Consecuentemente, la disciplina sobre la identidad electrónica de la Ley 39/2015, al tiempo que preserva amplios márgenes de autoorganización de las administraciones públicas, cumple una función típica de las normas de “procedimiento administrativo común”: “garantizar un tratamiento asimismo común de los administrados ante todas las Administraciones Públicas” (STC 227/1988, FJ 27).A su vez, el artículo 9.3 de la Ley 39/2015 permite cumplir el artículo 6.1 del Reglamento eIDAS. Si el Reino de España reconoce un sistema de identificación electrónica de otro Estado miembro de la Unión Europea, el artículo 9.3 de la Ley 39/2015 habilita su utilización ante cualquier administración nacional, que es lo que exige el artículo 6.1 del Reglamento eIDAS.
\nTal como señala el preámbulo de la Ley, “tanto los sistemas de identificación como los de firma previstos … son plenamente coherentes con lo dispuesto en el Reglamento (UE) núm. 910/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014 [que recoge], la obligación de los Estados miembros de admitir los sistemas de identificación electrónica notificados a la Comisión Europea por el resto de Estados miembros, así como los sistemas de firma y sello electrónicos basados en certificados electrónicos cualificados emitidos por prestadores de servicios que figuren en las listas de confianza de otros Estados miembros de la Unión Europea, en los términos que prevea dicha norma comunitaria”.Ciertamente, son imaginables otras regulaciones de la identidad electrónica del ciudadano en sus relaciones con las administraciones públicas.
\nNo obstante, dejando a un lado consideraciones de oportunidad y técnica legislativa, que no nos corresponden, lo relevante es que la normativa efectivamente establecida y sometida a nuestro enjuiciamiento es un ejercicio de la libertad de configuración legislativa constitucionalmente garantizada que no desborda los límites del artículo 149.1.18 CE y, por tanto, no invade las competencias autonómicas en materia de organización y procedimientos administrativos.La demanda denuncia igualmente la vulneración de la “eficacia” como principio constitucional que rige la acción de las administraciones públicas (art. 103.1 CE). Sin embargo, la invocación es meramente retórica. La Abogada de la Generalitat no argumenta mínimamente las razones por las que la previsión controvertida entorpecería innecesaria o incomprensiblemente la acción administrativa sin satisfacer el objetivo que pretende.Corresponde, por tanto, desestimar la impugnación del artículo 9.3 de la Ley 39/2015.
\n10.
\nLos artículos 13 y 53 de la Ley 39/2015 se refieren a los derechos de, respectivamente, “las personas en sus relaciones con las administraciones Públicas” y el “interesado en el procedimiento administrativo”. El Gobierno de Cataluña impugna la letra a) de uno, y el apartado primero a), segundo párrafo, de otro.a) Conforme al artículo 13 a), quienes tienen capacidad de obrar ante las administraciones públicas son titulares del derecho a comunicarse con ellas “a través de un punto de acceso general electrónico de la administración”. El artículo 53.1 a), segundo párrafo, dispone en igual sentido que “quienes se relacionen con las administraciones públicas a través de medios electrónicos, tendrán derecho a consultar” determinada información relativa al procedimiento administrativo “en el punto de acceso general electrónico de la administración que funcionará como un portal de acceso”.Estas previsiones mencionan el denominado punto de acceso general sin especificar en qué consiste.
\nAnte la indefinición normativa, la Abogada de la Generalitat trae a colación varios antecedentes. De un lado, menciona la Ley 11/2007 y el Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, que no imponen el establecimiento de un único punto de acceso general para todas las administraciones públicas. Concibe el llamado portal de la administración electrónica como un instrumento relativo a los servicios, procedimientos e informaciones de la Administración General del Estado, exclusivamente. De otro lado, el recurso se refiere al posterior informe de la Comisión para la reforma de las administraciones públicas (CORA), que propuso la constitución de un único punto de acceso para superar el fraccionamiento y la dispersión de la información existente.
\nMenciona también el portal de la administración electrónica del Gobierno, que ha definido el punto de acceso general como el instrumento electrónico que “facilita la relación con las administraciones públicas al ser la puerta de entrada vía internet a los servicios públicos” (http://administracionelectronica.gob.es/ctt/pag#.V1ls-tKg8oA). Cita, en fin, la Orden HAP/1949/2014, que habría concebido el punto de acceso general como instrumento que reúne información de la actividad y la organización de todas las administraciones públicas.A la vista de estos antecedentes, la demanda concluye que, bajo la apariencia del reconocimiento de un derecho individual, las previsiones impugnadas habrían incorporado un sistema centralizado de comunicaciones mediante un único punto de acceso electrónico para todas las administraciones públicas.
\nInterpretadas en este sentido, impedirían, por ejemplo, que las Comunidades Autónomas cuenten con puntos de acceso específicos para empresas. Por todo ello, el Estado habría desbordado su competencia para dictar las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas (art. 149.1.18 CE) invadiendo la potestad de autoorganización de la Generalitat de Cataluña (art. 150 EAC).b) La Ley 39/2015 no define ni regula con precisión el llamado “punto de acceso general electrónico de la administración”, tal como denuncia la Letrada autonómica. Se limita a configurarlo como “portal de entrada” obligatorio que permite al interesado conocer el órgano competente para la instrucción y resolución de su procedimiento, el sentido del silencio administrativo, el estado de la tramitación y los actos de trámite dictados; también acceder a (y obtener copia de) las notificaciones y documentos del procedimiento [arts. 44.4 y 53.1 a)].El artículo 53.1 a), párrafo segundo, último inciso, así como la disposición adicional segunda de la Ley 39/2015 permiten descartar, en principio, la interpretación de que el “punto de acceso general electrónico de la administración” al que hacen referencia los preceptos controvertidos sea único para todas las administraciones españolas.
\nEl primero se refiere al “Punto de Acceso General electrónico de la administración competente”; da así a entender que ha de haber tantos puntos de acceso general electrónico como administraciones públicas. La segunda señala que “las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales podrán adherirse voluntariamente y a través de medios electrónicos a las plataformas y registros establecidos al efecto por la Administración General del Estado”, incluido el “punto de acceso general electrónico de la administración” (párrafo primero). Si esas instancias territoriales pueden optar “por mantener su propio registro o plataforma” (párrafo segundo de la disposición adicional segunda), parece claro que el “punto de acceso general electrónico” es, no un directorio nacional con enlaces a los servicios electrónicos de todas las administraciones españolas, sino el “portal de entrada” de cada una de esas administraciones, que aglutina (o conduce a) las sedes electrónicas de sus órganos.La Letrada autonómica reconoce que la invasión competencial denunciada no sería achacable en realidad a los artículos 13 a) y 53.1 a), párrafo segundo, de la Ley 39/2015, sino, en su caso, a las normas infralegales y actuaciones administrativas que aprovecharan la indefinición normativa para configurar un punto de acceso general electrónico único para todas las administraciones públicas.
\nSin embargo, nuestro enjuiciamiento debe limitarse a las previsiones legales impugnadas. Estas no producen por sí las consecuencias temidas por la demandante, según hemos visto, por lo que el recurso reviste en este punto “carácter preventivo” [por todas, STC 101/2017, FJ 6 b)]. Este Tribunal exige “la existencia de un efectivo y real despojo de la competencia por el ente territorial invasor que genere una correlativa vindicatio potestatis por el ente invadido que se ve despojado de su competencia”; no admite los planteamientos meramente “cautelares”, “virtuales” o “hipotéticos” (STC 166/1987, de 28 de octubre, FJ 2, citando las SSTC 67/1983, de 22 de julio, y 95/1984, de 18 de octubre). En todo caso, respecto de las normas y actuaciones administrativas que definan, regulen o establezcan el llamado punto de acceso general electrónico, cabrá plantear los recursos o conflictos correspondientes dentro de la jurisdicción contencioso-administrativa o ante este Tribunal.Procede, en consecuencia, desestimar la impugnación de los artículos 13 a) y 53.1 a), párrafo segundo, de la Ley 39/2015.
\n11.
