La soberanía de la nación residenciada en el pueblo español “conlleva necesariamente su unidad”, como proclama el artículo 2 CE, y esta unidad del sujeto soberano “es fundamento de una Constitución mediante la que la nación misma se constituye, al propio tiempo, en Estado social y democrático de Derecho (art. 1.1 CE)”. Se trata también de un Estado “único o común para todos y en todo el territorio, sin perjuicio de su articulación compuesta o compleja por obra del reconocimiento constitucional de autonomías territoriales … a las distintas nacionalidades y regiones que, constituidas en Comunidades Autónomas en virtud de sus respectivos Estatutos de Autonomía, integran España” [STC 259/2015, FJ 4 a) y jurisprudencia allí citada].El artículo 1.2 CE, precepto “base de todo nuestro ordenamiento jurídico” (STC 6/1981, de 16 de marzo, FJ 3), atribuye, por tanto, con carácter exclusivo la titularidad de la soberanía nacional al pueblo español, unidad ideal de imputación del poder constituyente y, como tal, fundamento de la Constitución y del Ordenamiento jurídico y origen de cualquier poder político (SSTC 12/2008, de 29 de enero, FJ 4; 13/2009, de 29 de enero, FJ 16).
\nSi en el actual ordenamiento constitucional solo el pueblo español es soberano, y lo es de manera indivisible y exclusiva, ningún otro sujeto u órgano del Estado o ninguna fracción de ese pueblo puede pretender disponer o quebrantar la soberanía nacional. Un acto de ese órgano o de un pueblo o de los ciudadanos de una Comunidad Autónoma que pretenda tal disposición o quebranto no puede dejar de suponer “una simultánea negación de la soberanía nacional que, conforme a la Constitución, reside en el conjunto del pueblo español” [SSTC 42/2014, FJ 3, y 259/2015, FJ 4 a)].En lo que a este proceso constitucional concierne, el pueblo de Cataluña, que sería el destinatario de la consulta referendaria, “no es titular de un poder soberano, exclusivo de la Nación [española] constituida en Estado” (STC 42/2014, FJ 3), ni es “un sujeto jurídico que entre en competencia con el titular de la soberanía nacional” (STC 259/2015, FJ 3), ni, en fin, los ciudadanos de Cataluña pueden confundirse con el pueblo soberano concebido como “la unidad ideal de imputación del poder constituyente y como tal fuente de la Constitución y del Ordenamiento”(SSTC 12/2008, FJ 10; y 259/2015, FJ 3).
\nUna cuestión como la que se pretende someter a consulta referendaria no puede dejar de afectar al conjunto de los ciudadanos españoles, pues en la misma se abordaría la redefinición del orden constituido por voluntad soberana de la Nación (STC 103/2008, FJ 4). De manera que lo que a todos afecta, la permanencia o no, en lo que ahora importa, del Estado común en que España quedó constituida (art. 1.1 CE), no podría, llegado el caso, sino ser reconsiderado y decidido también por todos (art. 168 CE).La atribución de la soberanía nacional al pueblo español (art. 1.2 CE) y la indisoluble unidad de la Nación (art. 2 CE) se contemplan junto con el reconocimiento y la garantía del derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones (art. 2 CE).
\nEste derecho a la autonomía no es ni puede confundirse con la soberanía (SSTC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3, y 25/1981, de 14 de julio, FJ 3), no contemplada en nuestra Constitución para las nacionalidades y regiones que integran el Estado. De ahí, que este Tribunal haya declarado que “en el marco de la Constitución una Comunidad Autónoma no puede unilateralmente convocar un referéndum de autodeterminación para decidir sobre su integración en España” (STC 42/2014, FJ 3). Conclusión esta, afirmamos en esa misma Sentencia, “que es del mismo tenor que la que formuló el Tribunal Supremo de Canadá en el pronunciamiento de 20 de agosto de 1998, en el que rechazó la adecuación de un proyecto unilateral de secesión por parte de una de sus provincias tanto a su Constitución como a los postulados del Derecho internacional” (ibídem).Desde el punto de vista jurídico, el artículo 1 EAC define la posición de Cataluña en el actual marco constitucional como “nacionalidad, [que] ejerce su autogobierno constituida en Comunidad Autónoma de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto, que es su norma institucional básica”.
\nEste Tribunal ha considerado que la declaración recogida en el precepto estatutario transcrito predica de Cataluña, “en términos constitucionalmente impecables … cuantos atributos la constituyen en parte integrante del Estado fundado en la Constitución. Una nacionalidad constituida en Comunidad Autónoma y cuya norma institucional básica es su propio Estatuto de Autonomía”. De forma que la Comunidad Autónoma de Cataluña “trae causa en Derecho de la Constitución Española y, con ella, de la soberanía nacional que proclama el art. 1.2 CE, en cuyo ejercicio, su titular, el pueblo español, se ha dado una Constitución que se dice y quiere fundada en la unidad de la Nación española”. No se presenta la Constitución, por lo tanto, como “el resultado de un pacto entre instancias territoriales históricas que conserven unos derechos anteriores” a ella, sino como “norma del poder constituyente que se impone con fuerza vinculante general en su ámbito, sin que queden fuera de ella situaciones históricas anteriores” [SSTC 76/1988, de 26 de abril, FJ 3; 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 4 a), y 42/2014, FJ 3].b) El planteamiento de concepciones que pretendan modificar el fundamento del orden constitucional vigente, incluida la reconsideración de la identidad y unidad del sujeto titular de la soberanía, es desde luego factible en nuestro Ordenamiento, “toda vez que, en el marco de los procedimientos de reforma de la Constitución … siempre y cuando no se defienda a través de una actividad que vulnere los principios democráticos o los derechos fundamentales, no hay límites materiales a la revisión constitucional” (STC 103/2008, FJ 4).
