Lo dispuesto en el apartado anterior será también de aplicación a los espacios que requieran la realización de obras que consigan reducir al menos, en un 30 por ciento la demanda energética anual de calefacción o refrigeración del edificio y que consistan en:a) la instalación de aislamiento térmico o fachadas ventiladas por el exterior del edificio, o el cerramiento o acristalamiento de las terrazas ya techadas.b) la instalación de dispositivos bioclimáticos adosados a las fachadas o cubiertas.c) la realización de las obras y la implantación de las instalaciones necesarias para la centralización o dotación de instalaciones energéticas comunes y de captadores solares u otras fuentes de energía renovables, en las fachadas o cubiertas cuando consigan reducir el consumo anual de energía primaria no renovable del edificio, al menos, en un 30 por ciento.d) La realización de obras en zonas comunes o viviendas que logren reducir, al menos, en un 30 por 100, el consumo de agua en el conjunto del edificio.5.
\nCuando las actuaciones referidas en los apartados anteriores afecten a inmuebles declarados de interés cultural o sujetos a cualquier otro régimen de protección, se buscarán soluciones innovadoras que permitan realizar las adaptaciones que sean precisas para mejorar la eficiencia energética y garantizar la accesibilidad, sin perjuicio de la necesaria preservación de los valores objeto de protección. En cualquier caso, deberán ser informadas favorablemente, o autorizadas, en su caso, por el órgano competente para la gestión del régimen de protección aplicable, de acuerdo con su propia normativa”.La redacción de este precepto difiere sustancialmente de la que contenía la Ley de economía sostenible, sin que la apreciación de la STC 174/2013, de 10 de octubre, FJ 2 a), sobre la pérdida de objeto del recurso de inconstitucionalidad planteado contra el artículo 110.4 de la Ley de economía sostenible, tenga incidencia alguna en este recurso.
\nEntonces este Tribunal se limitó a comprobar si la concreta queja formulada podía considerarse vigente a partir de la nueva regulación de la Ley 8/2013, sin que se pronunciara sobre el fondo de la inconstitucionalidad denunciada y menos, aún, del precepto de la Ley 8/2013, que le ha sustituido.a) El primer párrafo del apartado primero del artículo 10 de la Ley 8/2013 contiene, junto a la obligación de incorporar en todo caso el informe o memoria de sostenibilidad económica al que se aludirá a continuación, dos previsiones para los casos en los que las actuaciones previstas impliquen la necesidad de alterar la ordenación urbanística vigente. La primera remite la regulación de los trámites requeridos para la aprobación de las actuaciones de rehabilitación edificatoria y las de regeneración y renovación urbanas a la legislación aplicable para realizar la correspondiente modificación.
\nLa segunda permite que, si se prevé por esa legislación, esa modificación pueda hacerse mediante el procedimiento de aprobación de normas reglamentarias. Previsión que también queda condicionada a que la legislación autonómica la contemple. Por tanto, la primera de ellas es una mera remisión a las normas autonómicas que son las que deben establecer el procedimiento de aprobación de estos instrumentos, igual o diferente al de los planes urbanísticos, y la segunda regula una mera posibilidad que puede ser acogida por el legislador autonómico si lo estima oportuno. En consecuencia, no contienen en realidad determinaciones sobre los procedimientos de aprobación de la ordenación urbanística de las actuaciones sobre el medio urbano, es decir, su forma de aprobación y su relación con los planes urbanísticos existentes, con lo que no vulneran las competencias autonómicas por cuanto no imponen las condiciones en que las Comunidades Autónomas podrán regular los instrumentos de ordenación de este tipo de actuaciones.La exigencia de que se incorpore a los instrumentos de ordenación el informe o memoria de viabilidad económica es, asimismo, constitucional.
\nEl artículo 15.4 del texto refundido de la Ley de suelo exige que todos los instrumentos de ordenación urbanística, esto es, los que afecten a cualquier actuación urbanística en las que se incluyen las que se realicen en el medio urbano, incluyan un informe de sostenibilidad económica en el que se ponderará, en particular, el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos. La exigencia de este informe fue declarada constitucional por la STC 141/2014, FJ 8.El contenido del informe del artículo 11 de la Ley 8/2013 no coincide con aquél, ya que se trata en este caso de garantizar la viabilidad de las actuaciones en términos de rentabilidad para los propietarios.
\nAun así, las razones que entonces fueron tenidas en cuenta por este Tribunal se dan también ahora: se trata de una garantía de finalidad económica que pretende, en este caso, preservar la racionalidad económica desde el punto de vista de las cargas y beneficios que supone la operación para los propietarios, como forma de garantizar que, en la práctica, sean llevadas a efecto. Siendo esta su finalidad, debemos rechazar que este informe guarde conexión alguna, siquiera instrumental, con el principio de equidistribución, que agota su virtualidad en el reparto entre los propietarios y según su aportación, de las cargas y beneficios que conlleva la urbanización, de acuerdo con lo establecido en el planeamiento.
\nEn definitiva, la exigencia de la memoria de viabilidad encuentra amparo en las bases y coordinación de la actividad económica (art. 149.1.13 CE), todo ello sin perjuicio de lo que resulte del análisis que, sobre su concreta regulación, habremos de realizar al abordar la impugnación del artículo 11 de la Ley 8/2013.La previsión contenida en el segundo párrafo del apartado primero del artículo 10 de la Ley 8/2013, según la cual las actuaciones que no requieran de un instrumento de ordenación deben ir precedidas por la delimitación de ámbitos de actuación conjunta que podrán ser continuos, discontinuos o bien actuaciones aisladas, está ordenando la actividad de ejecución del planeamiento o de la realización de obras de rehabilitación, lo que a priori corresponde a las Comunidades Autónomas.
\nAsí este Tribunal afirmó en relación con el artículo 143 del texto refundido de la Ley de suelo 2008 que regulaba las excepciones a las actuaciones mediante unidades de ejecución, que el Estado carece de título competencial para prescribir que la ejecución se realice mediante unidades de ejecución, aunque puede establecer sí, que la ejecución del planeamiento garantice la distribución equitativa de beneficios y cargas, pues ello entronca con el estatuto básico de la propiedad, “pero no le corresponde determinar el instrumento, el procedimiento o la forma en que ha de llevarse a cabo la ejecución del planeamiento, cuestiones estas que corresponden a la competencia urbanística autonómica” [STC 61/1997, FJ 27 b)].Cierto es que la delimitación de los ámbitos de actuación, a diferencia de la ordenación, está relacionada con la equidistribución de beneficios y cargas entre los propietarios según su aportación, pues es en cada unidad o ámbito de ejecución en el que se lleva a efecto cuando ésta resulte necesaria.
\nSin embargo, este Tribunal tiene afirmado que si bien le es posible al Estado referirse a la ejecución urbanística a las unidades de actuación para la definición de las condiciones básicas de la propiedad, para llegar a esta conclusión “habría de interpretarse la referencia hecha a las unidades de ejecución en un sentido puramente instrumental y accesorio, y por consiguiente perfectamente sustituible por las Comunidades Autónomas no sólo en cuanto a su denominación concreta o a la forma de delimitación de tales unidades, sino también a su existencia misma. El hecho que al Estado le competa regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio de del derecho de propiedad urbana (art. 149.1.1 CE) no le legitima para prefigurar el modelo o sistema de ejecución urbanística” [STC 61/1997, FJ 27 c)].Pues bien, tal y como se deduce del tenor literal del precepto impugnado, la referencia a la delimitación de los ámbitos para las actuaciones que no requieran de la modificación del instrumento de ordenación, no es instrumental para el ejercicio de otras competencias estatales.
\nEn realidad, se limita a imponer su existencia y a regular la forma en que deben ser delimitados, de forma conjunta o como actuación aislada, y en el primer caso de forma continua o discontinua, eliminando así la competencia de la Comunidad Autónoma para regular esta cuestión. Por ello no cabe realizar, como no fue posible tampoco en aquella ocasión, una interpretación conforme de este precepto. El párrafo segundo del apartado primero del artículo10 de la Ley 8/2013 es, por tanto, inconstitucional y con él, el segundo párrafo del artículo 24.1 del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana. Ello determina, a su vez, la inconstitucionalidad del apartado segundo del artículo 10, en cuanto indisolublemente vinculado a la forma de delimitación de actuaciones que ya hemos declarado inconstitucional en el segundo párrafo del artículo 10.1.
\nEl precepto regula el concreto contenido del acuerdo de delimitación de los ámbitos de actuación conjunta, continua o discontinua, o de las actuaciones aisladas, por lo que si la regulación estatal de tal posibilidad es inconstitucional, porque el Estado extralimita sus competencias mediante el recurso a técnicas e instrumentos urbanísticos, la misma suerte ha de correr la norma que regula las previsiones que obligatoriamente debe contener el acuerdo administrativo referido a una actuación que el Estado no puede regular. También lo es, por tanto, el artículo 24.2 del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana.b) El apartado tercero del artículo 10 de la Ley 8/2013 establece que los ascensores o determinadas instalaciones que permitan un ahorro energético de un treinta por ciento sobre la demanda actual de los edificios, pueden ocupar tanto el dominio público -las superficies de espacios libres- como la propiedad privada, en concreto las superficies comunes de uso privativo, lo que se condiciona, en ambos casos, a que sea la única solución viable y, en el caso del dominio público, se asegure su funcionalidad.
\nPara su efectividad se prevé que los planes urbanísticos deberán establecer las técnicas que lo hagan posible, “bien permitiendo que aquellas superficies no computen a efectos del volumen edificable, ni de distancias mínimas a linderos, otras edificaciones o a la vía pública o alineaciones, bien aplicando cualquier otra técnica que, de conformidad con la legislación aplicable, consiga la misma finalidad”.El Abogado del Estado considera que esta cuestión ya fue resuelta en la STC 174/2013, de 10 de octubre, que resolvió el recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de economía sostenible, en concreto contra el precepto que regulaba, aunque en diferentes términos, la posibilidad de establecer estos tipos de instalaciones en las zonas de dominio público.
\nPero ya señalamos que la sentencia antes citada no prejuzga la constitucionalidad o inconstitucionalidad del precepto ahora impugnado, pues se limitó a señalar que no podía considerarse que la queja entonces planteada perviviera a la vista de la nueva redacción de que había sido objeto el precepto de la Ley de economía sostenible que había sido impugnado. Más en concreto, la queja consistía en que la desclasificación urbanística y eventual desafectación del dominio público, por ministerio de la ley, constituía una norma materialmente urbanística de directa aplicación, consideración que también extendía a la regla relativa a la exención de las instalaciones de los ascensores de las normas sobre volumen edificable y distancia a viales, lindes y edificaciones establecidas en los planes urbanísticos.
\nSin embargo, esa aplicación directa había desaparecido al remitirse la nueva redacción de la Ley 8/2013 a las técnicas concretadas por los instrumentos de ordenación [STC 173/2013, FJ 2 b)].La Comunidad Autónoma no discute que el Estado tenga competencias para establecer estas reglas, sino que en la medida en que vendrían impuestas por el instrumento de ejecución, convertirían al planeamiento en mero instrumento legalizador, vulnerando con ello las competencias de las Comunidades Autónomas en materia de urbanismo.Circunscrita la queja a la configuración de estos preceptos como instrumentos de planificación urbanística, resulta que, los apartados tercero y cuarto del artículo 10 de la Ley 8/2013 no condicionan concretas técnicas urbanísticas, pues a falta de una enumeración cerrada de las posibles, es el planeamiento o instrumento de ordenación el que debe determinar, en el marco de lo establecido por la legislación urbanística autonómica, las que vayan a ser utilizadas a los efectos de garantizar la efectividad de la regla enunciada.
