En consecuencia, la potestad contraria de los poderes públicos autonómicos resultante del art. 7.3 de la ley recurrida constituye una vulneración “efectiva e insalvable por vía interpretativa” de esa determinación básica, en los términos establecidos por nuestra doctrina sobre la inconstitucionalidad mediata citada más arriba (fundamento jurídico 4).Los preceptos estatales citados son formalmente básicos en cuanto tienen rango de ley y así se declaran en las leyes en cada caso citadas. En cuanto a su condición materialmente básica, además de que no ha sido negada por las partes comparecidas, viene amparada por la doctrina de este Tribunal que ha reconocido que el Estado, al amparo de su competencia sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, puede establecer regulaciones liberalizadoras de la actividad económica que condicionen la capacidad de intervención pública en aquella, siempre que tal “limitación” no suponga una “restricción desproporcionada de la capacidad autonómica de adoptar políticas propias” [SSTC 26/2012, de 1 de marzo, FJ 7, y 79/2017, de 22 de junio, FFJJ 5 y 7 a)].
\nEn este caso, los preceptos estatales citados -y en concreto, la ausencia de una potestad de limitar emisiones globales para el conjunto del territorio- persiguen y están amparados en indudables objetivos de política económica general, y la limitación que representan para las políticas autonómicas de protección del medio ambiente no supone un vaciamiento de esta competencia, pues la Comunidad Autónoma sigue teniendo un amplio margen para el desarrollo de las normas básicas sobre protección del medio ambiente aprobadas por el Estado, así como para aprobar normas adicionales de protección (art. 144 EAC). De la misma manera, la jurisprudencia de este Tribunal ha considerado que los requisitos y condiciones para la producción de energía forman parte de las bases del régimen energético que puede fijar el Estado ex art. 149.1.25 CE, tal y como se razonará con más detalle al examinar el recurso contra el art. 19 de esta misma ley, de modo que la inexistencia de límites globales a las emisiones resultante de los preceptos estatales citados, y que es determinante para la producción de energía mediante fuentes no renovables, puede encontrar también cobijo en este segundo título competencial.Establecido el carácter formal y materialmente básico de los preceptos estatales citados, desarrollaremos a continuación la contradicción efectiva e insalvable que produce el art. 7.3 de la Ley catalana de cambio climático en aquellos, diferenciando al efecto entre el régimen de la Ley 1/2005, por una parte, y el de las leyes de calidad del aire y protección de la atmósfera y de prevención y control integrados de la contaminación, por otra.(i) Por lo que se refiere al régimen de la Ley 1/2005, la subasta como método básico de asignación de derechos de emisión (arts. 14 y 39) efectuada por un único subastador por cada Estado miembro, como exige el art. 22 del Reglamento UE 1031/2010, es incompatible con la territorialización unilateral de derechos de emisión por comunidades autónomas, pues este último sistema puede impedir a los titulares de instalaciones sujetas a la Ley 1/2005 emitir gases de efecto invernadero aun cuando tengan autorización para ello (art. 4) y adquieran y entreguen a la administración los correspondientes derechos de emisión (art. 27.2) para lo cual pueden servirse, como ya se ha expuesto, de derechos adquiridos de titulares extranjeros (art. 21.1) y de reducciones certificadas de emisiones y unidades de reducción de emisiones (art. 27 bis).(ii) Por su parte, el sistema de control de emisiones de la Ley de calidad del aire y protección de la atmósfera y al texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación es también incompatible con el art. 7.3 de la ley impugnada.
\nLas normas estatales citadas preservan el derecho a ejercer actividades económicas contaminantes mientras la instalación sujeta no supere las cantidades máximas permitidas de sustancias contaminantes contenidas en las emisiones, medidas en el foco de origen (“valores límite de emisión”), ni se sobrepasen -en general- los niveles de concentración de sustancias contaminantes en la atmosfera (“objetivos de calidad del aire”) de acuerdo con las mediciones efectuadas en las estaciones distribuidas por el territorio. Por el contrario, la ley impugnada habilita a la Comunidad Autónoma para prohibir emisiones por encima de una cantidad “presupuestada” y “permitida” por ella, aunque la instalación cuente con las mejores técnicas disponibles, no supere los valores límite de emisión y no pueda “demostrarse” (art. 13.5 de la Ley de calidad del aire y protección de la atmósfera) que sus emisiones suponen sobrepasar los objetivos de calidad del aire previamente definidos.e) Además, y en todo caso, esta potestad resultante del art. 7.3 de la Ley del cambio climático de Cataluña vulneran también la competencia del Estado sobre las obras, proyectos e instalaciones contaminantes de su titularidad (actividades en puertos y aeropuertos de interés general, art. 149.1.20 CE; autorización de instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a más de una comunidad autónoma o el transporte de energía salga de su ámbito territorial, art. 149.1.22 CE; u obras de interés general, art. 149.1.24 CE, entre otras), cuya puesta en marcha y funcionamiento no puede ser condicionada mediante la imposición unilateral de condiciones medioambientales por las comunidades autónomas (por todas, STC 13/1998, de 22 de enero, sobre la técnica de la evaluación de impacto ambiental).El Estado, hemos dicho, “no puede verse privado del ejercicio de sus competencias exclusivas por la existencia de una competencia, aunque también sea exclusiva, de una comunidad autónoma […] Debe tenerse en cuenta, en última instancia, que cuando la Constitución atribuye al Estado una competencia exclusiva lo hace porque bajo la misma subyace -o, al menos, así lo entiende el constituyente- un interés general, interés que debe prevalecer sobre los intereses que puedan tener otras entidades territoriales afectadas, aunque, evidentemente, esto solo será así cuando la competencia se ejerza de manera legítima” (STC 204/2002, de 31 de octubre, sobre la articulación de la competencia autonómica sobre ordenación del territorio y la competencia del Estado sobre puertos de interés general).
\nEn aplicación de esta doctrina, el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación dispone que cuando la instalación requiera la declaración de impacto ambiental de la administración del Estado, la autorización ambiental integrada de la comunidad autónoma no podrá otorgarse sin ella y deberá incorporar además sus determinaciones (art. 29 del texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación). Y, por lo mismo, la Ley de calidad del aire y protección de la atmósfera ha previsto también que las comunidades autónomas deban aplicar los principios de cooperación y colaboración para los supuestos en que los ámbitos de aplicación de sus planes y programas de mejora y cumplimiento de los objetivos de calidad del aire “incluya[n] actividades, infraestructuras o zonas de competencia de otras Administraciones públicas” (art. 16.3 de la Ley de calidad del aire y protección de la atmósfera).Por todas estas razones, el art. 7.3 de la ley recurrida es contrario al orden constitucional de distribución de competencias y, en consecuencia, inconstitucional y nulo.f) Los restantes preceptos de este grupo no contradicen la legislación básica del Estado.Por un lado, los arts. 5 a 7, una vez declarada la nulidad del art. 7.3, ya no permiten prohibir emisiones por encima de una determinada cantidad, pero sí pueden contribuir mediante los instrumentos de planificación que regulan al diseño de políticas medioambientales de la Generalitat en el ámbito de sus competencias, amparadas en los arts. 45 CE y 27 y 46 EAC (derecho a un medio ambiente adecuado y desarrollo sostenible).Y por otro, los arts. 8, 10 y 11 solamente regulan el inventario de emisiones a la atmósfera y sumideros de CO2 de Cataluña, con el objetivo de “realizar el seguimiento de las emisiones y la planificación de las políticas” (art. 8.1), la “huella de carbono” de Cataluña para recoger las “emisiones estimadas” de acuerdo con el inventario, pero teniendo en cuenta además las importaciones y exportaciones (art. 8.4), y la necesidad de realizar evaluaciones y propuestas “para reducir la vulnerabilidad” a los impactos del cambio climático de los sistemas naturales, los territorios y los sectores socioeconómicos a fin de “tener[los] en cuenta” en los instrumentos de planificación y programación sectoriales [arts. 10.1 c) y 11.1].Ello no solo no vulnera el régimen básico de intervención y control de las emisiones contaminantes diseñado por el Estado, sino que se cohonesta perfectamente con el principio igualmente básico de desarrollo sostenible que obliga a la “integración de las consideraciones relativas a la protección de la atmósfera en las distintas políticas sectoriales” (art. 4.3 de la Ley de calidad del aire y protección de la atmósfera; y, en el mismo sentido, art. 1 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental; art. 5 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad; art. 3 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana; arts. 2, 77 y 93 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible; o art. 4 de la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural).
\nEl carácter básico de este principio al amparo de los núms. 13 (economía) y 23 (medio ambiente) del art. 149.1 CE ha sido afirmado, entre otras, en la STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 6 b), a propósito de su plasmación en la Ley de suelo.Es doctrina consolidada que el control de constitucionalidad de leyes y disposiciones que lleva a cabo este Tribunal es un control “abstracto”, desvinculado de cualquier consideración concreta sobre su aplicación a un específico supuesto de hecho, y “objetivo”, pues la regla controvertida ha de ser enjuiciada en atención a su propio sentido, y no por las intenciones del legislador, su estrategia política o su propósito último [por todas, STC 139/2017, de 29 de noviembre, FJ 2 c)].
\nTampoco procede anticipar juicios sobre el posible contenido de planes simplemente previstos en leyes autonómicas, siempre que esos planes tengan cobijo en su acervo competencial (por todas, STC 65/2018, de 7 de junio, FFJJ 4 y 9, en relación con el “plan estratégico de la utilización de la fractura hidráulica” de Castilla-La Mancha).
\n9.
\nEl art. 16.3, ya dentro del capítulo III dedicado a las “políticas sectoriales”, dice:“La interconexión de las redes de abastecimiento como medida que otorga seguridad al sistema de abastecimiento de agua potable solo debe hacerse en casos excepcionales, y siempre y cuando no comporte una interconexión de cuencas hídricas que pueda dar lugar a trasvases permanentes entre cuencas. Esta interconexión no debe implicar una captación de aguas que reduzca de modo importante el caudal ecológico aguas abajo del punto de captación”.Esta prohibición de interconexiones que puedan dar lugar a “trasvases permanentes entre cuencas” es considerada por el presidente del Gobierno contraria a la competencia del Estado en materia de “legislación, aprovechamiento y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una comunidad autónoma” (art. 149.1.22 CE), con cita de la STC 110/2011, de 22 de diciembre, FJ 17, declarando la falta de competencia del legislador autonómico o estatutario para determinar unilateralmente los caudales hídricos de cuencas intercomunitarias.
\nLos representantes del ejecutivo y legislativo autonómico aceptan de hecho esta precisión en la interpretación del precepto controvertido, en la medida en que lo entienden amparado en la competencia de la Comunidad Autónoma sobre cuencas intracomunitarias (art. 117 EAC) no pudiendo alcanzar, por tanto, a las intercomunitarias, tal y como resulta de la jurisprudencia constitucional (por todas, STC 31/2010, FJ 65).En los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad, hemos dicho que “tratándose del legislador democrático, la presunción de constitucionalidad ocupa un lugar destacado en dicho juicio, por lo que ‘es necesario apurar todas las posibilidades de interpretar los preceptos de conformidad con la Constitución y declarar tan solo la derogación de aquellos cuya incompatibilidad con ella resulte indudable por ser imposible llevar a cabo dicha interpretación’ (SSTC 14/2015, de 5 de febrero, FJ 5, y 17/2016, de 4 de febrero, FJ 4), de modo que ‘siendo posibles dos interpretaciones de un precepto, una ajustada a la Constitución y la otra no conforme con ella, debe admitirse la primera con arreglo a un criterio hermenéutico reiteradas veces aplicado por este Tribunal’ (STC 185/2014, de 6 de noviembre, FJ 7)”, con el límite que representa el respeto al tenor literal de la norma, pues “la salvaguarda del principio de conservación de la norma encuentra su límite en las interpretaciones respetuosas tanto de la literalidad como del contenido de la norma cuestionada, de manera que la interpretación de conformidad con los mandatos constitucionales sea efectivamente deducible, de modo natural y no forzado, de la disposición impugnada (STC 185/2014, de 6 de noviembre, FJ 7), sin que corresponda a este Tribunal la reconstrucción de la norma en contra de su sentido evidente con la finalidad de encontrar un sentido constitucional, asumiendo una función de legislador positivo que en ningún caso le corresponde (STC 14/2015, de 5 de febrero, FJ 5)” (SSTC 20/2017, de 2 de febrero, FJ 9, y 62/2017, de 25 de mayo, FJ 7).Si el art. 16.3 se entendiera referido a todas las cuencas hidrográficas, tanto inter como intracomunitarias, el precepto incurriría efectivamente en el exceso competencial denunciado.
\nNo obstante, y en aplicación del principio de conservación de la ley antes mencionado, es posible también entender, sin reconstruir el precepto ni dejar de respetar su tenor literal y contenido, que las “cuencas hídricas” a que el mismo se refiere son solamente las de competencia de la Generalitat, como sus representantes reconocen. De este modo, el precepto se acomoda al sistema constitucional de distribución de competencias (por todas, STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 15, sobre la Ley de aguas y el concepto de “cuenca hidrográfica”).En consecuencia, procede declarar que el art. 16.3 no es inconstitucional siempre que se interprete que las “cuencas hídricas” a que el mismo se refiere son solamente las cuencas intracomunitarias del art. 117 EAC.
\nEsta interpretación conforme se trasladará al fallo.
\n10.
