Solo nos queda precisar los efectos de esta Sentencia.Como declaramos en el fundamento jurídico 6, el artículo 1 y la disposición adicional segunda del Real Decreto-ley 1/2013 deben ser declarados inconstitucionales y nulos solo en relación con la atribución que la normativa reguladora del programa prorrogado efectúa al Servicio Público de Empleo Estatal para que sea este el encargado de ejercer las funciones de concesión y pago de la ayuda económica de acompañamiento que se integra en dicho programa.Por exigencia del principio constitucional de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), la anterior declaración de inconstitucionalidad y nulidad no afecta “a las situaciones jurídicas consolidadas, debiéndose considerar como tales las establecidas mediante actuaciones administrativas firmes o las que, en la vía judicial, hayan sido decididas mediante Sentencia con fuerza de cosa juzgada (art. 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional)” (STC 27/2015, de 19 de febrero, FJ 7).Y por los términos en los que se ha producido, tampoco afecta a la subsistencia y a la continuación en la concesión de las ayudas económicas del plan prepara, pues la referida declaración de inconstitucionalidad y nulidad se ciñe a la redacción dada en el Real Decreto-ley 1/2013 y no a la de la disposición final segunda del Real Decreto-ley 1/2016, de 15 de abril, que la sustituye y que no es objeto del presente recurso.
\nFallo En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA, Ha decidido Estimar parcialmente el presente recurso de inconstitucionalidad y, en consecuencia:
\n1º Declarar inconstitucionales y nulos, en los términos señalados en el fundamento jurídico 9 de la presente Sentencia, el artículo 1 y la disposición adicional segunda del Real Decreto-ley 1/2013, de 25 de enero, por el que se prorroga el programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo y se adoptan otras medidas urgentes para el empleo y la protección social de las personas desempleadas.
\n2º Declarar que el párrafo segundo de la disposición final cuarta del Real Decreto-ley 1/2013 es contraria al orden constitucional de distribución de competencias en los términos establecidos en el fundamento jurídico 8 a).
\n3º Desestimar el recurso de inconstitucionalidad en todo lo demás.
\nPublíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
\nDada en Madrid, a veinte de julio de dos mil diecisiete.
\nVotos particulares 1. Voto particular que formula el Magistrado don Alfredo Montoya Melgar, al que se adhiere el Presidente, don Juan José González Rivas, a la Sentencia que resuelve el recurso de inconstitucionalidad núm. 6199-2013 A través del presente Voto particular expongo, con el debido respeto a la Sentencia de la mayoría, mis discrepancias frente al fallo de dicha Sentencia y a su correspondiente fundamentación.
\nEl recurso que dio lugar a la citada resolución fue presentado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco frente a los artículos 1, disposición adicional primera y segunda y disposición final cuarta y quinta del Real Decreto-ley 1/2013, que acordó, además de otras medidas ajenas al recurso, una nueva prórroga del programa de recualificación profesional de desempleados, establecido inicialmente en el Real Decreto-ley 1/2011 (que no ha sido objeto de impugnación) con el panorama de fondo de la crisis económica.
\nMientras que el citado Real Decreto-ley 1/2013 condicionaba la prórroga automática del programa al hecho de que la tasa de desempleo superase el 20 por 100, el Real Decreto-ley 1/2016 rebajó esa cifra al 18 por 100, lo que hace prever que cuando concluya el período de duración de la todavía vigente prórroga (el próximo mes de agosto) esa tasa se habrá reducido y, consiguientemente, habrá desaparecido la causa de una nueva prórroga automática.
\nAunque el recurrente impugna formalmente los citados artículos 1, disposición adicional primera y segunda y disposición final cuarta y quinta del Real Decreto-ley 1/2013, lo cierto es que el recurso se circunscribe, dentro de esos preceptos, a rechazar la competencia del Estado (en concreto, del Servicio público de empleo estatal) para reconocer y pagar las ayudas económicas a las que el programa se refiere. De este modo, quedan fuera del propósito del recurrente los aspectos laborales (reinserción, orientación, formación profesional) del programa. Así lo reconoce con toda claridad la Sentencia, cuando indica que “la controversia competencial planteada por la parte recurrente no versa sobre la regulación relativa a la programación y gestión de las medidas de política activa del empleo del programa … sino que se circunscribe a la referida ayuda económica” (FJ 5).