\nSe impugna la disposición adicional segunda, sobre “adhesión de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales a las plataformas y registros de la Administración General del Estado”, de la Ley 39/2015.a) Conforme a la disposición adicional segunda, “para cumplir con lo previsto en materia de registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, archivo electrónico único, plataforma de intermediación de datos y punto de acceso general electrónico de la administración, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales podrán adherirse voluntariamente y a través de medios electrónicos a las plataformas y registros establecidos al efecto por la Administración General del Estado”. En el caso de que una Comunidad Autónoma o entidad local “opte por mantener su propio registro o plataforma”, deberá “garantizar que éste cumple con los requisitos del Esquema Nacional de Interoperabilidad, el Esquema Nacional de Seguridad, y sus normas técnicas de desarrollo”, de modo que asegure “su compatibilidad informática e interconexión, así como la transmisión telemática de las solicitudes, escritos y comunicaciones que se realicen en sus correspondientes registros y plataformas”.La demanda nada opone a estas previsiones.
\nDiscute el último inciso del párrafo primero, que dispone: “Su no adhesión, deberá justificarse en términos de eficiencia conforme al artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera”. También el inciso del párrafo segundo conforme al que las Comunidades Autónomas y los entes locales deben cumplir la exigencia anterior ante el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas; señala, literalmente, que la instancia territorial que “opte por mantener su propio registro o plataforma” deberá justificar “ante el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas que puede prestar el servicio de un modo más eficiente, de acuerdo con los criterios previstos en el párrafo anterior”.Según la Abogada de la Generalitat de Cataluña, estos incisos determinan que las administraciones catalanas solo puedan mantener o establecer sus propios medios informáticos -adecuados a sus específicas estructuras y servicios- cuando un órgano estatal valore que ello resulta más eficiente que la simple adhesión a los instrumentos centrales.
\nEn definitiva, bajo la apariencia de adhesión voluntaria, la Ley impondría a las Comunidades Autónomas y a los entes locales una organización de las plataformas electrónicas establecida por y para el Estado. Excedería el ámbito propio de las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas (art. 149.1.18 CE), vulnerando el principio de autonomía (arts. 2 y 137 CE) e invadiendo la competencia de la Generalitat para determinar los medios de las administraciones catalanas (art. 159 EAC).b) La Ley 39/2015, mediante normas de procedimiento común y bases del régimen jurídico de las administraciones públicas (art. 149.1.18 CE), ha articulado una política resueltamente favorable a “una administración sin papel basada en un funcionamiento íntegramente electrónico” (preámbulo) o, más precisamente, a la implantación del uso de los medios electrónicos en la organización y procedimientos administrativos.
\nExtiende con carácter general el “formato electrónico” a todos los actos y expedientes administrativos (arts. 36.1 y 70.2) y obliga a las administraciones españolas a disponer de un “registro electrónico general de apoderamientos” (art. 6), un “registro de empleados públicos habilitados” para la identificación o firma de los interesados que carezcan de los medios electrónicos necesarios (arts. 12.3 y 27.1 y disposición final séptima), un “registro electrónico general” para todo documento presentado a (o recibido por) cualquiera de sus órganos u organismos (art. 16), un “archivo electrónico único” de documentos electrónicos correspondiente a los procedimientos finalizados (art. 17) y “plataformas de intermediación de datos u otros sistemas electrónicos habilitados al efecto” (art. 28).
\nRespecto de varios de estos sistemas o soluciones la Ley exige expresamente que sean interoperables (arts. 6.2, 12.3, 16, apartados primero y cuarto, 17.2, 27.1), quedando sujetos a los esquemas nacionales de interoperabilidad y seguridad y a sus normas técnicas de desarrollo (arts. 27.3 y 70.3 y disposición adicional segunda, párrafo segundo). A ello se añaden los espacios virtuales que permiten las relaciones entre ciudadanos y administraciones. La Ley menciona la “sede electrónica” [arts. 5.4, 6.5, 16.1, 24.3, 31, apartados segundo y tercero, 32.4, 41, 42, apartados segundo y tercero, 43, apartados primero y tercero, 53.1 a), 66, apartados primero y cuarto, 83.2 y 131; disposición adicional cuarta], el “portal web” (arts. 21.4 y 133, apartados primero y segundo) y el “punto de acceso general electrónico” [arts. 13 a), 43.4 y 53.1 a); disposición transitoria cuarta].Hay Comunidades Autónomas y entes locales que antes de la aprobación de la Ley contaban ya con algunas de estas soluciones o plataformas porque así lo habían decidido autónomamente o en cumplimiento de la Ley 11/2007.
\nEn cualquier caso, la generalización de todas ellas en cada una de las administraciones, con la garantía de su efectiva interoperabilidad, conllevará fuertes desembolsos económicos que, además de inasequibles para algunos (p. ej., pequeños ayuntamientos), pueden desequilibrar las balanzas públicas y amenazar la sostenibilidad financiera. El legislador ha pretendido compatibilizar la apuesta por la administración electrónica con esta realidad y con los imperativos de la eficiencia (arts. 31.2 CE y 7 de la Ley Orgánica 2/2012), la estabilidad presupuestaria (arts. 135 CE y 3 de la Ley Orgánica 2/2012) y la sostenibilidad financiera (art. 4 de la Ley Orgánica 2/2012).En primer lugar, la Ley 39/2015 ha dado cierto margen a las administraciones públicas para planificar el cumplimiento de las nuevas exigencias de implantación de medios electrónicos: “las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la administración y archivo único electrónico producirán efectos a los dos años de la entrada en vigor de la Ley”; es decir, a partir del 2 de octubre de 2018 (disposición final séptima).
\nHasta entonces, “las administraciones públicas mantendrán los mismos canales, medios o sistemas electrónicos vigentes relativos a dichas materias, que permitan garantizar el derecho de las personas a relacionarse electrónicamente con las administraciones” (disposición transitoria cuarta).En segundo lugar, a través de la controvertida disposición adicional segunda, la Ley favorece el uso compartido de recursos electrónicos, en sintonía con lo ya previsto para la Administración General del Estado y sus organismos públicos en el Real Decreto 804/2014, de 19 de septiembre, sobre organización e instrumentos operativos de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Pretende situarse así en línea con las recomendaciones de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), para la que “en un país con tal nivel de descentralización, ha habido duplicidades en el desarrollo y la utilización de los sistemas de tecnología de la información y comunicación en todos los niveles de la administración”; por eso proporcionar “incentivos para una cooperación reforzada en un contexto de multigobernanza será decisivo para corregir las fuentes de ineficacia” [OCDE (2014), Spain: From Administrative Reform to Continuous Improvement].
\nEl preámbulo de la Ley 39/2015 hace referencia en el mismo sentido a la necesidad de corregir las “duplicidades” innecesarias y las “ineficiencias”, impulsando la racionalización “de las instituciones y entidades del poder ejecutivo”, mejorando “la eficiencia en el uso de los recursos públicos” y aumentando “su productividad”.El Gobierno estatal ha obligado después a las Comunidades Autónomas incumplidoras del objetivo de déficit de 2015 y de su plan de ajuste a cumplir varias condiciones a fin de acceder al fondo de liquidez autonómico en el segundo trimestre de 2016. Una de las condiciones es la firma de un convenio para la prestación mutua de soluciones básicas de administración electrónica que permita a las Comunidades Autónomas usar los sistemas centrales, con el compromiso de trabajar de forma activa en varias actuaciones; entre ellas: la adhesión al uso de las plataformas y registros estatales, particularmente en materia de registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, archivo electrónico único, plataforma de intermediación de datos y punto de acceso general electrónico de la administración; así como facilitar la integración de los entes locales en estas plataformas (Orden PRE/710/2016, de 12 de mayo, por la que se publica el acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 31 de marzo de 2016, sobre condiciones adicionales a cumplir por las Comunidades Autónomas adheridas al fondo de financiación a Comunidades Autónomas, compartimento fondo de liquidez autonómico 2016; medidas de este tipo también en la Orden PRA/360/2017, de 21 de abril, en relación con el fondo de liquidez autonómico 2017).El Estado puede sin duda promover válidamente al amparo del artículo 149.1.18 CE la implantación generalizada, al menor coste posible, de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación en los procedimientos y servicios administrativos.