\nSeguidamente se impugnan el art. 19 (“Energía”) y, “por conexión”, las disposiciones adicionales primera, segunda y tercera, y finales quinta y sexta. Según argumenta la parte actora, este conjunto de preceptos disciplinan “un régimen singularizado” para Cataluña y una “planificación exclusivamente catalana de la energía” con “sus propios objetivos”, y ello representa una vulneración de la competencia estatal para llevar a cabo esta planificación al amparo de los núms. 13 y 25 del art. 149.1 CE, reconocida en la STC 128/2016, de 7 de julio (caso de las “estructuras de Estado”), FJ 10, a propósito del plan director de la energía, y también de las Leyes 1/2005, ya citada (régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero), 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico (en cuanto reconoce el derecho a utilizar las fuentes de energía que los productores consideren más adecuada: art. 26.1), 25/1964, de 29 de abril, sobre energía nuclear (en cuanto permite la existencia de centrales nucleares), y 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos (en cuanto admite la técnica del fracking prohibida en el art. 19.4 impugnado).
\nLos representantes del Gobierno y Parlamento autonómicos consideran infundada esta denuncia de vulneración competencial en cuanto que el art. 19 contiene simples “directrices” o, en otros casos, preceptos que admiten interpretaciones conformes con las competencias del Estado. Y en todo caso, se trataría de normas amparadas en la competencia sobre el fomento de energías renovables, establecida en el art. 133.1 d) EAC.Comenzaremos el análisis de constitucionalidad de este grupo de preceptos por el art. 19, base de toda la impugnación del recurrente. El tenor de este artículo es el que sigue:“Artículo 19. Energía.1. Las medidas que se adopten en materia de energía deben ir encaminadas a la transición energética hacia un modelo cien por cien renovable, desnuclearizado y descarbonizado, neutro en emisiones de gases de efecto invernadero, que reduzca la vulnerabilidad del sistema energético catalán y garantice el derecho al acceso a la energía como bien común, y concretamente deben ir encaminadas a:a) Impulsar políticas de ahorro y eficiencia energéticos, con el objetivo de reducir el consumo final de energía al menos un 2 por 100 anual para llegar como mínimo al 27 por 100 en el año 2030, excluyendo los usos no energéticos.b) Promover las energías renovables, que deben desarrollarse, siempre que sea posible, aprovechando espacios ya alterados por la actividad humana, y minimizar así la ocupación innecesaria del territorio.c) Impulsar un modelo energético en que el consumo de combustibles fósiles tienda a ser nulo, para que en 2030 se pueda alcanzar el 50 por 100 de participación de las energías renovables en el sistema eléctrico catalán para poder llegar al 100 por 100 de renovables en 2050.d) La adopción de medidas de carácter normativo que favorezcan el autoconsumo energético a partir de energías renovables y la participación de actores locales en la producción y distribución de energía renovable.e) El fomento de la generación de energía distribuida y nuevas opciones en distribución y contratación de suministros, y la implantación de redes de distribución de energía inteligentes y redes cerradas.f) La promoción de la creación de un clúster de investigación y producción en energías renovables a partir de los centros de investigación en energías renovables presentes en Cataluña.2.
\nPara la transición energética hacia un modelo cien por cien renovable, desnuclearizado y descarbonizado, neutro en emisiones de gases de efecto invernadero, se debe:a) Establecer un plan de transición para el cierre, no más allá de 2027, de las centrales nucleares, velando por la preservación de los puestos de trabajo directos que generan en el territorio.b) Diseñar un sistema de tarifas que penalicen el sobreconsumo.3. El Instituto Catalán de Energía debe impulsar y realizar, en colaboración con los departamentos de la Generalitat, los programas y actuaciones necesarios en materia de energías renovables y de ahorro y eficiencia energéticos para alcanzar los objetivos establecidos por la presente ley.
\nEl Instituto debe actuar como impulsor de las actuaciones en este ámbito de las administraciones locales con competencias energéticas y debe preparar las estructuras conceptuales y tecnológicas necesarias para transformarse en una agencia catalana de la energía con capacidad de gobernanza, regulación y control sobre el Pacto nacional para la transición energética en Cataluña.4. El Gobierno no concederá permisos de exploración para la obtención de gas y petróleo de esquisto por fracturación hidráulica horizontal (fracking), incluida la relacionada con la obtención de gas metano de capas de carbón con utilización de fracturación inducida.5. El Gobierno debe adoptar las propuestas normativas pertinentes, una vez acordado el Pacto nacional para la transición energética en Cataluña, con relación al autoconsumo de electricidad solar fotovoltaica, para favorecer la implantación de las tecnologías de generación eléctrica distribuida a los edificios, con una gestión activa de la demanda y producción de energía eléctrica y con el apoyo de las tecnologías de almacenamiento de energía, para reducir los consumos energéticos, maximizar las capacidades del sistema eléctrico y mejorar su sostenibilidad ambiental y económica global.
\nAsimismo, el Gobierno debe modificar la legislación para agilizar la tramitación de la implantación de parques eólicos.6. La planificación energética debe incorporar los objetivos de reducción de emisiones establecidos por la presente ley. Los planes de energía y de mitigación del cambio climático deben elaborarse de forma integrada”.a) El art. 19 contiene un plan o proyecto de acción para modificar el sistema de producción de energía, pues señala el objetivo a alcanzar y establece los medios jurídicos para llegar a él.(i) El objetivo es “la transición energética hacia un modelo cien por cien renovable, desnuclearizado y descarbonizado” (apartados 1 y 2), incluyendo además hitos intermedios para llegar a él, como reducir el consumo de energía un 2 por 100 anual para llegar a un mínimo del 27 por 100 en el año 2030 [apartado 1 a)] o alcanzar en el año 2030 el 50 por 100 de participación de las energías renovables en el sistema eléctrico catalán y el 100 por 100 en 2050 [apartado primero c)], objetivo este último que se repite en la disposición adicional primera, apartado tercero.(ii) Y con miras a ese objetivo, el precepto establece los medios y formas jurídicas para su realización: el art. 19 regula así algunas acciones concretas que deben ser emprendidas, como aprobar un plan de transición para el cierre de las centrales nucleares en 2027 o diseñar un sistema de tarifas que penalice el sobreconsumo (art. 19.2); prohíbe conductas contrarias al fin perseguido, como la concesión de permisos de exploración para la aplicación de la técnica de la fractura hidráulica (art. 19.4); y, en general, ordena que el conjunto de la actividad administrativa se dirija hacia la consecución de ese objetivo haciéndolo en términos inequívocamente imperativos: las medidas en materia de energía “deben ir encaminadas” a los objetivos señalados (art. 19.1), “el instituto catalán de la energía debe impulsar y realizar […] los programas y actuaciones necesarios […] para alcanzar los objetivos establecidos en la presente ley” (art. 19.3), “el Gobierno debe adoptar las propuestas normativas pertinentes” y “debe modificar la legislación” (art. 19.5), y la planificación energética “debe incorporar” los objetivos de reducción de emisiones y “debe elaborarse” de forma integrada con los planes de mitigación del cambio climático (art. 19.6).b) No existe ningún obstáculo al empleo de la técnica planificadora por las comunidades autónomas.
\nÉstas pueden emplear la técnica de la planificación de su actividad siempre que ello “respond[a] a un ejercicio legítimo de sus competencias” (SSTC 65/2018, de 7 de junio, FJ 8, sobre el “plan estratégico de la utilización de la fractura hidráulica” de Castilla-La Mancha, y 128/2016, de 7 de julio, FJ 10, sobre el “plan director relativo a los sectores de la energía, de las telecomunicaciones y los sistemas de información y del transporte ferroviario” de Cataluña).De acuerdo con ello, la constitucionalidad del precepto dependerá de que los fines en él señalados puedan hallar cobertura en el acervo competencial de la comunidad autónoma, pues no puede considerarse conforme con la Constitución la norma que pone una técnica administrativa al servicio de un fin no amparado en las propias competencias (así, por ejemplo, para el poder de gasto, STC 130/2013, de 4 de junio, FJ 8, y las allí citadas; y para la potestad sancionadora, STC 142/2016, de 21 de julio, FJ 3, también con cita de otras).c) El objetivo marcado por el art. 19 es, ya se ha dicho, “la transición energética hacia un modelo cien por cien renovable, desnuclearizado y descarbonizado”, con reducción del consumo de energía de un 2 por 100 anual, cierre de las centrales nucleares en 2027 (hay tres en el territorio de la comunidad autónoma: Ascó I, Ascó II y Vandellós II), reducción de combustibles fósiles al 50 por 100 en 2030 y a cero en 2050 [art. 19.1, letras a) y c) y art. 19.2 a)].Perseguir “la transición energética hacia un modelo cien por cien renovable, desnuclearizado, descarbonizado [y] neutro en emisiones de gases de efecto invernadero” (art. 19, apartados primero y segundo) no pasa de ser una directriz programática constitucionalmente legítima, amparada en los arts. 45 CE y 27 y 46 EAC (derecho a un medio ambiente adecuado y desarrollo sostenible) que por sí sola no vulnera competencias estatales.
\nSin embargo, este art. 19 va más allá de esta directriz e impone objetivos concretos, detallados, a término, mensurables y por tanto vinculantes, como los ya señalados de cerrar las centrales nucleares en 2027 “velando por la preservación de los puestos de trabajo directo”, reducir el consumo de energía un 2 por 100 anual “para llegar como mínimo al 27 por 100 100 en el año 2030” y el consumo de combustibles fósiles al 50 por 100 en 2030 y a cero en 2050.Este fin -la transición a un modelo energético cien por cien renovable- señalado a término (2050), con el añadido de los hitos intermedios mencionados, es contrario a las bases estatales, pues no se encuentra recogido en ellas (aunque sí figuraba en la proposición de ley núm. 122-000265 y en el segundo de los anteproyectos de ley de cambio climático y transición energética del que el Consejo de Ministros “tomó nota” en su reunión del 22 de febrero de 2019, mencionados en el fundamento jurídico 5).
\nLas normas actualmente vigentes prevén, de hecho, un sistema energético enteramente opuesto en el que se admite el uso de combustibles fósiles y la energía nuclear, y que no aparece sujeto a plazo. Así, el Estado reconoce expresamente el derecho de los productores de energía eléctrica a “la utilización en sus unidades de producción de aquellas fuentes de energía primaria que consideren más adecuadas” [art. 26.1 a) de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico, de carácter básico al amparo de lo establecido en el artículo 149.1.13 y 25 de la Constitución según su disposición final segunda], reconoce también el derecho a la explotación y aprovechamiento de combustibles fósiles (art. 2 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de minas, y Ley 54/1980, de 5 de noviembre, de modificación de la anterior con especial atención a los recursos minerales energéticos) y admite igualmente la existencia de instalaciones nucleares (arts. 28 y ss. de la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre energía nuclear), normas todas ellas a las que hay que reconocer forzosamente carácter materialmente básico al amparo de los núms. 13 y 25 del art. 149.1 CE, de acuerdo con la doctrina constitucional (así lo han hecho la STC 14/2004, de 13 de febrero, para el citado art. 28 de la Ley sobre energía nuclear y la “producción, en cualquier modalidad, de energía nuclear”, FFJJ 10 y 12; la STC 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 16, para la producción de carburantes y productos petrolíferos; y la STC 18/2011, de 3 de marzo, FJ 8, para la “planificación energética” contenida en la Ley del sector eléctrico de 1997, hoy derogada por la de 2013 antes citada, en orden a asegurar “el correcto funcionamiento del sistema eléctrico nacional” en particular “en ámbitos tan esenciales como en los de la generación o de la comercialización”).La contradicción efectiva e insalvable entre estas normas estatales básicas y los objetivos concretos y a término señalados en el art. 19, apartados primero, letras a) y c), y segundo a), de la Ley del cambio climático de Cataluña hacen que estos no pueda considerarse un ejercicio legítimo de la competencia en materia de protección del medio ambiente (arts. 149.1.23 CE y 144 EAC).
\nEn primer lugar, porque los preceptos autonómicos citados contradicen abiertamente, hasta negarlas, esas determinaciones básicas del modelo energético establecidas por el Estado (admisibilidad de combustibles fósiles y de energía nuclear). En segundo lugar, porque una “transición energética” tan importante, diseñada con el detalle de los preceptos mencionados, excede con mucho la perspectiva estrictamente medioambiental y aun energética, y no puede perder de vista las variadas implicaciones que trae consigo la alternativa al modelo vigente en materia económica, de reestructuración o reconversión industrial, empleo, cohesión territorial, competitividad de las empresas, formación de trabajadores, educación, etcétera, intereses todos ellos cuya tutela encuentra acomodo en otros títulos competenciales de la Constitución y los estatutos de autonomía que por fuerza deben entenderse igualmente concernidos e implicados en la decisión.
\nY finalmente, porque el nivel de coordinación exigido y de recursos que deben ser movilizados por los poderes públicos para poder alcanzar o aproximarse a los objetivos señalados, y los efectos de la transformación pretendida, exceden con mucho el ámbito territorial y el poder de decisión de una Comunidad Autónoma, o lo que es lo mismo, sus “intereses” exclusivos (art. 137 CE; esta “interrelación” entre intereses y competencias resulta expresamente del citado precepto constitucional y ha sido reconocida expresamente por la doctrina constitucional: por todas, STC 31/2010, FJ 118).Por todo lo anterior debe concluirse que no pueden las comunidades autónomas decidir libre, aislada e individualmente si, y en su caso cómo, afrontan esta “transición energética”, y la fecha en que debe conseguirse ésta, a modo de dies ad quem.
