técnica, aparece como precisa una mayor flexibilidad normativa, que ha llevado al Tribunal a desechar una interpretación maximalista o extensiva de la reserva de Ley Orgánica, puesto que no se puede entender como una decisión esencial, por ejemplo, respecto a la libertad de expresión y el derecho a la información, la ordenación de las condiciones técnicas del medio televisivo y la concreta regulación del régimen jurídico de la concesión [STC 127/1994, de 5 de mayo, FJ 4 b)]” (STC 112/2006, de 5 de abril, FJ 3).Así, con ocasión del enjuiciamiento constitucional de la Ley de televisión privada sostuvimos que “no todo lo que ‘afecte’ a los derechos fundamentales constitucionalizados en el artículo 20.1 CE … es un desarrollo directo de esos derechos fundamentales, esto es, una regulación de sus aspectos esenciales que requiera de una disposición de las Cortes emanada con forma de Ley Orgánica.
\nLa Constitución veda al Decreto-ley afectar a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos y, correlativamente, reserva a la Ley ordinaria regular el ejercicio de tales derechos y libertades respetando su contenido esencial (art. 53.1); pero no obliga -por obvio que sea el recordarlo- a regular por Ley Orgánica las modalidades de su ejercicio ni los presupuestos o condiciones que los hagan efectivos, extremos que restan en los cometidos que la Constitución señala a la Ley ordinaria” [STC 127/1994, de 5 de mayo, FJ 3 b]. La Ley Orgánica sólo será precisa cuando se acometa un desarrollo directo -global o de sus aspectos esenciales- del ámbito subjetivo u objetivo de los derechos fundamentales del artículo 20.1 de la Constitución, lo que acontece, señalamos, “cuando el legislador incide en la “regulación de determinados aspectos esenciales para la definición del derecho, la previsión de su ámbito y la fijación de sus límites en relación con otras libertades constitucionalmente protegidas” (ibidem).Visto lo anterior cabe concluir que la regulación de la posible adopción de medidas cautelares en el marco de un procedimiento sancionador y el establecimiento de un cuadro de infracciones y sanciones no requiere de la aprobación de ley orgánica pues no se trata de una delimitación negativa del contenido esencial de los derechos a la libertad de expresión e información del artículo 20 CE.
\nMás bien, al contrario, la previsión por la Ley autonómica de un marco de infracciones y sanciones resulta corolario de su competencia material sobre la regulación de los medios de comunicación social, a efectos de garantizar el cumplimiento de los deberes legales impuestos en garantía de otros valores y bienes jurídicos constitucionalmente protegibles. Como veremos más adelante, pues también ha sido objeto de reclamación, el esquema sancionador de la Ley 22/2005, puede ser contestado desde la perspectiva del marco sancionador básico establecido en la Ley 7/2010, si se verifica la existencia de una divergencia irrazonable y desproporcionada entre la normativa autonómica y la básica estatal que pudiera resultar contrario al artículo 149.1.1 CE.
\nPor lo expuesto, debe declararse que los artículos 116.1 a) y c) y 136.1 a) de la Ley 22/2005 no han infringido la reserva de ley orgánica.En segundo lugar, la infracción de la reserva de Ley Orgánica denunciada se proyecta sobre el artículo 3 de la Ley 22/2005 -solicitándose por conexión la inconstitucionalidad de los artículos 36.3, 37.1, 48 a) y b), 116.1 y 117 de la Ley 22/2005- en la medida en que introduce un concepto novedoso, como es el de “libertad de comunicación audiovisual”, reconociendo la libre prestación de servicios de comunicación audiovisual como forma de ejercicio de las libertades de expresión e información (sometiéndose, en su caso, a intervención administrativa). Esta declaración, a la que se anudan determinadas consecuencias jurídicas, supone al entender de los Diputados recurrentes una reformulación de las libertades contempladas en el artículo 20.1 a) y d) CE que hubiese requerido de ley orgánica al afectar a su contenido esencial.Ciertamente el punto de partida de la regulación contenida en la Ley 22/2005 es la libertad de comunicación audiovisual tal como se consagra en su artículo 3 y se reconoce en su preámbulo en el que se manifiesta, entre otras cosas, que “el nuevo marco jurídico del audiovisual debe fundamentarse en la reconsideración de la noción de servicio público, en su doble vertiente de monopolio y titularidad, en el reconocimiento de la libertad de comunicación con la modificación consiguiente del actual régimen de concesión por el de autorización o licencia”.