\nEl recurrente entendió que los preceptos impugnados invadían el título competencial que a su juicio correspondía a la Comunidad Autónoma, a saber, el enunciado en el artículo 149.1.7 CE, a cuyo tenor la ejecución de la legislación laboral es competencia autonómica. La Sentencia rechaza, de nuevo con toda razón, este título competencial; sin embargo, elige otro, el fijado en el artículo 149.1.13 CE (“bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica”), que no consideramos el más procedente.
\nEn efecto, nuestra principal discrepancia con la fundamentación de la Sentencia reside en el título competencial en el que ésta basa su decisión; un título cuya aplicación al presente caso resulta voluntarista y forzada, dado el carácter demasiado vago y remoto de aquél respecto del asunto enjuiciado; pues la interpretación que la sentencia hace del artículo 149.1.13 CE supone dotar a este título de una proyección y aplicabilidad prácticamente ilimitadas, lo que contradice la minuciosa enumeración de títulos relacionada en el referido artículo 149.1 CE.
\nEl programa de referencia (el llamado plan prepara) tiene una doble dimensión: por un lado, incluye medidas de reinserción, orientación y formación profesional, que quedan acogidas al título competencial que el Estado asume ex artículo 149.1.7 CE; y por otro, que es el que aquí interesa, incluye medidas económicas “de acompañamiento”, cuyo título competencial, también a favor del Estado, se encuentra en el artículo 149.1.17 CE (“legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social”). El Real Decreto-ley 1/2013 (disposición final quinta), como hizo antes el 1/2011 (disposición final primera), advierte nítidamente ese doble fundamento competencial.
\nAsí pues, las ayudas económicas de acompañamiento del plan prepara se diferencian de las de reinserción y formación profesional tanto en su naturaleza como en los títulos competenciales que las sustentan. El fin de tales ayudas no es distinto del conjunto de la acción protectora del Sistema de la Seguridad Social, en cuanto atienden situaciones de necesidad, y más específicamente, situaciones de necesidad derivadas del desempleo (art. 41 CE). De la misma manera que las prestaciones contributivas de desempleo se complementan con subsidios asistenciales, unas y otros se prolongan y complementan a su vez a través de las ayudas, temporales y excepcionales, del plan prepara. Por ello, si “[c]ualquier prestación de carácter público que tenga por finalidad complementar, ampliar o modificar las prestaciones contributivas de la Seguridad Social forma parte del Sistema de la Seguridad Social” (arts. 38.4 de la Ley general de la Seguridad Social: LGSS-1994 y 42.4 LGSS-2015), hay que admitir que las ayudas en cuestión se incluyen en dicho Sistema, formando parte integrante de la acción de asistencia social que corresponde al mismo.
\nLejos de poder ser calificadas como subvenciones, como sostiene la Sentencia (e incluso ésta reconoce que en tal caso no cabe descartar la competencia del Estado), las ayudas económicas de acompañamiento son prestaciones sociales próximas al subsidio de desempleo y, singularmente, a la renta activa de inserción, cuyo carácter excepcional y temporal comparte y que se integra en la acción protectora del desempleo del Sistema de la Seguridad Social (Real Decreto 1369/2006). De aquí las lógicas coincidencias, no sólo en el objeto que persiguen las citadas ayudas y el Sistema de la Seguridad Social en cuanto protector del desempleo, sino también en las características de sus beneficiarios: trabajadores inscritos en la oficina de empleo que han agotado la prestación o el subsidio de desempleo y que carecen de recursos.