\nSolo el Estado se encuentra en la posición y tiene las herramientas para decidir y planificar esa transformación. No solo por tener encomendadas las competencias ya señaladas de los núms. 13, 23 y 25 del art. 149.1, con el contenido que resulta de la doctrina constitucional citada en el precedente fundamento jurídico 4, sino por la necesaria coordinación con los restantes Estados miembros de la Unión Europea y con la propia Unión, con competencia en la materia, pues en un espacio sin fronteras interiores y libre circulación de mercancías, servicios personas y capitales (art. 26.2 del tratado de funcionamiento de la Unión Europea) solo actuando de manera conjunta puede afrontarse esa transformación.En consecuencia, deben declararse inconstitucionales y nulos los apartados a) [solamente en el inciso “con el objetivo de reducir el consumo final de energía al menos un 2 por 100 anual para llegar como mínimo al 27 por 100 en el año 2030, excluyendo los usos no energéticos”] y c) del art. 19.1 y el apartado a) del art. 19.2, por establecer objetivos vinculantes, concretos, mensurables y a término de la política energética de la Generalitat incompatibles con las bases estatales.d) Suprimidas las letras a) [en el inciso señalado] y c) del apartado primero, los restantes párrafos del art. 19.1 pueden sobrevivir sin menoscabo de las competencias estatales, puesto que no imponen la implantación a término de un modelo energético concreto incompatible con el regulado y permitido por las bases estatales, sino que, partiendo de una directriz o pauta programática, como es “la transición energética hacia un modelo cien por cien renovable, desnuclearizado, descarbonizado [y] neutro en emisiones de gases de efecto invernadero” (art. 19.1, párrafo primero), regulan una serie de medidas que no tienen que ser necesariamente imperativas, ni traducirse en la prohibición de uso de combustibles fósiles o energía nuclear.
\nPor tal razón, no pueden considerarse incompatibles con las bases estatales.Y, por lo mismo, tampoco hay razón para declarar inconstitucionales los apartados tercero, quinto y sexto, segundo inciso, de este art. 19, que son accesorios de los objetivos que hemos considerado constitucionalmente legítimos [en cuanto al primer inciso del art. 19.6, véase lo que se resuelve infra en el fundamento jurídico 11 c)].e) En cambio, el apartado b) del art. 19.2 sí es contrario a las bases estatales, por carecer la comunidad autónoma de competencia para fijar las tarifas del sector eléctrico y gasístico, que las leyes del sector eléctrico y de los hidrocarburos atribuyen al Gobierno de la Nación (art. 17 de la Ley 24/2013, del sector eléctrico, y art. 93 de la Ley 34/1998, del sector de hidrocarburos), habiendo declarado este Tribunal que “la regulación de un régimen económico único para todo el territorio nacional en la materia que nos ocupa tiene naturaleza básica, al ser necesaria esa regulación uniforme para calcular la retribución de los distintos operadores que realizan las diferentes actividades destinadas al suministro eléctrico y para repercutir los costes sobre los consumidores.
\nEl sector eléctrico no solo es un sector estratégico para el funcionamiento de cualquier sociedad moderna, representando por sí mismo una parte muy importante dentro del conjunto de la economía nacional, sino que es clave como factor de producción esencial para la práctica totalidad de los restantes sectores económicos, condicionando de manera determinante en muchos casos su competitividad” [STC 18/2011, de 3 de marzo, FJ 21, para el sector eléctrico, y, en parecidos términos para el mismo sector, SSTC 148/2011, de 28 de septiembre, FJ 5, y 120/2016, de 23 de junio, FJ 5; y para el sector del gas, SSTC 135/2012, de 19 de junio, FJ 4, y 69/2018, de 21 de junio, FJ 6 b)].f) Finalmente, el art. 19.4 merece un tratamiento separado.
\nDispone que “[e]l Gobierno [de la Generalitat] no concederá permisos de exploración para la obtención de gas y petróleo de esquisto por fracturación hidráulica horizontal (fracking), incluida la relacionada con la obtención de gas metano de capas de carbón con utilización de fracturación inducida”.La técnica de la fractura hidráulica o fracking está regulada y admitida por el artículo 9.5 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, añadido por la disposición adicional segunda de la Ley 17/2013, de 29 de octubre. Según este precepto: “[e]n el desarrollo de los trabajos a ejecutar en el marco de los títulos señalados en este artículo podrán aplicarse métodos geofísicos y geoquímicos de prospección, perforación de sondeos verticales o desviados con eventual aplicación de técnicas habituales en la industria, entre ellas, la fracturación hidráulica, la estimulación de pozo así como técnicas de recuperación secundaria y aquellos otros métodos aéreos, marinos o terrestres que resulten necesarios para su objeto”.Varias comunidades autónomas han aprobado leyes estableciendo sin embargo su prohibición, con diferente intensidad, y este Tribunal se ha pronunciado sobre ellas en las SSTC 106/2014, de 24 de junio; 134/2014, de 22 de julio; 208/2014, de 15 de diciembre; 73/2016, de 14 de abril; 8/2018, de 25 de enero, y 65/2018, de 7 de junio.En concreto, las tres primeras han declarado que una “prohibición absoluta e incondicionada de la técnica de la fractura hidráulica en todo el territorio de la comunidad autónoma […] contradice de manera radical e insalvable lo dispuesto en el apartado quinto del artículo 9 de la Ley del sector de hidrocarburos […] en cuya virtud se autoriza la aplicación de la técnica de la fractura hidráulica en el desarrollo de los trabajos de exploración, investigación y explotación de hidrocarburos no convencionales”, siendo por tanto tal prohibición inconstitucional y nula [SSTC 106/2014, FJ 8 a); 134/2014, FJ 2 e), y 208/2014, FJ 2 e)].
\nA la misma conclusión llegó la STC 73/2016, FFJJ 8 y 9, en relación con una norma de la misma procedencia que la aquí impugnada y que, aunque no contenía esa prohibición absoluta, sí producía el mismo efecto.Las SSTC 8/2018 y 65/2018 declararon, por el contrario, que las comunidades autónomas podían “imponer deberes y cargas para el otorgamiento de autorizaciones, permisos y concesiones mineras con la finalidad de proteger el medio ambiente, siempre que las mismas sean razonables y proporcionadas al fin propuesto y no alteren el ordenamiento básico en materia de régimen minero y energético” [STC 8/2018, FJ 4 b), por referencia a la prohibición establecida sobre los “espacios clasificados como de riesgo de vulnerabilidad media, alta o muy alta en el mapa de vulnerabilidad a la contaminación de los acuíferos de la comunidad autónoma vasca”], así como regular un instrumento de planificación para la zonificación del territorio de la comunidad autónoma del que pudiesen resultar prohibiciones sobre “zonas determinadas de su territorio atendiendo a valoraciones individualizadas efectuadas por la administración”, igualmente razonables y proporcionadas (STC 65/2018, FJ 9, por referencia al “plan estratégico de la utilización de la fractura hidráulica” de Castilla-La Mancha).El art. 19.4 no contiene limitaciones razonables y proporcionadas a la técnica del fracking, ni permite al Gobierno autonómico margen de apreciación alguno, sino que prohíbe, de manera absoluta e incondicionada, el otorgamiento de permisos de exploración para trabajos que requieran la técnica del fracking.
\nEn consecuencia, no se ajusta a la doctrina de las SSTC 8/2018 y 65/2018 y debe ser declarado inconstitucional y nulo.
\n11.
\nPor lo que respecta a las disposiciones adicionales y finales expresamente impugnadas “por conexión” con este art. 19, su tenor es el siguiente:“Disposición adicional primera. Objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero.1. El objetivo de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero para el año 2030 es del 40 por 100 respecto al año base (1990), del 65 por 100 para 2040 y del 100 por 100 para 2050.2. El objetivo de reducción de los óxidos de nitrógeno para el año 2020 es del 35 por 100, y el de reducción de las partículas en suspensión de menos de 10 micras, del 30 por 100.3. Los objetivos de reducción de gases de efecto invernadero para las energías renovables en la producción energética y para la eficiencia energética son del 100 por 100 con el horizonte de un modelo neutro en emisiones de carbono para 2050.4.
\nEl departamento competente en materia de medio ambiente debe establecer objetivos concretos, sectoriales, de regulación vinculante y con indicadores anuales para períodos de cinco años, teniendo en cuenta los sectores que tienen más potencial de reducción de emisiones con menores costes económicos y basándose en su política de transición energética, con la redacción del correspondiente plan de transición energética, y en lo establecido por la presente ley”.“Disposición adicional segunda. Mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero en el ámbito de la energía.El Gobierno debe impulsar la aprobación de un pacto nacional para la transición energética de Cataluña. Este pacto, junto con el Plan de la energía y cambio climático de Cataluña (2012-2020), y los documentos que se deriven son los elementos de planificación de las políticas de mitigación en el ámbito energético”.“Disposición adicional tercera.
\nEstrategia catalana de adaptación al cambio climático con el horizonte 2013-2020.La Estrategia catalana de adaptación al cambio climático con el horizonte 2013-2020 (Escacc), aprobada por un acuerdo del Gobierno del 13 de noviembre de 2012, es, con las modificaciones pertinentes derivadas de los acuerdos internacionales que vayan produciéndose, de acuerdo con los artículos 10.1, 28.1 y 28.2, el elemento de planificación de las políticas de adaptación a partir del cual los departamentos de la Generalidad, en el ámbito de sus respectivas competencias, deben desarrollar los planes de acción sectoriales correspondientes de acuerdo con el artículo 10.3”.“Disposición final quinta. Fondo Climático.El Gobierno, en el plazo de un año a contar desde la aprobación de la presente ley, debe establecer por reglamento el funcionamiento del fondo climático, que, transitoriamente, hasta que no estén desarrollados los instrumentos de fiscalidad ambiental, debe incorporar los ingresos obtenidos de la subasta de derechos de emisión del régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero que se acuerden con el Estado y una partida presupuestaria ordinaria para la lucha contra el cambio climático”.“Disposición final sexta.
\nDesarrollo de estrategias específicas en materia de energía.De acuerdo con el artículo 19, el departamento competente en materia de energía debe desarrollar, en el plazo de un año a contar desde la entrada en vigor de la presente ley, las siguientes estrategias específicas:a) El desarrollo de un marco normativo que favorezca el autoconsumo energético a partir de energías renovables.b) El fomento de la generación de energía distribuida y la implantación de redes de distribución de energía inteligentes.c) La promoción del modelo contractual de rendimiento energético con garantía de ahorro como forma prioritaria de colaboración pública y privada para la renovación energética de edificios y equipamientos públicos.d) El desarrollo e impulso de una estrategia catalana de infraestructuras de recarga de vehículo eléctrico que permita desplegar puntos de recarga vinculados a las viviendas y lugares de trabajo y profundizar en la formación de los instaladores, de los administradores de fincas y de los promotores de edificios.e) La planificación y el despliegue de la red rápida estratégica para garantizar la cobertura de suministro en desplazamientos interurbanos con distancias máximas de 150 kilómetros o las que se determinen a medida que avance la tecnología de almacenamiento eléctrico”.De su lectura se colige que dos de estas disposiciones se vinculan directamente con el art. 19 (disposición adicional segunda y disposición final sexta); dos que no guardan relación con él, sino que remiten expresamente a otros preceptos de la ley (disposición adicional tercera y disposición final quinta); y una última que, vinculándose con la materia de “energía” y los objetivos marcados en el art. 19, no agota en ella su contenido (la disposición adicional primera).a) Las disposiciones adicional segunda y final sexta guardan relación directa con el ámbito de la energía y con el art. 19.
\nLa disposición adicional segunda ordena al Gobierno aprobar el “pacto nacional para la transición energética de Cataluña” como elemento de “planificación de las políticas de mitigación en el ámbito energético”. Y la disposición final sexta dispone que “de acuerdo con el artículo 19, el departamento competente en materia de energía debe desarrollar en el plazo de un año a contar desde la entrada en vigor de la presente ley, las siguientes estrategias específicas”, que detalla.Sin embargo, en la medida en que ninguna de estas disposiciones contiene objetivos vinculantes, concretos, mensurables y a término de la política energética de la Generalitat, como los de los apartados del art. 19 ya anulados en el fundamento jurídico anterior, la simple habilitación al Gobierno de la Generalitat para aprobar el “pacto nacional para la transición energética de Cataluña” y al departamento competente en materia de energía para “desarrollar” una serie de “estrategias” no vulnera el orden constitucional de distribución de competencias.
\nComo ya hemos recordado más arriba, en relación con los planes de mitigación y adaptación (véase, supra, fundamento jurídico 8 in fine), no corresponde a este Tribunal “anticipar ni hacer hipótesis sobre los resultados” de una habilitación conferida por el legislador a la administración, ni hacer “pronunciamientos preventivos” sobre la aplicación o “uso torticero de las normas” objeto de recurso (STC 65/2018, FJ 4, con cita de otras).b) Las disposiciones adicional tercera y final quinta, por su parte, no guardan relación con el art. 19 o con el ámbito de la energía, al menos directamente. La primera se vincula expresamente con los arts. 10 y 28, y la segunda remite a reglamento el funcionamiento del fondo climático al que deben destinarse los ingresos obtenidos de la subasta de derechos de emisión, por lo que debe entenderse vinculada con las normas que regulan el citado fondo y el régimen de comercio de derechos de emisión (arts. 51 y 52, también impugnados).Según la disposición adicional tercera, la “estrategia catalana de adaptación al cambio climático con el horizonte 2013-2020”, ya aprobada por el Gobierno autonómico en 2012, es “de acuerdo con los artículos 10.1, 28.1 y 28.2 el elemento de planificación de las políticas de adaptación a partir del cual los departamentos […] deben desarrollar los planes de acción sectoriales correspondientes de acuerdo con el art. 10.3”.