\nEl problema fundamental es si los medios que ha empleado al efecto son compatibles con la autonomía constitucionalmente reconocida a las Comunidades Autónomas (arts. 2, 137 y 156 CE y Estatutos de Autonomía) y a los entes locales (arts. 137, 140 y 141 CE). Hemos de determinar pues si las concretas previsiones objeto de este proceso vulneran la autonomía de unas y otros, teniendo en cuenta que el diseño, creación y mantenimiento de “servicios de administración electrónica” es un aspecto central de la “potestad de autoorganización” inherente a la autonomía (STC 111/2016, FJ 11).c) El párrafo primero de la disposición adicional segunda señala en su último inciso: “Su no adhesión, deberá justificarse en términos de eficiencia conforme al artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera”.
\nEl artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, bajo el rótulo “Principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos”, obliga a todas las administraciones públicas a: “valorar” las “repercusiones y efectos” sobre los “gastos o ingresos públicos presentes o futuros” de cada una de sus actuaciones (tanto si consisten en iniciativas legales o reglamentarias como si son actos administrativos, contratos o convenios de colaboración) con sujeción “estricta” a “las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera” (apartado 3); orientar la gestión de sus recursos a “la eficacia, la eficiencia y la calidad”, aplicando al efecto “políticas de racionalización del gasto y de mejora de la gestión del sector público” (apartado 2); así como encuadrar sus políticas de gasto público “en un marco de planificación plurianual y de programación y presupuestación, atendiendo a la situación económica, a los objetivos de política económica y al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera” (apartado 1).La disposición impugnada promueve en primer término la adhesión de las Comunidades Autónomas y los entes locales a las plataformas y registros electrónicos centrales.
\nNo por ello vulnera la autonomía organizativa de unas y otros. Establece, literalmente, que “podrán adherirse voluntariamente” (párrafo primero) u optar “por mantener su propio registro o plataforma” (párrafo segundo). La adhesión es, pues, voluntaria. Resulta evidente que el precepto favorece la utilización voluntaria de las plataformas centrales sin excluir cualquier otra solución organizativa. Al admitir que, en cuanto instancias políticas competentes para autoorganizarse, las Comunidades Autónomas y los entes locales pueden optar “por mantener su propio registro o plataforma”, la previsión consiente, por ejemplo, fórmulas tales como la configuración consorciada o mancomunada de sistemas electrónicos o la adhesión voluntaria a los recursos de una administración diferente de la general del Estado (p. ej., la adscripción de un municipio a los recursos electrónicos de su Comunidad Autónoma).Además de abrir las plataformas centrales a la eventual adhesión de las demás instancias territoriales, la previsión controvertida presupone que la decisión adoptada al respecto ha de ajustarse a los mandatos de eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
\nTampoco por ello infringe el principio de autonomía (arts. 2 y 137 CE): se trata de obligaciones ya establecidas por la Constitución (arts. 31.2 y 135) y la Ley Orgánica 2/2012, a cuyo artículo 7 se remite expresamente la disposición controvertida. Estos textos son, en última instancia, los que condicionan la instauración de sistemas electrónicos propios o el mantenimiento de los ya creados a que, dentro de un marco de planificación plurianual, los gastos resultantes no desequilibren las balanzas (principio de estabilidad presupuestaria) ni desborden los límites de déficit, deuda pública y morosidad (principio de sostenibilidad financiera) y a que los beneficios consecuentes (en términos no solo económicos, sino también de calidad del servicio o de otro tipo) compensen los costes que ahorraría la adhesión a las plataformas centrales (principio de eficiencia).
\nSe trata pues de restricciones a la capacidad de autoorganización de las Comunidades Autónomas y los entes locales derivadas de la propia Constitución o de previsiones legales perfectamente legítimas (STC 215/2014, de 18 de diciembre, con relación a la Ley Orgánica 2/2012), sin que la Ley 39/2015 pueda vulnerar los artículos 2 y 137 CE por el solo hecho de recordar que limitan también la decisión pública favorable al mantenimiento o creación de plataformas electrónicas propias.La disposición adicional segunda, párrafo primero, impone ex novo la exigencia de motivar que el mantenimiento o instauración de sistemas electrónicos propios cumple, precisamente, aquellas obligaciones prestablecidas de eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
\nEstablece así un requerimiento de carácter formal que, en cuanto tal, tampoco puede vulnerar la autonomía organizativa de las Comunidades Autónomas y los entes locales. Consiste en una explicación razonada de que los gastos necesarios al efecto no desestabilizan las cuentas públicas ni superan los límites de déficit, deuda pública y morosidad, y en una ponderación, igualmente razonada, de los beneficios y costes específicos (no solo económicos) resultantes de operar con una plataforma propia en comparación con los beneficios y costes (no solo económicos) de trabajar con los recursos electrónicos comunes o centrales. Consecuentemente, la Comunidad Autónoma o ente local, si no presentase unas cuentas públicas equilibradas situadas en los límites de déficit, deuda pública y morosidad o si no explicase las ventajas operativas de una plataforma propia o si, haciéndolo, no justificara mínimamente que compensan los desembolsos que ahorraría la adhesión a los recursos electrónicos estatales, incumpliría, no solo la exigencia de motivación que el precepto controvertido impone específicamente, sino también los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera y eficiencia que imponen la Constitución (arts. 135 y 31.2 CE) y la Ley Orgánica 2/2012.La STC 54/2017, FJ 5 b), ha apoyado en los principios de eficiencia (art. 31.2 CE) y estabilidad presupuestaria (art. 135 CE) una exigencia de justificación formal muy similar, también limitativa de la autonomía organizativa de los entes locales.
\nSe trata de la previsión que condiciona la creación de empresas públicas locales a la carga de justificar la ausencia de “riesgo para la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal”: “Las concretas limitaciones introducidas no desvirtúan ni desactivan la opción constitucional favorable a permitir la iniciativa pública local en la actividad económica (art. 128.2 CE). En modo alguno resulta injustificado o desproporcionado exigir la ausencia de ‘riesgo para la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal’ y los requisitos formales asociados (justificación de aquella condición material que incluya un análisis de mercado sobre la oferta y la demanda existente, la rentabilidad y los efectos posibles de la actividad sobre la concurrencia empresarial), máxime si se tiene en cuenta que de ese modo se dinamizan otros principios constitucionales, la eficiencia (art. 31.2 CE) y la estabilidad presupuestaria (art. 135 CE)”.En suma, la exigencia de justificar la no adhesión a las plataformas electrónicas estatales en términos de eficiencia, de acuerdo con el artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, es una base del régimen jurídico de las administraciones públicas (art. 149.1.18 CE) que no vulnera la autonomía organizativa de las Comunidades Autónomas (arts. 2, 137 y 156 CE y Estatutos de Autonomía) y los entes locales (arts. 137, 140 y 141 CE).
\nCorresponde, en consecuencia, desestimar la impugnación del último inciso del párrafo primero de la disposición adicional segunda de la Ley 39/2015.d) Conforme al párrafo segundo de la disposición adicional segunda de la Ley 39/2015, la autoridad ante la que las Comunidades Autónomas y los entes locales deben cumplir la exigencia prevista en el párrafo anterior es un órgano de la Administración General del Estado. El precepto dispone, literalmente, que la instancia territorial que “opte por mantener su propio registro o plataforma” deberá justificar “ante el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas que puede prestar el servicio de un modo más eficiente, de acuerdo con los criterios previstos en el párrafo anterior”.El tenor de la previsión controvertida pudiera dar a entender que el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas ha quedado habilitado para controlar los motivos de la opción contraria a la adhesión a los sistemas centrales, tal como alega la Abogada de la Generalitat de Cataluña.
\nDe modo que si ese órgano estatal considerase que la decisión no está suficientemente justificada, las Comunidades Autónomas y los entes locales no podrían válidamente mantener o crear plataformas electrónicas propias ni adherirse a las de una administración distinta de la general del Estado. La previsión controvertida habría configurado la exigencia de motivación como una suerte de carga cuyo incumplimiento estatalmente controlado conllevaría la imposibilidad de contar con sistemas electrónicos propios.El precepto controvertido, conforme a la interpretación expuesta, podría vulnerar la autonomía de las Comunidades Autónomas (arts. 2, 137 y 156 CE y Estatutos de Autonomía) y los entes locales (arts. 137, 140 y 141 CE) si llegara a desbordar los límites constitucionales a la configuración legislativa de controles administrativos sobre la actividad de unas y otros.