\nDel mismo modo, la financiación de las ayudas económicas de referencia tiene lugar a través de ampliaciones de créditos en el presupuesto del Servicio público de empleo estatal (disposición adicional primera del Real Decreto-ley 1/2011, no impugnado). Así, dentro del presupuesto del Servicio público de empleo estatal figura una partida específica, denominada “ayudas para la recualificación profesional de las personas que hayan agotado la prestación por desempleo”, dirigida a financiar la ayuda económica del plan Prepara. Por otra parte, la gestión de las ayudas se viene encomendando a dicho Servicio público de empleo estatal, “entidad gestora” de la protección por desempleo [arts. 226 LGSS-1994 y 294 LGSS-2015, y artículo 18 j) de la Ley de empleo], heredera del Instituto Nacional de Empleo y, más lejanamente, del Instituto Nacional de Previsión.
\nPor ello el Real Decreto-ley 1/2011 (no impugnado por el Gobierno Vasco) dispone en su artículo 2.9 que “[a] fin de garantizar el correcto funcionamiento de este programa y garantizar las mismas posibilidades de acceso a todos sus potenciales beneficiarios, se habilita al Servicio público de empleo estatal a desarrollar el procedimiento de concesión y pago de las ayudas”; coincidiendo con lo dispuesto en el artículo 13 h) 4 de la Ley de empleo de 2003 (redactado por el propio Real Decreto-ley 1/2011; actual artículo 18.h.5 de la Ley de empleo de 2015), que añade que el Servicio público de empleo estatal tiene la competencia de gestionar los “programas que se establezcan con carácter excepcional y duración determinada, cuya ejecución afecte a todo el territorio nacional, siendo imprescindible su gestión centralizada”.
\nTodo lo anterior desemboca en reiterar que las ayudas económicas del plan prepara no tienen carácter de subvenciones sino de prestaciones asistenciales del Sistema de la Seguridad Social. Con independencia de que la figura de la subvención no constituye un título competencial (sí lo podría ser la materia sobre la que verse), y con independencia de que la Ley 38/2003, general de subvenciones, excluya de su ámbito prestaciones asistenciales y subsidios económicos análogos al aquí debatido (artículo 2.4), el precepto en el que la Sentencia apoya su calificación (el art. 2.7 del Real Decreto-ley 1/2011) se limita a decir que dichas ayudas se han de tramitar en régimen de concesión directa, según lo establecido en la Ley de subvenciones, con lo cual lo único que hace es establecer una remisión en cuanto al procedimiento de pago pero no en cuanto a la naturaleza de la ayuda.
\nDentro del título competencial de la concesión y pago de las ayudas económicas del plan prepara enunciado en el artículo 149.1.17 CE (legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social) es el relativo a dicho régimen económico el que resulta de aplicación en el caso litigioso. En efecto, esos actos de concesión y pago dependen de la disposición de fondos destinados a hacer frente al gasto vinculado, por lo que inciden de modo directo sobre la actividad económica de la Seguridad Social (SSTC 195/1996, FFJJ 8, 9 y 10, y 104/2013, FJ 4).
\nPor ello, mientras que las Comunidades Autónomas pueden asumir el desarrollo de la legislación básica de Seguridad Social y el desempeño de facultades para su ejecución (SSTC 46/1985, FJ 2; 149/1991, FJ 1, y 195/1996, FJ 6), el régimen económico de la Seguridad Social se plantea en otro plano competencial, como tuvo ocasión de puntualizar la citada STC 195/1996, FJ 6, señalando que ello “implica también un ‘plus’: además de la legislación puede comportar la atribución de las competencias de ejecución necesarias para configurar un sistema materialmente unitario. Eso es lo que sucede en el caso del régimen económico de la Seguridad Social”.
\nCon toda claridad, la STC 124/1989, FJ 3, expresó que “del art. 149.1.17 de la Constitución no puede extraerse la apresurada conclusión de que en materia de régimen económico de la Seguridad Social el Estado retenga sólo potestades normativas. Que ello no es así se deduce sin dificultad de un análisis sistemático, histórico y teleológico del precepto constitucional”, de modo que “como cabe deducir de los antecedentes y de los debates parlamentarios que culminaron en la aprobación del texto del citado precepto constitucional, la mención separada del ‘régimen económico’ como función exclusiva del Estado trataba de garantizar la unidad del sistema de la Seguridad Social, y no sólo la unidad de su regulación jurídica, impidiendo diversas políticas sociales de Seguridad Social en cada una de las Comunidades Autónomas”.