\nDe estos dos preceptos a que remite expresamente esta disposición, el art. 28 regula las competencias del Gobierno en la materia y no ha sido impugnado, y el recurso contra el art. 10 ha sido desestimado. En consecuencia, teniendo en cuenta además que la disposición se refiere a un documento ya aprobado por el Gobierno de la Generalitat en 2012, y no impugnado por el Gobierno de la Nación, no existe motivo para declarar la inconstitucionalidad de esta disposición.La disposición final quinta remite a reglamento la regulación del funcionamiento del fondo climático ordenando expresamente incorporar al mismo los ingresos procedentes de la subasta de derechos de emisión. Ello no guarda tampoco conexión con el art. 19 y las competencias en materia de energía, o al menos sus efectos no se ciñen y agotan en ese sector.
\nSu conexión inmediata es con los arts. 51 y 52, y en consecuencia no puede declararse la inconstitucionalidad por su relación con el art. 19 [sin perjuicio de que pueda serlo por su relación con los otros dos, en relación con la impugnación autónoma realizada por esta razón en el escrito de interposición -véase el antecedente 1 l)- a lo que daremos respuesta detallada más adelante, en el fundamento jurídico 15].c) Finalmente, la disposición adicional primera regula los “objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero”. Tiene el siguiente tenor:“Disposición adicional primera. Objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero.1. El objetivo de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero para el año 2030 es del 40 por 100 respecto al año base (1990), del 65 por 100 para 2040 y del 100 por 100 para 2050.2.
\nEl objetivo de reducción de los óxidos de nitrógeno para el año 2020 es del 35 por 100, y el de reducción de las partículas en suspensión de menos de 10 micras, del 30 por 100.3. Los objetivos de reducción de gases de efecto invernadero para las energías renovables en la producción energética y para la eficiencia energética son del 100 por 100 con el horizonte de un modelo neutro en emisiones de carbono para 2050.4. El departamento competente en materia de medio ambiente debe establecer objetivos concretos, sectoriales, de regulación vinculante y con indicadores anuales para períodos de cinco años, teniendo en cuenta los sectores que tienen más potencial de reducción de emisiones con menores costes económicos y basándose en su política de transición energética, con la redacción del correspondiente plan de transición energética, y en lo establecido por la presente ley”.El apartado tercero, relativo a los objetivos de reducción de emisiones en el ámbito de la energía es inconstitucional y nulo por los mismos motivos expresados en el fundamento jurídico anterior: vulneración de las bases estatales que reconocen el derecho de los productores de energía a usar las fuentes que consideren más adecuadas [arts. 26.1 a) de la Ley del sector eléctrico, 2 y concordantes de la Ley de minas, y 28 y ss. de la Ley sobre energía nuclear].Los demás apartados (primero, segundo y cuarto) tienen un alcance general, y no se ciñen al ámbito de la energía.
\nSin embargo, deben seguir la misma suerte porque vulneran la legislación básica del Estado sobre emisiones contaminantes, en los mismos términos que el art. 7.3 también recurrido (y ya declarado inconstitucional y nulo en el precedente fundamento jurídico 8). Estos apartados señalan directamente objetivos vinculantes, concretos, mensurables y a término de reducción de emisiones contaminantes que son inconciliables con la posibilidad y el derecho a emitir gases de efecto invernadero reconocidos por el Estado en la citada Ley 1/2005 y en la Ley 34/2007 y Real Decreto Legislativo 1/2016, también citados, sin más condición que solicitar la autorización preceptiva, pagar por ello, cumplir las obligaciones formales correlativas y no sobrepasar los valores límite de emisión y los objetivos de calidad del aire, según ya hemos explicado más arriba.
\nEn consecuencia, deben declararse inconstitucionales y nulos.La declaración de inconstitucionalidad y nulidad de esta disposición adicional primera, que regula los “objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero”, debe llevar aparejada también la nulidad del apartado sexto del art. 19, primer inciso, que se refiere expresamente a esos objetivos, al disponer que “la planificación energética debe incorporar los objetivos de reducción de emisiones establecidos por la presente ley”.
\n12.
\nEl siguiente artículo recurrido es el artículo 21.4, que dice:“El departamento competente en materia de medio ambiente debe desarrollar un plan de electrificación progresiva de los principales puertos para facilitar la conexión a la red eléctrica local de los barcos amarrados”.El recurrente se queja de que la norma invade la competencia del Estado sobre los puertos de interés general (arts. 149.1.20 CE y 140 EAC), precisión que admiten los letrados del Parlamento y del Gobierno de la Generalitat en sus alegaciones, defendiendo la posibilidad de una interpretación conforme del precepto que deje fuera los puertos de interés general para acomodarse así al orden constitucional de distribución de competencias.La competencia exclusiva del Estado sobre los puertos de interés general (art. 149.1.20 CE) impide efectivamente a la Generalitat disponer sobre ellos y ordenar a su titular la realización de obras y mejoras.
\nTodas las partes coinciden en esta apreciación y así resulta también de nuestra doctrina (por todas, STC 40/1998, de 19 de febrero, FFJJ 35, y 39). Sin embargo, y a diferencia de lo decidido en el fundamento jurídico 9 respecto del art. 16.3, no es posible efectuar aquí una interpretación conforme que restrinja el contenido de este art. 21.4 a los puertos de titularidad autonómica para hacerlo respetuoso así con las competencias del Estado, como hicimos para las cuencas intracomunitarias en ese art. 16.3. Ya hemos dicho en ese lugar que de acuerdo con nuestra consolidada doctrina, “la salvaguarda del principio de conservación de la norma encuentra su límite en las interpretaciones respetuosas tanto de la literalidad como del contenido de la norma cuestionada… sin que corresponda a este Tribunal la reconstrucción de la norma en contra de su sentido evidente con la finalidad de encontrar un sentido constitucional, asumiendo una función de legislador positivo que en ningún caso le corresponde” (STC 62/2017, de 25 de mayo, FJ 7, y las allí citadas).
\nY en este caso, la expresa referencia en el art. 21.4 a los “principales puertos” como objeto del plan de electrificación progresiva no permite excluir los puertos de interés general existentes en la comunidad autónoma, sin duda “principales”, sin transformar el precepto en otro distinto, resultado vedado para este Tribunal.Procede, por tanto, declarar inconstitucional y nulo este art. 21.4.
\n13.
\nSe impugnan seguidamente los apartados tercero y cuarto del art. 24, titulado “transportes y movilidad”, que tienen el siguiente tenor:“3. El Gobierno debe promover las medidas necesarias en el sector de la automoción para que los vehículos motorizados nuevos no sean de combustión interna fósil a partir de 2030 y para que el sector de la automoción pase de un modelo exclusivo de caballos fiscales a uno de emisiones contaminantes.4. Debe reducirse en un 50 por 100 la dependencia de los combustibles fósiles, especialmente de los derivados del petróleo en el ámbito del transporte rodado y de los puertos de mercancías y deportivos en el horizonte del año 2040”.Para el recurrente, los preceptos inciden sobre -y vulneran- las competencias del Estado en materia de planificación económica y garantía de la unidad de mercado (art. 149.1.13 CE) y de transportes terrestre que transcurran por más de una comunidad autónoma (art. 149.1.21 CE).
\nLos letrados autonómicos, sin perjuicio de reiterar -como en relación con el art. 19, ya examinado- la carencia de fuerza normativa de los apartados recurridos y la falta de carga alegatoria del recurso en este punto, defienden el amparo competencial de aquellos citando al efecto los planes autonómicos para prevenir y reducir la contaminación atmosférica previstos en el art. 16 de la Ley 34/2007, de calidad del aire y protección de la atmósfera.Debe precisarse, en primer lugar, que la argumentación del escrito de interposición, aunque escueta, es suficiente para conocer las razones de la impugnación, lo que hace que no pueda ser desestimada por razones formales como piden las partes comparecidas [STC 17/2018, de 22 de febrero, FJ 2 b), por todas].
\nDespejado lo anterior, los términos poco precisos o a largo plazo de estos preceptos (“a partir de 2030”, “en el horizonte de 2040”) no implican que los mismos carezcan de efectos vinculantes, al haber sido incluidos en una ley “con su fuerza y rango propios” [STC 128/2016, de 7 de julio, FJ 5 B) a)].a) Si el art. 24.3, en su primer inciso, se entendiera como una norma que prohíbe la fabricación de vehículos motorizados nuevos de combustión interna fósil a partir de 2030, ello podría dar lugar a una vulneración de las competencias estatales en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor (art. 149.1.21 CE), que comprende la determinación de las “las condiciones que deben llenar los vehículos que circulan” (STC 59/1985, de 6 de mayo, FJ 4), o en materia de industria, que forma parte del art. 149.1.13 CE (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 84), y comprende la “ordenación de sectores industriales” y, en particular, las “actividades públicas relacionadas con la fabricación y homologación de productos industriales -en este caso, de vehículos-”, la “regulación de los procesos de fabricación de esos elementos [y] las actividades ejecutivas de verificación reglada del cumplimiento de los requisitos técnicos exigidos” (STC 203/1992, de 26 de noviembre, FJ 2).Sin embargo, este precepto es susceptible de una lectura respetuosa con las competencias estatales señaladas.
\nA diferencia del art. 19 o de la disposición adicional primera, este artículo no contiene mandatos y objetivos concretos y vinculantes que impliquen necesariamente una transformación del modelo de fabricación de vehículos incompatible con el establecido por el Estado. Dados los términos en los que está redactado, el art. 24.3 solamente obliga a “promover las medidas” que permitan conseguir el objetivo propuesto -es decir, que los vehículos nuevos a partir de 2030 no sean de combustión interna fósil-, no a alcanzar ese objetivo.Así entendido, este art. 24.3, en su primer inciso, no es contrario al orden constitucional de distribución de competencias, y así se dispondrá en el fallo.b) Por el contrario, la afirmación competencial y disposición que hace el inciso final de este mismo art. 24.3 sobre el tránsito de un “modelo exclusivo de caballos fiscales a uno de emisiones contaminantes” es contraria a la distribución constitucional de competencias, pues solo será posible, en su caso, en los términos de los arts. 133 y 157.3 CE y 6 de la Ley Orgánica de financiación de las comunidades autónomas (LOFCA), es decir, de acuerdo con las leyes que el Estado haya dictado para regular el ejercicio de la potestad tributaria de las comunidades autónomas.
\nLa expresión “modelo exclusivo de caballos fiscales” alude indudablemente a la vigente regulación del impuesto sobre vehículos de tracción mecánica, basado en ese concepto [art. 95 del texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (TRLHL)] y el principio de separación o competencia exige el respeto a las competencias ajenas y por tanto que no se hagan afirmaciones competenciales sobre materias diferentes a las propias [por todas, STC 128/2016, de 7 de julio, FJ 6 c)].En consecuencia, el art. 24.3, segundo inciso (“y para que el sector de la automoción pase de un modelo exclusivo de caballos fiscales a uno de emisiones contaminantes”), es inconstitucional y nulo.c) El art. 24.4 tampoco permite una interpretación equivalente a la del primer inciso del art. 24.3.
\nSu tenor (“debe reducirse en un 50 por 100 la dependencia de combustibles fósiles”) es inequívocamente imperativo, y los sectores afectados (transporte rodado y marítimo) están reservados al Estado por títulos competenciales específicos del art. 149.1 CE, de modo que la reducción proyectada vulnera las normas dictadas por el Estado al amparo de tales títulos.(i) Por lo que respecta al “transporte rodado”, la reducción vinculante de combustibles fósiles vulnera la competencia del Estado sobre los transportes de viajeros y mercancías “que transcurran por más de una comunidad autónoma” (art. 149.1.21 CE), pues este título le habilita también para establecer principios generales o directrices que son aplicables a los transportes intracomunitarios, como los de unidad de mercado y libre gestión empresarial; “que únicamente podrán ser limitadas por razones inherentes a la necesidad de promover el máximo aprovechamiento de los recursos y la eficaz prestación de los servicios” (arts. 3 y 4 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de ordenación de los transportes terrestres, y STC 118/1996, de 27 de junio, FFJJ 10 y 11, declarando su constitucionalidad).(ii) Además, el art. 24.4 vulnera también la competencia del Estado en materia de marina mercante (art. 149.1.20 CE), que comprende la regulación del “transporte marítimo de personas o mercancías” (STC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 44, sobre la definición de este concepto en la Ley de puertos del Estado y de la marina mercante de 1992, hoy derogada y sustituida por el texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre).
\nAunque de conformidad con las normas del bloque de la constitucionalidad tal competencia no alcanza a esta actividad cuando ese transporte “transcurra íntegramente por Cataluña” (art. 169.6 EAC) o si “se lleva a cabo exclusivamente entre puertos o puntos de una misma comunidad autónoma, que tenga competencias en esta materia, sin conexión con puertos o puntos de otros ámbitos territoriales” [art. 6.1 a) del texto refundido antes citado], la unidad del tráfico marítimo impide limitar los efectos del precepto a los “puertos de mercancías y deportivos” que no sean de interés general, además de que una tal interpretación supondría alterar el tenor y significado del precepto, como ya hemos razonado respecto al plan de electrificación progresiva de los “principales puertos” del art. 21.4 en el precedente fundamento jurídico 12.Por lo expuesto, el art. 24.4 es inconstitucional y nulo.
\n14.
