Se añade que el 19 de octubre de 2017 el presidente de la Generalitat remitió la respuesta al requerimiento, dejando claro que no se había proclamado la independencia, puesto que, por una parte, había propuesto al Parlamento suspender los efectos del mandato popular expresado el 1 de octubre; y porque, además, -se señalaba-, si no se abría el diálogo propuesto, el Parlamento podría “votar la independencia que no votó el 10 de octubre”. Se dejaba así claro que para formalizar aquella declaración de independencia se hacía necesaria una votación en el Parlamento que en aquel momento no se había producido. No obstante, el Consejo de Ministros, desconociendo el tenor de esa respuesta, adoptó el acuerdo de 21 de octubre de 2017 por el que se tuvo por no atendido el requerimiento y se propusieron al Senado, para su aprobación, las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y para la protección del interés general.Se advierte, a continuación, que en el acuerdo del Consejo de Ministros no se hizo mención alguna a la debida solicitud de dictamen previo al Consejo de Estado, cuando, a tenor de lo dispuesto en el artículo 21.10 de la Ley Orgánica 3/1980, resulta patente que debiera haberse solicitado, dada la indiscutible relevancia constitucional y, por tanto, trascendencia y repercusión de este procedimiento.Se examinan a continuación las referencias del acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre a la respuesta del presidente de la Generalitat, y se añade que en los debates mantenidos en el Senado tampoco se entró a analizar el objeto específico del requerimiento previo, ni el contenido y sentido de la respuesta dada por el presidente de la Generalitat.
\nLa mayoría de la cámara optó por aprobar las medidas solicitadas, dando por supuesto que el requerimiento no se había atendido, y por válidas y suficientes las simples afirmaciones expresadas en el acuerdo del Consejo de Ministros. Paralelamente, el acuerdo del Senado de 27 de octubre de 2017, en sus apartados I.a y b, se limita a manifestar que se constata la extraordinaria gravedad en el incumplimiento de las obligaciones constitucionales y la realización de actuaciones gravemente contrarias al interés general por parte de las instituciones de la Generalitat. Resulta así palmario que en aquel procedimiento, ni por parte del Gobierno se acreditó la existencia jurídica y fáctica de los hechos que, en su caso, hubieran permitido fundar la determinación de que se había desatendido el requerimiento, ni por parte del Senado se llevaron a cabo las actuaciones para constatar ese extremo, por lo que no se cumplió la premisa establecida por el art. 155 CE para habilitar la adopción de las medidas.b) Se alega la falta de congruencia entre el objeto del requerimiento previo, las medidas solicitadas y las aprobadas por el Senado.
\nEl requerimiento se ceñía a determinar si se había declarado o no la independencia y, ante la respuesta negativa dada por el presidente de la Generalitat, se solicitó del Senado, de forma totalmente contradictoria, y este autorizó las medidas extraordinarias al amparo del artículo 155 CE, que no se dirigieron a obtener del presidente de la Generalitat, de su Gobierno ni del Parlamento de Cataluña que dejaran sin efecto la supuesta resolución o actuación por la que se suponía que habían declarado la independencia -única conducta instada en el requerimiento previo-, sino que tuvieron por objeto directo e inmediato el cese del presidente y del Gobierno de la Generalitat y la sustitución en el ejercicio de la integridad de sus funciones, la disolución del Parlamento de Cataluña y la convocatoria de elecciones.
\nSi estas eran las medidas que estimaba procedentes el Gobierno, debió haberlo advertido así al formular el requerimiento.c) El Senado, al negar la intervención ante la Cámara del representante del presidente de la Generalitat, vulneró el procedimiento fijado en el art. 155 CE y en el art. 189 RS. El presidente de la Generalitat designó al delegado del Gobierno de la Generalitat en Madrid para que asumiera su representación a los efectos requeridos, pero la mesa acordó negarle la posibilidad de intervenir en la sesión del Pleno; negativa que, según se desprende del diario de sesiones número 183, de 26 de octubre de 2017, páginas 2 y 3, parece que se quiso fundar en la consideración de que no reunía la condición de miembro del Gobierno de la Generalitat, circunstancia que no prevé el Reglamento del Senado.