\nPara la referida Sentencia “[e]l designio perseguido con el acantonamiento del ‘régimen económico’ dentro de la competencia exclusiva del Estado no ha sido otro, con toda claridad, que el de preservar la unidad del sistema español de Seguridad Social y el mantenimiento de ‘un régimen público’, es decir, único y unitario de Seguridad Social para todos los ciudadanos (art. 41 de la Constitución)”. Entendió el Tribunal por ello que “en su dimensión o expresión jurídica, el principio de unidad presupuestaria de la Seguridad Social significa la unidad de titularidad y por lo mismo la titularidad estatal de todos los fondos de la Seguridad Social, puesto que si faltara un único titular de los recursos financieros del sistema público de aseguramiento social, tanto para operaciones presupuestarias como extrapresupuestarias, no podría preservarse la vigencia efectiva de los principios de caja única y de solidaridad financiera, ni consecuentemente la unidad del sistema … La Constitución no se ha limitado a establecer esa solidaridad interterritorial, sino que, partiendo de la misma, ha establecido e impuesto el carácter unitario del sistema y de su régimen económico, la estatalidad de los fondos de la Seguridad Social y, por ende, la competencia exclusiva del Estado no sólo de normación sino también de disponibilidad directa sobe los fondos propios”.
\nComo la misma Sentencia y fundamento jurídico señalaban, “el Estado ejerce no sólo facultades normativas sino también facultades de gestión o ejecución del régimen económico de los fondos de la Seguridad Social destinados a los servicios o a las prestaciones de la Seguridad Social”, de manera que “las concretas facultades que integran la competencia estatutaria del régimen económico de la Seguridad Social serán sólo aquéllas que no puedan comprometer la unidad del sistema o perturbar su funcionamiento económico uniforme, ni cuestionar la titularidad estatal de todos los recursos de la Seguridad Social o engendrar directa o indirectamente desigualdades entre los ciudadanos en lo que atañe a la satisfacción de sus derechos y al cumplimiento de sus obligaciones de seguridad Social. Tales facultades autonómicas deben, en suma, conciliarse con las competencias exclusivas que sobre la gestión del régimen económico la Constitución ha reservado al Estado, en garantía de la unidad y solidaridad del sistema público de Seguridad Social” (STC 124/1989, FJ 3).
\nAplicando nuestra anterior doctrina al presente caso, se alcanza la conclusión de que la concesión y pago de las ayudas económicas de referencia corresponden al Estado (y específicamente al Servicio público de empleo estatal), en cuanto que constituyen actuaciones de ejecución incluidas, ex artículo 149.1.17 CE, en la rúbrica “régimen económico de la Seguridad Social”. Por tanto, el recurso debió desestimarse, contrariamente a lo decidido por la sentencia que lo ha resuelto.
\nMadrid, a veintiuno de julio de dos mil diecisiete.
\nIdentificación Órgano Pleno Magistrados Don Juan José González Rivas, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón.
\nNúmero y fecha BOE [Núm, 191 ] 11/08/2017 Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 6199-2013 Fecha de resolución 20/07/2017 Síntesis y resumen Síntesis Descriptiva Interpuesto por el Gobierno Vasco contra el artículo primero, disposiciones adicionales primera y segunda, y disposiciones finales cuarta y quinta del Real Decreto-ley 1/2013, de 25 de enero, por el que se prorroga el programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo y se adoptan otras medidas urgentes para el empleo y la protección social de las personas desempleadas.
\nSíntesis Analítica Competencias sobre empleo: nulidad del programa de recalificación profesional de quienes agoten su protección por desempleo, así como de su prórroga, y de la habilitación a órganos directivos ministeriales para el desarrollo reglamentario del decreto-ley. Voto particular.