\nLa previsión, así interpretada, podría asimismo invadir las competencias de ejecución de las Comunidades Autónomas por atribuir a la Administración General del Estado una tarea de gestión o administración respecto de los entes locales. Solo en supuestos “limitados y excepcionales” cabe admitir que el Estado haga valer competencias de carácter normativo para atribuirse controles administrativos sobre la actividad local (STC 45/2017, FJ 3, refiriéndose a los artículos 60 y 67 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local y a controles relacionados con la deuda local).En consecuencia, para resolver la impugnación hay que tener en cuenta los límites constitucionales a la configuración legislativa de controles administrativos sobre la actividad local y autonómica, que hemos sintetizado recientemente en la STC 14/2018, de 20 de febrero, FJ 10 c), a la que nos remitimos.e) La disposición adicional segunda, según la interpretación indicada, contradice el criterio general conforme al cual la Administración General del Estado no controla la actividad de las Comunidades Autónomas, salvo en las formas y con las condiciones específicamente previstas en la Constitución.
\nLa autonomía política de las Comunidades Autónomas, por lo mismo que impide condicionar la obtención de determinados créditos a la presentación ante un Ministerio de determinados justificantes (STC 63/1986, de 21 de mayo, FJ 9), impide, en principio, condicionar la creación o mantenimiento de plataformas electrónicas propias a la presentación ante un Ministerio de la justificación en términos de eficiencia.La intervención estatal prevista, según la interpretación expuesta, no podría hallar cobertura en la competencia estatal para coordinar las haciendas autonómicas (arts. 149.1.14 y 156.1 CE). La disposición adicional segunda favorece la difusión de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación en la organización y procedimientos administrativos con la ambición de no multiplicar el número de plataformas electrónicas ni los costes consecuentes.
\nNo disciplina la actividad financiera de las entidades públicas ni sus derechos y obligaciones de contenido económico, por lo que debe enmarcarse en el artículo 149.1.18 CE, según hemos razonado en el fundamento jurídico 3 de esta Sentencia y en línea con las alegaciones de la Abogacía del Estado, que no ha cuestionado este encuadramiento.Tampoco cabe entender que esta supervisión estatal de las decisiones autonómicas sobre los servicios de administración electrónica constituya una injerencia legítima por debida, necesaria y proporcionada [SSTC 215/2014, de 18 de diciembre, FJ 7 a), y 14/2018, FJ 10 c)]. La previsión, así interpretada, atribuiría un control a la Administración General del Estado sobre todas las Comunidades Autónomas, que no constituiría la única forma de hacer realidad el objetivo perseguido ni la menos gravosa para la autonomía de las Comunidades Autónomas.
\nHay variadas fórmulas mucho menos restrictivas para compaginar la generalización de los medios electrónicos con la eficiencia y la estabilidad presupuestaria. Por ejemplo, el diseño e implantación de plataformas electrónicas compartidas bajo la dirección de una comisión mixta, compuesta por representantes de los tres niveles territoriales y, en general, los mecanismos de “cooperación reforzada” a los que hace referencia la OCDE y a los que ha acudido efectivamente el Estado para elaborar los esquemas nacionales de seguridad e interoperabilidad, según hemos visto.Además, conforme a la interpretación señalada, la disposición adicional segunda, párrafo segundo, habría autorizado una intervención estatal legalmente indefinida en muchos de sus aspectos, lo que cobra igualmente relevancia bajo la óptica del mandato de predeterminación normativa de los instrumentos de control y coordinación encerrado en la garantía constitucional de la autonomía, no solo de las Comunidades Autónomas, sino también de los entes locales [STC 14/2018, FJ 10 c)].
\nNada diría respecto de aspectos procedimentales muy relevantes. Por ejemplo, el plazo dentro del cual el Estado debería pronunciarse sobre la justificación aportada, los efectos de su rebasamiento o la posibilidad de mejorar o completar la justificación considerada inicialmente insuficiente. Faltarían, pues, parámetros normativos para objetivar suficientemente el alcance de la intervención estatal sobre la autonomía organizativa de las Comunidades Autónomas y los entes locales.En suma, aunque la finalidad de la previsión controvertida es perfectamente legítima -compaginar la implantación de los medios electrónicos en todas las administraciones públicas con los mandatos de eficiencia (art. 32.1 CE) y estabilidad presupuestaria (art. 135 CE)-, el instrumento empleado, de acuerdo con la interpretación expuesta, no lo sería: una intervención de la administración central sobre decisiones organizativas fundamentales de las Comunidades Autónomas constitucionalmente imprevista que no cabe calificar de medida de coordinación debida, necesaria y proporcionada.
\nEste control administrativo indeterminado viene a colocar a las instancias políticas autonómicas y locales en una situación de dependencia jerárquica respecto del Estado.f) La disposición adicional segunda, párrafo segundo, de la Ley 39/2015 admite otra interpretación, tal como resulta de las alegaciones de la Abogacía del Estado. La obligación de argumentar la decisión tomada ante el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de acuerdo con el artículo 7 de la Ley 2/2012 sería solo una obligación de la instancia territorial de justificar en el propio expediente el cumplimiento de los mandatos de eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, así como de comunicar esta justificación al Estado; no implicaría la habilitación para ejercer un control administrativo.
\nEn particular, la previsión impugnada no haría depender la decisión autonómica o local de mantener o crear plataformas propias de la valoración que haga la administración central de la justificación aportada. Comunicado el informe correspondiente, las Comunidades Autónomas y las entidades locales podrían ejercer su potestad de autoorganización en el sentido de preservar o instaurar sus propias plataformas aunque el Estado considerase insuficiente la motivación dada. El único control posible sería el que hicieran, en su caso, los jueces y tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa en torno a si la decisión de aquellas se ajusta a los mandatos de eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, así como el de los órganos encargados de la fiscalización (externa o interna) de las cuentas públicas.
\nLa limitación impuesta a las Comunidades Autónomas y a los entes locales sería una obligación de carácter meramente formal que, en cuanto tal, no vulnera su autonomía constitucionalmente reconocida (arts. 2 y 137 CE) ni invade las competencias autonómicas de ejecución. Se trataría de una base del régimen jurídico de las administraciones públicas (art. 149.1.18 CE) que regularía una técnica de colaboración interadministrativa, esencial en el Estado de las Autonomías (entre otras muchas, STC 141/2016, FJ 7).La STC 237/1992, de 15 de diciembre, FJ 9, ha interpretado en parecido sentido la previsión que recogía “la obligación de remitir a los Ministerios respectivos un estado trimestral de la situación de los fondos destinados a cada tipo de subvención”: “si se mira bien no es un control administrativo interno que exija la justificación del gasto -rendición de cuentas, en suma- por razón del origen estatal de los fondos, lo que resultaría incompatible con la autonomía de las Comunidades para colocarlas en una posición subordinada a la administración del Estado (SSTC 4/1981, 6/1982 y 201/1988), invadiendo por otra parte el ámbito de actuación del Tribunal de Cuentas, delimitado en el artículo 136 de la Constitución.
\nSe trata de algo más simple e inocuo, un deber de carácter meramente informativo, necesario para el cumplimiento por la administración general de su propio control presupuestario interno y para que a la vez pueda efectuar el seguimiento y evaluación de los programas subvencionados. No hay atentado alguno al principio de autonomía ni invasión del campo de competencias de las Comunidades destinatarias. Una vez establecida lo que nuestra STC 201/1988 llama ‘relación jurídica subvencional’ entre aquellas y el Estado, ‘las respectivas competencias entran en un marco necesario de cooperación y colaboración’, en cuanto se orientan a una actuación conjunta en la que no deben mermarse ni la competencia de la Comunidad sobre la materia subvencionada ni la que el Estado tiene para garantizar la coordinación y la unidad de la política económica, así como la efectiva consecución de los objetivos perseguidos en los programas a los que se asignan las subvenciones’.
\nEn definitiva, estos principios que atrás se invocan, con el de solidaridad, pueden reconducirse al deber de lealtad constitucional y, por ello, entendido el artículo 62.3 como se viene diciendo, no resulta contrario en ninguna de sus partes al orden constitucional de distribución de competencias estatales y autonómicas, ni menoscaba la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas”.Ante varias interpretaciones posibles igualmente razonables, el principio de conservación de la ley impone la aplicación de la técnica de la “interpretación conforme”. Según este criterio de “prevalencia de unas interpretaciones sobre otras”, deben descartarse aquellas que dan lugar a que el precepto incurra en inconstitucionalidad [STC 168/2016, de 6 de octubre, FJ 4 b)].