\nSu exigencia resulta pues a todas luces desproporcionada y en modo alguno puede entenderse subsanada por la intervención de los senadores. Se privó así a la cámara de conocer la posición del presidente de la Generalitat, causando indefensión a sus intereses, sustrayendo al debate del Pleno el conocimiento de uno de los elementos precisos para adoptar su decisión e incurriendo en un vicio de nulidad invalidante del acuerdo del Pleno.C) Se argumenta, a continuación, que ni el sentido originario del artículo 155 CE, ni su interpretación lógica y sistemática, habilitan al Senado para autorizar las medidas incluidas en su acuerdo.a) El precepto constitucional no ampara la adopción de cualquier tipo de medidas; es un precepto previsto para situaciones extraordinarias, pero no una cláusula de plenos poderes.
\nLa interpretación lógica de los dos apartados del art. 155 CE obliga a entender que el segundo no es un enunciado superfluo o redundante, sino necesario para que el Gobierno pueda impartir instrucciones a las autoridades autonómicas. En consecuencia, el apartado primero no permite por sí solo que el Gobierno imparta esas instrucciones. Es decir, en las situaciones excepcionales en las que este precepto puede tener efecto, determinadas decisiones que ordinariamente corresponden a autoridades autonómicas pueden ser adoptadas por el Gobierno con la autorización del Senado, pero su implementación ha de corresponder a los órganos competentes de la comunidad autónoma, a quien el Gobierno ha de dirigir las instrucciones correspondientes para que las lleven a efecto.
\nAdemás, por su carácter accesorio, pueden entenderse también comprendidos en la habilitación del artículo 155 CE los mecanismos y actuaciones que puedan resultar precisos para las garantías y el cumplimiento efectivo de las instrucciones. Pero precisamente la excepcionalidad de las situaciones en las que se puede aplicar este precepto y el carácter extraordinario de las medidas que habilita, obligan a hacer una interpretación estricta de la facultad del Gobierno de impartir instrucciones a las autoridades de la comunidad autónoma. No pueden tener cabida en el mismo, medidas como el cese del presidente o de los miembros del Gobierno de una comunidad autónoma o la disolución de un parlamento autonómico.
\nNo resulta coherente que el constituyente estimase necesario hacer constar expresamente que el Gobierno pueda adoptar medidas dando instrucciones a todas las autoridades de las comunidades autónomas y, en cambio, no estimase necesario hacer constar en ese precepto que también habilita una medida más incisiva, como es la posible disolución de la cámara parlamentaria o el cese de esas autoridades autonómicas.b) Cuando la mayoría de las Constituciones vigentes en los Estados europeos de estructura compuesta han conferido a una autoridad federal la facultad excepcional de disolver una cámara regional o territorial o de cesar un gobierno regional lo han estipulado expresamente (arts. 100 de la Constitución de Austria, 126 de la de Italia y 234 de la Constitución portuguesa).
\nNo puede equipararse de forma automática el artículo 155 CE con el artículo 37 de la Ley Fundamental de la República Federal de Alemania. En nuestro caso, la lectura de los diarios de sesiones de las Cortes constituyentes pone de manifiesto que el artículo 155 no permite dar cobertura a medidas como las citadas, visto el rechazo expreso entonces de las enmiendas que pretendían incorporar tales medidas. Del examen de los trabajos parlamentarios de elaboración de la Constitución de 1978 queda meridianamente claro que la posibilidad de intervención del poder central en las comunidades autónomas no incluía la posibilidad de cesar cargos ni de suspender o disolver órganos de las comunidades autónomas.c) A una conclusión equivalente se llega si se atiende a la interpretación sistemática del precepto.