\nPor razones de método dejaremos para el final el examen de los arts. 40 a 50, que siguiendo el orden de la ley correspondería examinar ahora pero que, al regular el impuesto sobre las emisiones de dióxido de carbono de los vehículos de tracción mecánica, exigen un tratamiento diferenciado, no basado en los sectores y materias enumerados en el art. 149 CE y EAC sino en los límites a la potestad tributaria de las comunidades autónomas establecidos conforme al art. 133.2 CE en el art. 6 LOFCA.
\n15.
\nDel art. 51, que crea el “fondo climático” como “fondo de carácter público, sin personalidad jurídica, adscrito al departamento competente en materia de cambio climático y que tiene como objetivo convertirse en un instrumento necesario para la ejecución de políticas y acciones de mitigación y adaptación del cambio climático” (apartado primero), se recurren las letras a) y b) del apartado tercero:“El Fondo Climático se financia con los siguientes recursos económicos:a) Los ingresos procedentes de los instrumentos establecidos por el capítulo quinto. En todo caso, deben destinarse al Fondo Climático el 50 por 100 de los ingresos obtenidos del impuesto sobre las emisiones de dióxido de carbono de los vehículos de tracción mecánica.b) Los ingresos procedentes de la participación en sistemas de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero de la Unión Europea, o de otros instrumentos de fiscalidad climática de ámbito estatal”.El encabezamiento y el suplico del recurso, y la exposición del motivo dedicado a este art. 51 en el escrito de interposición, incluyen también el “inciso final del apartado primero” como objeto de recurso.
\nSin embargo, el escrito rector ni identifica el “inciso final” a que se refiere, ni incluye tampoco ninguna motivación específica respecto al mismo. En consecuencia, y en línea con lo peticionado por el Gobierno de la Generalitat, debe quedar al margen de nuestro análisis.Por su parte, el apartado tercero a) se recurre por incluir entre los recursos económicos del fondo climático “el 50 por 100 de los ingresos obtenidos con el impuesto sobre las emisiones de dióxido de carbono de los vehículos de tracción mecánica”, que el escrito rector considera contrario a la Constitución. Por lo tanto, su constitucionalidad depende de la del impuesto a que se refiere y se resolverá conjuntamente con la de los artículos que lo regulan (arts. 40 a 50).Ceñido así el objeto de enjuiciamiento, por el momento, al apartado tercero b) del art. 51, este dispone que el fondo se financia con “los ingresos procedentes de la participación en sistemas de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero de la Unión Europea, o de otros instrumentos de fiscalidad climática de ámbito estatal”.
\nEllo, a juicio del abogado del Estado, representa una “territorialización” de dichos ingresos de titularidad estatal obtenidos a través de las subastas que organiza el Estado de acuerdo con la Ley 1/2005 efectuada por la comunidad autónoma sin el necesario acuerdo del (o con el) Estado, y en contra además de lo previsto en la disposición adicional quinta de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2013, que prevé que de los ingresos procedentes de las subastas de derechos de emisión, el 10 por 100 se destinarán a políticas de cambio climático y el 90 por 100 al apoyo a energías renovables. Precisamente por este mismo motivo, es decir, porque la “previsión de este precepto de la ley autonómica en nada dificulta o condiciona la actuación estatal en orden a definir el destino” de esos ingresos conforme a la disposición final quinta de la Ley 17/2012, los abogados de la Generalitat solicitan la desestimación del recurso.
\nDe acuerdo con la argumentación de los letrados del Gobierno y del Parlamento de la Generalitat, este art. 51.3 b) se limita a prever una posibilidad, una hipótesis, y solo se aplicará “en caso de existir” los ingresos a que se refiere; en caso contrario el precepto “no llegará a tener eficacia jurídica”, sin que se derive de ello, a su juicio, ninguna tacha de inconstitucionalidad.Tal y como ha quedado reflejado en los fundamentos jurídicos 5 a) y 8 d) (i), el art. 22 del Reglamento (UE) 1031/2010 dispone que “cada Estado miembro designará un subastador”. Y de acuerdo con la Ley estatal 1/2005, por la que se regula el régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, la organización de las subastas se encomienda a la Secretaría de Estado de Cambio Climático (arts. 14.3 y 39.2).Por su parte, la mencionada disposición adicional quinta de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2013, aún en vigor, tiene el siguiente contenido, resultante de su modificación por la disposición adicional decimosexta de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico:“Disposición adicional quinta.
\nAportaciones para la financiación del sector eléctrico1. En las Leyes de Presupuestos Generales del Estado de cada año se destinará a financiar los costes del sistema eléctrico previstos en la Ley del Sector Eléctrico, referidos a fomento de energías renovables, un importe equivalente a la suma de los siguientes:a) La estimación de la recaudación anual derivada de los tributos incluidos en la ley de medidas fiscales para la sostenibilidad energética.b) El 90 por 100 del ingreso estimado por la subasta de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero, con un máximo de 450 millones de euros.2. El 10 por 100 del ingreso estimado por la subasta de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero, con un máximo de 50 millones de euros, se afecta a la política de lucha contra el cambio climático […]”.De este conjunto normativo resulta con claridad que los ingresos procedentes de las subastas de derechos de emisión de gases de efecto invernadero son de titularidad estatal, y en consecuencia el Estado puede destinarlos a los fines que considere convenientes u oportunos.
\nLa doctrina de este Tribunal ha reconocido el “señorío del Estado sobre su presupuesto”, es decir, su “capacidad de decisión sobre el empleo de sus propios recursos”, que hace que “el Estado pued[a] asignar sus recursos a cualquier finalidad lícita”, sin perjuicio de que, al hacerlo, en la programación o ejecución de ese gasto deba respetar el orden constitucional de distribución de competencias (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 7). También el Estatuto de Autonomía de Cataluña recoge este principio, aunque en sentido inverso, pues al regular la “tipología de las competencias” (capítulo I del título IV), y en concreto la “actividad de fomento” (art. 114), dice lo siguiente: “Corresponde a la Generalitat, en las materias de su competencia, el ejercicio de la actividad de fomento.
\nA tal fin, la Generalitat puede otorgar subvenciones con cargo a fondos propios” (art. 114.1 EAC).Este principio de “señorío” del Estado y de las comunidades autónomas sobre los “propios recursos” (STC 13/1992, FJ 7) o sobre los “fondos propios” (art. 114.1 EAC) obliga, desde perspectiva contraria, a abstenerse de efectuar “actos de disposición” o “afirmaciones competenciales” sobre recursos ajenos [mutatis mutandis, STC 128/2016, ya citada, FJ 6 c), caso de las “estructuras de Estado”]. Así lo impone, por lo demás, el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) entendido en su sentido más básico como “claridad y certeza del Derecho” (STC 118/1996, FJ 8).En fin, si desde esta STC 118/1996, FJ 8, seguida de la fundamental STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 12 c), hemos venido repitiendo que el Estado no puede dictar normas al margen de sus competencias con el exclusivo propósito de colmar una eventual laguna en los ordenamientos autonómicos, por la misma razón debemos concluir que no pueden tampoco las comunidades autónomas regular el destino de los ingresos del Estado ni siquiera, como proponen los letrados autonómicos, para atender a la hipótesis -evento futuro e incierto que puede no llegar a producirse nunca, como expresamente reconocen- de que el Estado pueda decidir en algún momento asignar esos fondos a fines que exijan su territorialización en los términos establecidos por la doctrina de este Tribunal [STC 13/1992, FJ 8 b)] y el bloque de la constitucionalidad (art. 114.3 EAC).
\nLa letra b) del art. 51.3, al perturbar esta competencia del Estado para decidir sin interferencias ilegítimas sobre el destino de los propios recursos, es por lo tanto inconstitucional y nula.Y la misma consideración merece, por identidad de razón, el inciso de la disposición final quinta que ordena al Gobierno de la Generalitat, cuando apruebe el reglamento sobre el funcionamiento del fondo climático, incorporar al mismo “los ingresos obtenidos de la subasta de derechos de emisión del régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero que se acuerden con el Estado”. La mención a un “acuerdo con el Estado” igualmente hipotético no permite sanar la vulneración competencial que representa disponer sobre recursos y fondos ajenos.
\nLa declaración de nulidad debe extenderse a la conjunción final “y”, a fin de mantener la coherencia del precepto, que pasa así a decir: “El Gobierno, en el plazo de un año a contar desde la aprobación de la presente ley, debe establecer por reglamento el funcionamiento del fondo climático, que, transitoriamente, hasta que no estén desarrollados los instrumentos de fiscalidad ambiental, debe incorporar… una partida presupuestaria ordinaria para la lucha contra el cambio climático”.
\n16.
\nDel art. 52, dedicado al “régimen de comercio de derechos de emisión”, se impugnan formalmente los apartados primero y tercero, que tienen el siguiente tenor:“Artículo 52. Régimen de comercio de derechos de emisión.1. Corresponde al departamento competente en materia de cambio climático la autorización, la supervisión, el control y el seguimiento en Cataluña de todas las actividades incluidas en el régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea, transitoriamente hasta que se adopte un nuevo instrumento más eficaz de lucha contra el cambio climático.[…]3. El Gobierno debe establecer por reglamento los mecanismos de habilitación, acreditación de verificadores y certificación de personas físicas que puedan cumplir las tareas de verificación, de acuerdo con la normativa europea, así como la supervisión de sus actuaciones”.a) El art. 52.1 atribuye al departamento competente en materia de cambio climático “la autorización, la supervisión, el control y el seguimiento en Cataluña de todas las actividades incluidas en el régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea”.
\nEl recurrente no niega la titularidad de estas competencias por la comunidad autónoma, de acuerdo con el sistema de la Ley 1/2005: el motivo de la impugnación es que este apartado primero “al no discriminar” en la atribución que hace de competencias ejecutivas a la Administración de la Generalitat las competencias ejecutivas relacionadas con el sector de la aviación reservadas al Estado en la Ley 1/2005 (arts. 37 a 42), vulnera las competencias de éste. Los representantes del Parlamento y del Gobierno de la Generalitat admiten este reproche y entienden que la recta interpretación del precepto pasa por entender que solamente se refiere a las competencias “que le son propias” a la Generalitat (escrito de alegaciones del Parlamento) o “asumidas” por ella , de manera que “debe interpretarse” que el precepto solamente se refiere a estas “sin perjuicio de las competencias de ejecución estatal por lo que hace al sector de la aviación” (escrito de alegaciones del Gobierno autonómico).La Directiva 2008/101/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, modificó la Directiva 2003/87/CE para incluir el sector de la aviación en el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, hasta entonces excluido.
\nEsta Directiva fue transpuesta al Derecho interno mediante la Ley 13/2010, de 5 de julio, de modificación de la Ley 1/2005, formalmente básica al amparo de los núms. 13 y 23 del art. 149.1 CE, según su disposición final primera.Casi al mismo tiempo se modificaba el sistema originario de comercio de derechos de emisión basado en planes nacionales de asignación de derechos organizados de forma centralizada y gratuita, que se sustituyó por el método de subasta (Directiva 2009/29/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, de modificación de la Directiva 2003/87/CE, también transpuesta a Derecho interno por esa misma Ley 13/2010). Sin embargo, el régimen de comercio de derechos en el sector de la aviación se mantuvo basado en la asignación centralizada y gratuita de derechos, exceptuándose solamente el 15 por 100 del total de derechos de emisión que corresponden a cada Estado en ese sector, que sí deben repartirse por el método de la subasta (arts. 3 quater y 3 quinquies de la Directiva 2003/87/CE, redactados por la Directiva 2008/101/CE, y arts. 38 y 39 de la Ley 1/2005, añadidos por la Ley 13/2010).Este diferente método de asignación de derechos de emisión (asignación centralizada y gratuita vs subasta), unido a la esencial diferencia entre la movilidad y supra territorialidad característica del transporte aéreo frente al carácter fijo de las instalaciones sometidas a autorización de emisiones de las comunidades autónomas, justifica la asunción de potestades ejecutivas por el Estado en este sector, pues es él quien, conforme a la Ley 1/2005 (art. 36), que sigue en este punto las directrices de la Directiva 2008/101/CE (art. 3 octies), debe recibir y aprobar, en su caso, los planes de seguimiento que deben presentar los operadores aéreos incluyendo las medidas que permitan el seguimiento y control de sus emisiones.
\nEstos planes de seguimiento juegan así un papel equivalente al de las autorizaciones de emisión a que están sujetas las “instalaciones fijas” (rúbrica del capítulo II de la Directiva 2003/87/CE), que otorgan las comunidades autónomas, según el art. 4 de la Ley 1/2005. Sin embargo, de acuerdo con una consolidada doctrina constitucional, el Estado puede asumir competencias ejecutivas con carácter básico “cuando no quepa establecer ningún punto de conexión que permita el ejercicio de las competencias autonómicas o cuando además del carácter supra autonómico del fenómeno objeto de la competencia, no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejercida sobre él y, aun en este caso, siempre que dicha actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o de coordinación y, por ello, requiera un grado de homogeneidad que solo pueda garantizar su atribución a un único titular, forzosamente el Estado, y cuando sea necesario recurrir a un ente supra-ordenado con capacidad de integrar intereses contrapuestos de sus componentes parciales, sin olvidar el peligro inminente de daños irreparables, que nos sitúa en el terreno del estado de necesidad” [por todas, STC 69/2018, de 21 de junio, FJ 5 c), con cita de otras].En este caso, la asunción por las comunidades autónomas de esta competencia ejecutiva condicionaría y perturbaría la competencia estatal exclusiva en materia de control del espacio aéreo y tránsito y transporte aéreo del art. 149.1.20 CE, lo que no resulta admisible desde el punto de vista del orden constitucional de distribución de competencias [así, STC 161/2014, de 7 de octubre, FJ 6 i), validando la competencia del Estado para determinar las servidumbres legales, incluidas las acústicas, de todos los aeropuertos; y STC 68/1984, de 11 de junio, FJ 7, también validando la competencia del Estado para aprobar los proyectos de todos los aeropuertos y sus modificaciones en tanto que “cualquier aeropuerto, sea cual sea su calificación, genera algún tráfico que incide sobre la estructuración y ordenación del espacio aéreo”].La necesaria preservación de estas competencias estatales obliga a hacer una lectura restringida del art. 52.1, de modo que la referencia a las competencias en materia de autorización, supervisión, control y seguimiento de las actividades incluidas en el régimen de comercio de derechos de emisión que el precepto atribuye a la Generalitat de Cataluña deben entenderse referidas solamente a las que la Ley 1/2005 atribuye a las comunidades autónomas, excluyendo en particular las competencias ejecutivas estatales sobre el sector de la aviación establecidas en el capítulo IX de la Ley 1/2005.