\nLa libertad de comunicación reconocida en la Ley queda sujeta, según se especifica en el apartado segundo de su artículo 3, “al régimen de intervención administrativa que establece la Ley, si procede, en garantía del pluralismo, de otros derechos y del interés general”. Esta perspectiva resultaba novedosa en el momento de aprobación de la Ley catalana pues la regulación de los servicios de radio y televisión se estructuraba entonces a partir de su configuración como un servicio público cuya prestación por los particulares requería de la pertinente concesión. En ese contexto, de los preceptos cuya inconstitucionalidad se aduce por conexión, el artículo 36.3 de la Ley 22/2005 alude al deber de transparencia de los prestadores de servicios audiovisuales “con relación a todos los aspectos de su actividad que son relevantes para la libertad comunicación y el pluralismo” y el artículo 37.1 de la Ley 22/2005 -rubricado “la prestación privada de servicios de comunicación audiovisual”- somete a “ordenación administrativa” la prestación privada de servicios de comunicación audiovisual por razón “de su incidencia potencial sobre la libertad de comunicación pública, el pluralismo, los intereses generales de la audiencia y otros principios y libertades relacionados con la formación de la opinión pública”.
\nFinalmente, y en el marco de la regulación del “régimen de la licencia para la prestación de servicios de comunicación audiovisual a través del espectro radioeléctrico” (arts. 46 a 59 de la Ley 22/2005), el artículo 48 a) y b) de la Ley 22/2005 describe dos de sus finalidades: “conciliar el ejercicio de la libertad de comunicación con el cumplimiento de los oportunos imperativos constitucionales” y “favorecer el ejercicio coherente de la libertad de comunicación en el marco legal vigente”, respectivamente.Descrito así el conjunto de preceptos que se reputan inconstitucionales por infracción de la reserva de ley orgánica al comportar la liberalización de los servicios y el consecuente cambio en el régimen de títulos habilitantes, conviene remarcar, en primer lugar -e independientemente de que la libertad de comunicación constituya también ahora la premisa regulatoria de la Ley estatal básica de regulación de la comunicación audiovisual- la cierta inconsistencia de la impugnación pues los recurrentes no se detienen a argumentar sobre el cambio de régimen efectuado en el acceso a la prestación de servicios audiovisuales y la justificación de que haya de regularse por ley orgánica, limitándose a mencionarlo sin desarrollo posterior y a impugnar por conexión determinados preceptos que parecen escogidos simplemente porque en ellos se contiene la referencia a “libertad de comunicación” sin ninguna argumentación añadida.
\nAunque esta falta de alegación bastaría por sí misma para desestimar la inconstitucionalidad aducida, conviene subrayar, sin embargo, en línea de la doctrina constitucional que acabamos de sintetizar [SSTC 127/1994, de 5 de mayo, FJ 4 b) y 112/2006, de 5 de abril, FJ 3]”, que los recurrentes parecen confundir exigencia de reserva de Ley Orgánica con exigencia de una ley básica estatal, pues el cambio de régimen en el acceso a la prestación de servicios no supone un desarrollo directo de los aspectos esenciales del derecho fundamental, sino una regulación atinente al modo de ejercicio de dicha libertad (régimen de comunicación previa o de licencia) cuyas bases, ciertamente, se encuentran reservadas al Estado en virtud del artículo 149.1.27 CE.