\nResumen Se enjuicia la constitucionalidad de determinados preceptos del Real Decreto-ley 1/2013, de 25 de enero, por el que se prorroga el programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo y se adoptan medidas urgentes para el empleo y la protección social de las personas desempleadas. Los preceptos impugnados regulan la financiación de ayudas económicas por parte del Servicio Público de Empleo Estatal y la prórroga automática, por periodos de seis meses, del programa de recualificación profesional.
\nSe estima parcialmente el recurso. En primer lugar, la Sentencia aclara que las Comunidades Autónomas poseen competencia para gestionar subvenciones o ayudas públicas y la Administración del Estado no puede gestionarlas, salvo por las razones o circunstancias señaladas en la STC 13/1992, de 6 de febrero. En el caso analizado, se afirma que no hubo justificación suficiente para comprobar la necesidad de una gestión centralizada de concesión y pago de ayudas económicas de acompañamiento por parte del Servicio Público de Empleo Estatal. Por tanto, se declara la nulidad de los apartados que incurren en infracción del orden constitucional de competencias. Se desestima el recurso en todo lo demás. Se afirma que se ha cumplido el presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad y se entiende satisfecha la conexión de sentido entre la situación de urgencia y las medidas que adoptan los preceptos impugnados. Por último, la Sentencia declara que, por exigencia del principio constitucional de seguridad jurídica, la declaración de inconstitucionalidad y nulidad no afecta a las situaciones jurídicas consolidadas, debiéndose considerar como tales las establecidas mediante actuaciones administrativas firmes o las que, en la vía judicial, hayan sido decididas mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada.
\nLa Sentencia cuenta con un voto particular discrepante suscrito por dos Magistrados.
\nEn general, ff. 1, 2, 6 Exposición de motivos, ff. 4, 5 Artículo único, ff. 5, 6 Artículo único, apartado 8, f. 6 Artículo único, apartado 11, ff. 5, 6 Artículo único, apartado 12, ff. 5, 6 Artículo único, apartado 13, f. 6 Artículo único, apartado 9, f. 6 Real Decreto-ley 1/2013, de 25 de enero. Prorroga el programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo y se adoptan otras medidas urgentes para el empleo y la protección social de las personas desempleadas En general, ff. 2, 4, 5, 9, VP Exposición de motivos, f. 4 Artículo 1, ff. 1 a 4, 6, 9, VP Disposición adicional primera, ff. 1, 7, VP Disposición adicional segunda, ff. 1 a 6, 9, VP Disposición adicional segunda (redactada por el Real Decreto-ley 1/2016, de 15 de abril), f. 3, Disposición final cuarta, ff. 1, 2, 8, VP Disposición final cuarta, párrafo 1, f. 8 Disposición final cuarta, párrafo 2, f. 8 Disposición final quinta, ff. 1, 2, 5, 8, VP Disposición final sexta, f. 4 Real Decreto Legislativo 3/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de empleo Artículo 18 h) 5, VP Artículo 21, f. 7 Artículo 21.1, f. 7 Artículo 21.2, f. 7 Artículo 21.3, f. 7 Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social Artículo 42.4, VP Artículo 294, VP Real Decreto-ley 1/2016, de 15 de abril. Se prorroga el programa de activación para el empleo En general, VP Disposición final segunda, ff. 3, 9 Conceptos constitucionales Conceptos materiales Visualización Alcance de la declaración de inconstitucionalidadAlcance de la declaración de inconstitucionalidad, f. 9 Competencias autonómicas de gestiónCompetencias autonómicas de gestión, f. 6, VP Voto particular, formulado unoVoto particular, formulado uno Fomento del empleoFomento del empleo, ff. 1, 3, 5 Prestaciones por desempleoPrestaciones por desempleo, ff. 4, 5 Presupuesto habilitantePresupuesto habilitante, f. 4 Arriba Ayúdenos a mejorarUtilice este formulario para notificar al Tribunal Constitucional una posible errata encontrada en el texto de la resolución.
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