\nHasta este punto es cierta la afirmación de que la Constitución es un marco de coincidencias suficientemente amplio como para que dentro de él quepan opciones políticas de muy distinto signo. En este sentido, hemos de reiterar que la Constitución depara la más amplia libertad para la exposición y defensa pública de cualesquiera concepciones ideológicas, incluyendo las que “pretendan para una determinada colectividad la condición de comunidad nacional, incluso como principio desde el que procurar la conformación de una voluntad constitucionalmente legitimada para, mediante la oportuna e inexcusable reforma de la Constitución, traducir ese entendimiento en una realidad jurídica” (STC 259/2015, FJ 7).
\nPero el respeto a los procedimientos de reforma constitucional, como ya dijimos en la STC 103/2008, “es, siempre y en todo caso, inexcusable”, de forma tal que “tratar de sortear, eludir o simplemente prescindir de esos procedimientos sería intentar una inaceptable vía de hecho (incompatible con el Estado social y democrático de Derecho que se proclama en el art. 1.1 CE) para reformar la Constitución al margen de ella o conseguir su ineficacia en la práctica” (FJ 4; en el mismo sentido SSTC 138/2015, de 11 de junio, FJ 4, y 259/2015, FJ 7).En la misma STC 103/2008 ya declaramos que la redefinición de la identidad y unidad del sujeto titular de la soberanía es cuestión que ha de encauzarse a través del procedimiento de reforma de la Constitución previsto en el artículo 168 CE y que por ello sólo puede ser objeto de consulta popular por la vía del referéndum de revisión constitucional.
\nNo puede ser planteada -insistió este Tribunal- como cuestión sobre la que simplemente se interesa el parecer del cuerpo electoral de una Comunidad Autónoma, “puesto que con ella se incide sobre cuestiones fundamentales resueltas con el proceso constituyente y que resultan sustraídas a la decisión de los poderes constituidos”. En este sentido, concluimos que “[e]l respeto a la Constitución impone que los proyectos de revisión del orden constituido, y especialmente de aquellos que afecten al fundamento de la identidad del titular único de la soberanía, se sustancien abierta y directamente por la vía que la Constitución ha previsto para esos fines. No caben actuaciones por otros cauces ni de las Comunidades Autónomas ni de cualquier otro órgano del Estado, porque sobre todos está siempre, expresada en la decisión constituyente, la voluntad del pueblo español, titular exclusivo de la soberanía nacional, fundamento de la Constitución y origen de cualquier poder político” (FJ 4).
\nDe modo que cuando se pretende alterar el orden constituido de manera unilateral e ignorando los procedimientos expresamente previstos a tal fin por la Constitución “se abandona la única senda que permite llegar a este punto, la del Derecho” (STC 259/2015, FJ 7).c) Con base en los razonamientos que acaban de traerse a colación, el proceso referendario al que se refiere la disposición adicional impugnada contraviene los arts. 1.1 y 2, 2 y 168 CE. Ello ha de determinar, dado el carácter instrumental y subordinado que reviste respecto de este proceso referendario, en cuanto mecanismo presupuestario destinado a garantizar su cobertura financiera, la inconstitucionalidad de dicha disposición adicional, que incorpora el mandato dirigido al Gobierno de la Generalitat de habilitar, dentro de las disponibilidades presupuestarias para 2017, las partidas precisas a fin de hacer frente a los requerimientos y necesidades que se deriven de la organización, gestión y convocatoria de dicho proceso referendario.La censura de inconstitucionalidad que se impone en relación con la mencionada disposición adicional no puede resultar matizada o excluida por la interpretación que de su contenido proponen los Abogados del Gobierno de la Generalitat y los Letrados del Parlamento de Cataluña, en el sentido de entender que la celebración de la consulta referendaria resulta condicionada a la autorización del Estado o a la existencia de un cambio normativo en la materia.En cuanto a la primera de las condiciones, esto es, la previa autorización del Estado, porque, como ya hemos señalado, el objeto del proceso referendario incide sobre cuestiones fundamentales resueltas con el proceso constituyente -identidad y unidad del sujeto soberano- que resultan sustraídas a las decisiones de los poderes constituidos, estando reservado su tratamiento al procedimiento de reforma constitucional del artículo 168 CE (por todas, STC 103/2008, FJ 4).Y, por lo que se refiere a la segunda de las condiciones, hemos de insistir en que el enjuiciamiento de la disposición adicional impugnada ha de hacerse con las normas vigentes que son medida de su constitucionalidad, no en atención a cualesquiera otras, futuras o hipotéticas, que pudieran ocupar, en su día, su lugar.