\nCorresponde entonces, en el presente caso, excluir la primera interpretación -examinada en las letra d) y e) de este fundamento jurídico- en beneficio de esta segunda y, en consecuencia, declarar que la disposición adicional segunda, párrafo segundo, de la Ley 39/2015, así interpretada, no es inconstitucional. Esta interpretación de conformidad se llevará al fallo.
\n12.
\nSe impugna el artículo 44, sobre la “notificación infructuosa”, y la disposición adicional tercera, relativa a la “notificación por medio de anuncio publicado en el ‘Boletín Oficial del Estado’”, ambos de la Ley 39/2015.Conforme al artículo 44, todas las administraciones públicas notificarán sus resoluciones por medio de anuncios del “Boletín Oficial del Estado” siempre que el intento de notificación personal haya fracasado y cuando ignoren quiénes son los interesados del procedimiento o el lugar de la notificación (párrafo primero). El anuncio en otros boletines oficiales (autonómicos o provinciales), tablones de edictos (municipales o consulares) y demás medios de difusión será complementario y meramente facultativo (párrafos segundo y tercero).
\nLa disposición adicional tercera insiste en que toda administración pública, si concurren las circunstancias indicadas en el artículo 44, practicará la notificación mediante el anuncio en el “Boletín Oficial del Estado” incluso en procedimientos regulados con normativa específica; la forma de notificación que esta prevea será necesariamente complementaria y meramente facultativa (apartado segundo). El “Boletín Oficial del Estado” pondrá a disposición de las diversas administraciones un sistema automatizado de remisión y gestión telemática para la publicación de los anuncios de notificación, que garantizará la celeridad de la publicación, su correcta y fiel inserción, así como la identificación del órgano remitente (apartado primero).Estas disposiciones reiteran previsiones de la Ley 30/1992 (art. 59.5 y disposición adicional vigésima primera) introducidas por el artículo 25 de la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del sector público y otras medidas de reforma administrativa; previsiones que el Gobierno de Cataluña también impugnó en su momento mediante el recurso de inconstitucionalidad núm. 3447-2015.
\nLa Abogada de la Generalitat afirma en el presente proceso que los motivos de inconstitucionalidad razonados en aquel recurso son por completo extensibles al artículo 44 y a la disposición adicional tercera de la Ley 39/2015: desbordamiento del título estatal en materia de procedimiento administrativo común (art. 149.1.18 CE) con invasión de la competencia de la Generalitat para regular el procedimiento administrativo [art. 159.1 c) EAC] y vulneración del artículo 68.5 EAC, sobre la publicación de actos, disposiciones generales y normas del Gobierno catalán.La STC 33/2018, de 12 de abril, FFJJ 4 a 6, ha desestimado la impugnación del artículo 59.5 y de la disposición adicional vigésima primera de la Ley 30/1992, en la redacción dada por el artículo 25 de la Ley 15/2014.
\nProcede entonces que nos remitamos a ella para desestimar, por las mismas razones, la impugnación del artículo 44 y la disposición adicional tercera de la Ley 39/2015.
\n13.
\nSe impugnan los apartados primero y segundo de la disposición final primera, sobre los títulos competenciales, de la Ley 39/2015.Conforme al apartado primero, la Ley “se aprueba al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.18 de la Constitución Española”. El apartado siguiente añade que el título VI (de la iniciativa legislativa y la potestad para dictar reglamentos) y la disposición adicional segunda (sobre la adhesión de las Comunidades Autónomas y los entes locales a las plataformas y registros electrónicos del Estado) “se aprueban también al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.14, relativo a la Hacienda general, así como el artículo 149.1.13 que atribuye al Estado la competencia en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica”.
\nEstas previsiones serían inconstitucionales por considerar indebidamente que los números 18, 13 y 14 del artículo 149.1 CE habilitan los preceptos impugnados en este proceso.Procede descartar la inconstitucionalidad del apartado primero de la disposición final primera, una vez que esta Sentencia ha declarado que incurren en inconstitucionalidad y nulidad el artículo 6.4, párrafo segundo, y los incisos “o Consejo de Gobierno respectivo” y “o de las consejerías de Gobierno” del párrafo tercero del artículo 129.4; que los artículos 129 (salvo los párrafos segundo y tercero), 130, 132 y 133 contradicen el orden constitucional de competencias y son, en consecuencia, inaplicables a las Comunidades Autónomas en los términos del fundamento jurídico 7, letras b) y c), y que la disposición adicional segunda, párrafo segundo, no es inconstitucional interpretada en los términos del fundamento jurídico 11 f).En cuanto al apartado segundo, según hemos razonado ampliamente en el fundamento jurídico 3 de esta Sentencia, tiene razón la Abogada de la Generalitat de Cataluña cuando afirma que el título VI (arts. 127 a 133) y la disposición adicional segunda de la Ley 39/2015 no hallan cobertura en los números 13 y 14 del artículo 149.1 CE.
\nEl apartado segundo de la disposición final primera de la Ley incurre pues en inconstitucionalidad al reconducir aquellas previsiones a estos títulos competenciales.Corresponde estimar parcialmente esta impugnación y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad y nulidad del apartado 2 de la disposición final primera de la Ley 39/2015.
\nFallo En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA, Ha decidido Estimar parcialmente el recurso de inconstitucionalidad y en consecuencia:
\n1º Declarar la inconstitucionalidad y nulidad de las previsiones siguientes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas: el párrafo segundo del artículo 6.4; los incisos “o Consejo de Gobierno respectivo” y “o de las consejerías de Gobierno” del párrafo tercero del artículo 129.4 y el apartado segundo de la disposición final primera.
\n2º Declarar que los artículos 129 (salvo el apartado cuarto, párrafos segundo y tercero), 130, 132 y 133 de la Ley 39/2015 son contrarios al orden constitucional de competencias en los términos del fundamento jurídico 7 b) de esta Sentencia.
\n3º Declarar que el artículo 132 y el artículo 133, salvo el inciso de su apartado primero “Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública” y el primer párrafo de su apartado cuarto, ambos de la Ley 39/2015, son contrarios al orden constitucional de competencias en los términos del fundamento jurídico 7 c) de esta Sentencia.
\n4º Declarar que la disposición adicional segunda, párrafo segundo, de la Ley 39/2015 no es inconstitucional interpretada en los términos del fundamento jurídico 11 f) de esta Sentencia.
\n5º Desestimar el recurso de inconstitucionalidad en todo lo demás.
\nPublíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
\nDada en Madrid, a veinticuatro de mayo de dos mil dieciocho.
\nVotos particulares 1. Voto particular que formula la Magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 3628-2016 En ejercicio de la facultad que me confiere el artículo 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, y con pleno respeto a la opinión de la mayoría reflejada en la Sentencia, formulo el presente Voto, dejando constancia sucintamente de los fundamentos de mi posición parcialmente discrepante con el fallo y con los razonamientos que lo sustentan, de acuerdo con los argumentos que defendí en la deliberación del Pleno.
\nAnte todo, quiero destacar, porque es de justicia hacerlo, la concienzuda tarea llevada a cabo por el Ponente de este recurso de inconstitucionalidad para abordar con la imprescindible seriedad el examen de la impugnación de determinados preceptos de una ley tan relevante como es la Ley del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, ofreciendo soluciones que han permitido alcanzar en los aspectos más delicados un más que notable consenso en el seno del Pleno de este Tribunal a la hora de dar respuesta a las distintas tachas de inconstitucionalidad formuladas por la Generalitat de Cataluña.
\nDicho lo anterior, he de referirme, no obstante, a los tres puntos en los que se centra mi discrepancia con la Sentencia aprobada. En concreto, considero que la declaración de inconstitucionalidad se debería haber extendido también a los artículos 1.2 y 9.3, y a la disposición adicional segunda de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, por las razones que paso a exponer.