\nEn contra de lo que alega la Comunidad Autónoma, no es posible deducir del tenor literal del precepto que el planeamiento tenga que acoger lo establecido en el instrumento de ejecución. Antes al contrario es el instrumento de ejecución el que deberá acomodarse a las normas contempladas a estos efectos por el planeamiento urbanístico o instrumento de ordenación.En segundo lugar, no cabe entender que la regulación de un uso privativo anormal de los espacios libres exceda el mínimo común denominador que caracteriza a la legislación estatal por ser necesarios para la efectiva realización en suelo urbano de las obras de accesibilidad o ahorro energético, tanto más si se tiene en cuenta que esta solución sólo será posible cuando sea la única viable, técnica o económicamente para asegurar la accesibilidad universal o el ahorro energético contemplado, lo que corresponderá determinar a las Administraciones competentes en materia de urbanismo.
\nEn consecuencia, los apartados tercero y cuarto del artículo 10 de la Ley 8/2013 no vulneran las competencias autonómicas, y son, por tanto, constitucionales.c) Para terminar con el examen del artículo 10 de la Ley 8/2013, resta por analizar la constitucionalidad del apartado quinto que contiene dos reglas atinentes a las obras de mejora de la eficiencia energética y accesibilidad cuando se realizan en inmuebles declarados de interés cultural o que cuenten con algún otro tipo de protección. En concreto, ordena que, sin perjuicio de que las obras de mejora energética y accesibilidad permitan preservar los valores dignos de protección, las obras deben ser innovadoras. De otro, prevé que las actuaciones sean informadas favorablemente o autorizadas por el órgano competente para la gestión del régimen de protección de acuerdo con la normativa sectorial.Es por ello que la materia más específica es la protección del patrimonio histórico contra la expoliación (art. 149.1.28 CE) que, como este Tribunal afirmó en la STC 122/2014, de 17 de julio, FFJJ 2 y 8, lejos de comprender la materia patrimonio histórico en su integridad, se refiere únicamente a su defensa frente a la expoliación, entendida esta actuación como un plus de protección respecto de unos bienes dotados de características especiales, que se concreta en “un conjunto de medidas de defensa que a más de referirse a su deterioro o destrucción tratan de extenderse a la privación arbitraria o irracional del cumplimiento normal de aquello que constituye el propio fin del bien según su naturaleza”.En la citada STC 122/2014 este Tribunal analizó la competencia que asiste al Estado para regular la autorización de las obras en edificios declarados bien de interés cultural, afirmando que “ por la potencialidad de poner en riesgo la funcionalidad de estos bienes así definida, las obras que afecten a los inmuebles que sean portadores de los valores histórico-artísticos más relevantes, salvo cuando se trate de intervenciones mínimas, es una de las submaterias estrechamente ligadas a la defensa del patrimonio histórico contra la expoliación, de modo que está reservada al Estado, no siendo constitucionalmente legítimo que la legislación autonómica se proyecte sobre ella” (FJ 8).
\nSe deduce de lo entonces afirmado que, a sensu contrario, la competencia estatal derivada del artículo 149.1.28 CE no se proyecta sobre los bienes que por ser portadores de valores de menor relevancia, no han sido declarados de interés cultural aun cuando sean objeto de otra protección, incluida su catalogación por los planes urbanísticos, como tampoco sobre las obras de menor importancia que deban realizarse sobre los así declarados. En la medida en que el apartado enjuiciado se refiere a todos los edificios que han sido protegidos por la declaración de bien de interés cultural, como por cualquier tipo de protección, sin distinguir para las obras que deban realizarse en los primeros en razón de su importancia o escasa entidad, el Estado ha extralimitado el título competencial del artículo 149.1.28 CE, invadiendo las competencias que sobre el control de la edificación ostentan las Comunidades Autónomas.
\nConsecuentemente, el inciso “o sujetos a cualquier otro régimen de protección” del apartado quinto del artículo 10, en el que se residencia la vulneración, es inconstitucional. También lo es, por cuanto lo reproduce, ese mismo inciso del artículo 24.6 del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana.
\n17.
\nEl artículo 11 de la Ley 8/2013 regula la memoria de viabilidad económica que debe acompañar tanto a los instrumentos de ordenación como de ejecución de las actuaciones de rehabilitación, regeneración o renovación urbana, conlleven o no la necesidad de alterar la ordenación urbanística vigente, y determina los elementos mínimos de que debe constar. Su tenor literal es el siguiente:“La ordenación y ejecución de las actuaciones referidas en el artículo anterior requerirá la realización, con carácter previo, de una memoria que asegure su viabilidad económica, en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación y contendrá, al menos, los siguientes elementos:a) Un estudio comparado de los parámetros urbanísticos existentes y, en su caso, de los propuestos, con identificación de las determinaciones urbanísticas básicas referidas a edificabilidad, usos y tipologías edificatorias y redes públicas que habría que modificar.
\nLa memoria analizará, en concreto, las modificaciones sobre incremento de edificabilidad o densidad, o introducción de nuevos usos, así como la posible utilización del suelo, vuelo y subsuelo de forma diferenciada, para lograr un mayor acercamiento al equilibrio económico, a la rentabilidad de la operación y a la no superación de los límites del deber legal de conservación.b) Las determinaciones económicas básicas relativas a los valores de repercusión de cada uso urbanístico propuesto, estimación del importe de la inversión, incluyendo, tanto las ayudas públicas, directas e indirectas, como las indemnizaciones correspondientes, así como la identificación del sujeto o sujetos responsables del deber de costear las redes públicas.c) El análisis de la inversión que pueda atraer la actuación y la justificación de que la misma es capaz de generar ingresos suficientes para financiar la mayor parte del coste de la transformación física propuesta, garantizando el menor impacto posible en el patrimonio personal de los particulares, medido en cualquier caso, dentro de los límites del deber legal de conservación.El análisis referido en el párrafo anterior hará constar, en su caso, la posible participación de empresas de rehabilitación o prestadoras de servicios energéticos, de abastecimiento de agua, o de telecomunicaciones, cuando asuman el compromiso de integrarse en la gestión, mediante la financiación de parte de la misma, o de la red de infraestructuras que les competa, así como la financiación de la operación por medio de ahorros amortizables en el tiempo.d) El horizonte temporal que, en su caso, sea preciso para garantizar la amortización de las inversiones y la financiación de la operación.e) La evaluación de la capacidad pública necesaria para asegurar la financiación y el mantenimiento de las redes públicas que deban ser financiadas por la Administración, así como su impacto en las correspondientes Haciendas Públicas”.Como señalamos en el fundamento jurídico anterior, la exigencia de este informe o memoria en los términos señalados en el primer párrafo de este precepto, encuentra cobertura en el artículo 149.1.13 CE y no en el artículo 149.1.18 CE.
\nLa STC 141/2014 examinó el artículo 15 de la Ley 8/2007 y del texto refundido de la Ley de suelo de 2008 según el cual “la documentación de los instrumentos de ordenación de las actuaciones de urbanización debe incluir un informe o memoria de sostenibilidad económica, en el que ponderará en particular el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos”.En la citada STC 141/2014 se concluyó que “La regulación, ciertamente, exige un informe de sostenibilidad económica en lo que concierne a los instrumentos de ordenación de actuaciones de urbanización.
\nSin embargo, ello no implica que la regulación haya de incardinarse en la materia “ordenación del territorio y urbanismo”, pues ni ordena el territorio o la ciudad, ni condiciona la política que las Comunidades Autónomas puedan desarrollar en esos ámbitos. El precepto se limita a establecer una garantía de clara finalidad económica. Una regla que asegura que, en el desarrollo de sus competencias en materia de urbanismo, las Administraciones públicas tengan en cuenta el impacto económico que las actuaciones que sea prevean puedan tener en los sectores productivos -que sin duda se ven afectados por la regulación de los usos del suelo-, así como en las haciendas públicas, debido al gasto que implica la ejecución de las actuaciones urbanizadoras y la implantación y mantenimiento de infraestructuras y servicios.
\nLa norma establece, en suma, una directriz relacionada con los usos productivos y una regla de preservación de la racionalidad económica de las actuaciones de urbanización y del gasto público, encontrando, en consecuencia, cobertura en los artículos 149.1.13 y 149.1.14 CE”. [FJ 8 D) b)]. Esto es, la razón de la desestimación de aquella impugnación se fundaba en que se trataba de una garantía consistente en la necesidad de que, en el desarrollo de sus competencias en materia de urbanismo, las Administraciones públicas competentes tuvieran en cuenta el impacto económico de sus actuaciones. Garantía que se fijaba en forma de directriz a concretar por las normas relativas a la elaboración y aprobación de los instrumentos de ordenación de las actuaciones de urbanización.No obstante, a diferencia del informe regulado en el artículo 15.4 del texto refundido de la Ley de suelo, este precepto no se limita a establecer una directriz o un mandato genérico, sino que regula de forma pormenorizada cada uno de los elementos que considera necesarios para cumplir la finalidad con que ésta ha sido diseñada.
\nComo pone de manifiesto su tenor literal se trata de una regulación que especifica con un elevado grado de detalle el contenido de la memoria, en un grado tal que agota la normación de la materia. Esto es, determina exactamente qué elementos concretos debe incluir la memoria y, además, la forma exacta en que deben ser justificados, eliminando la competencia autonómica para desarrollarlos, de tal manera que el precepto básico es por sí sólo suficiente, sin necesidad de desarrollo alguno, para configurar el contenido de este informe, de manera que cumpla la finalidad pretendida por la norma. Dicha detallada regulación supone que las competencias estatales en las que pretende ampararse van a incidir sobre un ámbito, el urbanismo, en el que la competencia autonómica es, en principio, exclusiva, lo que no ha sido tenido en cuenta en este caso.
\nLa consecuencia es que se alcanza tal grado de concreción que invade el ámbito competencial autonómico en la medida en que excluye, a priori, la posibilidad de desarrollo por parte de la legislación autonómica sobre una cuestión relacionada con actuaciones de rehabilitación edificatoria o de regeneración y renovación urbanas. Se obvia con ello que el ejercicio de la competencia estatal respecto a la citada Memoria debe dejar, dada la materia sobre la que se proyecta, un margen de actuación a las Comunidades Autónomas en tanto que competentes sobre la materia urbanística. Por tanto, la regulación de la materia se ha efectuado de una manera excesivamente detallada y agotadora, impidiendo así a la Comunidad Autónoma desplegar sus potestades normativas y sobrepasando las que corresponden al Estado conforme a nuestra doctrina.
\nEn consecuencia, las letras a) b) c) d) y e) del artículo 11 de la Ley 8/2013 son inconstitucionales por haber sobrepasado el legislador estatal sus competencias en los términos ya analizados en la citada STC 141/2014. Conclusión que ha de extenderse a las mismas letras del artículo 22.5 del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana, que las reproducen.
\n18.
\nEl artículo 12 de la Ley 8/2013 dispone:“1. La delimitación espacial del ámbito de actuación de rehabilitación edificatoria y de regeneración y renovación urbanas, sea conjunta o aislada, una vez firme en vía administrativa, provoca los siguientes efectos:a) comporta la declaración de la utilidad pública o, en su caso, el interés social, a los efectos de la aplicación de los regímenes de expropiación, venta y sustitución forzosas de los bienes y derechos necesarios para su ejecución, y su sujeción a los derechos de tanteo y retracto a favor de la Administración actuante, además de aquellos otros que expresamente se deriven de lo dispuesto en la legislación aplicable.b) legitima la ocupación de las superficies de espacios libres o de dominio público de titularidad municipal que sean indispensables para la instalación de ascensores u otros elementos para garantizar la accesibilidad universal, siendo la aprobación definitiva causa suficiente para que se establezca una cesión de uso del vuelo por el tiempo en que se mantenga la edificación o, en su caso, su recalificación y desafectación, con enajenación posterior a la comunidad o agrupación de comunidades de propietarios correspondiente, siempre que resulte inviable técnica o económicamente cualquier otra solución y quede garantizada la funcionalidad del dominio público correspondiente.Cuando, con las finalidades y con los requisitos previstos en el párrafo anterior, fuere preciso ocupar bienes de dominio público pertenecientes a otras Administraciones, los Ayuntamientos podrán solicitar a su titular la cesión de uso o desafectación de los mismos, la cual procederá, en su caso, de conformidad con lo previsto en la legislación reguladora del bien correspondiente.c) marca el inicio de las actuaciones a realizar, de conformidad con la forma de gestión por la que haya optado la Administración actuante.2.