\nEl art. 155 CE no autoriza a adoptar medidas inherentes a los estados excepcionales (art. 116 CE), y no puede entenderse tampoco que habilite al Senado ni al Gobierno a eludir los cauces de impugnación jurisdiccional de las normas o actos de las comunidades autónomas, ni a erigirse en órganos jurisdiccionales para adoptar las medidas que dentro de dichos procedimientos el artículo 153 CE y los títulos VI y IX de la Constitución han reservado al Tribunal Constitucional y al Poder Judicial. El art. 155 se ha de interpretar en concordancia con dichos preceptos y con el art. 2 CE, que inmediatamente a continuación de la unidad de España reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran, y en concordancia también con el art. 137 CE, que reconoce la autonomía de las comunidades autónomas para la gestión de sus respectivos intereses.
\nTampoco este precepto habilita para la reforma de los estatutos de autonomía, para lo que existe un procedimiento propio (arts. 152.2 y 147.3 CE y arts. 222 y 223 EAC). En términos equivalentes, la aplicación del artículo 155 CE no puede dejar sin efecto la organización institucional de la Generalitat de Cataluña (art. 152 CE). La interpretación del art. 155 CE determina forzosamente, que las medidas autorizadas por el Senado se adecúen al criterio de temporalidad, lo que comporta su transitoriedad efectiva, sin ultraactividad, y no puede impedir, una vez agotado su plazo de aplicación, el retorno al funcionamiento ordinario del régimen autonómico.Por el contrario, el acuerdo de 27 de octubre de 2017 produjo el cese del presidente y del Gobierno de la Generalitat, la disolución del Parlamento de Cataluña y la convocatoria de elecciones, liquidando la legitimidad democrática con la que en aquel momento contaban las instituciones de la Generalitat, y generando una situación irreversible que, en el mejor de los casos, da lugar a una nueva legislatura con una nueva legitimidad.
\nLos arts. 147 y 152 CE y 67 y 68 EAC determinan expresamente la forma de elección y cese del presidente y de los miembros del Gobierno de la Generalitat y, según dispone el art. 147.3 CE, tales disposiciones estatutarias solo pueden modificarse por el procedimiento de reforma constitucional y por el procedimiento previsto en el propio Estatuto, por lo que el acuerdo del Senado incurrió en una manifiesta contradicción con tales preceptos constitucionales y estatutarios. La modificación del sistema de instituciones de la Generalitat no está a disposición de la ley estatal, ni tampoco de meros acuerdos adoptados por el Gobierno y el Senado, ya que el procedimiento seguido en este caso no es ninguno de los que prevé el título X de la Constitución para su reforma, como ha determinado el Tribunal Constitucional [se citan las SSTC 103/2008, FJ 4; 42/2014, FJ 4 c); 31/2015, FJ 6 a); 138/2015,FJ 4; 259/2015, FJ 7; 128/2016, FJ 5 B).b); 52/2017, FJ 5; 90/2017;
\nFJ 6 b); 114/2017, FJ 5 c), y 124/2017, FJ 5 d)].De conformidad con este entendimiento, cabe admitir que las autoridades estatales autorizadas por el Senado puedan llegar a sustituir a las autonómicas en la adopción de determinadas decisiones, pero esa sustitución cabe solo a los efectos de adoptar medidas ejecutivas concretas dentro del ordenamiento vigente, constitucional y estatutario, pero no permite la definición de un nuevo marco normativo o de una nueva regulación legal del sistema de instituciones de la comunidad autónoma. El artículo 155 CE puede, por tanto, dar cobertura a la autorización por el Senado de la sustitución de autoridades autonómicas por otras estatales para la adopción de determinadas decisiones, pero lógicamente no puede habilitar a autoridades estatales para sustituir la labor parlamentaria de la cámara autonómica, ni para la elaboración de normas legales de esa comunidad, ni para la adopción de cualquier otra decisión o acuerdo que interfiera en la relación fiduciaria establecida entre el presidente y el Gobierno y el Parlamento autonómicos.Otro tanto cabe decir de la disolución del Parlamento de Cataluña y la convocatoria de elecciones, reguladas de forma expresa en los artículos 56.4 y 75 EAC.