\nAl igual que en el caso del art. 16.3 (fundamento jurídico 9), y a diferencia de los impedimentos apreciados en el art. 21.4 (fundamento jurídico 12), el tenor literal del precepto permite esta interpretación.En consecuencia, esta interpretación conforme es posible y se llevará al fallo.b) El apartado tercero del art. 52 remite a desarrollo reglamentario por el Gobierno de la Generalitat la regulación de “los mecanismos de habilitación, acreditación de verificadores y certificación de personas físicas que puedan cumplir las tareas de verificación, de acuerdo con la normativa europea, así como la supervisión de sus actuaciones”. Según el abogado del Estado, esta remisión a reglamento, por lo que se refiere a los mecanismos de “acreditación de verificadores”, vulnera la competencia estatal para designar un único acreditador resultante de la exigencia contenida en el art. 54 del Reglamento (UE) 600/2012, de la Comisión, de 21 de junio de 2012, que el Estado ha ejercido mediante la disposición adicional tercera del Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la infraestructura para la calidad y la seguridad industrial, que atribuye esta función a la Entidad Nacional de Acreditación.
\nLos letrados autonómicos se oponen a esta pretensión y reputan constitucional la encomienda realizada en el precepto, correlato de la competencia autonómica en materia medioambiental (arts. 149.1.123 CE y 144 EAC).Todas las partes citan en apoyo de sus respectivas pretensiones sentencias anteriores del Tribunal sobre la materia, en concreto las SSTC 15/2018, de 22 de febrero, 141/2016, de 21 de julio, 20/2014, de 10 de febrero, y 33/2005, de 17 de febrero, si bien interpretándolas de manera diferente y extrayendo de ellas consecuencias contrapuestas. En ellas, básicamente, este Tribunal ha reconocido:(i) Que la regulación de los “verificadores medioambientales y de las entidades que han de acreditarlos […] presenta una conexión más estrecha con la materia de ‘medio ambiente’ que con la de ‘industria’, pues es evidente que el sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales está destinado a prevenir los efectos perjudiciales o nocivos que las actividades producen sobre el entorno ambiental y sobre los seres vivos” (STC 33/2005, FJ 5); y que la actividad de designación de una entidad de acreditación es función de carácter ejecutivo (STC 33/2005, FJ 11).Este encuadramiento competencial y carácter llevó a la STC 33/2005 a hacer una interpretación conforme de la disposición adicional tercera del Real Decreto 2200/1995 invocada el recurso, en el sentido de “entender que las funciones que en tal condición se le asignan corresponden a ámbitos diversos al medioambiental -que es el único en el que se plantea la controversia competencial- […] así entendidas, las disposiciones impugnadas del Real Decreto 2200/1995 no vulneran las competencias de la Generalitat de Cataluña en relación con las entidades de acreditación de verificadores medioambientales” (FJ 9).
\nEsta disposición adicional tercera del Real Decreto 2200/1995 fue posteriormente derogada por la disposición derogatoria única del Real Decreto 1715/2010, de 17 de diciembre, por el que se designa a la Entidad Nacional de Acreditación (ENAC) como organismo nacional de acreditación de acuerdo con lo establecido en el Reglamento (CE) núm. 765-2008 del Parlamento Europeo y el Consejo, de 9 de julio de 2008, por el que se establecen los requisitos de acreditación y vigilancia del mercado relativos a la comercialización de los productos y por el que se deroga el Reglamento (CEE) núm. 339-1993. Y por la misma razón, la STC 20/2014 interpretó que el artículo único de este Real Decreto 1715/2010, que designa a la Entidad Nacional de Acreditación como único organismo nacional de acreditación, “no regula la acreditación de los verificadores medioambientales.
\nAsí interpretado, el precepto no vulnera las competencias de la Generalitat de Cataluña en materia de medio ambiente” [FJ 3 b)].(ii) Finalmente, la STC 15/2018, FJ 9, analizó expresamente el sistema de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero establecido en la Ley 1/2005 y su normativa de desarrollo, y concluyó que “en el ámbito de dicho régimen -el mercado de emisiones creado y armonizado en la Unión Europea a través de la ya citada Directiva 2003/87/CE- la normativa básica estatal por la que se transpuso a nuestro ordenamiento interno reconoció la competencia de las comunidades autónomas a los efectos de designar a organismos de acreditación o de realizar el reconocimiento formal de verificadores (art. 22 de la Ley 1/2005 por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, en relación con el art. 4 del Real Decreto 1315/2005 por el que se establecen las bases de los sistemas de seguimiento y verificación de las emisiones de gases de efecto invernadero en las instalaciones sujetas a la Ley 1/2005).
\nAdemás, se reguló de forma exhaustiva tanto los criterios para la verificación de las emisiones (anexo IV de la Ley 1/2005), como para la acreditación de los verificadores por las comunidades autónomas (art. 9 del Real Decreto 1315/2005). En definitiva, para el supuesto de los verificadores que actúan en el marco del régimen europeo de comercio de emisiones, el legislador estatal no consideró en su momento que concurrieran los requisitos necesarios para declarar básico, y por tanto competencia del Estado, el reconocimiento de los verificadores ambientales”.Así pues, al no concurrir la premisa del motivo del recurso, que es la designación por el Estado de la Entidad Nacional de Acreditación como único acreditador en el sistema de comercio de derechos de emisión, necesariamente debe desestimarse éste, sin necesidad de ningún razonamiento adicional.
\n17.
\nLa disposición adicional séptima, bajo la rúbrica “Declaración del Mediterráneo como zona libre de prospecciones y actividades de extracción y explotación de hidrocarburos”, dice:“El Gobierno debe adoptar las medidas necesarias y hacer las actuaciones pertinentes ante los organismos competentes para declarar el Mediterráneo zona libre de prospecciones y actividades de extracción y explotación de hidrocarburos”.El escrito de interposición considera que el precepto incurre en exceso competencial por cuanto “el territorio autonómico no se extiende al mar territorial” (STC 121/2014, de 17 de junio, FJ 3) y las comunidades autónomas “no pueden [sustraer] a la riqueza del país recursos económicos que el Estado considere de interés general, aduciendo otras finalidades, como la protección del medio ambiente” (STC 64/1982, de 4 de noviembre, FJ 6).
\nLos letrados autonómicos reconocen el carácter “equívoco” y la “vaguedad” de la disposición, que no obstante permite una lectura acomodada a la Constitución, respetuosa con la competencia estatal sobre los recursos energéticos presentes en el subsuelo marino, reconocida en el art. 3.2 b) de la Ley del sector de hidrocarburos y en la STC 8/2013, de 17 de enero, que desestimó el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno canario contra el mismo. Sostienen así que la disposición debe ser entendida para que el Gobierno catalán “en el ámbito de sus competencias” se dirija “a quien corresponda” para alcanzar el fin propuesto (escrito de alegaciones del Parlamento). Los abogados de la Generalitat, en el escrito de alegaciones de su Gobierno, identifican expresamente esos “organismos” a los que debe dirigirse éste, señalando como tales a “los poderes públicos estatales”.Conforme a nuestra reiterada doctrina “la admisibilidad de la interpretación conforme requiere que la interpretación compatible con la Constitución sea efectivamente deducible de la disposición impugnada, sin que corresponda a este Tribunal la reconstrucción de una norma contra su sentido evidente y, por ende, la creación de una norma nueva para concluir que esa reconstrucción es la norma constitucional, con la consiguiente asunción por el Tribunal Constitucional de una función de legislador positivo que institucionalmente no le corresponde” (SSTC 30/2011, de 16 de marzo, FJ 11, y 32/2011, de 17 de marzo, FJ 9; 80/2012, de 18 de abril, FJ 10; 5/2013, de 17 de enero, FJ 3; 86/2014, de 29 de mayo, FJ 8; 14/2015, de 5 de febrero, FJ 5, y 59/2016, de 17 de marzo, FJ 5).Pues bien, al igual que sucede con el art. 21.4 (véase supra el fundamento jurídico 12), la interpretación sostenida por los representantes de la Generalitat no satisface los presupuestos señalados.
\nLa disposición impugnada encomienda al Gobierno autonómico hacer gestiones, no ante órganos o entidades indeterminadas, sino precisamente “ante los organismos competentes para declarar el Mediterráneo zona libre de prospecciones y actividades de extracción y explotación de hidrocarburos”, una declaración que queda completamente extramuros de la soberanía y competencia del Estado, que alcanza solamente al mar territorial, la plataforma continental y la zona económica exclusiva (art. 132.2 CE) sobre los que tiene el derecho a explotar sus recursos naturales de acuerdo con el Derecho internacional [arts. 56.1 a) y 77.1 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del mar, hecha en Montego Bay el 10 de diciembre de 1982 (“Boletín Oficial del Estado” de 14 de febrero de 1997)].
\nDe modo que una declaración como la pretendida en esta disposición solo podrían hacerla, en su caso, el conjunto de Estados ribereños del mar Mediterráneo con derechos de explotación correlativos.Por esta razón, la disposición adicional séptima, entendida en su recto sentido, no solo vulnera la competencia del Estado sobre los recursos del subsuelo marino en los términos señalados, que en Derecho interno se amparan en el art. 149.1.25 CE; interfiere, además, en su competencia en materia de relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE), que incluye la coordinación de las actividades con proyección externa de las comunidades autónomas a fin de evitar o remediar eventuales perjuicios sobre la dirección y puesta en ejecución de la política exterior que corresponde en exclusiva al Estado (arts. 11 y 35 de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la acción y del servicio exterior del Estado, y STC 85/2016, de 28 de abril, que desestima el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra varios de sus preceptos, FJ 8).En consecuencia, la disposición adicional séptima debe declararse inconstitucional y nula.
\n18.
\nSe impugna a continuación la disposición transitoria tercera, apartado segundo, que dispone que “los departamentos competentes en materia de energía y vivienda del Gobierno deben establecer, en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de la presente ley, los requisitos que debe cumplir un edificio para ser considerado de consumo de energía casi nulo”. El precepto guarda relación y ha de examinarse conjuntamente con el art. 4 e), tal y como ya se avanzó en el precedente fundamento jurídico 8 a). Según este art. 4 e), a los efectos de la ley, se entiende “edificio de consumo energético casi nulo” el “edificio con un nivel de eficiencia energética muy elevado, calculada de acuerdo con la metodología establecida por el anexo I de la Directiva 2010/31/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo, relativa a la eficiencia energética de los edificios.
\nLa cantidad casi nula o muy baja de la energía requerida debe estar ampliamente cubierta por energía procedente de fuentes renovables, incluida la energía producida in situ o en el entorno del edificio”.El abogado del Estado argumenta que la comunidad autónoma no puede definir normativamente el concepto de “edificios de consumo energético casi nulo” ya que este concepto ha sido fijado en la normativa estatal, en concreto en la disposición adicional cuarta del Real Decreto 56/2016, de 12 de febrero, por el que se transpone la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética, en lo referente a auditorías energéticas, acreditación de proveedores de servicios y auditores energéticos y promoción de la eficiencia del suministro de energía.
\nDice esta disposición:“Se define como edificio de consumo de energía casi nulo, en el ámbito de la Directiva 2010/31/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo de 2010, relativa a la eficiencia energética de los edificios, aquel edificio con un nivel de eficiencia energética muy alto, que se determinará de conformidad con el anexo I de la citada Directiva. La cantidad casi nula o muy baja de energía requerida debería estar cubierta, en muy amplia medida, por energía procedente de fuentes renovables, incluida energía procedente de fuentes renovables producida ‘in situ’ o en el entorno”.Una definición que, de acuerdo con la disposición adicional cuarta de este Real Decreto 56/2016, se ampara en el ejercicio de las competencias de las reglas 13, 23 y 25 del art. 149.1 CE.Las representaciones del Gobierno y Parlamento de la Generalitat solicitan la desestimación de la impugnación precisamente porque recoge una definición “idéntica” o “prácticamente idéntica” a la efectuada por el Estado.a) El concepto normativo de “edificio de consumo de energía casi nulo” viene predeterminado, efectivamente, por el Derecho europeo.
\nLa Directiva 2010/31/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo de 2010, relativa a la eficiencia energética de los edificios, dispone en sus art. 2.2 (“Definiciones”), que “edificio de consumo de energía casi nulo” es el “edificio con un nivel de eficiencia energética muy alto, que se determinará de conformidad con el anexo I. La cantidad casi nula o muy baja de energía requerida debería estar cubierta, en muy amplia medida, por energía procedente de fuentes renovables, incluida energía procedente de fuentes renovables producida in situ o en el entorno”.Ahora bien, como ya hemos advertido (véase supra fundamento jurídico 9), no existe un título competencial específico para el cumplimiento o transposición de normas europeas, sino que estas deben ser introducidas en el ordenamiento interno de acuerdo con el reparto de competencias efectuado en la Constitución y el bloque de la constitucionalidad.