\nLa conformidad o autorización administrativas correspondientes a cualquiera de las actuaciones referidas en el apartado 1, determinará la afección real directa e inmediata, por determinación legal, de las fincas constitutivas de elementos privativos de regímenes de propiedad horizontal o de complejo inmobiliario privado, cualquiera que sea su propietario, al cumplimiento del deber de costear las obras. La afección real se hará constar mediante nota marginal en el Registro de la Propiedad, con constancia expresa de su carácter de garantía real y con el mismo régimen de preferencia y prioridad establecido para la afección real al pago de cuotas de urbanización en las actuaciones de transformación urbanística”.a) El apartado primero del artículo 12 de la Ley 8/2013 determina los efectos de la delimitación espacial del ámbito de actuación cuando sea firme en vía administrativa.
\nEste Tribunal afirmó en la STC 61/1997, FJ 28 f), que el Estado no puede vincular consecuencias a un determinado momento procedimental y a una técnica urbanística concreta de la ejecución. Así, en cuanto a los efectos civiles de la aprobación del proyecto de reparcelación, este Tribunal entendió que, aunque el Estado podía regularlos en virtud del artículo 149.1.8 CE, no podía vincularlos al acuerdo aprobatorio del proyecto de reparcelación [STC 61/1997, FJ 28 f)]. No obstante lo anterior, este Tribunal afirmó en la STC 164/2001, FJ 36, que la previsión de la Ley estatal según la cual la delimitación de los ámbitos de gestión a desarrollar por expropiación conlleva la utilidad pública de las obras y la necesidad de ocupación de los terrenos a los fines de su expropiación, estaba amparada por el título competencial relativo a la expropiación forzosa en atención: (i) a que esta previsión sólo es operativa allí donde la legislación urbanística autonómica establezca la expropiación como forma de ejecución del planeamiento, (ii) que la referencia a la delimitación del ámbito no estaba regulando cómo debía hacerse (en el plan o fuera del plan), viniendo su contenido determinado por la legislación urbanística.
\nEn cualquier caso, este Tribunal no recondujo la regulación de los efectos de la aprobación de un instrumento urbanístico a las competencias del Estado en materia de procedimiento administrativo común, sino a las competencias materiales sustantivas afectadas por los efectos regulados.En la medida en que la mención a la delimitación espacial del ámbito de actuación no determina tampoco en este caso la forma en que habrá de realizarse, procede analizar cada uno de los efectos para comprobar si, como en los antecedentes mencionados, encuentran amparo en algún título competencial estatal.b) El regulado en la letra a) del artículo 12, contempla la declaración de utilidad pública o interés social a los efectos de la aplicación del régimen de expropiación, venta y sustitución forzosa de los bienes, así como la aplicación del régimen de tanteo y retracto a favor de la administración actuante.
\nCabe rechazar la lesión de las competencias autonómicas en lo que se refiere a la expropiación forzosa, pues como este Tribunal señaló en la STC 164/2011, FJ 37, esta previsión tendría acomodo en el título estatal para regular la expropiación forzosa en el caso de que éste fuera el sistema utilizado, pues se trata de una norma principal o mínima que no invade el ámbito competencial urbanístico. Como afirmó la STC 61/1997, FJ 31, si bien a la regulación del procedimiento expropiatorio especial le resulta aplicable en buena medida la doctrina sobre el reparto competencial del procedimiento administrativo, por tratarse de una competencia adjetiva que sigue a la competencia material o sustantiva, en este caso la urbanística, por ello, el Estado podrá establecer las peculiaridades que merezcan las expropiaciones especiales, aunque sólo con carácter principal o mínimo y en cuanto sean expresión o modulación de las garantías procedimentales generales.
\nEsta misma conclusión resulta aplicable, aunque a efectos meramente competenciales, a la venta y sustitución forzosa en cuanto conllevan la privación forzosa de un bien por estos sistemas. Por el contrario, la determinación del momento en que se produce la sujeción al retracto y tanteo administrativo, cuya existencia misma depende de que las Comunidades Autónomas lo hayan regulado, no tiene amparo en el artículo 149.1.8 CE ni en ningún otro título competencial estatal. En consecuencia, es inconstitucional el inciso del artículo 12.1.a) “y su sujeción a los derechos de tanteo y retracto a favor de la Administración actuante”. Consecuentemente, como se ha señalado en el FJ 1, esta conclusión se extiende a ese mismo inciso del artículo 42.3 del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana.c) El apartado b) establece que la delimitación del ámbito legitima la ocupación de los bienes de dominio público de titularidad municipal que sean indispensables para la instalación de ascensores u otros elementos para garantizar la accesibilidad universal, sin perjuicio de las formas en que se instrumente esta ocupación -cesión de uso, recalificación, desafectación y venta posterior a las comunidades de propietarios-.
\nTratándose de bienes de dominio público de otras Administraciones, la delimitación espacial sólo conlleva la solicitud a los titulares por parte del Ayuntamiento de la cesión de uso o desafectación de acuerdo con lo previsto en la legislación reguladora del bien correspondiente, lo que debe enmarcarse en la competencia que asiste al Estado en materia de bienes públicos o de dominio público ex artículo 149.1.18 CE, en cuanto afecta directamente a su protección, en definitiva, regula los supuestos en que los titulares de los bienes demaniales están obligados a permitir su ocupación para usos privativos disconformes con su afectación. En consecuencia el apartado b) no vulnera las competencias autonómicas.d) El apartado c) establece que la delimitación espacial del ámbito marca el inicio de las actuaciones a realizar.
\nEn el caso del suelo urbanizado sometido a operaciones de reforma o renovación de la urbanización, las actuaciones se entenderán iniciadas no cuando se apruebe el instrumento de ordenación y ejecución, sino cuando comience su ejecución material. En las actuaciones edificatorias entre las que se incluyen las de rehabilitación, el momento de inicio de la actuación es irrelevante para la definición de las condiciones básicas de la propiedad. Descartado, pues, que la determinación del inicio de la actuación a partir de la aprobación definitiva de la delimitación espacial del ámbito, tenga amparo en el artículo 149.1.1 CE, el efecto regulado en el primer apartado de la letra c) tiene un alcance meramente urbanístico o relativo a la ejecución de las citadas operaciones y, por tanto, debe reputarse inconstitucional por vulnerar las competencias urbanísticas autonómicas.
\nConclusión que se extiende al artículo 24.3 del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana, que lo incorpora al mencionado texto refundido.El apartado segundo establece la afección real de las fincas que corresponden a elementos privativos al sostenimiento de los costes de rehabilitación y la forma de inscripción en el Registro de la propiedad, y ésta se vincula a la autorización o conformidad de la actuación por la Administración competente de la operación. La remisión a la autorización o conformidad de la administración no predetermina una técnica urbanística o un momento procedimental concreto, siendo las legislaciones urbanísticas las que tendrán que determinar el instrumento mediante el que la administración da su conformidad o autoriza este tipo de actuaciones.
\nPor otra parte, mientras que la regulación de la afección real de las fincas forma parte de la competencia que ostenta el Estado ex artículo 149.1.8 CE [STC 61/1997, FJ 28 f)], también le corresponde en virtud de este mismo título determinar los actos inscribibles en el Registro de la Propiedad, y los efectos y operaciones registrales [STC 61/1997, FJ 29 a)]. En consecuencia el apartado segundo del artículo 12 de la Ley 8/2013 no vulnera las competencias autonómicas.
\n19.
\nEl artículo 13 de la Ley 8/2013, titulado “las formas de ejecución”, contiene prescripciones de contenido diverso dictadas al amparo del artículo 149.1.13 CE, conforme establece la disposición final decimonovena de la Ley 8/2013. El Abogado del Estado lo reconduce a la competencia exclusiva que ostenta el Estado en materia de procedimiento administrativo común.Antes de comenzar su análisis, procede recordar que, en relación con la regulación de la ejecución urbanística, este Tribunal ha afirmado que el Estado carece de competencias en la materia, salvo que pueda esgrimir un título competencial específico que se las atribuya sobre otras materias que puedan resultar afectadas por la ordenación (obras públicas, ciertas infraestructuras, defensa y seguridad etc…) [STC 61/1997, FJ 27 a)].
\nPor otra parte, en relación con el título “procedimiento administrativo común” que corresponde a la competencia exclusiva del Estado, debe recordarse que comprende la determinación de los principios y normas que definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración, y por tanto, la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos así como las garantías de los particulares en el seno del procedimiento (STC 227/1988, FJ 32). Cuando se trata de determinadas formas de la actividad administrativa -actividad de fomento o sancionadora, por ejemplo- también ampara una regulación singular de su iter procedimental desde una perspectiva general y abstracta (STC 130/2013, FJ 8).
\nExcepcionalmente, este título ha amparado la regulación de concretos trámites administrativos en procedimientos sectoriales de competencia autonómica que suponen la aplicación de las garantías establecidas con carácter general, o su modulación para ese concreto procedimiento o garantiza la audiencia de las Administraciones públicas que se ven afectadas. Tal es el caso de la exigencia de información pública y audiencia de la Administración del Estado y entidades locales para la aprobación de los planes urbanísticos, que la STC 61/1997, FJ 25 c) consideró dictadas al amparo del artículo 149.1.18 CE, o la regulación del resumen ejecutivo de los planes urbanísticos que debe someterse a información pública [STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 8 a)].a) El apartado primero del artículo 13 de la Ley 8/2013 dice literalmente:“1.
\nLas Administraciones Públicas podrán utilizar, para el desarrollo de la actividad de ejecución de las actuaciones de rehabilitación edificatoria y las de regeneración y renovación urbanas, todas las modalidades de gestión directa e indirecta admitidas por la legislación de régimen jurídico, de contratación de las Administraciones Públicas, de régimen local y de ordenación territorial y urbanística”.Así pues, en línea con el propósito afirmado por la exposición de motivos, de rellenar lagunas y eliminar los obstáculos legales que el legislador estatal considera que impiden el correcto desarrollo de este tipo de actuaciones, esta norma viene a completar, ampliándolas, las formas de ejecución de las operaciones urbanísticas o edificatorias sobre el medio urbano previstas por la legislación urbanística autonómica, lo que no tiene acomodo ni en las competencias sectoriales que se pudieran ver afectadas por la ordenación y ejecución del planeamiento, ni en el título sobre bases y coordinación de la actividad económica, dada la falta de incidencia directa y significativa en la economía general, pero tampoco en el procedimiento administrativo común salvo que este título competencial se convirtiera en un título concurrente con la competencia autonómica en materia de urbanismo.