\nNi siquiera resulta lógico, de entrada, que mediante las medidas aprobadas por el Senado puedan desplazarse y desfigurarse las disposiciones del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Para la autorización de estas medidas ha bastado, sin embargo, un simple acuerdo adoptado por el Senado por mayoría absoluta, cuando la aprobación del Estatuto y su reforma requieren la aprobación en el Parlamento de Cataluña, la aprobación en las dos cámaras de las Cortes Generales por mayoría absoluta y la aprobación en referéndum por el pueblo de Cataluña. En Derecho no es posible, se argumenta, prescindir del dogma de coherencia del constituyente. A una conclusión equivalente se llega si las medidas aprobadas por el Senado se analizan desde la perspectiva de su función estrictamente correctiva, su necesidad, proporcionalidad y mínima intervención.D) Corresponde al Senado, en efecto, autorizar la adopción de las medidas correctivas necesarias, pero mediante el presente acuerdo se ha renunciado a valorar la necesidad y proporcionalidad de las medidas propuestas para autorizar su aplicación efectiva.
\nEl art. 155 CE no puede ser empleado como un mecanismo preventivo y no permite adoptar medidas prospectivas dirigidas a evitar futuros incumplimientos o atentados al interés general. Tanto si se atiende a los debates del constituyente como a su interpretación sistemática, este precepto no es un mecanismo para deducir responsabilidades personales ni institucionales, ya que no puede sustituir a ningún tipo de proceso jurisdiccional, ni tampoco desempeña una función sancionadora. Habilita simplemente un mecanismo extraordinario de compulsión para que una comunidad autónoma cumpla sus obligaciones constitucionales o legales, o para corregir actuaciones que hayan supuesto un atentado al interés general de España.
\nEl entendimiento sistemático del precepto indica claramente que corresponde al Senado autorizar la aplicación inmediata de medidas concretas, pero no puede habilitar de forma amplia e indeterminada al Gobierno para que sea este quien valore discrecionalmente las circunstancias concurrentes en cada momento y elija de entre un amplio catálogo las medidas según su propio criterio. Eso es, precisamente lo que se hecho con la autorización del Senado del 27 de octubre, renunciando a valorar la necesidad de las medidas propuestas y a ejercer la función autorizatoria que le reserva el artículo 155 CE.Además, el enunciado de muchas de las medidas es tan indeterminado que deja a la discrecional apreciación de los nuevos órganos o autoridades designados por el Estado la verdadera decisión sobre la oportunidad, alcance y objeto de las mismas, haciendo así el Senado dejación de su función constitucional.
\nEl carácter extraordinario de las circunstancias en las que el artículo 155 CE puede ser aplicado y su mención al principio de necesidad (medidas “necesarias”) comportan que la determinación de cuáles deban ser las medidas a adoptar y cuándo deben ser aplicadas ha de estar presidida por los principios de proporcionalidad, gradualidad y transitoriedad; entendida esta última, no solo como limitación temporal, sino también como prohibición de efectos irreversibles. La adecuación de las medidas autorizadas al criterio de necesidad y por tanto al test de proporcionalidad requiere su contraste, tanto por su idoneidad como por su necesidad, en el sentido de que no existan otros medios de obtener el mismo efecto con una menor injerencia en la autonomía política.