\nLa propia doctrina que se cita en la Sentencia debería haber conducido a la estimación del recurso, sin que resulte enervada por el argumento que invoca el artículo 105 c) CE como razón constitucional justificativa de la reserva de ley establecida. Así, la STC 41/2016, de 3 de marzo, FJ 7 c), declaró que no era conforme con la Constitución, sobrepasando claramente los límites de la competencia estatal, la disposición transitoria cuarta de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la administración local, en cuanto predeterminaba el órgano de la Comunidad Autónoma que había de acordar la disolución de las entidades locales menores y la forma que había de revestir tal decisión. Se recordaba en dicho pronunciamiento que “el ‘objetivo fundamental, aunque no el único’, del artículo 149.1.18 CE es ‘garantizar a los administrados un tratamiento común ante ellas’ [las administraciones Públicas] (SSTC 50/1999, de 6 de abril, FJ 3, y 130/2006, de 4 de junio, FJ 6)”.
\nLa conclusión que la Sentencia alcanzó fue que “[q]ué órgano autonómico ha de adoptar el acuerdo de disolución en este caso y cómo ha de hacerlo son esencialmente ‘cuestiones de organización administrativa’ (STC 194/2012, de 31 de octubre, FJ 7) que pertenecen a la potestad de autoorganización de la Comunidad Autónoma. En este supuesto, no hay razones constitucionales que justifiquen que las bases desciendan a la regulación de estos detalles”. En esta misma línea, la STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 12 d), consideró que existía invasión competencial por obligar el Estado a las Comunidades Autónomas a ejercer sus competencias mediante normas con rango de ley o decisiones del Parlamento autonómico: “es contrario a la autoorganización de las Comunidades Autónomas la regulación de extremos del procedimiento interno de aprobación del uso de recursos propios.
\nCiertamente, será lo normal que, vía presupuestaria, ordinaria o no, los correspondientes programas sean objeto de aprobación, de una u otra forma, por la correspondiente Asamblea Legislativa; pero, en todo caso, no es la ley estatal el instrumento adecuado para regular esa materia, que queda reservada a la regulación propia de las Comunidades Autónomas de acuerdo con sus Estatutos, según lo previsto en los arts. 147.2 C) y 148.1 CE”.
\nFinalmente, la STC 166/2014, de 22 de octubre, FJ 5 c), estableció que, al ejercer la competencia del artículo 149.1.18 CE, el Estado no puede interferir en la organización interna de las Comunidades Autónomas, señalando los órganos competentes para determinados trámites, “ni tampoco regular un concreto modo de ejercer las competencias autonómicas (STC 36/1994, de 10 de febrero, FJ 6) o, en general, establecer una regla competencial ‘específica en la materia’ (STC 94/2013, de 23 de abril, FJ 6), pues lo que sí tienen éstas reservado es la regulación de las ‘normas ordinarias de tramitación’ del procedimiento [SSTC 175/2003, de 30 de septiembre, FJ 10 c), y 126/2002, de 20 de mayo, FJ 10 a)]”. Fuera de estos límites, impuestos por las competencias específicas y propias de las Comunidades Autónomas, “el Estado tiene competencia para establecer las normas del procedimiento administrativo que aseguren un tratamiento común de todos los administrados en los aspectos más importantes de sus relaciones con las distintas administraciones públicas”.
\nTan contundente doctrina no resulta salvada por el recurso a “razones constitucionales” justificativas de la reserva de ley establecida, que la Sentencia de la que disiento encuentra en el artículo 105 c) CE. En primer lugar, esa argumentación es inconsecuente, pues la lógica conclusión de la misma sería la inconstitucionalidad del último inciso del precepto, que permite regular reglamentariamente especialidades de procedimiento sobre determinadas cuestiones, ya que el amparo en esa reserva de ley exigiría llevarla hasta sus últimas consecuencias, y no utilizarla sólo en aquello que interesa. Por otro lado, según puede deducirse de la STC 80/2002, de 8 de abril, FJ 5, la reserva del artículo 105 c) CE es una reserva genérica que se refiere al procedimiento administrativo común (el que garantiza un tratamiento común a todos los administrados ante las distintas administraciones públicas), y no a toda norma de procedimiento.
\nAdemás, la STC 341/1993, de 18 de noviembre, FJ 9, afirmó que esa regla constitucional no impone una reserva plena o absoluta, permitiendo que el reglamento pueda, dentro de ese marco del procedimiento común, disponer determinaciones específicas inherentes a las previsiones legales. Y el hecho de que “ello, y cualesquiera otros extremos técnicos, se deje a la determinación del reglamento no entraña contradicción alguna con la Constitución”. Si no fuera así, si toda norma de procedimiento debiera establecerse mediante ley, la actividad administrativa se vería entorpecida notablemente, con el consiguiente perjuicio para los administrados.
\nEn suma, entiendo que no hay, como afirma la Sentencia de la mayoría, justificación constitucional para imponer a las Comunidades Autónomas que el establecimiento de trámites adicionales a los previstos en la Ley del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas deba efectuarse necesariamente por ley, y que sólo cabe la intervención del reglamento en los casos específicamente concretados por el artículo 1.2 de la Ley. Esa previsión invade las competencias autonómicas de autoorganización, pues impide a las Comunidades Autónomas decidir el instrumento y el órgano a través del cual ejercerán sus facultades en orden al establecimiento de las reglas específicas de procedimiento que exija la ordenación de cada materia de su competencia; ejercicio que, obviamente, habrá de tener en cuenta las limitaciones establecidas por el texto constitucional o por los Estatutos de Autonomía, pero cuyo control deberá efectuarse, según los casos, por este Tribunal Constitucional o por los órganos de la jurisdicción ordinaria.
\nLa Sentencia de la que disiento argumenta que la Ley garantiza un tratamiento común de todos los ciudadanos ante todas las administraciones públicas, y que el artículo 9.3 permite cumplir con las exigencia del artículo 6.1 del Reglamento eIDAS [Reglamento (UE) 910/2014, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014] , pues si el Reino de España reconoce un sistema de identificación electrónica de otro Estado miembro de la Unión Europea, el artículo 9.3 de la Ley 39/2015 habilita su utilización ante cualquier administración nacional.
\nFrente a estos razonamientos, cabe oponer un doble orden de consideraciones. En primer lugar, la garantía del tratamiento común de todos los ciudadanos se logra garantizando que puedan identificarse electrónicamente ante todas las administraciones públicas a través de sistemas que cumplan los requisitos establecidos en el apartado segundo del artículo 9. Ahora bien, la previsión añadida de que los sistemas admitidos por la Administración General del Estado se imponen a todas las demás administraciones públicas vulnera la potestad de autoorganización de las Comunidades Autónomas. A esa conclusión llegó la STC 211/2012, de 14 de noviembre, en sus FFJJ 6 y 7, respecto de una regulación estatal en materia laboral (en la que la competencia autonómica es de simple ejecución) que imponía la aplicación informática que debían utilizar los obligados a notificar a la autoridad laboral autonómica los accidentes de trabajo, respecto de la cual entendió este Tribunal que excedía de la competencia estatal.
\nSi lo que se quiere es conseguir una unificación de sistemas que permita ese tratamiento común a todos los ciudadanos frente a cualquier administración pública, el fin no se puede lograr a través de esa imposición, porque de esa forma se afecta a las competencias exclusivas de las Comunidades y, especialmente, a su potestad de autoorganización. En su lugar (aparte del establecimiento de los requisitos que deben cumplir los sistemas de identificación electrónica), lo que deberían preverse son los imprescindibles mecanismos de colaboración que permitan la necesaria coordinación y cooperación entre las administraciones públicas implicadas en la búsqueda de aquellas soluciones con las que se consiga optimizar el ejercicio de las competencias estatales y autonómicas, pero no adoptar una regla de imposición a todas las demás administraciones de los mecanismos de identificación aceptados por la Administración General del Estado, incluso en ámbitos en los que las Comunidades Autónomas ostenten competencias exclusivas, con rechazo de raíz de cualquier fórmula de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
\nEn segundo lugar, estimo que la invocación del artículo 6.1 del Reglamento (UE) 910/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio, no es argumento válido para atraer la competencia hacia el Estado en cuanto al reconocimiento de los sistemas de identificación, ya que, como ha señalado este Tribunal, entre otras, en la STC 33/2005, de 17 de febrero, FJ 3, “el hecho de que una competencia suponga ejecución del Derecho comunitario no prejuzga cuál sea la instancia territorial a la que corresponda su ejercicio, porque ni la Constitución ni los Estatutos de Autonomía prevén una competencia específica para la ejecución del Derecho comunitario. Así pues, la determinación de a qué ente público corresponde la ejecución del Derecho comunitario, bien en el plano normativo, bien en el puramente aplicativo, se ha de dilucidar caso por caso teniendo en cuenta los criterios constitucionales y estatutarios de reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en las materias afectadas”.