\nDe ahí, la inconstitucionalidad del primer apartado del artículo 13 de la Ley 8/2013 y también la del artículo 9.1 del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana.b) El segundo apartado del artículo 13 establece:“2. En función de la forma de gestión que se adopte, las siguientes reglas procedimentales comunes resultarán de aplicación en todo caso:a) en la expropiación, no será preciso el consentimiento del propietario para pagar el correspondiente justiprecio expropiatorio en especie, cuando el mismo se efectúe dentro del propio ámbito de gestión y dentro del plazo temporal establecido para la terminación de las obras correspondientes. Asimismo, la liberación de la expropiación no tendrá carácter excepcional, y podrá ser acordada discrecionalmente por la Administración actuante, cuando se aporten garantías suficientes, por parte del propietario liberado, en relación con el cumplimiento de las obligaciones que le correspondan.b) en la ejecución subsidiaria a cargo de la Administración Pública, ésta sustituirá al titular o titulares del inmueble o inmuebles, asumiendo la facultad de edificar o de rehabilitarlos con cargo a aquéllos”.El apartado a), único subsistente en el presente recurso, prevé, en primer lugar, que cuando la ejecución de este tipo de operaciones sea por expropiación, la forma de pago de justiprecio en especie no requiere el consentimiento del propietario, estableciendo para ello una serie de condiciones.
\nTal y como este Tribunal afirmó en la STC 164/2001, FJ 37, la regulación de la forma del justiprecio constituye una garantía del expropiado y tiene cabida en la competencia del Estado en materia de expropiación forzosa (art. 149.1.18 CE), pues aun tratándose de un procedimiento expropiatorio especial cuya regulación atañe a la administración competente en la materia urbanística, el Estado puede establecer determinaciones procedimentales de aplicación de las garantías generales del procedimiento expropiatorio o que tiendan a modularlas. El precepto elimina para este tipo de expropiaciones la necesidad de consentimiento del propietario para el pago en especie que, por el contrario contemplan el art. 43.1 del vigente texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana y el art. 48 de la Ley de expropiación forzosa para las expropiaciones no urbanísticas, de manera que esta previsión tiene cabida en la competencia que el Estado ostenta en materia de expropiación forzosa.
\nNo así, sin embargo, en lo que atañe a la liberación, que como sistema de ejecución urbanística corresponde regular a las Comunidades Autónomas sin que el Estado pueda ni establecer la causa de expropiar -que sigue a la competencia material- ni menos aún disciplinar su utilización y así lo afirmó este Tribunal en la STC 61/1997, FJ 28 g). Esto es, precisamente lo que hace el inciso señalado al determinar que la liberación no tiene carácter excepcional y que podrá ser acordada discrecionalmente por la administración cuando se aporten garantías suficientes. Así pues, el inciso “Asimismo la liberación de la expropiación podrá ser acordada discrecionalmente por la administración actuante cuando se aporten garantías suficientes por para del propietario liberado en relación con el cumplimiento de las obligaciones que le correspondan” es inconstitucional.
\nConclusión que debe predicarse, asimismo, de ese mismo inciso del artículo 43.2 del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana.c) El apartado 3 del artículo 13 dispone:“3. Tanto en los supuestos previstos en el apartado anterior, como en todos aquellos otros que deriven de una actuación de iniciativa pública, la Administración resolverá si ejecuta las obras directamente o si procede a su adjudicación por medio de la convocatoria de un concurso público, en cuyo caso, las bases determinarán los criterios aplicables para su adjudicación y el porcentaje mínimo de techo edificado que se atribuirá a los propietarios del inmueble objeto de la sustitución forzosa, en régimen de propiedad horizontal.
\nEn dichos concursos podrán presentar ofertas cualesquiera personas físicas o jurídicas, interesadas en asumir la gestión de la actuación, incluyendo los propietarios que formen parte del correspondiente ámbito. A tales efectos, éstos deberán constituir previamente una asociación administrativa que se regirá por lo dispuesto en la legislación de ordenación territorial y urbanística, en relación con las Entidades Urbanísticas de Conservación. La adjudicación del concurso tendrá en cuenta, con carácter preferente, aquellas alternativas u ofertas que propongan términos adecuadamente ventajosos para los propietarios afectados, salvo en el caso de incumplimiento de la función social de la propiedad o de los plazos establecidos para su ejecución, tal como se regula en el artículo 9.2 del texto refundido de la Ley de Suelo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, estableciendo incentivos, atrayendo inversión y ofreciendo garantías o posibilidades de colaboración con los mismos; y aquellas que produzcan un mayor beneficio para la colectividad en su conjunto y propongan obras de eliminación de las situaciones de infravivienda, de cumplimiento del deber legal de conservación, de garantía de la accesibilidad universal, o de mejora de la eficiencia energética.Asimismo podrán suscribirse convenios de colaboración entre las Administraciones Públicas y las entidades públicas adscritas o dependientes de las mismas, que tengan como objeto, entre otros, conceder la ejecución a un Consorcio previamente creado, o a una sociedad de capital mixto de duración limitada, o por tiempo indefinido, en la que las Administraciones Públicas ostentarán la participación mayoritaria y ejercerán, en todo caso, el control efectivo, o la posición decisiva en su funcionamiento”.Este apartado desarrolla las previsiones del artículo 6.2 del texto refundido de la Ley de suelo de 2008, en la redacción que le da la disposición final 12.3 de la ley impugnada, a cuyo tenor “en los supuestos de ejecución de las actuaciones de transformación urbanística y edificatorias mediante procedimientos de iniciativa pública podrán participar tanto los propietarios de los terrenos como los particulares que no ostenten dicha propiedad, en las condiciones dispuestas por la legislación aplicable.
\nDicha legislación garantizará que el ejercicio de la libre empresa se sujete a los principios de transparencia, publicidad y concurrencia”. Si bien el artículo 6.2 del texto refundido de la Ley de suelo de 2008 se ha dictado en el ejercicio de la competencia que según el artículo149.1.1 CE asiste al Estado, por cuanto determina las condiciones básicas que garantizan la libre empresa, el apartado tercero excede con mucho de lo establecido como condiciones básicas, pues las desarrolla imponiendo la convocatoria de un concurso público, exigiendo que las bases determinen los criterios de adjudicación en función de lo que ésta determina, permitiendo que el pago de los propietarios al agente rehabilitador se pueda realizar en edificabilidad -las bases determinarán el porcentaje mínimo de techo edificado que se atribuirá a los propietarios del inmueble afectado-, y exigiendo la constitución de una asociación administrativa que se regirá por lo establecido en las legislaciones autonómicas para las entidades de conservación.
\nEsta regulación tampoco tiene cabida en el título competencial del procedimiento administrativo común, pues lejos de establecer normas abstractas en razón del tipo de actividad de que se trata, o de establecer concretos trámites procedimentales que apliquen las garantías generales del procedimiento administrativo o las modulen, regulan un concreto sistema de ejecución urbanística, el de agente urbanizador y rehabilitador, invadiendo con ello la competencia que ostentan las Comunidades Autónomas en materia urbanística. En consecuencia, es inconstitucional.El último párrafo de este apartado se refiere a la posibilidad de suscribir convenios de colaboración entre Administraciones públicas y entidades públicas adscritas o dependientes de las mismas con la finalidad de conceder la ejecución a un consorcio o una sociedad mixta.
\nLos convenios de colaboración entre la Administración del Estado y las Comunidades Autónomas, así como los consorcios están regulados en el artículo 47 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, mientras que el artículo 57 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local los regula para la colaboración entre las entidades locales y el resto de administraciones, con remisión expresa a las formas y los términos previstos en las leyes. Además, supone la exclusión de la ejecución urbanística mediante sociedades mixtas de la normativa de contratación pública contenida en el Real Decreto legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, que aprueba el texto refundido de la Ley de contratos del sector público.
\nEn efecto, en contra de lo establecido en el art. 4 n) del texto refundido de la Ley de contratos del sector público, este apartado permite encomendar la función de urbanización y edificación a una sociedad de capital mayoritariamente público, sin procedimiento de licitación y mediante la suscripción del correspondiente convenio de colaboración, cuando las sociedades mixtas no tienen en la legislación de contratos la consideración de medio propio o servicio técnico (art. 24.6 del texto refundido de la Ley de contratos del sector público), que es lo que justifica la inaplicación de los procedimientos de licitación. Es por ello que este último párrafo del apartado tercero del artículo 13 de la Ley 8/2013 encuentra amparo en el artículo 149.1.18 CE.
\n20.
\nPara terminar con la impugnación de los preceptos que regulan las actuaciones sobre el medio urbano, resta por analizar el artículo 15 de la Ley 8/2013, titulado “facultades de los sujetos legitimados”, para el que la disposición final decimonovena invoca el título competencial del artículo 149.1.1 CE.a) El tenor literal del apartado primero es el siguiente:“Podrán participar en la ejecución de las actuaciones de rehabilitación edificatoria y en las de regeneración y renovación urbanas, además de las Administraciones Públicas competentes, las entidades públicas adscritas o dependientes de las mismas y las comunidades y agrupaciones de comunidades de propietarios, las cooperativas de viviendas y las asociaciones administrativas constituidas al efecto, los propietarios de terrenos, construcciones, edificaciones y fincas urbanas y los titulares de derechos reales o de aprovechamiento, así como las empresas, entidades o sociedades que intervengan por cualquier título en dichas operaciones y las asociaciones administrativas que se constituyan por ellos de acuerdo con lo previsto en la legislación sobre ordenación territorial y urbanística o, en su defecto, por el artículo siguiente”.Con la excepción que a continuación se expondrá, este precepto viene a reiterar lo establecido en el artículo 9.1 de la Ley 8/2013 sobre el que ya nos hemos pronunciado.
\nPor las razones allí expuestas [FJ 15 a)] debemos desestimar la impugnación en todo aquello que se relacione con la planteada respecto al artículo 9.1 de la Ley 8/2013.Esta disposición añade, además, como sujetos legitimados para participar en este tipo de actuaciones, las asociaciones administrativas que se constituyan de acuerdo con lo previsto en la legislación sobre ordenación territorial y urbanística, o en su defecto, por el artículo siguiente. En cuanto que las asociaciones administrativas integran a los que se contemplan como legitimados para participar en las actuaciones y se remiten a lo establecido en la legislación autonómica, la mención que a ellas contiene este precepto no excede la competencia que asiste al Estado ex artículo 149.1.1 CE (en el mismo sentido, STC 5/2016, FJ 3).
\nNo así, sin embargo, la remisión a lo establecido en el artículo siguiente al que la propia ley atribuye carácter supletorio, lo que no le cabe hacer al Estado en una materia, como el urbanismo, que corresponde a la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, tal y como afirmó este Tribunal en la STC 61/1997, FJ 12. No se trata aquí de normas “con vocación de vigencia temporal y con la estricta y limitada finalidad de garantizar la efectividad de la regulación establecida legítimamente en ejercicio de competencias del Estado” [STC 141/2014, FJ 8 A) c)] o de una “norma básica transitoria de complemento y garantía” [FJ 8 D) d)]. Estamos ante un supuesto en el que el Estado se ha apoyado en la regla de la supletoriedad del artículo 149.3 CE, que no es una norma competencial, para aplicar normas con dicho carácter, pues el propio inciso no niega su carácter supletorio para el caso de que no exista norma autonómica (“en su defecto”), lo cual contradice la doctrina constitucional de, entre otras, las SSTC 118/1996, de 27 de junio, FJ 8, y 61/1997, FJ 12.En consecuencia, debemos declarar la inconstitucionalidad del inciso “o en su defecto, por el artículo siguiente” del artículo 15.1.
\nEsa inconstitucionalidad y nulidad se extiende, por idénticas razones, al mismo inciso del artículo 9.4 del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana.b) El apartado segundo de este precepto, en cuanto que establece que “la participación en la ejecución de las actuaciones previstas en esta ley se producirá, siempre que sea posible, en régimen de equidistribución cargas y beneficios” ha sido dictado en ejercicio de la competencia estatal del artículo 149.1.1 CE, pues se limita referirse a este principio o técnica urbanística con la finalidad de garantizar la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad. Debemos por ello descartar que el Estado haya invadido las competencias autonómicas.c) Finalmente el apartado tercero determina:“A los efectos de su participación en las actuaciones reguladas por esta ley, los sujetos referidos en el apartado 1, de acuerdo con su propia naturaleza, podrán:a) Actuar en el mercado inmobiliario con plena capacidad jurídica para todas las operaciones, incluidas las crediticias, relacionadas con el cumplimiento del deber de conservación, así como con la participación en la ejecución de actuaciones de rehabilitación y en las de regeneración y renovación urbanas que correspondan.