\nPor ello, el acuerdo tendría que haber previsto una gradación temporal de su aplicación, en función de la necesidad y del nivel de injerencia en la autonomía de la Generalitat, comenzando por la intervención menos lesiva para el autogobierno, y solo en el caso de que esa intervención resultara insuficiente, podría el Senado haber decidido la aplicación de otras medidas. Se cita al respecto el dictamen del Consejo de Estado 164/2012, de 1 de marzo.En esencia, atendiendo a la necesidad, idoneidad y gradualidad de las medidas, su aplicación al amparo del artículo 155 CE ha de priorizar, en primer lugar, que el Gobierno imparta órdenes a las autoridades autonómicas, y solo en caso de que dichas órdenes no se cumplan, cabría la posibilidad de que órganos o autoridades actuaran en sustitución de las autonómicas para llevar a efecto aquellas órdenes.
\nAdemás, en el caso extremo de que las autoridades autonómicas actuasen de forma que impidiesen u obstaculizaren el cumplimiento de las órdenes, el Código penal y la legislación de enjuiciamiento criminal ya tipifican las conductas y prevén los cauces suficientes para garantizar la eficacia del ordenamiento jurídico-constitucional. En este sentido, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional prevé también los procedimientos de impugnación y suspensión de actos y disposiciones impugnadas, así como las medidas para la ejecución de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional, que permiten garantizar su plena eficacia inmediata.A mayor abundamiento, la observancia del criterio de necesidad explícito en el artículo 155 CE determina también que, en caso de tener que recurrirse a la sustitución por autoridades estatales del ejercicio de funciones propias de las autonómicas, la sustitución no podría alcanzar desde el primer momento a la integridad de las funciones que corresponden a una autoridad o cargo autonómico, ni podría comportar su cese.
\nEl Senado ignoró, en suma, todo sentido de la proporcionalidad y gradualidad al aprobar, como primera medida, y de eficacia inmediata, el cese definitivo e irreversible del presidente, del vicepresidente y del Gobierno de la Generalitat.E) Las medidas autorizadas por el Senado no son idóneas, necesarias ni proporcionadas para servir a la finalidad en la que se han pretendido justificar y exceden del marco del artículo 155 CE.a) En cuanto a las medidas dirigidas al presidente de la Generalitat, al vicepresidente y al Consejo de Gobierno, se señala que el Gobierno del Estado y su presidente se arrogan la más alta representación de la Generalitat, imponiendo una causa de cese distinta a las que aparecen tasadas en el artículo 67.7 EAC con la designación de un nuevo presidente de la Generalitat por procedimiento distinto al previsto en los artículos 152.1 CE y 67 EAC, alterando de este modo el sistema parlamentario y la organización institucional de la Generalitat, con manifiesta infracción de la reserva estatutaria (art. 147 CE) y del procedimiento para la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, que remite al artículo 152.2 CE.
\nSe rompe así, además, la legitimidad que solo el Parlamento de Cataluña puede conferir al presidente de la Generalitat. El constituyente rechazó expresamente la enmienda que pretendía incorporar a este precepto la posibilidad de cesar al presidente de una comunidad autónoma, por lo que reinterpretar hoy el precepto supondría una verdadera mutación constitucional, contraria al pacto constituyente, validando una decisión adoptada solo en el Senado por una mayoría coyuntural, contraria también al más elemental entendimiento de la autonomía política de la Generalitat de Cataluña (arts. 2 y 137 CE).La modificación del sistema institucional de la Generalitat no está -se sigue argumentando- a disposición de la ley estatal, ni de meros acuerdos adoptados por el Gobierno y el Senado.
\nOtro tanto cabe decir del cese del vicepresidente y de los consejeros, citándose al efecto los artículos 68 y 74 EAC y 12.1 d), 15, 16 y 17 de la Ley 13/2008, de 5 de noviembre, de la Presidencia de la Generalitat y del Gobierno. Todos estos ceses, además, no son medidas idóneas, necesarias y proporcionadas en relación a la finalidad perseguida.Las medidas autorizadas tuvieron asimismo una vocación preventiva respecto a posibles actuaciones futuras, obviando la posibilidad de impartir instrucciones y, caso de que no fueran cumplidas, de someter a comunicación o autorización previa el ejercicio de algunas de sus potestades y funciones; o, incluso, suspender o residenciar el ejercicio de algunas de ellas en órganos estatales.