\nProcede por tanto declarar que no son inconstitucionales los artículos 3, 36.3, 37.1, 48 a) y b), 116.1 y 117 de la Ley 22/2005.b) El artículo 149.1.1 CE atribuye al Estado la competencia exclusiva para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales. De acuerdo con lo argumentado en el recurso la regulación contenida en los arts. 116.1 a) y c) y 136.1 a) de la Ley 22/2005 -que constituyen, nuevamente, objeto de impugnación desde una diferente perspectiva- infringe dicho precepto constitucional al introducir una desigualdad en el régimen de sanciones con la única alegación de que “la medida de cese cautelar de efectos de la licencia y las medidas de cese temporal o definitivas no se encuentran vinculadas a los contenidos comunicativos en ninguna parte del territorio español”.Al margen de la ciertamente parca argumentación de este motivo, y al margen también de lo ya manifestado en el fundamento jurídico 5 A) de esta resolución -en el que hemos descartado que la tipificación como infracción del incumplimiento de los principios reguladores básicos del audiovisual establecidos en el artículo 80 CE (que inciden en los contenidos audiovisuales al prohibir, por ejemplo, la incitación al odio, o al exigir la veracidad de la información) y su correspondiente sanción pueda considerarse equivalente a un control gubernativo sobre los contenidos proscrito por el artículo 20.2 CE, concepción que late nuevamente en el fondo de la argumentación de los recurrentes en este punto- no cabe apreciar inconstitucionalidad alguna en los preceptos mencionados desde la perspectiva del artículo 149.1.1 CE.Sobre esta cuestión hemos recordado en la STC 218/2013, de 19 de diciembre, FJ 5, que las Comunidades Autónomas pueden “adoptar normas administrativas sancionadoras cuando tengan competencia sobre la materia sustantiva de que se trate, debiendo acomodarse las disposiciones que dicten a las garantías constitucionales dispuestas en este ámbito del Derecho administrativo sancionador (art. 25.1 CE), y no introducir divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto del régimen jurídico aplicable en otras partes del territorio (art. 149.1.1 CE;
\nSSTC 87/1985, de 16 de julio, FJ 8, y 196/1996, de 28 de noviembre, FJ 3). La regulación de las infracciones y sanciones que las Comunidades Autónomas lleven a cabo estará pues limitada por los principios básicos del ordenamiento estatal (STS 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 29) y, en todo caso, habrá de atenerse a lo dispuesto en el artículo 149.1.1 CE; de igual modo el procedimiento sancionador habrá de ajustarse al ‘administrativo común’, cuya configuración es de exclusiva competencia estatal (art. 149.1.18 CE), sin que ello implique que toda regulación del Derecho administrativo sancionador, por el hecho de afectar al ámbito de los derechos fundamentales, sea competencia exclusiva del Estado (STC 87/1985, de 16 de julio, FJ 8)”.A su vez, en la STC 130/2013, de 4 de junio, señalamos que “el artículo 149.1.1 CE opera como un límite específico y excepcional, que tiene por finalidad asegurar la igualdad en el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes constitucionales, debiendo concurrir dos condiciones para que entre en juego: “en primer lugar, la existencia de un esquema sancionatorio estatal, que afecte a estos derechos y deberes constitucionales, y, en segundo lugar, que la normativa sancionadora autonómica suponga una divergencia cualitativa sustancial respecto a esa normativa sancionadora estatal que produzca una ruptura de la unidad en lo fundamental del esquema sancionatorio que pueda calificarse además de irrazonable y desproporcionada al fin perseguido por la norma autonómica (STC 136/1991, FJ 1)” (FJ 13).La aplicación de la doctrina precedente a los preceptos impugnados nos permite afirmar que no se verifica en este caso una “divergencia cualitativa irrazonable o desproporcionada” entre ambos textos legales, el estatal y el autonómico, por lo que respecta al esquema de infracciones y sanciones.