\nCarece de sentido remitirse a lo que en ocasión anterior hemos llamado, ante una sugerencia análoga, “normas imaginarias o inexistentes” (STC 154/1989, de 5 de octubre, FJ 7). Ello con independencia de que “nunca un legislador autonómico puede disponer nada acerca del ámbito legislativo propio del legislador estatal” (SSTC 46/1990, de 15 de marzo, FJ 4; 132/1998, de 18 de junio, FJ 12; y 168/2009, de 9 de junio, FJ 3), ni anticipar los resultados de una hipotética modificación legislativa cuya adopción corresponde al Estado [SSTC 128/2016, FFJJ 6 c); y 9 B b); y 52/2017, FJ 8 A)]. En otras palabras, la reforma de la legislación y de la propia Constitución es siempre una posibilidad abierta, pero lo que no cabe es invocar tal posibilidad y anticipar al tiempo, en normas vinculantes, los eventuales resultados futuros de aquellas posibles reformas, pues “[l]legislar con validez jurídica, como ya dijimos, es hacerlo en el respeto a las normas vigentes del bloque de la constitucionalidad, no en atención a otras, hipotéticas, que pudieran, acaso, ocupar un día su lugar” [STC 128/2016, FJ 10 c)].
\n7.
\nEl Abogado del Estado considera que la disposición adicional impugnada vulnera también el sistema de distribución de competencias en materia de referéndum (arts. 92 y 149.1.32 CE y 122 EAC), al habilitar la financiación por el Gobierno de la Generalitat de la organización, gestión y convocatoria del proceso referendario sobre el futuro político de Cataluña. Este reproche de inconstitucionalidad se asienta sobre la premisa de que las leyes de presupuestos han de ajustar su contenido al orden constitucional y estatutario de distribución de competencias, de modo que no pueden incorporar, ni siquiera de forma condicional o potencial, disposiciones normativas en relación a ámbitos competenciales o facultades que no son propios del respectivo poder público.
\nEn este caso, la disposición adicional recurrida establece una habilitación de gasto en orden a la realización de un proceso referendario para el que la Comunidad Autónoma carece de competencia, ya que en materia de consultas referendarias no ostenta otra facultad, a estos efectos, que la de solicitar al Estado la autorización para su convocatoria.Los Abogados del Gobierno de la Generalitat no formulan alegaciones en relación con esta concreta tacha de inconstitucionalidad, limitándose a sostener que es posible otra interpretación del marco constitucional y estatutario en materia de consultas y referéndums a la sustentada hasta ahora por este Tribunal, que pudiera permitir la celebración de una consulta referendaria en Cataluña sobre su futuro político.
\nSilencio que los Letrados del Parlamento de Cataluña también mantienen respecto de este mismo reproche.
\n8.
\nEl examen de este motivo de inconstitucionalidad requiere discernir entre la premisa sobre la que se asienta, esto es, la vinculación del contenido de la ley de presupuestos al ámbito competencial de la Comunidad Autónoma, y el desbordamiento competencial que se denuncia.A) Sobre la configuración de las leyes de presupuestos en la Constitución y en el bloque de la constitucionalidad existe una copiosa jurisprudencia constitucional, referida, entre otros extremos, a su función, contenido, límites materiales y temporales o procedimiento de aprobación, a la que basta aquí con remitirse (por todas, STC 3/2003, de 16 de enero), para centrarnos en el concreto aspecto que ahora interesa.Este Tribunal en relación con la potestad de gasto público con cargo a los propios presupuestos, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas, tiene declarado que esta potestad no puede erigirse “en núcleo que absorba competencias de las que se carece, ni la financiación o subvención tiene otra justificación que la de ser aplicada a actividades en las que, por razón de la materia, la Administración, sea estatal o autonómica, ostente competencias (entre otras, SSTC 30/1982, de 30 de junio; 95/1986, de 10 de julio; 146/1986, de 25 de noviembre, y 201/1988, de 27 de octubre)” [STC 14/1989, de 26 de enero, FJ 2].
\nEn esta línea, con una referencia ya más específica a la potestad de gasto de las Comunidades Autónomas, ha señalado también que su autonomía financiera, si bien garantiza la plena disposición de medios financieros, no supone que dicha potestad “permita a las Comunidades Autónomas financiar o subvencionar cualquier clase de actividad, sino tan sólo aquellas sobre las cuales tengan competencias, pues la potestad de gasto no es título competencial que pueda alterar el orden de competencias diseñado por la Constitución y los Estatutos de Autonomía, y así bien claramente lo establece el art. 1.1 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, al vincular la autonomía financiera al ‘desarrollo y ejecución de las competencias que, de acuerdo con la Constitución, les atribuyen las Leyes y sus respectivos Estatutos’” (ibídem).De modo que el poder legislativo presupuestario, en la vertiente de gasto público que ahora nos ocupa, no es, según este Tribunal tiene dicho, tanto respecto del Estado como de las Comunidades Autónomas, un poder libre o desvinculado del orden competencial, sino un poder instrumental que ha de ejercerse con respeto al orden constitucional de distribución de competencias y a los límites que la Constitución establece (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 6).