\nAdemás, el cumplimiento de las instrucciones impartidas podía haber sido objeto de control jurisdiccional. Los meses transcurridos desde el 27 de octubre de 2017 han demostrado que las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional bastaron para dejar sin efecto jurídico alguno las disposiciones y actuaciones del Parlamento de Cataluña, del presidente y del Gobierno de la Generalitat que dieron lugar al requerimiento, por lo que estos ceses tuvieron únicamente una función preventiva. Por tanto, la medida de cese resulta también a todas luces desproporcionada y contraria al derecho fundamental al ejercicio del cargo (art. 23 CE) y al derecho al juez ordinario predeterminado por la ley (art. 24.2 CE), ya que ha supuesto la modificación del aforamiento establecido en el artículo 70.2 EAC.b) En cuanto a la disolución del Parlamento de Cataluña, se vuelve a hacer referencia a los trabajos constituyentes, en los que tal medida se habría rechazado expresamente.
\nLa potestad del presidente de la Generalitat de disolver el Parlamento de Cataluña es de ejercicio discrecional, en función de una voluntad política, y constituye uno de los mecanismos de control y balance inherentes a la esencia misma del sistema parlamentario (arts. 152 y 147 CE y 75 y 222 EAC). Conferir esa potestad al presidente del Gobierno comporta una ilegítima injerencia en la autonomía política que los artículos 2 y 137 CE reconocen a la Generalitat de Cataluña, una vulneración del sistema institucional de la Comunidad Autónoma (art. 152 CE) y una infracción del artículo 75 EAC, con la infracción consiguiente de los artículos 147.3 y 152.2 CE y 222 EAC. La disolución de una cámara parlamentaria y la convocatoria de elecciones no son, en otro orden de consideraciones, medidas que permitan obligar a una comunidad autónoma a cumplir sus obligaciones constitucionales, ni sirven a la preservación de los intereses generales de España, sino que se trata de medidas puramente políticas, de sustitución de una determinada y legítima mayoría por otra que resulte de las nuevas elecciones.
\nEs por ello una medida inadecuada, innecesaria e impropia a efectos del art. 155 CE.c) En cuanto a las medidas dirigidas a la administración de la Generalitat, la prevista en el párrafo sexto del apartado B (sometimiento a un régimen de comunicación o autorización previa de las actuaciones de esa administración, facultad de oponerse con carácter vinculante a su resolución, y calificación de nulos de los actos adoptados sin ese requisito) no tiene carácter correctivo respecto de actuaciones ya realizadas, sino general y prospectivo, de tutela sobre actuaciones futuras, y constituye una disposición normativa de alcance general que modifica el régimen jurídico de la actuación y del procedimiento administrativo vigentes, que se impone así sin seguir los debidos procedimientos legislativos.
\nEs además una medida contradictoria con el art. 153 CE, con los arts. 53 y concordantes de la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña, y con el art. 47 y siguientes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, ya que modifica el régimen de nulidad de los actos administrativos. El art. 155 CE no puede dar cobertura a la regulación normativa de un nuevo y especial régimen jurídico, pues solo habilita para la adopción de determinados actos por el Gobierno o las autoridades y órganos de la Administración General del Estado [artículos 103.2 y 105 c) CE].d) El apartado C.1 permite que los miembros del cuerpo de policía de la Generalitat-Mossos d’Esquadra sean sustituidos por efectivos de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado.