\nEl argumento que emplea la Sentencia se aparta de esta doctrina, porque lleva consigo implícita la consecuencia de que será la Administración General del Estado la que deba reconocer el sistema de identificación electrónica de otro Estado miembro de la Unión Europea, lo que no es consecuente con el sistema interno de distribución de competencias. En efecto, si la actuación que deba realizarse con ese sistema de otro Estado tiene lugar ante la administración de una Comunidad Autónoma, por ser la titular de la competencia concernida, será la administración autonómica la que deba reconocer dicho sistema, ateniéndose a lo establecido en el artículo 6.1 del Reglamento (UE) 910/2014. Entre otros aspectos, ello implica constatar que se trate de un sistema de identificación electrónica incluido en la lista publicada por la Comisión de conformidad con el artículo 9 del propio Reglamento, lista que se forma a partir de las notificaciones de los sistemas que los Estados miembros efectúan a la Comisión en los términos del artículo 9.1.
\nNo existen razones para que esa facultad deba quedar reservada al Estado, pudiendo ejercerla cada Comunidad Autónoma en el ámbito de sus competencias. La situación sería similar a la resuelta por la indicada STC 33/2005, en la que se concluyó que la atribución a la Administración General del Estado de la facultad para designar entidades de acreditación de verificadores medioambientales, y la efectiva designación de una entidad de acreditación, vulneraban el orden constitucional de competencias, con independencia de que los verificadores medioambientales acreditados por las entidades designadas por las Comunidades Autónomas fueran a ejercer su actividad en otra Comunidad Autónoma e incluso en otro país de la Unión Europea.
\nEn conclusión, entiendo que la previsión del artículo 9.3 de la Ley 39/2015 resulta inconstitucional por afectar a las competencias autonómicas de autoorganización.
\nNo estoy de acuerdo con la conclusión a la que llega la Sentencia en relación con ninguno de los dos párrafos de la disposición adicional segunda. Efectivamente, en su primera parte, el párrafo primero de la disposición contempla la posibilidad de que las Comunidades Autónomas y las entidades locales se adhieran voluntariamente a las plataformas y registros establecidos por la administración general del Estado. Sin embargo, se añaden a continuación una serie de previsiones (tanto en el párrafo primero como en el segundo) que relativizan ese carácter voluntario de la adhesión y tienden a desincentivar el mantenimiento por parte de Comunidades Autónomas y entidades locales de sus propios registros o plataformas, al imponer una serie de trabas que, a mi modo de ver, constituyen una verdadera técnica de control de la administración del Estado sobre las demás administraciones públicas.
\nEn efecto, para que tanto Comunidades Autónomas como entidades locales decidan no adherirse a la plataforma estatal, deben justificarlo en términos de eficiencia conforme al artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, según el inciso final del primer párrafo. Aunque ello pueda ser coherente con los principios constitucionales de estabilidad presupuestaria y eficiencia, lo cierto es que este inciso no puede ser interpretado al margen o de manera independiente respecto de la previsión del primer inciso del párrafo segundo, del que se deduce que esa justificación ha de realizarse ante el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.
\nEs decir, lo que la disposición adicional segunda establece no es, como se dice en la Sentencia, una obligación de justificar en el propio expediente el cumplimiento de los principios del artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012 y de comunicar esta justificación a la administración del Estado a efectos de información. En realidad, se trata de una auténtica técnica de control de la administración estatal sobre las administraciones autonómica y local, que no es respetuosa ni con la autonomía ni con las competencias que, en particular, corresponden a las Comunidades Autónomas. No hay aquí, como se afirma en la Sentencia, una técnica de colaboración interadministrativa, sino un control estatal que, según se establece en la propia doctrina constitucional recogida en la Sentencia, no es tolerable en cuanto coloca a las instancias políticas autonómicas y locales en una situación de dependencia jerárquica respecto del Estado, cercenando con esas trabas sus potestades de autoorganización y las competencias de ejecución que respecto de la administración local corresponden a las Comunidades Autónomas.
\nEn este sentido, habida cuenta de los evidentes términos del precepto, considero que la interpretación de conformidad que se hace en el fundamento jurídico 11 f) es una interpretación manipulativa que lo desfigura haciéndolo decir lo que realmente no dice, y en contra de la clara finalidad que persigue, en su conjunto, la disposición adicional segunda impugnada. Por consiguiente, lo procedente habría sido declarar los incisos discutidos de la disposición adicional segunda directamente inconstitucionales por resultar incompatibles con la autonomía y las competencias que el bloque de la constitucionalidad reconoce a las Comunidades Autónomas.
\nY en este sentido emito mi Voto particular.
\nMadrid, a veinticuatro de mayo de dos mil dieciocho.
\nIdentificación Órgano Pleno Magistrados Don Juan José González Rivas, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón.
\nNúmero y fecha BOE [Núm, 151 ] 22/06/2018 Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 3628-2016 Fecha de resolución 24/05/2018 Síntesis y resumen Síntesis Descriptiva Interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con diversos preceptos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.
\nSíntesis Analítica Competencias sobre procedimiento administrativo: nulidad de diversos extremos de los preceptos relativos a los registros electrónicos de apoderamientos, los principios de buena regulación y que identifican los títulos competenciales habilitantes para la aprobación de la ley; inconstitucionalidad de distintos preceptos que regulan la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria; interpretación conforme de la disposición relativa a la adhesión de las administraciones territoriales a las plataformas y registros de la Administración General del Estado. Voto particular.
\nResumen Se enjuicia la constitucionalidad de diversos preceptos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, que regulan: a) la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, b) la simplificación del procedimiento administrativo y la administración electrónica y c) los títulos competenciales que darían soporte a la ley.
\nSe estima parcialmente el recurso. Se declara la inconstitucionalidad y nulidad de los aspectos de la ley estatal enjuiciada. Por un lado, la prohibición, con carácter general, de conferir el desarrollo reglamentario de las leyes autonómicas a las consejerías u órganos integrados en ellas, vulnerando así la reserva estatutaria que establece la Constitución. Por otro, la atribución a la Administración General del Estado de la aprobación de los modelos relativos a poderes inscribibles en los registros electrónicos de otras administraciones públicas, ya que en la medida en que se trata de un poder con efectos procedimentales, forma parte de las competencias de ejecución y gestión que corresponden a las comunidades autónomas y a los entes locales.
\nSe declara asimismo la invasión competencial de los preceptos que regulan la participación de los ciudadanos y la planificación y evaluación normativas en los procedimientos legislativos para declararlos inaplicables a la elaboración de anteproyectos de ley autonómicos, dado que desbordan el ámbito de lo básico e invaden competencias de gestión atribuidas estatutariamente a las comunidades autónomas en orden a organizarse y a regular la elaboración de sus leyes. Sin embargo, no se declara la nulidad de estos preceptos, puesto que en lo que afectan a la iniciativa legislativa estatal no suponen tacha de inconstitucionalidad alguna.
\nSe realiza una interpretación de conformidad con la Constitución del precepto que regula la adhesión de las comunidades autónomas y de los entes locales a las plataformas y registros de la Administración General del Estado. La obligación de la instancia territorial de justificar en términos de eficiencia su no adhesión ante el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas es un requisito de carácter formal que no implica su habilitación para ejercer un control administrativo, por lo que no invade competencias autonómicas de ejecución.
\nSe desestima el recurso en todo lo demás. La sentencia declara que la reserva de ley para regular trámites adicionales a los del procedimiento administrativo común supone una limitación de la capacidad de autoorganización de las comunidades autónomas, pero es una interferencia legítima en la medida en que supone una garantía instrumental del principio democrático, dotando a los procedimientos administrativos de un régimen más estable y transparente. En relación con el derecho a utilizar ante cualquier administración pública los sistemas de identificación electrónica que haya admitido la Administración General del Estado, se declara que garantiza un tratamiento común a los administrados a la par que preserva amplios márgenes de autoorganización autonómica.