\nDoctrina que, en relación con las Comunidades Autónomas, es consecuencia, como antes ha quedado reflejado, de la vinculación de su autonomía financiera al desarrollo y ejecución de sus competencias (arts. 156 CE y 1.1 de la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas).La corrección de la premisa sobre la que se asienta el motivo de inconstitucionalidad enjuiciado es admitida por los Letrados del Parlamento de Cataluña que, de acuerdo con las previsiones del Estatuto de Autonomía sobre el presupuesto de la Generalitat (art. 212 EAC), expresamente vinculan su contenido económico y financiero, en lo que aquí interesa, con el ejercicio de las competencias materiales asumidas por la Comunidad Autónoma.B) En relación con la distribución de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Cataluña en punto a consultas populares de carácter referendario existe una consolidada jurisprudencia constitucional (SSTC 31/2010, de 28 de junio, FJ 69; 31y 32/2015, de 25 de febrero; 138/2015, de 11 de junio; y 51/2017, de 10 de mayo).
\nSus líneas fundamentales son, por lo que hace al caso, las siguientes:a) El Estado ostenta con arreglo al artículo 149.1.32 CE competencia exclusiva para la autorización de consultas populares por vía de referéndum y también, de conformidad con los arts. 81.1, en relación con el artículo 23.1, y 92.3 CE, para la regulación de la institución del referéndum cualquiera que sea la modalidad o ámbito territorial sobre el que se proyecte. En la concreción de este ámbito competencial, hemos afirmado que “sólo mediante normas estatales pueden preverse, en el respeto a las demás determinaciones de la Constitución, los supuestos, tipos y formas de referéndum, sus ámbitos territoriales, los casos en que puede haber lugar a su convocatoria, sus procedimientos de desarrollo y garantía y, en fin, el reconocimiento jurídico a dar al pronunciamiento popular” [STC 51/2017, FJ 5 b), con cita de la STC 137/2015, de 11 de junio, FJ 4].Asimismo hemos precisado que, en el respeto a esta competencia estatal y a las normas de la Constitución en su conjunto, los Estatutos de Autonomía pueden “reconocer a las Comunidades Autónomas algún género de intervención en la ejecución o, incluso, en el complemento normativo de los preceptos estatales que disciplinen, en los términos señalados, unas u otras figuras de referéndum, siempre que ello se reali[ce], claro está, sobre asuntos de competencia de la respectiva Comunidad Autónoma” [STC 137/2015, FJ 4; doctrina que reitera STC 51/2017, FJ 5 b)].Las previsiones constitucionales no agotan el elenco de referéndums admisibles en nuestro ordenamiento, de modo que en principio el legislador orgánico (arts. 81.1 y 92.3 CE) puede articular, aunque no sin límites, otras figuras de consultas referendarias.
\nEs a la Ley orgánica a la que remite este último precepto constitucional a la que correspondería, en su caso, la previsión, genérica o en abstracto, de consultas referendarias distintas a las contempladas de modo expreso en la norma fundamental, cuya regulación constituye contenido necesario, pero no exclusivo, de dicha ley orgánica [STC 51/2017, FJ 5 c)]. La Comunidad Autónoma de Cataluña ha asumido competencia exclusiva en materia de consultas populares, con excepción de lo previsto en el artículo 149.1.32 CE (art. 122 EAC). Título competencial que inicialmente acotado a las consultas populares no referendarias (SSTC 31/2010, FJ 69; 31/2015, FJ 6 B) a), y 138/2015, FJ 3), hemos extendido posteriormente, con el alcance que a continuación se precisa, a las de carácter referendario.
\nAsí, en la ya citada STC 51/2017 [FJ 6 a)], recogiendo la doctrina que con carácter general se estableció en la STC 137/2015 [FJ 4 d)], dijimos que “[e]l artículo 122 EAC no permite a la Comunidad Autónoma, en definitiva, introducir en su ordenamiento nuevas modalidades de referéndum, y sólo permitiría, salvada la competencia exclusiva del Estado para el establecimiento y regulación, en los términos definidos por nuestra jurisprudencia, de tal tipo de consulta popular, que la Comunidad Autónoma tuviera algún género de intervención en el complemento normativo, para aspectos accesorios, de los preceptos estatales que disciplinen unas u otras figuras de referéndum”, siempre que ello se realice sobre asuntos de competencia de la Comunidad Autónoma.En todo caso, este Tribunal tiene declarado que queda fuera del alcance de la competencia de la Comunidad Autónoma formular, convocar o realizar actuaciones, formalizadas o no jurídicamente, que auspicien la convocatoria de consultas populares, sean referendarias o no, que desborden el ámbito de las competencias propias, pues no pueden afectar al ámbito competencial privativo del Estado, o que incidan sobre cuestiones fundamentales resueltas con el proceso constituyente y que resultan sustraídas a la decisión de los poderes constituidos por afectar al fundamento mismo del orden constitucional, dado que el parecer de la ciudadanía sobre tales cuestiones ha de encauzarse a través de los procedimientos de reforma constitucional [SSTC 31/2015, FJ 6 B); 138/2015, FJ 3, y 51/2017, FJ 5 d), y ATC 24/2017, de 14 de febrero, FF JJ 7, 8 y 9].C) El proceso referendario al que la disposición adicional impugnada pretende dar cobertura financiera mediante el mandato que dirige al Gobierno de la Generalitat no tiene cabida en la competencia asumida por la Comunidad Autónoma en materia de consultas populares por incidir, como ya hemos dejado constancia, sobre cuestiones que afectan al fundamento mismo del orden constitucional vigente, como son las relativas a la identidad y unidad del sujeto soberano, que han de encauzarse por el procedimiento de reforma constitucional previsto en el artículo 168 CE.