\nA tal efecto podrán elaborar, por propia iniciativa o por encargo del responsable de la gestión de la actuación de que se trate, los correspondientes planes o proyectos de gestión correspondientes a la actuación.b) Constituirse en asociaciones administrativas para participar en los concursos públicos que la Administración convoque a los efectos de adjudicar la ejecución de las obras correspondientes, como fiduciarias con pleno poder dispositivo sobre los elementos comunes del correspondiente edificio o complejo inmobiliario y las fincas pertenecientes a los propietarios miembros de aquéllas, sin más limitaciones que las establecidas en sus correspondientes estatutos.c) Asumir, por sí mismos o en asociación con otros sujetos, públicos o privados, intervinientes, la gestión de las obras.d) Constituir un fondo de conservación y de rehabilitación, que se nutrirá con aportaciones específicas de los propietarios a tal fin y con el que podrán cubrirse impagos de las cuotas de contribución a las obras correspondientes.e) Ser beneficiarios directos de cualesquiera medidas de fomento establecidas por los poderes públicos, así como perceptoras y gestoras de las ayudas otorgadas a los propietarios de fincas.f) Otorgar escrituras públicas de modificación del régimen de propiedad horizontal, tanto en lo relativo a los elementos comunes como a las fincas de uso privativo, a fin de acomodar este régimen a los resultados de las obras de rehabilitación edificatoria y de regeneración y renovación urbanas en cuya gestión participen o que directamente lleven a cabo.g) Ser beneficiarios de la expropiación de aquellas partes de pisos o locales de edificios, destinados predominantemente a uso de vivienda y constituidos en régimen de propiedad horizontal, que sean indispensables para instalar los servicios comunes que haya previsto la Administración en planes, delimitación de ámbitos y órdenes de ejecución, por resultar inviable, técnica o económicamente cualquier otra solución y siempre que quede garantizado el respeto de la superficie mínima y los estándares exigidos para locales, viviendas y espacios comunes de los edificios.h) Solicitar créditos con el objeto de obtener financiación para las obras de conservación y las actuaciones reguladas por esta Ley”.Este precepto está vinculado al artículo 15.1 de la Ley 8/2013.
\nEste regula quienes pueden participar en la ejecución de las actuaciones de rehabilitación edificatoria y en las de regeneración y renovación urbanas. El impugnado artículo 15.3 se refiere a las facultades que dichos sujetos podrán ostentar “a los efectos de su participación en las actuaciones reguladas por esta ley”. La regulación del artículo 15.3 no es contraria al orden competencial en la medida en que las facultades a las que hace referencia dependerán de lo que al respecto disponga la legislación urbanística en punto a la concreción del principio o criterio general de participación en la ejecución de las actuaciones de regeneración urbana. Así pues, el apartado tercero del artículo 15 de la Ley 8/2013 no es inconstitucional.Recapitulando lo expuesto en los fundamentos jurídicos anteriores, el Estado no ostenta título competencial que ampare la constitucionalidad de los siguientes preceptos de la Ley 8/2013, que son por tanto inconstitucionales y nulos: artículo 9.2; artículo 10.2; el inciso “o sujetos a cualquier otro régimen de protección” del artículo 10.5; letras a), b), c), d) y e) del artículo 11; el inciso “y su sujeción a los derechos de tanteo y retracto a favor de la Administración actuante” del artículo 12.1 a); artículo 12.1 c); artículo 13.1; el inciso “Asimismo, la liberación de la expropiación no tendrá carácter excepcional, y podrá ser acordada discrecionalmente por la Administración actuante, cuando se aporten garantías suficientes, por parte del propietario liberado, en relación con el cumplimiento de las obligaciones que le correspondan” del artículo 13.2 a); artículo 13.3, salvo el inciso “Asimismo podrán suscribirse convenios de colaboración entre las Administraciones Públicas y las entidades públicas adscritas o dependientes de las mismas, que tengan como objeto, entre otros, conceder la ejecución a un Consorcio previamente creado, o a una sociedad de capital mixto de duración limitada, o por tiempo indefinido, en la que las Administraciones Públicas ostentarán la participación mayoritaria y ejercerán, en todo caso, el control efectivo, o la posición decisiva en su funcionamiento”; el inciso “o, en su defecto, por el artículo siguiente” del artículo 15.1.Declaración que se ha de extender al artículo 4.4; al artículo 9.3, salvo el inciso “Asimismo podrán suscribirse convenios de colaboración entre las Administraciones Públicas y las entidades públicas adscritas o dependientes de las mismas, que tengan como objeto, entre otros, conceder la ejecución a un Consorcio previamente creado, o a una sociedad de capital mixto de duración limitada, o por tiempo indefinido, en la que las Administraciones Públicas ostentarán la participación mayoritaria y ejercerán, en todo caso, el control efectivo, o la posición decisiva en su funcionamiento”; el inciso “o, en su defecto, por el artículo siguiente” del artículo 9.4; letras a), b), c), d) y e) del artículo 22.5; el segundo párrafo del artículo 24.1; artículo 24.2; artículo 24.3; el inciso “o sujetos a cualquier otro régimen de protección” del artículo 24.6; el inciso “y su sujeción a los derechos de tanteo y retracto a favor de la Administración actuante” del artículo 42.3; y el inciso “Asimismo, la liberación de la expropiación no tendrá carácter excepcional, y podrá ser acordada discrecionalmente por la Administración actuante, cuando se aporten garantías suficientes, por parte del propietario liberado, en relación con el cumplimiento de las obligaciones que le correspondan” del artículo 43.2 del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana, en cuanto reproducen el contenido de los preceptos de la Ley 8/2013 impugnados.
\n21.
\nSe impugna, finalmente, la disposición final duodécima que da nueva redacción a los apartados séptimo y octavo del artículo 9 del texto refundido de la Ley de suelo, reiterando lo regulado en el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y simplificación administrativa expresamente derogado por la ley impugnada. A este respecto cabe señalar que este Tribunal en la STC 29/2015, de 19 de febrero, declaró la inconstitucionalidad y nulidad del artículo 23 del Real Decreto-ley 8/2011, por vulneración del artículo 86.1 CE, motivo por el cual no entró en fondo de la cuestión competencial que ahora nos ocupa.En concreto, la impugnación se refiere al inciso primero del apartado séptimo del artículo 9 del texto refundido de la Ley de suelo a cuyo tenor “todo acto de edificación requerirá del acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo, según la legislación de ordenación territorial o urbanística”, así como al apartado octavo: “Con independencia de lo establecido en el apartado anterior, serán expresos, con silencio administrativo negativo, los actos que autoricen: a) Movimientos de tierras, explanaciones, parcelaciones, segregaciones u otros actos de división de fincas en cualquier clase de suelo, cuando no formen parte de un proyecto de reparcelación; b) Las obras de edificación, construcción e implantación de instalaciones de nueva planta; c) La ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, ya sean provisionales o permanentes; d) La tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva en terrenos incorporados a procesos de transformación urbanística y, en todo caso, cuando dicha tala se derive de la legislación de protección del dominio público”.La disposición final decimonovena de la Ley 8/2013 invoca como títulos competenciales para el dictado de la disposición final duodécima, además del general del artículo 149.1.13 CE, los contemplados en el artículo 149.1.1, 16,18 23 y 25 CE, mientras que la disposición final primera del texto refundido de la Ley de suelo invoca para el dictado de su artículo 9 los títulos del artículo 149.1.1, 13, 18 y 23 CE.La Comunidad Autónoma recurrente entiende que forma parte de su competencia la regulación de las formas de intervención administrativa y el sentido del silencio.
\nRechaza que los títulos del artículo 149.1.1, 13 y 18 CE permitan regular estos aspectos, citando para ello la doctrina establecida en la STC 61/1997. Entiende, además, que la regla del apartado octavo contraviene la propia regulación básica estatal que condiciona la regla general del silencio positivo (art. 43 Ley 30/1992, según redacción de la Ley 25/2009) a la existencia de razones imperiosas de interés general que deben estar adecuadamente motivadas, mientras que la generalización del silencio negativo sin distinguir entre las actuaciones de mayor y menor magnitud, comporta unos efectos desfavorables para los ciudadanos y vulnera, además, el artículo 9.3 CE. Por su parte el Abogado del Estado considera que ambos preceptos tienen acomodo en el título competencial de las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, pues entiende que el elemento garantista permite la inclusión, dentro del procedimiento administrativo común, de ciertas reglas relativas a determinados procedimientos.
\nLa finalidad tuitiva y garantista justifica una regulación común de ciertos procedimientos especiales (STC 23/1993), cuestión esta sobre la que se habría pronunciado el Tribunal en la STC 61/1997, FJ 34 a), al declarar constitucional la exigencia de autorización para la edificación y al examinar el artículo 242.6 del texto refundido de la Ley de suelo de 1992 -en ningún caso se entenderán adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la legislación o del planeamiento urbanístico-. Tampoco entra en contradicción con lo establecido en la Ley 30/1992, aunque esta norma no sea canon de constitucionalidad, pues se trata de una norma con rango de ley que elimina el silencio positivo.La intervención administrativa sobre los usos del suelo, y por tanto sobre la edificación, concepto definido en la Ley de ordenación de la edificación, corresponde a la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma en materia de urbanismo, siendo la disciplina urbanística una competencia propia de los municipios, conforme a lo establecido en el artículo 25 de la Ley reguladora de las bases de régimen local (LBRL).Aunque la facultad de edificar es propia del suelo urbanizado o urbano, donde el legislador estatal la ha configurado también como un deber -el deber de edificar en los términos y plazos establecidos por el planeamiento-, esta facultad no está excluida radicalmente de la propiedad del suelo en la situación básica de rural, donde pueden caber tanto las construcciones vinculadas a su explotación primaria como otros usos no vinculados a ésta, siempre de acuerdo con lo establecido en el planeamiento y en el marco de la regulación urbanística y de ordenación territorial y la legislación sectorial.
\nAsí, entre las facultades de la propiedad del suelo rural, el legislador se refiere a la de disfrutar de los terrenos según su naturaleza y, excepcionalmente, a la de destinarla a usos específicos que sean de interés público o social siempre que contribuyan a la ordenación y desarrollo rurales o que hayan de emplazarse en esa ubicación (art. 13 del texto refundido de la Ley de suelo), mientras que el artículo 16.2 del texto refundido de la Ley de suelo se refiere a los usos privados del suelo no vinculados a su explotación primaria para imponer al propietario el deber de costear y en su caso ejecutar las infraestructuras de conexión de las instalaciones y construcciones con las redes generales de servicios.Pues bien, con independencia del tipo de suelo en que se lleven a cabo las edificaciones, el apartado séptimo del artículo 9 del texto refundido de la Ley de suelo ordena que exista una intervención administrativa de conformidad, aprobación o autorización que habrá de ser establecida por la legislación autonómica.
\nEsta previsión debe reconducirse al título competencial de bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, el mismo que legitima el artículo 81 LBRL, cuando establece los tipos de intervención de las entidades locales -comunicación, declaración responsable y licencia-en la actividad de los particulares. Se trata de una norma de funcionamiento que disciplina la actuación de las entidades locales, incidiendo directamente en los derechos de los particulares y en la forma de ejercitarlos, y por tanto, en su tratamiento común por las administraciones públicas. Cierto es que el apartado impugnado no se limita a reproducir lo establecido en el artículo 81 LBRL, pues exige, además, que la Administración intervenga los usos edificatorios, pero no excede del concepto de lo básico en la medida en que establece un mínimo común, justificado por la complejidad técnica del uso y los valores a proteger -salud, seguridad y bienestar de los ciudadanos- dejando margen a las Comunidades Autónomas para establecer, en función del tipo de edificación de que se trate, cuál de las formas de intervención resultará preceptiva.