\nEsta medida no es de sustitución de determinadas autoridades, sino que la sustitución puede ser completa e incide de modo directo en la competencia del art. 164 EAC y en el marco de lo previsto en los arts. 37 a 50 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad, permitiendo que por vía de sustitución de un cuerpo policial por otro se pueda dejar materialmente sin efecto esa competencia de la Generalitat, contrariando el artículo 223 EAC y los artículos 147.3 y 152.2 CE. El art. 155 CE no habilita para la sustitución de unas unidades policiales de la Generalitat por otras de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado, lo que supone la sustitución de los medios personales de una administración por otra y subvierte radicalmente el sistema de distribución competencial constitucional y estatutariamente establecido.e) Las medidas dirigidas al Parlamento de Cataluña (apartado D.1, 2, 3 y 4), comportan una ilegítima injerencia en la autonomía política (arts. 2 y 137 CE), una vulneración del sistema institucional de la Comunidad Autónoma (art. 152 CE) y una conculcación de los artículos 55, 58, 59, 61 y 67 EAC.
\nAl haberse autorizado estas medidas sin la previa reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, se infringen asimismo los artículos 147.3 y 152.2 CE y el artículo 122 EAC. Se vulnera también el derecho de los diputados del Parlamento de Cataluña al ejercicio del cargo (art. 23 CE). Se sustrae además a los representantes electos del Parlamento de Cataluña la posibilidad de investir a un presidente de la Generalitat, así como la posibilidad de ejercer las funciones ordinarias de control e impulso de su Gobierno, y la de celebrar debates parlamentarios y adoptar resoluciones en el seno de la cámara respecto de la aplicación por parte de las autoridades estatales de tales medidas. Estas restricciones de debates, declaraciones y propuestas son asimismo del todo innecesarias y desproporcionadas, puesto que imponen una gravísima restricción de las libertades de expresión y de las actuaciones de los parlamentarios, cuando estos debates, medidas e instrumentos en ningún caso podrían tener una eficacia jurídica vinculante para las autoridades estatales designadas, pues, incluso en las circunstancias ordinarias, proyectan sólo su eficacia en la relación fiduciaria que mantiene el Gobierno de la Generalitat con la Cámara.No cabe decir pues que con estas medidas se pretenda garantizar que el Parlamento de Cataluña ejerza su función representativa conforme a la Constitución y al Estatuto de Autonomía de Cataluña, puesto que, en el marco de estas normas fundamentales, y bajo el principio democrático (art. 1 CE), ninguna medida puede impedir a la Cámara catalana el libre ejercicio de sus funciones parlamentarias más elementales, como son las de debatir y adoptar resoluciones, propuestas y declaraciones sobre cualquier asunto que la propia cámara estime relevante y afecte a sus propios intereses (art. 147 CE).
\nA mayor abundamiento, se trata de medidas con las que no se pretende reencauzar en la senda constitucional una actuación ya realizada por el Parlamento, sino impedir preventivamente su actuación, de forma que la cámara catalana se mantenga del todo ajena a la intervención que se está produciendo. Esta limitación de funciones de una cámara parlamentaria choca con la esencia misma del parlamentarismo y los hechos acaecidos desde el 27 de octubre de 2017, así como las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional, anulando diversos actos y medidas del Parlamento de Cataluña, revelan claramente la falta de idoneidad y de necesidad de estas limitaciones, puesto que el ordenamiento jurídico vigente ya proporciona a las instancias estatales los procedimientos e instrumentos suficientes para reaccionar frente a cualquier actuación del Parlamento de Cataluña que pueda incurrir en inconstitucionalidad o contravenir las resoluciones dictadas por el mentado Tribunal.f) Respecto de las medidas de carácter transversal, se alega que los apartados E.2, E.3 y E.7 establecen medidas de carácter normativo que no cumplen función correctiva ni coercitiva, sino que se dirigen de modo prospectivo a futuras posibles actuaciones, modificando el régimen jurídico de la actuación administrativa y el procedimiento administrativo vigente; medidas, pues, que tampoco hallan cobertura en el artículo 155 CE, citándose los artículos 103.2 y 105 c) CE, así como la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña, y la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.Se concluyó con la solicitud de que se declarara la inconstitucionalidad y nulidad de la integridad del acuerdo impugnado y, subsidiariamente, del apartado A, de las referencias al cese del presidente y los demás miembros del Gobierno de la Generalitat y a la disolución del Parlamento de Cataluña y convocatoria de elecciones que aparecen en el tercer párrafo del apartado B y en los apartados C.1, D.1 y E.4; del apartado B; del párrafo tercero del apartado C.1; del apartado D y de los apartados E.2, E.3 y E.7 del acuerdo del Pleno del Senado de 27 de octubre de 2017.