\nPor consiguiente, ha de concluirse que aquella disposición adicional es contraria al régimen de distribución de competencias en materia de referéndum que dimana del bloque de la constitucionalidad (arts. 92.3 y 149.1.32 CE y 122 EAC), dado el carácter instrumental y subordinado de orden financiero que sus previsiones revisten en relación con el proceso referendario sobre el futuro político de Cataluña. Lo que implica también, de conformidad con la doctrina expuesta en este mismo fundamento jurídico, que, al estar incluida en la Ley de presupuestos de la Comunidad Autónoma, ha desbordado el contenido que constitucional y estatutariamente es propio de este tipo de fuente (art. 112 EAC), en la medida en que con ella se pretende sufragar una actuación ajena a las competencias autonómicas.Tampoco la censura de inconstitucionalidad que ahora se impone por motivos competenciales de la disposición adicional controvertida puede resultar matizada o excluida, por las razones que ya hemos señalado, con base en la interpretación que de su contenido proponen los Abogados del Gobierno de la Generalitat y los Letrados del Parlamento de Cataluña, en el sentido de entender que la celebración del proceso referendario está condicionada a la autorización del Estado o a la existencia de un cambio normativo en la materia.Llegados aquí, hemos de declarar que la disposición adicional impugnada vulnera la Constitución y el bloque de la constitucionalidad tanto por motivos sustantivos como de orden competencial.
\n9.
\nEl Abogado del Estado impugna finalmente las partidas presupuestarias “GO 01 D/227.0004/132. Procesos electorales y consultas populares”, “DD 01 D/227.0004/132. Procesos electorales y consultas populares” y “DD 01 D/227.00157132. Procesos electorales y participación ciudadana” del programa 132 (Organización, gestión y seguimiento de procesos electorales) de la Ley 4/2017, de 28 de marzo, en la medida en que se destinen a dar cobertura financiera a los gastos de convocatoria del referéndum mencionado en su disposición adicional cuadragésima. Tras descartar el carácter preventivo de la impugnación, pues carece de lógica considerar que esta disposición adicional se incluyó en la Ley de presupuestos sin recoger las partidas presupuestarias necesarias para dar cumplimiento al mandato que contiene, el Abogado del Estado estima que estas partidas incurren en los mismos motivos de inconstitucionalidad de aquella disposición adicional si se emplean para financiar la organización y celebración del referéndum, advirtiendo que no cuestiona su utilización para fines distintos, habida cuenta de que la Comunidad Autónoma tiene competencia para la celebración de procesos electorales y consultas populares.
\nDespués de aludir a la voluntad manifestada por las autoridades catalanas de “esconder” las partidas consignadas para la convocatoria del referéndum, y constatar que no existe en la Ley de presupuestos una partida específica para su financiación, afirma que es lógico inferir que las impugnadas sean precisamente por su denominación los únicos o más probables recursos presupuestarios a los que el Gobierno de la Generalitat puede acudir para ejecutar el mandato de la disposición adicional cuadragésima. El Abogado del Estado concluye en este punto sus alegaciones reconociendo que, además de a las tres partidas presupuestarias recurridas, el Gobierno de la Generalitat también puede intentar acudir para financiar la organización del referéndum a otros mecanismos presupuestarios, tales como las modificaciones de créditos (art. 6 Ley 4/2017); las transferencias de créditos (art. 7 Ley 4/2017); la ampliación de los créditos que tengan la calificación de ampliables, como ocurre con las partidas impugnadas (art 9); o, en fin, la realización de ampliaciones de crédito, si no es posible acudir a otros créditos, con cargo al fondo de contingencia (art. 9.4 Ley 4/2017).Los Abogados del Gobierno de la Generalitat entienden que la impugnación de estas partidas presupuestarias resulta de carácter mucho más preventivo, si cabe, que la de la disposición adicional cuadragésima, a cuya aplicación efectiva se subordinan con carácter instrumental y sumamente indeterminado, de manera que su utilización dependerá de lo que suceda con aquella disposición.
\nEn todo caso, la previsión de una aplicación presupuestaria relativa a gastos de procesos electorales y consultas ciudadanas no es algo novedoso en la Ley de presupuestos de 2017, como permiten constatar las leyes de presupuestos de años anteriores, ni tampoco la realización de transferencias desde el fondo de contingencia cuando ha resultado insuficiente la cuantía inicialmente presupuestada para financiar la celebración de elecciones o referéndums.Los Letrados del Parlamento de Cataluña califican también de preventiva la impugnación de las partidas presupuestarias recurridas, porque lo que se cuestiona no son las partidas en sí, sino su posible aplicación para financiar los gastos de convocatoria del referéndum.
\nDe acuerdo con su enunciado y denominación, no tienen necesariamente que aplicarse al destino que denuncia el Abogado del Estado, puesto que los conceptos de “procesos electorales”, “consultas populares” y “procesos de participación ciudadana” son reconducibles a otras formas de expresión distintas a los referéndums o consultas referendarias. En este sentido, los Letrados del Parlamento de Cataluña aducen la posibilidad de que se celebren elecciones autonómicas en el año 2017, previa disolución del Parlamento por el Presidente de la Generalitat, así como invocan la competencia de la Comunidad Autónoma para organizar consultas populares de carácter sectorial o procedimientos de participación ciudadana.
\n10.