\nAsí pues, el apartado séptimo no excede de las competencias que ostenta el Estado, que pueden incidir legítimamente en la competencia exclusiva autonómica en materia de urbanismo.
\n22.
\nEl apartado séptimo del artículo 9 del texto refundido de la Ley de suelo 2008 ordena que exista una intervención administrativa de conformidad, aprobación o autorización de todo acto de edificación, correspondiendo a la legislación autonómica de ordenación del territorio y urbanismo concretar la misma. Intervención administrativa de control que se exige con independencia de la situación básica en la que se halle el suelo donde se pretenda ejecutar el acto edificatorio. En este sentido, en el texto refundido de la Ley de suelo 2008, el acto de edificar se configura simultáneamente como una facultad [art. 8.5 b)] y un deber (art. 9.6) que tiene, en principio, el propietario del suelo en situación de urbanizado [en el mismo sentido los arts. 14 b) y 17.1 del vigente texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana].
\nNo obstante, el propietario de suelo en situación rural tiene entre sus facultades, con carácter excepcional, destinarlo a usos específicos que sean de interés público o social, que contribuyan a la ordenación y el desarrollo rurales, o que hayan de emplazarse en el medio rural (art. 8.2; y su equivalente art. 13.1 del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana ); y como contrapartida, el deber de costear y, en su caso, ejecutar las infraestructuras de conexión de las instalaciones y construcciones autorizables, con las redes generales de servicios, en relación con los usos privados del suelo no vinculados a su explotación primaria (art. 9.3; y su equivalente art. 16.2 del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana).Por su parte, en estrecha conexión, el apartado octavo del artículo 9 del texto refundido de la Ley de suelo de 2008, exige, de forma implícita, que la técnica de intervención administrativa ha de ser una autorización en determinados supuestos que, como analizaremos más adelante, no se limitan al acto de edificar, ya que comprenden otras actividades y usos urbanísticos.
\nDe esta forma, la primera cuestión que se ha de abordar es la de si el Estado goza de algún título competencial que le ampare para imponer en el ámbito de la ordenación urbanística una intervención administrativa de control, e incluso, concretar la técnica de ese control.Este Tribunal ya tuvo ocasión de pronunciarse sobre la competencia que asistía al Estado, ex artículo 149.1.1 CE, para imponer la exigencia de licencia municipal para cualquier acto de edificación [STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 34 a)]. El argumento desarrollado en la citada sentencia toma como punto de partida la consideración, en el texto refundido de la Ley de suelo de 1992, del derecho a edificar como una de las facultades que integran el contenido del derecho de propiedad del suelo, por lo que el exigir “con carácter preceptivo la licencia para ‘todo acto de edificación’ responde a la lógica interna de la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio de los derechos de la propiedad urbana (derecho a edificar), regulación que al Estado compete en virtud del artículo 149.1.1 C.E.
\nEllo explica que el apartado primero, objeto de nuestro enjuiciamiento, aluda exclusivamente a actos de edificación, y no a los restantes supuestos de usos del suelo y del subsuelo que, en cuanto no se ordenan directamente a materializar el aprovechamiento urbanístico, no pueden ampararse en el invocado título competencial del Estado”.La doctrina expuesta en la citada STC 61/1997 no resulta totalmente aplicable al enjuiciamiento del presente caso por dos razones: en primer lugar, el derecho a edificar no se integra ya en el contenido del derecho de propiedad del suelo, por lo que su patrimonialización “se produce únicamente con su realización efectiva y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las cargas propias del régimen que corresponda, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística” (art. 7.2 del texto refundido de la Ley de suelo de 2008; y su equivalente art. 11.2 del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana); y, en segundo lugar, la intervención administrativa de control prevista no se limita, en el caso de la autorización, a los actos de edificación.
\nEn conclusión, la finalidad de los apartados séptimo y octavo del artículo 9 del texto refundido de la Ley de suelo de 2008 no es definir las condiciones básicas del estatuto de la propiedad, sino exigir y, en su caso, regular el tipo de intervención administrativa de control que resulta preceptiva para determinados usos. En consecuencia no encuentran amparo en el título competencial del artículo 149.1.1 CE.La exigencia de una intervención administrativa de control puede ser calificada de un modo natural como norma básica del régimen jurídico de las Administraciones públicas. La competencia sobre bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas del artículo 149.1.18 CE comprende, entre otros aspectos, la determinación del régimen general de potestades administrativas que se les atribuyen (STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 24), o su funcionamiento, entendiendo por tal “las actividades jurídicas típicas a través de las cuales las Administraciones públicas desarrollan su función constitucional de satisfacción de los intereses generales (art. 103.1 CE)” (STC 130/2013, de 4 de junio, FJ 6).Conforme a la doctrina expuesta, la previsión del apartado séptimo del artículo 9 del texto refundido de la Ley de suelo 2008 es una norma de funcionamiento que disciplina la actuación de los entes públicos competentes en materia de urbanismo, exigiendo establecer, en relación con los usos edificatorios, algún tipo de intervención administrativa de control.
\nEn este ámbito, el precepto objeto de enjuiciamiento fija un mínimo común que deja margen a las Comunidades Autónomas para elegir la técnica de intervención en función del uso edificatorio de que se trate. Mínimo común que se justifica por la complejidad técnica del uso y los valores a tutelar -seguridad, salubridad, medio ambiente o patrimonio cultural-, y que además incide en los derechos de los ciudadanos y en la forma de ejercitarlos. Así pues, el apartado séptimo del artículo 9 del texto refundido de la Ley de suelo de 2008 no excede las competencias que ostenta el Estado al amparo del artículo 149.1.18 CE.Igual encaje tiene el apartado octavo del artículo 9 del texto refundido de la Ley de suelo de 2008 cuando exige, en este caso para determinados actividades y usos urbanísticos, que la técnica de intervención ha de ser, por la relevancia de los mismos, una autorización administrativa: esto es, un control de legalidad y de carácter previo a la realización de la actividad o uso urbanístico en cuestión.
\nPodría entenderse que, al exigir un tipo concreto de intervención, se agota la posibilidad de desarrollo de la legislación básica por parte de las Comunidades Autónomas, incurriendo con ello en un exceso. Sin embargo, tal previsión encuentra nuevamente su acomodo en la competencia estatal para fijar las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, por las razones antes expuestas, y permite a las Comunidades Autónomas establecer el régimen autorizatorio atendiendo a sus peculiaridades e incluso, extenderlo a otro tipo de actividades y usos urbanísticos. La constitucionalidad de la imposición por el Estado de un concreto mecanismo de intervención administrativa ya ha sido declarada por este Tribunal tanto en relación con la exigencia de una comunicación previa con veto en el ámbito de la gestión del aprovechamiento de los montes, considerando que en ese caso la regulación no agota la posibilidad de desarrollo de la legislación básica por parte de las Comunidades Autónomas (STC 49/2013, de 28 de febrero, FJ 11), como con la técnica de la declaración responsable en el caso de obras o instalaciones ubicadas en la servidumbre de protección de costas, al entender que en este caso no afecta a la competencia urbanística autonómica (STC 57/2016, de 17 de marzo, FJ 4).
\nPor lo tanto, el apartado octavo del artículo 9 del texto refundido de la Ley de suelo de 2008 no excede, en lo que se refiere al aspecto analizado -exigencia de autorización para unas determinadas actividades y usos del suelo-, las competencias que ostenta el Estado al amparo del artículo 149.1.18 CE.
\nEsta regla implica, de acuerdo con la interpretación de legalidad ordinaria que ha realizado el Tribunal Supremo, que el silencio es positivo o negativo según que lo solicitado sea conforme o no con la ordenación urbanística o territorial y no puede reconducirse a la causa de nulidad de pleno de derecho prevista en el artículo 47.1 f) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas.La previsión aquí analizada en nuestra STC 61/1997 puede considerarse como una regla general en la regulación del silencio administrativo que tiene su encaje natural en el título competencial del procedimiento administrativo común ex artículo 149.1.18 CE.
\nComo indica la STC 166/2014, de 22 de octubre, FJ 6, “forma parte del modelo general de procedimiento administrativo que el Estado puede imponer en ejercicio de su competencia -con el margen de apreciación y oportunidad política que ello siempre trae consigo, así, STC 191/2012, de 29 de octubre, FJ 5- el establecimiento de la obligación de dictar resolución expresa en un plazo determinado (art. 42 LPC), así como la regulación de las consecuencias que ha de generar el incumplimiento de esa obligación”. Es, por ello, que tiene cabida en el procedimiento administrativo común el establecimiento de reglas que regulan el sentido del silencio administrativo tanto cuando se hace sin referencia a sectores materiales concretos (como lo hacen, por ejemplo, los párrafos 2 y 3 del artículo 24.1 de la Ley 39/2015, en relación con la adquisición de facultades relativas al dominio público o al servicio público o los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones), como cuando, aun afectando a una materia o sector concreto -ordenación del territorio y urbanismo-, se establece una regla general predicable a todo tipo de procedimientos o a un tipo de actividad administrativa (como, por ejemplo, en relación con el trámite de información pública en los procedimientos de elaboración de los planes urbanísticos [STC 61/1997, FJ 25.c)], o el régimen del silencio en los procedimientos bifásicos de aprobación de los planes urbanísticos [STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 8 B) c)]).Sin embargo, el apartado octavo del artículo 9 del texto refundido de la Ley de suelo 2008 contempla un supuesto diferente, ya que no viene a sustituir a la regla general de silencio administrativo en materia de ordenación del territorio y urbanismo del artículo 9.7 del texto refundido de la Ley de suelo 2008, que no ha sido objeto de impugnación en este proceso, sino que introduce una regla especial: impone el silencio negativo para concretos procedimientos administrativos en el ámbito del urbanismo.
\nY es, en estos casos, donde el deslinde entre la competencia del Estado sobre el procedimiento administrativo común y la competencia sustantiva de la Comunidad Autónoma, resulta más complejo.Conforme a nuestra doctrina, la disciplina del silencio administrativo (STC 233/2012, de 13 de diciembre, FJ 4, que enjuicia el régimen de silencio positivo para el otorgamiento de las licencias municipales necesarias para la construcción y puesta en funcionamiento de instalaciones para el suministro de productos petrolíferos), se puede considerar “como una especialidad procedimental ratione materiae, vinculada al concreto régimen sustantivo de la materia de que se trate”, que en el caso examinado encuentra su cobertura competencial en los artículos 149.1.13 y 25 CE.
\nEn el presente caso, de acuerdo con la doctrina expuesta en nuestra STC 175/2003, de 30 de septiembre, FJ 10 c), y las resoluciones allí citadas, hay que recordar, sobre la base de la distinción entre procedimiento administrativo común y procedimientos ratione materiae, que el texto constitucional no reserva en exclusiva al Estado la regulación de los procedimientos administrativos especiales. Antes al contrario, hay que entender que esta es una competencia conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración. En consecuencia, al estar atribuida la competencia legislativa sobre el urbanismo a las Comunidades Autónomas, a éstas incumbe también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las reglas generales o comunes del procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias.