\nLa revocación de la licencia o el cese de efectos de la comunicación previa se reservan, en el esquema de sanciones básico estatal establecido en el artículo 60 de la Ley 7/2010, para infracciones muy graves consistentes en la infracción de las resoluciones relativas al pluralismo en el mercado audiovisual; en la infracción (con reincidencia) de las obligaciones de reserva de cuotas de programación; en la realización de negocios jurídicos de transmisión o arrendamiento de licencia sin autorización; en la emisión sin licencia o sin haber efectuado la comunicación previa; en la alteración de los parámetros técnicos de la actividad y en la infracción de las limitaciones (para ser titular de una licencia) por razones de orden público audiovisual del artículo 26 de la Ley 7/2010 (entre las que se encuentra la imposibilidad de ser titular de una licencia cuando el prestador haya visto prohibidas sus actividades durante los dos últimos años por atentar contra los principios y valores del Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales o lo dispuesto en materia de protección de menores en la normativa europea).
\nEn el marco de la regulación básica estatal que se ha ido describiendo a lo largo de esta resolución (en la que se parte del derecho de los ciudadanos a recibir una comunicación audiovisual plural, transparente, no discriminatoria, no incitadora al odio o a la violencia, con especial protección de la juventud y la infancia ex artículo 20.4 CE) no parece que las previsiones de suspensión, constituyan un marco sancionador que vulnere el artículo 149.1.1 CE, por lo que debe declararse la constitucionalidad de los preceptos impugnados.c) Debemos abordar, a continuación, el análisis de los preceptos de la Ley 22/2005 concernientes a la regulación del espectro radioeléctrico cuya impugnación en el recurso se fundamenta en la vulneración de la competencia exclusiva del Estado en materia de telecomunicaciones ex artículo 149.1.21 CE, pues el objeto de tales preceptos, se dice en el recurso, es el de “regular, condicionar, mediatizar o asumir cualquier tipo de competencias o funciones de planificación, gestión, inspección o intervención sobre el espectro radioeléctrico de titularidad estatal”, sobre el que la Comunidad Autónoma de Cataluña carece de cualquier competencia.
\nLas representaciones de la Generalitat y del Parlamento de Cataluña mantienen, en cambio, que la significativa evolución del sector (desde una perspectiva tecnológica, económica y también jurídica) debe comportar una revisión del modelo de regulación de las telecomunicaciones, en el sentido de entender que la directa vinculación de las ondas radioeléctricas a la prestación de servicios de comunicación audiovisual, como soporte, debe permitir un mayor margen de intervención a las Comunidades Autónomas en la gestión del dominio público radioeléctrico ampliando el alcance de la competencia sobre medios de comunicación social.Planteada en tales términos la controversia competencial, cabe dar aquí por reproducidos los fundamentos jurídicos que la STC 78/2017 dedica a precisar el alcance, deslinde y articulación de los títulos competenciales aplicables (arts. 149.1.21 y 27 CE) [FJ 4 A), B) y C)], así como a sintetizar los aspectos más relevantes de la regulación estatal del espectro radioeléctrico [FJ 6 A)] y abordar la impugnación de los preceptos de la norma autonómica que se objetan por invasión de la competencia exclusiva del Estado en materia de telecomunicaciones y sobre el que no nos hemos pronunciado en la STC 78/2017.Así el artículo 127.1 de la Ley 22/2005 de la norma autonómica tiene por objeto, directa o indirectamente -según señalan los recurrentes-, la atribución al Gobierno de la Generalidad de la inspección y el control de las actividades de los prestadores de servicios de comunicación audiovisual, en relación al cumplimiento de las obligaciones que les corresponden de acuerdo con lo que establecen la presente ley y las que sean de aplicación; y el artículo 128.1 a) de la Ley 22/2005 la inspección de los contenidos difundidos en la prestación de servicios audiovisuales, al efecto de verificar que se cumplen las distintas obligaciones y los límites que, con relación a estos contenidos, establecen la presente y otras leyes que sean de aplicación.Hemos sostenido de forma reiterada [recordándolo recientemente en las SSTC 235/2012, FFJJ 6 y 8, o 5/2012, FFJJ 5 y 6, y las que allí se citan] que la competencia para otorgar el título habilitante (en el caso de requerirse) es la que determina la titularidad de la competencia para inspección, imposición de sanciones y, en su caso, adopción de medidas como el precintado de la instalación.