\nEl motivo de inconstitucionalidad cuyo examen procede ahora afrontar requiere unas previas puntualizaciones.a) El enjuiciamiento de las partidas presupuestarias recurridas ha de partir de la consideración de que no sólo el articulado de las leyes de presupuestos, sino también sus estados de ingresos y gastos son susceptibles de impugnación y, por tanto, objeto idóneo de un recurso de inconstitucionalidad, dado que cada una de las secciones presupuestarias adquiere fuerza de ley a través de la norma específica de aprobación incluida en las respectivas leyes de presupuestos. En consecuencia, aunque los créditos consignados en los estados de gastos de los presupuestos no son fuente alguna de obligaciones, constituyen, sin embargo, autorizaciones legislativas, susceptibles de convertirse en objeto de un recurso de inconstitucionalidad (SSTC 63/1986, de 21 de mayo, FJ 6; 146/1986, de 25 de noviembre, FJ 8; 13/1993, de 6 de febrero, FJ 11; 13/2007, de 18 de enero, FJ 1, y 96/2016, de 12 de mayo, FJ 2).b) No cabe apreciar que el recurso en el extremo que ahora nos ocupa sea cautelar ni preventivo.
\nLo que en él se impugnan son unas determinadas partidas presupuestarias mediante las que el Parlamento, a juicio del recurrente, habilita al Gobierno de la Generalitat dotaciones de crédito para dar cobertura financiera al referéndum al que se refiere la disposición adicional cuadragésima. Lo trascendente ahora, por lo tanto, no son los actos de ejecución de esas autorizaciones presupuestarias. Es lo cierto que si las vulneraciones constitucionales de orden material y competencial que el Abogado del Estado imputa a estas autorizaciones de crédito fuesen estimadas, el Parlamento de Cataluña al haberlas aprobado habría llevado a cabo una actuación legislativa y una afirmación competencial constitutivas de una inconstitucionalidad actual y efectiva, y no meramente hipotética y futura.
\nCuestión distinta es si las partidas presupuestarias recurridas contienen o no dotaciones destinadas a la financiación del proceso referendario, pero es claro que con ello se hace supuesto de la cuestión, pues tal constatación afecta al fundamento mismo de la pretensión impugnatoria.c) De otra parte, hemos de insistir en que nuestro enjuiciamiento es de constitucionalidad, de modo que las intenciones del legislador, su estrategia o su propósito último no constituyen objeto de control, debiendo de limitarnos a contrastar con carácter abstracto y, por lo tanto, al margen de su posible aplicación práctica, los concretos preceptos impugnados y las normas y principios constitucionales que integran en cada caso el parámetro de constitucionalidad [STC 186/2016, FJ 7 a)].
\nPor tanto, la función de este Tribunal consiste en este caso en determinar si las partidas presupuestarias impugnadas vulneran o no el bloque de la constitucionalidad.
\n11.
\nLa Ley 4/2017, de 28 de marzo, no contiene partidas presupuestarias expresa y específicamente destinadas, atendiendo a su enunciado y contenido, a la financiación del proceso referendario al que se refiere su disposición adicional cuadragésima. Una interpretación sistemática de esta disposición, que incorpora el mandato dirigido al Gobierno de la Generalitat de habilitar, dentro de las disponibilidades presupuestarias para 2017, los créditos precisos con los que afrontar los gastos de organización y convocatoria del referéndum, y de las partidas presupuestarias impugnadas, en cuyas denominaciones -así como en la del programa del que forman parte- son subsumibles los referéndums, en tanto que especie del género consultas populares (STC 103/2008, FJ 2), impone concluir, desde el prisma de cualquier observador razonable (STC 185/2016, FJ 5), que el Parlamento ha tenido que incluir dotaciones de crédito en dichas partidas presupuestarias destinadas a la financiación del referéndum sobre el futuro político de Cataluña.
\nLa “coherencia del legislador”, a la que los Abogados del Gobierno de la Generalitat y del Parlamento de Cataluña aluden con profusión en sus alegaciones en la interpretación de la disposición adicional cuadragésima, conduce a igual conclusión, pues mal se compadece con este criterio que el legislador que en la Ley de presupuestos dirige un mandato al Gobierno para que habilite, dentro de las disponibilidades presupuestarias del ejercicio, las partidas necesarias para hacer frente a los requerimientos económicos del proceso referendario, no recoja, sin embargo, en el estado de gastos las correspondientes autorizaciones de crédito destinadas a tal fin.No obstante, por una parte, la generalidad de las rúbricas y de los contenidos de las citadas partidas presupuestarias no permiten identificar qué concretas dotaciones pueden estar destinadas a la financiación del proceso referendario; por otra parte, estas dotaciones también pueden destinarse a la financiación de procesos electorales, consultas no referendarias y de participación ciudadana respecto de los cuales la Comunidad Autónoma tiene competencia.
\nLas partidas presupuestarias impugnadas, como el Abogado del Estado admite, no merecen tacha alguna de inconstitucionalidad en la medida en que tengan por objeto sufragar los gastos que puedan generar estos procesos o consultas no referendarias.Por el contrario, sí son merecedoras de reproche de inconstitucionalidad al permitir financiar con cargo a sus dotaciones gastos que se pueden derivar de la organización y convocatoria del referéndum al que se refiere la disposición adicional cuadragésima. Este reproche de inconstitucionalidad es predicable, no ya del uso que se pudiera hacer de esas partidas presupuestarias en un futuro por parte del destinatario del mandato legislativo que incorpora dicha disposición adicional, sino también de estas autorizaciones de crédito en sí mismas consideradas, en cuanto incluyen en la definición de los supuestos de hecho de su aplicación la cobertura financiera de aquel referéndum.