\nDe modo que no importa a los efectos de este proceso si las definiciones estatal o autonómica de esta figura del “edificio de consumo de energía casi nulo” se ajustan o no a la definición comunitaria, sino quién puede establecerla en Derecho interno de acuerdo con el orden constitucional de distribución de competencias.Para ello, debemos atender al sentido de la definición en el ordenamiento, es decir, a su propósito.b) La Directiva 2010/31/UE, antes citada, persigue “fomenta[r] la eficiencia energética de los edificios sitos en la Unión” (art. 1) y a tal efecto dispone que “cada Estado miembro establecerá una estrategia a largo plazo para apoyar la renovación de sus parques nacionales de edificios residenciales y no residenciales, tanto públicos como privados, transformándolos en parques inmobiliarios con alta eficiencia energética y descarbonizados antes de 2050, facilitando la transformación económicamente rentable de los edificios existentes en edificios de consumo de energía casi nulo” (art. 2 bis.1, añadido por la Directiva (UE) 2018/844 del Parlamento Europeo y del Consejo).
\nAhora bien, sin perjuicio de esa estrategia a largo plazo, la Directiva 2010/31/UE también obliga a los Estados miembros a asegurarse de que “a) a más tardar el 31 de diciembre de 2020, todos los edificios nuevos sean edificios de consumo de energía casi nulo, y de que b) después del 31 de diciembre de 2018, los edificios nuevos que estén ocupados y sean propiedad de autoridades públicas sean edificios de consumo de energía casi nulo” (art. 9.1).A tal efecto, la disposición adicional segunda del Real Decreto 235/2013, de 5 de abril, por el que se aprueba el procedimiento básico para la certificación de la eficiencia energética de los edificios, modificada por el Real Decreto 564/2017, de 2 de junio, establece:“Disposición adicional segunda.
\nEdificios de consumo de energía casi nulo.1. A más tardar el 31 de diciembre de 2020, los edificios nuevos serán edificios de consumo de energía casi nulo, definidos en la disposición adicional cuarta del Real Decreto 56/2016, de 12 de febrero, por el que se transpone la Directiva 2012/27/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética, en lo referente a auditorías energéticas, acreditación de proveedores de servicios y auditores energéticos y promoción de la eficiencia del suministro de energía.2. Los edificios nuevos que vayan a estar ocupados y sean de titularidad pública, serán edificios de consumo de energía casi nulo después del 31 de diciembre de 2018.3.
\nLos requisitos mínimos que deben satisfacer esos edificios serán los que en cada momento se determinen en el Código Técnico de la Edificación”.Esta norma se dicta al amparo de los mismos núms. 13, 23 y 25 del art. 149.1. CE (disposición final segunda del Real Decreto 235/2013 en el que se contiene formalmente, y disposición final cuarta del Real Decreto 56/2016, que la modificó).c) De acuerdo con la propia Directiva 2010/31/UE, que establece el concepto de “edificio de consumo de energía caso nulo”, la metodología de cálculo de la eficiencia energética de esos edificios no tiene por qué ser única en cada Estado, pues dispone en su art. 3: “Los Estados miembros aplicarán una metodología de cálculo de la eficiencia energética de los edificios con arreglo al marco general común que se expone en el anexo I.
\nDicha metodología se adoptará a escala nacional o regional”.No obstante, como ya hemos visto (disposición adicional segunda, apartado tercero, del Real Decreto 235/2013, de 5 de abril, recién transcrita) el Estado ha establecido unos “requisitos mínimos que deben satisfacer esos edificios” nuevos que “serán los que en cada momento se determinen en el Código Técnico de la Edificación”. Este código ha sido aprobado por Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, dictado en desarrollo de la habilitación reglamentaria contenida en el art. 3.1 y disposición final segunda de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de ordenación de la edificación, y con carácter básico al amparo de las competencias que se atribuyen al Estado en los artículos 149.1.16, 23 y 25 (disposición final primera del Real Decreto).El art. 3.1 de la Ley de ordenación de la edificación, amparada en los mismos títulos competenciales, a los que añade el art. 149.1.21 CE, según su disposición final primera, apartado b), establece una serie de “requisitos básicos de la edificación” “con el fin de garantizar la seguridad de las personas, el bienestar de la sociedad y la protección del medio ambiente” y que deberán satisfacerse.
\nEn concreto en su subapartado c 3) se refiere a los requisitos de “ahorro de energía y aislamiento térmico, de tal forma que se consiga un uso racional de la energía necesaria para la adecuada utilización del edificio”.Y el art. 15 del Código Técnico de la Edificación, titulado “Exigencias básicas de ahorro de energía (HE)”, dispone:“1. El objetivo del requisito básico ‘Ahorro de energía’ consiste en conseguir un uso racional de la energía necesaria para la utilización de los edificios, reduciendo a límites sostenibles su consumo y conseguir asimismo que una parte de este consumo proceda de fuentes de energía renovable, como consecuencia de las características de su proyecto, construcción, uso y mantenimiento.2.
\nPara satisfacer este objetivo, los edificios se proyectarán, construirán, utilizarán y mantendrán de forma que se cumplan las exigencias básicas que se establecen en los apartados siguientes.3. El documento básico ‘DB-HE Ahorro de Energía’ especifica parámetros objetivos y procedimientos cuyo cumplimiento asegura la satisfacción de las exigencias básicas y la superación de los niveles mínimos de calidad propios del requisito básico de ahorro de energía”.Este Tribunal ha reconocido la competencia del Estado al amparo de los títulos de los núms. 23 y 25 del art. 149.1 CE para regular el certificado de eficiencia energética de los edificios (STC 143/2017, de 14 de diciembre, FJ 5). Con mayor motivo, debe reconocérsele igualmente competencia para establecer los “requisitos mínimos que deben satisfacer esos edificios” de consumo de energía caso nulo (disposición adicional segunda, apartado tercero, del Real Decreto 235/2013, de 5 de abril), las “exigencias básicas de ahorro de energía” de edificios (rúbrica del art. 15 CTE) o los “niveles mínimos de calidad propios del requisito básico de ahorro de energía” (art. 15.3 del código técnico de la edificación).
\nEn ejercicio de esas competencias el Estado puede marcar por tanto los requisitos o niveles “básicos” o “mínimos” que deben alcanzar los edificios para cumplir con el “nivel de eficiencia energética muy alto” exigido por el anexo I de la Directiva 2010/31/UE. Ahora bien, del propio tenor de las normas mencionadas se desprende que estas no impiden a las comunidades autónomas el “desarrollo” de ese común denominador normativo sobre la eficiencia energética de los edificios, o dicho en otros términos, la elevación del estándar fijado al respecto por las normas estatales, que puede perfectamente encuadrarse en sus competencias de desarrollo en materia de medio ambiente [art. 144.1 b)] y de fomento -en sentido amplio, no técnico- de la eficiencia energética [art. 133.1 d) EAC].d) En consecuencia, la habilitación reglamentaria contenida en la disposición transitoria tercera no es contraria al orden constitucional de distribución de competencias.Sí lo es, en cambio, la reproducción por el art. 4 e) de la ley impugnada de la definición estatal de “edificio de consumo de energía casi nulo” contenida en la disposición adicional cuarta del Real Decreto 56/2016.
\nEl Estado necesita efectuar esta definición para establecer los requisitos básicos o mínimos de ese tipo de edificios, según lo antes explicado. La reiteración de esa definición por la Comunidad Autónoma es por ello un supuesto de lex repetita proscrito por nuestra jurisprudencia, pues nada añade a las propias bases estatales y al espacio que éstas dejan para el desarrollo de los requisitos de esos edificios por las comunidades autónomas, ni es necesaria para hacer inteligible o facilitar la comprensión del régimen autonómico de desarrollo, teniendo en cuenta que salvo esta última excepción al legislador autonómico le está vedado reproducir la legislación estatal básica en sus normas de desarrollo [SSTC 73/2016, de 14 de abril, FJ 10, y 51/2019, de 11 de abril, FJ 6 a)].
\n19.
\nCorresponde abordar, por último, la constitucionalidad de los arts. 40 a 50, que regulan el impuesto sobre las emisiones de dióxido de carbono de los vehículos de tracción mecánica. La regulación de este impuesto es la que sigue:“Artículo 40. Objeto y naturaleza.1. El impuesto sobre las emisiones de dióxido de carbono de los vehículos de tracción mecánica tiene por objeto gravar las emisiones de dióxido de carbono que producen estos vehículos y que inciden en el incremento de las emisiones de gases de efecto invernadero.2. Este tributo tiene carácter finalista y debe nutrir a partes iguales el Fondo Climático y el Fondo de Patrimonio Natural”.“Artículo 41. Hecho imponible.1. Constituyen el hecho imponible del impuesto las emisiones de dióxido de carbono de los vehículos aptos para circular por las vías públicas incluidos dentro de las siguientes categorías:a) Turismos de la categoría M1: Vehículos de motor de al menos cuatro ruedas, diseñados y fabricados para el transporte de personas, de hasta un máximo de ocho asientos.b) Comerciales ligeros de la categoría N1: Vehículos destinados al transporte de mercancías con una masa máxima admisible no superior o igual a 3,5 toneladas.c) Motocicletas: Vehículos de motor de al menos dos ruedas, diseñados y fabricados para el transporte de personas.2.
\nA efectos de este impuesto, se consideran aptos para circular por las vías públicas los siguientes vehículos:a) Los vehículos a que se refiere el apartado 1 matriculados en los correspondientes registros públicos, mientras no hayan sido dados de baja.b) Los vehículos provistos de permisos temporales y los vehículos de matrícula turística.3. No están sujetos al impuesto los vehículos que, habiendo sido dados de baja en los registros por la antigüedad del modelo, puedan ser autorizados a circular excepcionalmente con ocasión de exhibiciones, certámenes o carreras limitadas a vehículos de esta naturaleza”.“Artículo 42. Sujeto pasivo.Son sujetos pasivos del impuesto:a) Las personas físicas titulares del vehículo residentes en Cataluña.b) Las personas jurídicas, así como las entidades carentes de personalidad jurídica que constituyan una unidad económica o un patrimonio susceptibles de imposición definidas como obligados tributarios por la normativa tributaria general, que sean titulares del vehículo y que tengan su residencia en Cataluña, o tengan en Cataluña un establecimiento, sucursal u oficina, en los términos que se establezcan por reglamento”.“Artículo 43.
\nExenciones.1. Están exentos del impuesto:a) Los vehículos oficiales del Estado, de las comunidades autónomas y de los entes locales adscritos a la defensa del Estado o a la seguridad ciudadana.b) Los vehículos de representaciones diplomáticas, oficinas consulares, agentes diplomáticos y funcionarios consulares de carrera acreditados que sean ciudadanos de los países respectivos, siempre y cuando lleven la pertinente identificación externa y a condición de que exista reciprocidad en la extensión y el grado.c) Los vehículos de los organismos internacionales con sede u oficina en Cataluña, y de sus funcionarios o miembros con estatuto diplomático.d) Los vehículos que corresponda por la aplicación de disposiciones contenidas en tratados o convenios internacionales.e) Las ambulancias y demás vehículos destinados directamente a la asistencia sanitaria o al traslado de heridos o enfermos.f) Los vehículos para personas con movilidad reducida a que se refiere la letra A del anexo II del Reglamento general de vehículos, aprobado por el Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, con la condición de que los sujetos beneficiarios de esta exención no pueden disfrutarla para más de un vehículo simultáneamente”.“Artículo 44.
\nCuota tributaria.1. La cuota tributaria se obtiene de aplicar la tarifa que corresponda a las emisiones oficiales de dióxido de carbono por kilómetro del vehículo, de acuerdo con las siguientes tablas:a) Turismos de la categoría M1.Emisiones oficiales de dióxido de carbono - Tipo marginal (Euros/gCO2/km)Hasta 95 g/km..............................................0,00Más de 95 g/km y hasta 120 g/km...............0,70Más de 120 g/km y hasta 140 g/km.............0,85Más de 140 g/km y hasta 160 g/km.............1,00Más de 160 g/km y hasta 200 g/km.............1,20Más de 200 g/km.........................................1,40b) Comerciales ligeros de la categoría N1.Emisiones oficiales de dióxido de carbono - Tipo marginal (Euros/gCO2/km)Hasta 140 g/km...........................................0,00Más de 140 g/km.........................................0,70c) Motocicletas.Emisiones oficiales de dióxido de carbono - Tipo marginal (Euros/gCO2/km)Hasta 75 g/km.............................................0,00Más de 75 g/km y hasta 100 g/km...............0,70Más de 100 g/km y hasta 120 g/km.............0,85Más de 120 g/km y hasta 140 g/km.............1,00Más de 140 g/km.........................................1,202.
\nLas emisiones oficiales de dióxido de carbono se acreditan mediante un certificado expedido al efecto por el fabricante o el importador del vehículo, salvo que estas emisiones consten en la tarjeta de inspección técnica o en cualquier otro documento de carácter oficial”.“Artículo 45. Bonificaciones.Los vehículos que tienen la consideración de vehículos históricos gozan de la bonificación del 100 por 100 de la cuota. Para disfrutar de esta bonificación, es preciso acreditar, mediante la tarjeta de inspección técnica del vehículo, que ha sido matriculado con la calificación de histórico.Artículo 46. Período impositivo y devengo.1. El periodo impositivo coincide con el año natural, sin perjuicio de lo establecido por el apartado segundo.2.