\nLa sentencia cuenta con un voto particular parcialmente discrepante.
\nArtículo 1.21, f. 11 Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña Artículo 55.1, f. 5 Articulo 63, f. 5 Artículo 64, f. 5 Artículo 65, f. 7 Artículo 68, ff. 1, 5, 7 Artículo 68.1, f. 5 Artículo 150, ff. 1, 4, 6, 7, 10 Artículo 159, ff. 1, 6, 7, 11 Artículo 159.1 c), f. 12 Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos En general, ff. 2, 10 Artículo 6, f. 9 Artículo 42.1, f. 8 Artículo 42.2, f. 8 Artículo 42.3, f. 8 Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos En general, f. 10 Real Decreto 3/2010, de 8 de enero, por el que se regula el esquema nacional de seguridad en el ámbito de la administración electrónica En general, f. 8 Real Decreto 4/2010, de 8 de enero. Se regula el esquema nacional de interoperabilidad en el ámbito de la Administración electrónica En general, f. 8 Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible En general, f. 2 Artículos 4 a 7 (derogados por la Ley 39/2015, de 1 de octubre), ff. 3, 4, 7 Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera En general , f. 11, VP Artículo 1, f. 11 Artículo 2, f. 11 Artículo 3, f. 11 Artículo 4, f. 11 Artículo 7, f. 11, VP Artículo 7.1, inciso final, VP Artículo 7.2, inciso primero, VP Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno Artículo 7, f. 7 Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la administración local Artículo 1.8, f. 6 Reglamento (UE) núm. 910/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo de Estado, de 23 de julio de 2014. Identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior y por la que se deroga la Directiva 1999/93/CE Artículo 6, f. 9 Artículo 6.1, f. 9, VP Artículo 7, f. 9 Artículo 8, f. 9 Artículo 9, f. 9, VP Artículo 9.1, VP Artículo 10, f. 9 Artículo 11, f. 9 Artículo 12, f. 9 Ley 15/2014, de 16 de septiembre. Racionalización del sector público y otras medidas de reforma administrativa Artículo 25, f. 12 Real Decreto 804/2014, de 19 de septiembre. Se establecen el régimen jurídico y las normas de seguridad y prevención de la contaminación de los buques de recreo que transporten hasta doce pasajeros En general, f. 11 Orden HAP/1949/2014, de 13 de octubre. Se regula el punto de acceso general de la Administración General del Estado y se crea su sede electrónica
\nEn general, f. 10 Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas Preámbulo, ff. 2, 3, 11 Artículo 1.1, f. 6 Artículo 1.2, ff. 2, 6, VP Artículo 5.4, f. 11 Artículo 6, ff. 8, 11 Artículo 6.1, f. 7 Artículo 6.1.1, f. 8 Artículo 6.2, ff. 8, 11 Artículo 6.3, f. 8 Artículo 6.4, f. 8 Artículo 6.4, párrafo primero, f. 8 Artículo 6.4, párrafo segundo, ff. 2, 8 Artículo 6.5, f. 11 Artículo 9, f. 9, VP Artículo 9.1, f. 9 Artículo 9.2, f. 9, VP Artículo 9.3, ff. 2, 9, VP Artículo 11, f. 9 Artículo 12.3, f. 11 Artículo 13, f. 10 Artículo 13 a), ff. 2, 10, 11 Artículo 13 g), f. 9 Artículo 16, f. 11 Artículo 16.1, f. 11 Artículo 16.4, f. 11 Artículo 17, f. 11 Artículo 17.2, f. 11 Artículo 21.4, f. 11 Artículo 24.3, f. 11 Artículo 27.1, f. 11 Artículo 27.3, f. 11 Artículo 28, f. 11 Artículo 31.2, f. 11 Artículo 31.3, f. 11 Artículo 32.4, f. 11 Artículo 36.1, f. 11 Artículo 41, f. 11 Artículo 42.2, f. 11 Artículo 42.3, f. 11 Artículo 43.1, f. 11 Artículo 43.3, f. 11 Artículo 44, ff. 2, 12 Artículo 44.1, f. 12 Artículo 44.2, f. 12 Artículo 44.3, f. 12 Artículo 44.4, ff. 10, 11 Artículo 53, f. 10 Artículo 53.1 a) párrafo segundo, ff. 2, 10, 11 Artículo 62.3, f. 11 Artículo 66.1, f. 11 Artículo 66.4, f. 11 Artículo 68.5, f. 12 Artículo 70.2, f. 11 Artículo 70.3, f. 11 Artículo 83.2, f. 11 Artículo 127, f. 7 Artículos 127 a 133, ff. 2, 7, 13 Artículo 128, f. 7 Artículo 129, f. 7 Artículo 129.1, f. 7 Artículo 129.2, f. 7 Artículo 129.3, f. 7 Artículo 129.4, párrafo cuarto, ff. 5, 7 Artículo 129.4, párrafo primero, f. 7 Artículo 129.4, párrafo segundo, ff. 6, 7, 13 Artículo 129.4, párrafo tercero, ff. 5, 7, 13 Artículo 129.5, f. 7 Artículo 129.6, f. 7 Artículo 129.7, f. 7 Artículo 130, ff. 7, 13 Artículo 130.1, f. 7 Artículo 130.2, f. 7 Artículo 131, ff. 7, 11 Artículo 132, ff. 7, 13 Artículo 133, ff. 7, 13 Artículo 133.1, ff. 7, 11 Artículo 133.1, inciso primero, f. 7 Artículo 133.2, f. 11 Artículo 133.2, inciso primero, f. 7 Artículo 133.2, inciso segundo, f. 7 Artículo 133.3, f. 7 Artículo 133.4, párrafo primero, f. 7 Artículo 133.4, párrafo segundo, f. 7 Disposición adicional segunda, ff. 2, 3, 8, 10, 11, 13, VP Disposición adicional segunda, párrafo primero, inciso último, f. 11, VP Disposición adicional segunda, párrafo segundo, ff. 10, 11, 13, VP Disposición adicional tercera, ff. 2, 12 Disposición adicional cuarta, f. 11 Disposición transitoria cuarta, f. 11 Disposición derogatoria única, apartado 2 c), f. 7 Disposición final primera, apartado 1, ff. 2, 3, 13 Disposición final primera, apartado 2, ff. 2, 3, 13
\nDisposición final séptima, f. 11 Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público En general, f. 2 Artículo 156.1, f. 8 Artículo 156.2, f. 8 Orden PRE/710/2016, de 12 de mayo. Se publica el acuerdo de la comisión delegada del gobierno para asuntos económicos de 31 de marzo de 2016, sobre condiciones adicionales a cumplir por las Comunidades Autónomas adheridas al fondo de financiación a Comunidades Autónomas, compartimento fondo de liquidez autonómico 2016 En general, f. 11 Orden PRA/360/2017, de 21 de abril. Se publica el acuerdo de la comisión delegada del gobierno para asuntos económicos de 2 de marzo de 2017, sobre condiciones adicionales a cumplir por las Comunidades Autónomas adheridas al fondo de financiación a comunidades autónomas, compartimento fondo de liquidez autonómico 2017 En general, f. 11 Conceptos constitucionales Conceptos materiales Visualización Alcance de la declaración de inconstitucionalidadAlcance de la declaración de inconstitucionalidad, f. 7 Competencias en materia de bases del régimen jurídico de las Administraciones públicasCompetencias en materia de bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, ff. 1 a 12, VP Competencias en materia de procedimiento administrativo comúnCompetencias en materia de procedimiento administrativo común, ff. 3 a 12, VP Control administrativoControl administrativo, f. 11, VP Iniciativa legislativaIniciativa legislativa, f. 7 Potestad reglamentariaPotestad reglamentaria, f. 5 Voto particular, formulado unoVoto particular, formulado uno Administración electrónicaAdministración electrónica, ff. 8, 9, 10, VP Reserva de leyReserva de ley, f. 6, VP Reserva estatutariaReserva estatutaria, ff. 5, 7 Arriba Ayúdenos a mejorarUtilice este formulario para notificar al Tribunal Constitucional una posible errata encontrada en el texto de la resolución.
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