\nEn efecto, las partidas presupuestarias impugnadas, por la generalidad de sus enunciados, huérfanas de concreción en cuanto a su contenido y destino, habilitan dotaciones de crédito con las que financiar, además de otros procesos electorales o consultas no referendarias, el referéndum al que se refiere la disposición adicional cuadragésima, lo que les lleva a incurrir en este extremo, por lo tanto, en los mismos vicios de inconstitucionalidad, y por lo mismos motivos, que aquella disposición. La generalidad de las denominaciones y la inconcreción de los contenidos y destinos de dichas partidas, notas en las que los Letrados del Parlamento de Cataluña fundan su defensa, no privan de fundamento las dudas de constitucionalidad que suscitan, pues son precisamente esa generalidad e inconcreción, buscadas o no, las que las convierten en habilitadoras de créditos para dar cobertura financiera al referéndum.
\nPor lo demás, la representación letrada del Gobierno y del Parlamento de Cataluña no ha acreditado que con las dotaciones incluidas en las partidas presupuestarias impugnadas, pese a la generalidad de su denominación e inconcreción de su contenido y destino, no puede financiarse aquel pretendido referéndum.Sin embargo, es factible preservar en este caso la constitucionalidad de las partidas presupuestarias recurridas, pues precisamente la generalidad de sus enunciados permite postular una interpretación de las mismas conforme a la Constitución, una vez apreciada la inconstitucionalidad de la disposición adicional cuadragésima, que despeje cualquier posible duda de constitucionalidad que pudiera suscitar su validez.
\nValidez que, de acuerdo con una reiterada doctrina constitucional, ha de ser preservada cuando el texto de la disposición legal recurrida no impida, como ahora acontece, una interpretación adecuada a la Constitución, de manera que será preciso explorar las posibilidades interpretativas de la disposición en cuestión, ya que si hubiera alguna que permitiera salvar la primacía de la Constitución resultaría procedente un pronunciamiento interpretativo de acuerdo con las exigencias del principio de conservación de la ley (SSTC 108/1986, de 29 de julio, FJ 13; 76/1996, de 30 de abril, FJ 5, y 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 18, por todas).Pues bien, las partidas presupuestarias impugnadas no merecen tacha de inconstitucionalidad interpretadas en el sentido de que las dotaciones en ellas consignadas únicamente pueden ser destinadas a financiar procesos electorales, consultas populares no referendarias y demás procesos de participación ciudadana, en cualquiera de sus modalidades, que sean competencia de la Comunidad Autónoma.
\n12.
\nLa estimación del presente recurso en relación con la disposición adicional cuadragésima de la Ley de Cataluña 4/2017, de 28 de marzo, de presupuestos de la Generalitat para 2017, ha de conducir a declarar su inconstitucionalidad y nulidad, con la consiguiente expulsión del ordenamiento jurídico del mandato que aquella disposición incorpora, en sus dos apartados, dirigido al Gobierno de la Generalitat en orden a que, dentro de las disponibilidades presupuestarias para 2017, habilite las partidas precisas con las que hacer frente a los gastos derivados de la organización, gestión y convocatoria del proceso referendario sobre el futuro político de Cataluña.Tal declaración de inconstitucionalidad y nulidad, fundada en que dicha disposición pretende dar cobertura financiera a un proceso referendario que contraviene el orden constitucional, tanto por motivos sustantivos como competenciales, ha de implicar, por idéntica razón, que ninguna partida del presupuesto de la Generalitat para 2017 puede ser destinada a cualquier actuación que tuviera por objeto la realización, gestión o convocatoria de aquel proceso referendario.A tal efecto, no es ocioso recordar ahora que la vinculación de todos los poderes públicos al cumplimiento de lo que el Tribunal Constitucional resuelve (art. 87.1 LOTC) se extiende tanto al fallo como a la fundamentación jurídica de sus sentencias y demás resoluciones (SSTC 158/2004, de 21 de septiembre, FJ 4; 302/2005, de 21 de noviembre, FJ 6;
\nAATC 273/2006, de 17 de julio, FJ 4; 120/2010, de 4 de octubre, FJ 1, y 141/2016, de 19 de julio, FJ 2).
\n13.
\nQueda por precisar las consecuencias de esta Sentencia.En primer lugar, no procede resolver la solicitud formulada por el Parlamento de Cataluña para que se levantase la suspensión en su día acordada de la disposición adicional y de las partidas presupuestarias impugnadas, producida de conformidad con lo dispuesto en el artículo 161.2 CE. Tal suspensión tiene como presupuesto la pendencia del proceso constitucional en cuyo seno se produjo, de suerte que, tras el enjuiciamiento de la disposición adicional y de las partidas presupuestarias recurridas, verificado, además, sin haberse sobrepasado el plazo de cinco meses que contempla el artículo 161.2 CE, carece de sentido cualquier pronunciamiento sobre el levantamiento o mantenimiento de la suspensión.En segundo lugar, tal como se recoge en el antecedente tercero de esta Sentencia, este Tribunal acordó notificar a determinadas autoridades y funcionarios de la Generalitat de Cataluña la providencia de 4 de abril de 2017 por la que se admitió a trámite el presente recurso de inconstitucionalidad y se tuvo por producida la suspensión de los preceptos impugnados, de acuerdo con lo previsto en el artículo 161.2 CE.