\nEl periodo impositivo es inferior al año natural en los siguientes supuestos:a) Primera adquisición del vehículo en una fecha posterior al 1 de enero.b) Baja definitiva del vehículo o baja temporal por robo.3. El impuesto se devenga el primer día del período impositivo, salvo en el supuesto de la letra b del apartado segundo, que se devenga el día en que se produce la baja.4. El importe de la cuota debe prorratearse por días en los casos de primera adquisición del vehículo o de baja definitiva o temporal.5. En el supuesto de segunda o ulterior transmisión del vehículo, está obligado a satisfacer el impuesto referido a todo el período impositivo quien sea su titular en fecha 1 de enero, sin perjuicio de los pactos privados existentes entre las partes”.“Artículo 47.
\nPadrón, pago y supuestos de autoliquidación.1. Sin perjuicio de lo dispuesto por el apartado cuarto, el impuesto se gestiona mediante padrón y es elaborado y aprobado por la Agencia Tributaria de Cataluña a partir de los datos de que dispone, previo anuncio en el ‘Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya’. El padrón debe exponerse en la sede electrónica de la Agencia Tributaria de Cataluña.2. Debe establecerse por reglamento el procedimiento para la modificación de los datos contenidos en el padrón a que se refiere el apartado primero.3. El pago del impuesto se efectúa mediante recibo, en los términos y con las condiciones que se establezcan por reglamento.4. En los casos de primera adquisición y de alta posterior a la baja temporal del vehículo, el impuesto se exige en régimen de autoliquidación.
\nEl contribuyente está obligado a presentar la autoliquidación del impuesto y efectuar el ingreso correspondiente en el plazo que se establezca por reglamento. El modelo de autoliquidación debe aprobarse mediante una orden del consejero del departamento competente en materia de hacienda”.“Artículo 48. Gestión, recaudación e inspección.La gestión, recaudación e inspección del impuesto corresponden a la Agencia Tributaria de Cataluña, de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 7/2007, de 17 de julio, de la Agencia Tributaria de Cataluña, sin perjuicio de la colaboración con los órganos de inspección sectorialmente competentes”.“Artículo 49. Infracciones y sanciones.El régimen de infracciones y sanciones en materia del impuesto es el vigente para los tributos propios de la Generalidad”.“Artículo 50.
\nRecursos y reclamaciones.Los actos de gestión, inspección y recaudación dictados en el ámbito del impuesto pueden ser objeto de reclamación económico-administrativa ante la Junta de Finanzas, sin perjuicio de la interposición previa, con carácter potestativo, del recurso de reposición ante el órgano que ha dictado el acto impugnado”.La representación del recurrente los impugna por vulnerar la prohibición de doble imposición del art. 6.2 y 3 LOFCA, en relación, por un lado, con el impuesto especial sobre determinados medios de transporte (arts. 65 a 74 de la Ley 38/1992, de 28 de diciembre, de impuestos especiales), y, por otro, con el impuesto sobre vehículos de tracción mecánica (arts. 92 y ss.
\nTRLHL).a) La potestad de las comunidades autónomas para establecer tributos se halla limitada por las prohibiciones de doble imposición del art. 6.2 y 3 LOFCA, cuyo tenor es el siguiente:“2. Los tributos que establezcan las comunidades autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado. Cuando el Estado, en el ejercicio de su potestad tributaria originaria establezca tributos sobre hechos imponibles gravados por las comunidades autónomas, que supongan a éstas una disminución de ingresos, instrumentará las medidas de compensación o coordinación adecuadas en favor de las mismas.3. Los tributos que establezcan las comunidades autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por los tributos locales.
\nLas comunidades autónomas podrán establecer y gestionar tributos sobre las materias que la legislación de régimen local reserve a las corporaciones locales. En todo caso, deberán establecerse las medidas de compensación o coordinación adecuadas a favor de aquellas corporaciones, de modo que los ingresos de tales corporaciones locales no se vean mermados ni reducidos tampoco en sus posibilidades de crecimiento futuro”.En la interpretación de ambos apartados, hemos señalado que “para apreciar la coincidencia entre hechos imponibles, que es lo vedado por el artículo 6 LOFCA, en sus apartados segundo y tercero […] se hace preciso atender a los elementos esenciales de los tributos que se confrontan, al objeto de determinar la ‘manera’ en que la correspondiente fuente de capacidad económica es sometida a gravamen en la estructura del tributo.
\nPara lo cual se habrá de analizar, además del hecho imponible en sentido estricto, otros aspectos como los supuestos de no sujeción y exención, el sujeto pasivo y los elementos de cuantificación (STC 74/2016, de 14 de abril, FJ 4, y ATC 183/2016, de 15 de noviembre, FJ 4)” [SSTC 4/2019, de 17 de enero, FJ 2 d), y 120/2018, de 31 de octubre, FJ 3 d)].b) El impuesto especial sobre determinados medios de transporte es, como indica la Ley de impuestos especiales en su art. 1, un impuesto sobre el consumo que grava en fase única la matriculación de determinados medios de transporte. El hecho imponible es así la “primera matriculación” -o la “circulación o utilización” cuando no se solicite aquella- de vehículos automóviles, embarcaciones y buques de recreo y aviones nuevos o usados, pero solo cuando se adquieran para su uso particular, pues de los numerosos supuestos de no sujeción (art. 65.1) y exención (art. 66) establecidos en la ley resulta que solamente estos son objeto de gravamen, y no los destinados a otros usos (usos industriales o comerciales, como los dedicados al transporte de mercancías o personas, al alquiler o los taxis).
\nExisten, además, otros supuestos excluidos de gravamen como las ambulancias, los vehículos de las fuerzas armadas o los destinados a ser usados por personas con movilidad reducida.La exposición de motivos de la Ley de impuestos especiales (apartado séptimo) explica el origen de este impuesto: su creación, dice, “deriva […] de la propia armonización del impuesto sobre el valor añadido que impone la supresión de los tipos incrementados hasta ahora existentes”. Y es que efectivamente la Ley del IVA 30/1985, de 2 de agosto, establecía en su art. 29 un tipo incrementado del 33 por 100 para medios de transporte, ciertos artículos de lujo, como joyas o pieles, y películas “X”, pero la armonización de tipos impositivos operada por la Directiva 92/77/CEE, de 19 de octubre, obligó a los Estados a aplicar un tipo general y uno o dos tipos reducidos para determinados bienes y servicios establecidos en una lista de máximos que los Estados no podían ampliar.
\nDe modo que la armonización comunitaria del IVA obligó a suprimir ese tipo incrementado del impuesto, y así lo hizo la nueva Ley del IVA (Ley 37/1992, de 28 de diciembre), aunque al mismo tiempo, para compensar la supresión del tipo incrementado del IVA, la Ley de impuestos especiales, de la misma fecha que la anterior, creó este impuesto especial sobre determinados medios de transporte que recae sobre los mismos medios de transporte antes gravados con tipo incrementado, toma en consideración la misma base del IVA y aplica sobre ella con un tipo igual al diferencial del tipo suprimido (solamente luego, con la Ley 34/2007, de calidad del aire y protección de la atmósfera, se modificaron los tipos para vincularlos a las emisiones).Este origen ya da idea de los elementos esenciales del impuesto: este toma como base imponible el importe de adquisición del medio de transporte si es nuevo, o su valor de mercado si es usado (art. 69), y aplica sobre él un tipo establecido en la propia ley en función de las emisiones contaminantes del vehículo, que las comunidades autónomas pueden aumentar en un 15 por 100 (arts. 70.2 de la Ley de impuestos especiales y 51 de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común y ciudades con estatuto de autonomía y se modifican determinadas normas tributarias).
\nAsí pues, el impuesto especial sobre determinados medios de transporte es un impuesto indirecto, real y objetivo que grava en fase única la adquisición de vehículos automóviles, aeronaves y embarcaciones para uso particular.Por su parte, el impuesto autonómico recurrido grava “las emisiones de dióxido de carbono que producen [los vehículos de tracción mecánica] y que inciden en el incremento de las emisiones de gases de efecto invernadero” (art. 40.1), y a tal fin señala como “hecho imponible del impuesto las emisiones de dióxido de carbono de los vehículos aptos para circular por las vías públicas” señalando como tales los turismos hasta un máximo de ocho plazas, los vehículos destinados al transporte de mercancías con una masa máxima admisible no superior o igual a 3,5 toneladas y las motocicletas (art. 41.1).
\nSon sujetos pasivos del impuesto las personas físicas o jurídicas titulares de los vehículos (art. 42) y están exentos los vehículos oficiales, de representaciones diplomáticas o consulares, ambulancias y personas con movilidad reducida (art. 43). Es un impuesto periódico que se devenga cada año natural (art. 46.1) y la cuota tributaria se fija en función del tipo de vehículo y de sus emisiones oficiales de dióxido de carbono (art. 44). Es, además, un tributo de carácter “finalista” y su recaudación debe nutrir a partes iguales el fondo climático y el fondo de patrimonio natural (art. 40.2).De la comparación de ambos tributos se desprende la existencia de diferencias sustanciales que impiden considerar al tributo autonómico incurso en la prohibición de doble imposición del art. 6.2 LOFCA.(i) En primer lugar, los medios de transporte afectados no son los mismos, pues el impuesto autonómico no grava embarcaciones ni aviones, y para los automóviles, que sí gravan ambos impuestos, no toma en consideración, para excluirlos de gravamen, su destino para uso comercial, como sí hace el impuesto estatal.(ii) Por otra parte, la definición formal del “hecho imponible” de ambos impuestos tampoco coincide: el impuesto autonómico grava las “emisiones de dióxido de carbono” por los vehículos afectados, mientras que el impuesto estatal grava la “primera matriculación” de los medios de transporte que sujeta a tributación.
\nDe acuerdo con este presupuesto de la tributación, el primero es un impuesto periódico; y el segundo, instantáneo.(iii) Además, los restantes elementos configuradores de cada tributo revelan que uno y otro gravan diferentes manifestaciones de capacidad económica. Así, el impuesto estatal es un impuesto instantáneo, como el IVA, que persigue conforme a esa naturaleza gravar (en realidad sobregravar) el consumo o adquisición de ciertos bienes específicos en función de su precio o valor de mercado (base imponible), mientras que el impuesto autonómico es un impuesto periódico que grava la titularidad de los vehículos contaminantes sujetos en función de sus emisiones de CO2 con independencia de su precio o valor de mercado y cualquiera que sea su destino, con las escasas exenciones antes señaladas.
\nDe este modo, la cuota tributaria del impuesto estatal depende del precio o valor de mercado del vehículo en el momento de la adquisición, aunque el tipo de gravamen se fije en función de las emisiones contaminantes, mientras que el impuesto autonómico prescinde completamente del precio o valor del vehículo, y de su uso particular o empresarial, y toma solamente en consideración para calcular la cuota tributaria el dato de las emisiones contaminantes.De la comparación efectuada, resulta que el impuesto estatal, por su origen y configuración, es un impuesto creado para remediar la pérdida de recaudación derivada de la supresión en 1992 del tipo incrementado anteriormente existente en el IVA para el consumo de los bienes a que afecta.
\nEs verdad que según la exposición de motivos de la Ley de impuestos especiales “la sujeción de determinados vehículos y medios de transporte a dicho tipo incrementado [en la Ley del IVA de 1985] no respondía exclusivamente al gravamen de la capacidad contributiva puesta de manifiesto en su adquisición, sino a la consideración adicional de las implicaciones de su uso en la producción de costes sociales específicos en el ámbito de la sanidad, las infraestructuras o el medio ambiente. De aquí la necesidad de articular un conjunto de figuras tributarias, dentro de las especificaciones comunitarias, para mantener la presión fiscal sobre estos medios de transporte en términos equivalentes a los actuales”.
\nY es verdad también, como ya se ha señalado, que desde la “reestructuración del impuesto” efectuada por la disposición adicional octava de la Ley 34/2007 el tipo de gravamen se fija en función de las emisiones de CO2 de cada medio de transporte gravado. No obstante, es doctrina constitucional reiterada que “en la comparación entre tributos que exigen las prohibiciones de equivalencia del art. 6 LOFCA hemos considerado que debe tenerse en cuenta la posible finalidad extrafiscal de los tributos en liza, si bien precisando que para que la finalidad extrafiscal tenga consecuencias en la comparación no bastará con que el correspondiente preámbulo de la norma declare dicho objetivo, sino que es preciso que dicha finalidad encuentre reflejo en los elementos centrales de la estructura del tributo (por todas, STC 289/2000, de 30 de noviembre, FJ 5)” [STC 53/2014, de 10 de abril, FJ 3 a)].
\nPues bien, tomando en consideración los “elementos centrales” del impuesto estatal no puede afirmarse que este sea un impuesto medioambiental, sino un impuesto sobre el consumo de ciertos bienes para uso particular. Es, en fin, un impuesto fundamentalmente fiscal, aunque pueda encontrarse en él algún rastro extrafiscal orientado a la protección del medio ambiente.El impuesto autonómico, por el contrario, aparece vinculado al principio “quien contamina paga” en términos considerados idóneos por esas mismas sentencias constitucionales [STC 53/2014, FJ 6 c), a propósito del impuesto sobre grandes establecimientos comerciales; y STC 289/2000, FJ 5, por referencia a los impuestos sobre dehesas calificadas en deficiente aprovechamiento y sobre tierras infrautilizadas extremeño y andaluz, respectivamente], pues por su carácter periódico incentiva, en la medida en que sea posible en un bien de elevado valor como los vehículos a motor, no solo la primera adquisición de vehículos poco contaminantes, sino también la sustitución de los ya existentes por otros menos contaminantes.