\nRegla común del silencio administrativo que en el sector de la ordenación del territorio y urbanismo se establece en el ya citado artículo 9.7 del texto refundido de la Ley de suelo 2008. En conclusión, la regla especial prevista en el apartado octavo del artículo 9 del texto refundido de la Ley de suelo 2008 no encontraría, con carácter general, su acomodo en la competencia estatal del procedimiento administrativo común ex artículo 149.1.18 CE.Procede, en consecuencia, analizar ahora los distintos procedimientos urbanísticos afectados para determinar si el Estado ostenta algún título competencial que pueda dar cobertura a la regulación del sentido negativo del silencio administrativo. Y para ello es preciso realizar dos consideraciones previas que, nos permitirán, abordar la cuestión de forma más clara.a) El artículo 9.8 del texto refundido de la Ley de suelo 2008 disciplina el régimen del silencio administrativo con independencia, en la mayor parte de los supuestos, de la situación básica -rural o urbanizado- en la que se encuentre el suelo en el que se pretende llevar a cabo la actividad o uso urbanístico cuya autorización se solicita.b) Desde la perspectiva competencial, la situación del suelo rural es claramente diferente del urbanizado (suelo urbano) o del que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a urbanizado (suelo urbanizable), por la componente medioambiental, presente de forma más intensa, si cabe, en el suelo del medio rural.
\nEn este sentido, al analizar la constitucionalidad del artículo 10.1 a) del texto refundido de la Ley de suelo de 2008, se declaró que dicho precepto refleja “el reconocimiento de un valor medioambiental a todo suelo rural, y no sólo al especialmente protegido; es, por tanto, una regla de protección del medio ambiente que, por razones de interés general, el legislador estatal ha considerado, legítimamente, que ha de ser común a todo el territorio nacional. Se trata, en consecuencia, de una regulación básica para cuyo establecimiento el Estado cuenta con competencia ex artículo 149.1.23 CE, puesto que, aun cuando, como es propio de toda norma básica, condiciona o limita la política de ordenación territorial y urbanística de las Comunidades Autónomas, no las vacía de contenido.
\nDentro del respeto a la norma básica medioambiental, queda un amplio margen para la configuración del modelo concreto de ordenación del territorio y la ciudad, por lo que no se aprecia vulneración de las competencias autonómicas” [STC 141/2014, FJ 8 A)]. Reconocimiento que sigue presente en la legislación vigente cuando, en virtud del principio de desarrollo sostenible, se fija la protección, adecuada a su carácter, del medio rural y la preservación de los valores del suelo innecesario o inidóneo para atender a las necesidades de transformación urbanística [artículo 3.2 b) del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana].A la vista de las anteriores precisiones, se puede ahora abordar de forma sistemática el análisis de los supuestos previstos en el artículo 9.8 del texto refundido de la Ley de suelo de 2008.El apartado a) contempla, a su vez, dos supuestos: por una parte, los movimientos de tierra y explanaciones que sean independientes de proyectos urbanización, edificación o construcción -en cuyo caso seguirán el régimen previsto para estos-; y, por otra parte, la parcelación, segregación u otros actos de división de fincas no incluidas en un proyecto de reparcelación.La regulación del silencio negativo no será inconstitucional en el caso de los movimientos de tierra y explanaciones al amparo de la competencia básica del Estado en materia de medio ambiente, dada la necesidad de preservar los valores propios del medio rural.
\nPor el contrario, la exigencia de silencio negativo en lo relativo a la división de fincas, cuya finalidad no es otra que comprobar el cumplimiento de las condiciones establecidas para su división, ya sea en suelo rural o urbanizado cuando no hay necesidad de equidistribución, vulnera las competencias autonómicas. Al carecer el Estado de título competencial, este inciso del apartado a) es inconstitucional. Lo propio sucede con el artículo 11.4 a) del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana, que lo reproduce.El apartado b) regula “las obras de edificación, construcción e implantación de instalaciones de nueva planta”, con independencia de la situación del suelo. En el caso de la edificación, la Ley 38/1999, de ordenación de la edificación, establece una serie de requisitos básicos de la edificación destinados a garantizar la seguridad de las personas, el bienestar de la sociedad y la protección del medio ambiente (art. 3), al amparo del artículo 149.1.16, 21, 23 y 25 CE (disposición final primera), los mismos títulos que amparan al Estado para determinar, como especialidad ratione materiae, el carácter negativo del silencio de la autorización que exige para este tipo de uso del suelo.
\nNo cabe llegar, sin embargo, a la misma conclusión en lo que se refiere a otras construcciones e instalaciones que carecen del carácter de edificación, excluidas, en consecuencia, de la Ley de ordenación de la edificación. En estos casos, cuando la construcción o implantación tiene lugar en suelo urbano o urbanizable, la autorización se limitará a verificar la adecuación del proyecto al planeamiento urbanístico vigente. En el caso del suelo rural, además de la verificación de legalidad, concurre la finalidad prevista en la legislación de preservar sus valores medioambientales. Es, por ello, que la regulación del silencio negativo no será inconstitucional, con base en el título competencial del artículo 149.1.23 CE, en los supuestos de “construcción e implantación de instalaciones” contemplado en el apartado b) pero solamente cuando las actividades y usos urbanísticos cuya autorización se solicita se lleven a cabo en suelo rural cuya transformación urbanística no esté prevista o permitida.
\nEsta interpretación de conformidad se llevará al fallo. Interpretación de conformidad que debe extenderse también al artículo 11.4 b) del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana.Por la misma razón, el apartado c) que se refiere a “la ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, ya sean provisionales o permanentes”, con independencia de la situación del suelo, no será inconstitucional, con base en el título competencial del artículo 149.1.23 CE, solamente cuando la ubicación se lleve a cabo en suelo rural cuya transformación urbanística no esté prevista o permitida. Esta interpretación de conformidad también se llevará al fallo y también ha de aplicarse al artículo 11.4 c) del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana.Por último, el apartado d) contempla también dos supuestos que exigen un pronunciamiento diferenciado.
\nPor una parte, la tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva en terrenos incorporados a procesos de transformación urbanística, en la medida en que se realiza sobre suelos cuya finalidad es convertirse en ciudad, nos remite de nuevo a un control de legalidad y adecuación al instrumento de planeamiento que rige dicha operación transformadora, sin que ello deba suponer una preterición total de los valores ambientales. En consecuencia este inciso resulta inconstitucional, al carecer el Estado de título competencial para fijar el sentido del silencio administrativo. También lo es, por tanto, el mismo inciso del artículo 11.4 d) del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana.Por otra parte, la tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva que se derive de la legislación de protección del dominio público tiene su encaje en la competencia estatal de procedimiento administrativo común, ex artículo 149.1.18 CE.
\nFallo En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA, Ha decidido 1º Declarar la pérdida sobrevenida del objeto del recurso en lo que respecta a los artículos 5 y 13.2 b) de la Ley 8/2013, de 26 de junio de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.
\n2º Declarar la inconstitucionalidad y la nulidad de los siguientes preceptos:
\nDeclaración que se ha de extender al artículo 4.4; al artículo 9.1; al artículo 9.3, salvo el inciso “Asimismo podrán suscribirse convenios de colaboración entre las Administraciones Públicas y las entidades públicas adscritas o dependientes de las mismas, que tengan como objeto, entre otros, conceder la ejecución a un Consorcio previamente creado, o a una sociedad de capital mixto de duración limitada, o por tiempo indefinido, en la que las Administraciones Públicas ostentarán la participación mayoritaria y ejercerán, en todo caso, el control efectivo, o la posición decisiva en su funcionamiento”; el inciso “o, en su defecto, por el artículo siguiente” del artículo 9.4; letras a), b), c), d) y e) del artículo 22.5; el segundo párrafo del artículo 24.1; artículo 24.2; artículo 24.3; el inciso “o sujetos a cualquier otro régimen de protección” del artículo 24.6; el inciso “y su sujeción a los derechos de tanteo y retracto a favor de la Administración actuante” del artículo 42.3 y el inciso “Asimismo, la liberación de la expropiación no tendrá carácter excepcional, y podrá ser acordada discrecionalmente por la Administración actuante, cuando se aporten garantías suficientes, por parte del propietario liberado, en relación con el cumplimiento de las obligaciones que le correspondan” del artículo 43.2 del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, en cuanto reproducen el contenido de los preceptos de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.
\nDeclaración que se ha de extender al artículo 11.4 a) salvo el inciso “Movimientos de tierras, explanaciones” y el inciso “y, en todo caso, cuando dicha tala se derive de la legislación de protección del dominio público” del artículo 11.4 d) del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, en cuanto reproducen el contenido de los preceptos de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.
\n3º Son conformes a la Constitución el inciso “construcción e implantación de instalaciones” del artículo 9.8 b) y el artículo 9.8 c) del texto refundido de la Ley de suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, en la redacción que le da la disposición final duodécima, apartado quinto de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, siempre que se interpreten tal y como se ha indicado en el fundamento jurídico 23 de esta Sentencia.
\nDeclaración de conformidad que se ha de extender al inciso “construcción e implantación de instalaciones” del artículo 11.4 b) y el artículo 11.4 c) del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, en cuanto reproducen el contenido de los preceptos de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.
\n4º Desestimar el recurso en todo lo demás.
\nPublíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
\nDada en Madrid, a catorce de diciembre de dos mil diecisiete.
\nVotos particulares 1. Voto particular que formula el Magistrado don Ricardo Enríquez Sancho a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 5493-2013, y al que se adhiere el Magistrado don Antonio Narváez Rodríguez Conforme a lo previsto en el artículo 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, y con pleno respeto a la decisión del Tribunal, que comparto en la mayor parte de sus fundamentos y fallo, debo manifestar mi discrepancia con la anulación del inciso “o, en su defecto, por el artículo siguiente”, contenido en el artículo 15.1 de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbana.
\nEl inciso de este precepto remite al artículo 16 por lo que su anulación habría exigido el examen del contenido de este último, que delimita el alcance de la remisión, en lugar de considerar acríticamente el sentido literal del referido inciso y aplicar a él, sin matización alguna, la discutible doctrina sentada en el fundamento jurídico 12 de la STC 61/1997.
\nSi hubiera hecho este análisis no habría podido sino concluir que, pese a la dicción de este último inciso del artículo 15.1 de la Ley de rehabilitación, regeneración y renovación urbana, el artículo 16 no tiene carácter supletorio.
\nEn modo alguno puede considerarse de aplicación supletoria su artículo 16.1. En él se dice que “las asociaciones administrativas a que se refiere el artículo 15 tendrán personalidad jurídica propia y naturaleza administrativa, y se regirán por sus estatutos y por lo dispuesto en este artículo, con independencia de las demás reglas procedimentales específicas que provengan de la legislación de ordenación territorial y urbanística”. Con independencia de estas reglas procedimentales específicas, dice el precepto, no en defecto de ellas. Las normas urbanísticas de las Comunidades Autónomas podrán desarrollar este precepto, como corresponde a la dinámica bases-legislación de desarrollo, pero no podrán negar personalidad jurídica a las asociaciones administrativas a las que el artículo 15.1 reconoce legitimación para participar en la ejecución de las actuaciones de rehabilitación edificatoria y en las de regeneración y renovación urbanística, objeto de esa ley. Como tampoco podrán negar su relación de dependencia con la Administración urbanística actuante, ni ésta podrá encomendar la aprobación de sus estatutos a otra administración distinta, ni tampoco decidir que la adquisición de su personalidad jurídica se produzca en otro momento distinto al de aprobación de sus estatutos, como prescribe el inciso final de este mismo artículo 16.1.
\nSon normas básicas, que no limitan la capacidad de desarrollo por las Comunidades Autónomas, pero delimitan el marco en que ese desarrollo ha de producirse. No son prescripciones aplicables cuando ese desarrollo no exista, con carácter supletorio a esa legislación autonómica de desarrollo.