\nAsimismo acordó advertirles a todas ella de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa que pudiera suponer ignorar o eludir la suspensión acordada, advertencia esta que ha de hacerse extensiva a las autoridades que las hayan sucedido o puedan hacerlo en el futuro. Una vez que este Tribunal ha enjuiciado los preceptos impugnados y ha depurado su inconstitucionalidad estimando parcialmente el recurso, es forzoso concluir que no han desaparecido las razones por las que formulamos aquella advertencia.De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 92.1 de nuestra Ley Orgánica, le corresponde a este Tribunal velar por el cumplimiento efectivo de sus resoluciones. Por consiguiente, debemos declarar que subsiste el deber de las mencionadas autoridades y funcionarios expresado en la providencia de 4 de abril, ahora referido a impedir o paralizar cualquier iniciativa que pudiera suponer ignorar o eludir el fallo de esta Sentencia, en particular mediante la realización de las actuaciones allí especificadas.
\nFallo En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA, Ha decidido Estimar parcialmente el presente recurso de inconstitucionalidad y, en consecuencia, 1º Declarar la inconstitucionalidad y nulidad de la disposición adicional cuadragésima de la Ley de Cataluña 4/2017, de 28 de marzo de presupuestos de la Generalitat para 2017, con el alcance que se determina en el fundamento jurídico 12.
\n2º Declarar que las partidas presupuestarias “GO 01 D/227.0004/132. Procesos electorales y consultas populares”, “DD 01 D/227.0004/132. Procesos electorales y consultas populares” y “DD 01 D/227.00157132. Procesos electorales y participación ciudadana” del programa 132 (Organización, gestión y seguimiento de procesos electorales) son inconstitucionales en el caso de que se destinen a la financiación del proceso referendario al que se refiere la disposición adicional cuadragésima de la citada ley.
\nPublíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
\nDada en Madrid, a cinco de julio de dos mil diecisiete.
\nIdentificación Órgano Pleno Magistrados Don Juan José González Rivas, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón.
\nNúmero y fecha BOE [Núm, 171 ] 19/07/2017 Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 1638-2017 Fecha de resolución 05/07/2017 Síntesis y resumen Síntesis Descriptiva Interpuesto por el Presidente del Gobierno en relación con la disposición adicional cuadragésima y diversas partidas presupuestarias de la Ley 4/2017, de 28 de marzo, de presupuestos de la Generalitat de Cataluña para 2017.
\nSíntesis Analítica Estado de Derecho y unidad de la nación española, procedimientos de reforma constitucional; competencias en materia de consultas referendarias: nulidad del precepto legal y de las partidas presupuestarias en cuanto que se utilicen por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña para hacer frente a los gastos derivados de la organización, gestión y convocatoria del proceso referendario sobre el futuro político de Cataluña.
\nResumen Se enjuicia la constitucionalidad de un precepto de la Ley del Parlamento de Cataluña 4/2017, de 28 de marzo, de presupuestos de la Generalitat para 2017 y de tres partidas presupuestarias. El precepto recurrido emplaza al Gobierno de la Generalitat a habilitar los recursos necesarios en materia de organización y gestión para hacer frente al proceso referendario sobre el futuro político de Cataluña. Las partidas presupuestarias dan cobertura financiera a los gastos de convocatoria vinculados a la celebración del citado referéndum.
\nSe estima parcialmente el recurso. Por un lado la Sentencia declara la inconstitucionalidad y nulidad del precepto según el cual el Gobierno de la Generalitat pretende sufragar los gastos derivados del proceso constituyente. Dicha inconstitucionalidad se basa en la vigencia del Estado de Derecho, la atribución de la soberanía nacional al pueblo español, la indisoluble unidad de la nación española y el respeto al procedimiento de reforma constitucional. La Sentencia declara la inconstitucionalidad de esta disposición atendiendo igualmente a razones competenciales, habida cuenta de que es al Estado a quien compete la autorización para la convocatoria de consultas referendarias.
\nPor otro lado la Sentencia precisa que, las partidas presupuestarias impugnadas, no resultan inconstitucionales interpretadas en el sentido de que las dotaciones en ellas consignadas únicamente puedan ser destinadas a financiar procesos electorales, consultas populares no referendarias y demás procesos de participación ciudadana que sean competencia de la Comunidad Autónoma.
\nVisualización Autorización de convocatoria de referéndumAutorización de convocatoria de referéndum, ff. 1, 3, 5 a 8 Competencias exclusivas del EstadoCompetencias exclusivas del Estado, ff. 1, 8 Impugnación de leyes de presupuestosImpugnación de leyes de presupuestos, ff. 1, 4, 9, 10 Leyes de presupuestos de las Comunidades AutónomasLeyes de presupuestos de las Comunidades Autónomas, ff. 1, 3, 4, 7 a 12 Límites materiales de las leyes de presupuestosLímites materiales de las leyes de presupuestos, f. 8 CataluñaCataluña, ff. 1 a 13 Arriba Ayúdenos a mejorarUtilice este formulario para notificar al Tribunal Constitucional una posible errata encontrada en el texto de la resolución.
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