\nTampoco el artículo 16.3 admite una regulación autonómica de aplicación preferente. Tal como impone el precepto, la disolución de las asociaciones referidas en ese artículo se producirá por el cumplimiento de los fines para que fueron creadas y no cabe una regulación autonómica distinta que no desnaturalice la razón de existir de esas asociaciones. Del mismo modo el control que supone que esa disolución requiera acuerdo de la Administración urbanística actuante no puede eliminarse por la legislación autonómica, ni sustituirse por el acuerdo de otra administración diferente. Son normas no supletorias sino de obligada observancia por la legislación de desarrollo, lo mismo que la contenida en el último inciso del precepto: no procederá en ningún caso la aprobación de la disolución de la entidad mientras no conste el cumplimiento de las obligaciones pendientes.
\nEl artículo 16.2 contiene dos prescripciones distintas. Por un lado, dispone que los acuerdos de estas asociaciones podrán impugnarse en alzada ante la Administración urbanística actuante y esta disposición no es, evidentemente supletoria. Impone una norma de fiscalización de la actividad de estas asociaciones que no puede ser desconocida por la legislación autonómica. Por otro, impone la regla de que estas asociaciones adoptarán sus acuerdos por mayoría simple de cuotas de participación, aunque deja a salvo la posibilidad de que los estatutos u otras normas establezcan un quorum especial para determinados supuestos. No es dudoso que la regla de la mayoría se impone con carácter general y que los estatutos de las asociaciones pueden separarse de ella pero solo para supuestos determinados, por lo que no parece que se trate de una norma supletoria sino básica, que prevé en este punto un margen de desarrollo.
\nLos apartados primero y tercero delimitan el estatuto básico de unas asociaciones que están llamadas a desempeñar un importante papel en las complejas operaciones de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas y, por ello, su conexión con el artículo 15 es patente.
\nTambién resulta claro que el apartado segundo es una norma directamente vinculada al reconocimiento que hace el artículo 15.1 de estas asociaciones como sujetos legitimados para participar en la ejecución de las actuaciones de rehabilitación edificatoria y regeneración y renovación urbanas que prevé la ley. Se enfrenta al supuesto, posible aunque infrecuente, de que ni en la legislación urbanística autonómica, ni en el instrumento de ordenación aplicable, ni en los estatutos de la asociación constituida, se haya previsto quórum alguno para adoptar sus acuerdos y trata de evitar los conflictos que por esta causa pudieran surgir y los obstáculos en la ejecución de estas actuaciones, cuya renovación es una de las finalidades de la ley.
\nLa sentencia de la que discrepo no ha llevado a cabo este análisis pero implícitamente descarta que el artículo 16 contenga prescripciones vinculantes para la legislación de ordenación territorial y urbanística aprobada por las Comunidades Autónomas, razón por la que considera aplicable la doctrina de la SSTC 118/1996 y 61/1997.
\nEn particular, descarta que en este caso sea aplicable la doctrina establecida en el fundamento jurídico 8 A) c) de la STC 141/2014, a propósito de las disposiciones transitorias de la Ley de suelo de 2007, por no tratarse aquí de “normas con vocación de vigencia temporal y con la estricta y limitada finalidad de garantizar la efectividad de la regulación establecida legítimamente en el ejercicio de competencias del Estado”, como sucedía con la disposición transitoria primera de esa ley, o de “una norma básica transitoria de complemento y garantía” de la eficacia de la norma básica principal, como calificó a la disposición transitoria cuarta de la Ley de suelo de 2007, la citada STC 141/2014 [FJ 8 D) d)].
\nAun aceptando que todo el artículo 16 de la Ley de rehabilitación, regeneración y renovación urbana tuviera naturaleza de derecho supletorio, en mi opinión, la doctrina sentada en el fundamento jurídico 8 de la STC 141/2014, hubiera debido conducir a declararlo perfectamente ajustado a la Constitución y, en consecuencia, a desestimar la impugnación relativa al último inciso del artículo 15.1 de la Ley de rehabilitación, regeneración y renovación urbana.
\nEsta STC 141/2014 matizó la doctrina sentada por las sentencias de este Tribunal 118/1996 y 61/1997, en una línea de la que ahora nos separamos.
\nLas disposiciones transitorias primera, segunda y cuarta de la Ley de suelo, Ley 8/2007, de 28 de mayo, establecieron determinadas previsiones para los casos en que en el plazo de un año desde su entrada en vigor la legislación sobre ordenación territorial y urbanística no hubiera aprobado otras distintas y la STC 141/2014 desestimó las impugnaciones deducidas contra ellas.
\nLa Sentencia de la que discrepo considera que la doctrina de esa Sentencia 141/2014 no es aplicable porque “no se trata aquí de normas con vocación de vigencia temporal y con la estricta finalidad de garantizar la efectividad de la regulación establecida legítimamente en el ejercicio de competencias del Estado”, como sucedía en aquellas disposiciones transitorias. No comparto esta conclusión, como tampoco la afirmación que hace a continuación la Sentencia ahora aprobada de que “estamos ante un supuesto en el que el Estado se ha apoyado en la regla de supletoriedad del artículo 149.3 CE”. Este precepto, según la disposición final decimonovena de la Ley de rehabilitación, regeneración y renovación urbana tiene la misma habilitación competencial que el resto de la Ley (el artículo 149.1.13 y 23 CE) y en ella no se cita el artículo 149.3 CE porque su finalidad es garantizar la operatividad de la base establecida en el artículo 15.1 en cuanto al adecuado funcionamiento de las asociaciones administrativas constituidas por los sujetos legitimados para participar en la ejecución de estas actuaciones de rehabilitación edificatoria y regeneración y renovación urbana. Es, como las disposiciones transitorias examinadas por la STC 141/2014, una norma instrumental de complemento y garantía de la norma principal establecida por el Estado.
\nEsta es la razón de decidir de la STC 141/2014, y no tanto que esta regulación instrumental se estableciera con carácter transitorio para el caso de que en el plazo de un año la legislación autonómica sobre ordenación territorial y urbanística no estableciera una regulación distinta.
\nDe las declaraciones de la STC 141/2014 no se desprende que la razón de decidir fuera, como se afirma en la Sentencia aprobada por la mayoría, que pese al evidente carácter supletorio de la regulación contenida en esas disposiciones transitorias su constitucionalidad se salvara porque tenían una vocación de vigencia temporal.
\nEn realidad todo el derecho que el Estado pudiera aprobar como derecho supletorio es un derecho con vocación de vigencia temporal, pues queda sujeto a la posibilidad de su desplazamiento por la legislación de las Comunidades Autónomas.
\nLa razón de decidir fue que se trataba de normas instrumentales de complemento y garantía de la norma básica principal establecida por el Estado, y esta misma finalidad instrumental se aprecia en el artículo 16, en relación con lo dispuesto en el artículo 15.1, en su último inciso, que por eso debió ser considerado ajustado a la Constitución.
\nY en este sentido emito mi Voto particular.
\nMadrid a catorce de diciembre de dos mil diecisiete.
\nIdentificación Órgano Pleno Magistrados Don Juan José González Rivas, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón.
\nNúmero y fecha BOE [Núm, 15 ] 17/01/2018 Corrección1 Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 5493-2013 Fecha de resolución 14/12/2017 Síntesis y resumen Síntesis Descriptiva Interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con diversos preceptos de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.
\nSíntesis Analítica Competencias sobre urbanismo: nulidad parcial de la regulación del informe de evaluación de los edificios, así como de la ejecución de actuaciones sobre el medio urbano; interpretación conforme con la Constitución del precepto legal que establece la exigencia de autorización expresa, con régimen de silencio negativo, para las instalaciones de nueva planta y la ubicación de casas prefabricadas (SSTC 61/1997, 141/2014 y 5/2016). Voto particular.
\nResumen Se enjuicia la constitucionalidad de varios preceptos de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbana, que contienen la regulación de los siguientes extremos: a) el informe de evaluación del estado de conservación, accesibilidad y eficiencia energética de los edificios; b) el objeto y reglas básicas de la ordenación y ejecución de las operaciones de rehabilitación, regeneración y renovación urbana; y c) el carácter negativo del silencio administrativo en los procesos de autorización de instalaciones de nueva planta y la ubicación de casas prefabricadas.
\nSe estima parcialmente el recurso de inconstitucionalidad. Por lo que respecta a los tres aspectos que componen el informe de evaluación de los edificios, la sentencia establece que ni la evaluación del estado de conservación ni las condiciones de accesibilidad se pueden inscribir en las competencias exclusivas del Estado. Por el contrario, la certificación de eficiencia energética sí encuentra amparo en la competencia estatal para dictar legislación básica en materia de medio ambiente y régimen energético. Por estos motivos, se declara la inconstitucionalidad y nulidad del precepto regulador de dicho informe, así como aquellas otras disposiciones impugnadas meramente instrumentales del mismo.
\nSobre los preceptos relativos a la ordenación y ejecución de las operaciones de rehabilitación, regeneración y renovación urbana, la sentencia declara inconstitucionales y nulos los preceptos relativos a: a) la exigencia a las administraciones con competencias urbanísticas de acometer obras de rehabilitación, reforma y regeneración urbana, pues vacía de contenido las competencias autonómicas en materia urbanística; b) la delimitación de ámbitos para las actuaciones que no requieran de la modificación del planeamiento urbanístico, pues el recurso a técnicas e instrumentos urbanísticos supone una extralimitación competencial del Estado y la consecuente vulneración de la competencia autonómica; c) la ampliación de la competencia del Estado para regular la autorización de las obras en edificios declarados bienes de interés cultural; d) la regulación agotadora de los elementos que debe contener la memoria de viabilidad económica, con la consiguiente exclusión de la regulación autonómica al respecto; e) la determinación del momento en que se produce la sujeción al tanteo y retracto administrativos, cuya existencia misma depende de que las comunidades autónomas lo hayan regulado, pues no tiene amparo en ningún título competencial estatal; f) la atribución a la delimitación espacial del ámbito de las actuaciones de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, del efecto de marcar el inicio de tales actuaciones a realizar, una vez sea firme en vía administrativa, por tener esta un alcance meramente urbanístico y vulnerar por tanto las competencias autonómicas en la materia; g) la intervención estatal en las formas de ejecución de las operaciones urbanísticas o edificatorias sobre el medio urbano previstas por la legislación urbanística autonómica, por tratarse de una competencia de las comunidades autónomas; h) la conversión en ordinaria de la liberación de la expropiación y la posibilidad de que esta sea acordada discrecionalmente, pues al ser un sistema de ejecución urbanística su regulación corresponde a las comunidades autónomas sin que el Estado pueda establecer la causa de expropiar –que sigue a la competencia material–, ni disciplinar su utilización; i) la imposición de la convocatoria de concurso público para la ejecución de las obras de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, exigiendo que las bases establezcan los criterios de adjudicación en función de lo que la ley impugnada determina, así como de la necesaria constitución de una asociación administrativa para la presentación de ofertas por parte de los propietarios integrantes del correspondiente ámbito a tales concursos, por exceder la regulación de las condiciones básicas que garantizan la libre empresa y j) la aprobación de una norma estrictamente supletoria para la constitución de dichas asociaciones administrativas, por no ser competencia del Estado regular la supletoriedad en materia de urbanismo.
\nSobre la regulación del silencio administrativo negativo para concretos procedimientos en el ámbito del urbanismo, siguiendo la doctrina sentada en la STC 141/2014, se declara que es conforme con la Constitución siempre que las actividades y usos urbanísticos cuya autorización se solicita se lleven a cabo en suelo rural que no esté previsto transformar.
\nLa Sentencia extiende sus efectos sobre los artículos equivalentes del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana, el cual derogó y reprodujo, entre otros, todos los preceptos objeto de este proceso.
\nLa Sentencia, que cuenta con un voto particular discrepante suscrito por dos magistrados, desestima el recurso en todo lo demás.
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