\n9.
\nPor providencia de 2 de julio de 2019, se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el 2 de julio del mismo año.
\nII. Fundamentos jurídicos 1.
\nObjeto del recurso de inconstitucionalidad.Este proceso constitucional tiene por objeto resolver el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Parlamento de Cataluña contra el acuerdo del Pleno del Senado de 27 de octubre de 2017, mediante el que se aprueban las medidas requeridas por el Gobierno al amparo del artículo 155 de la Constitución, publicado mediante resolución de 27 de octubre de 2017 de la presidencia del Senado, en el “Boletín Oficial del Estado” núm. 260 de esa misma fecha, así como contra “todas las disposiciones que se han dictado, sin solución de continuidad, en desarrollo o como complemento o adición” de las medidas aprobadas por el referido acuerdo del Senado.En relación con estas últimas disposiciones, se citan, “singularmente” en el texto de la demanda, las siguientes: Reales Decretos 942/2017 a 946/2017, todos ellos de 27 de octubre, por los que se dispone respectivamente, el cese del presidente de la Generalitat de Cataluña; el cese del vicepresidente y de los consejeros integrantes del Consejo de Gobierno de la Generalitat de Cataluña; designación de órganos y autoridades encargados de dar cumplimiento a las medidas dirigidas al Gobierno y a la administración de la Generalitat de Cataluña; la adopción de diversas medidas respecto de la organización de la Generalitat de Cataluña y el cese de distintos cargos de la Generalitat; y la convocatoria de elecciones al Parlamento de Cataluña y su disolución.
\nSe mencionan también como impugnados el Real Decreto 954/2017, de 31 de octubre, de adopción de diversas medidas respecto de la organización de la Generalitat de Cataluña y el cese de distintos altos cargos de la misma; el Real Decreto 983/2017, de 10 de noviembre, de nombramiento de la directora general de modernización de la administración de justicia de la Generalitat; y el Real Decreto 990/2017, de 17 de noviembre, de nombramiento del director general de centros concertados y centros privados de la Generalitat. Se incluyen también, a iguales efectos, las siguientes órdenes ministeriales: Orden INT/1038/2017, de 28 de octubre; Orden ECD/1142/2017, de 22 de noviembre; Orden INT/1074/2017, de 7 de noviembre;
\nOrden PRE/255/2017, de 30 de noviembre; y Orden HFP/1102/2017, de 16 de noviembre. Se incluye finalmente el Real Decreto 953/2017, de 31 de octubre, por el que se dictan normas complementarias para la realización de elecciones al Parlamento de Cataluña.El acuerdo del Pleno del Senado hace suyas, con ciertas modificaciones, supresiones y adiciones, las medidas sometidas a la aprobación del Senado por el acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre de 2017, mediante el que, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 155 de la Constitución, “se tiene por no atendido el requerimiento planteado al M. H. Sr. Presidente de la Generalitat de Cataluña, para que la Generalitat de Cataluña proceda al cumplimiento de sus obligaciones constitucionales y a la cesación de sus actuaciones gravemente contrarias al interés general, y se proponen al Senado para su aprobación las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y para la protección del mencionado interés general” (Orden PRA/1034/2017, de 27 de octubre, publicada en el “Boletín Oficial del Estado” núm. 260 de la misma fecha).
\nEn dicho acuerdo se tiene por no atendido el requerimiento dirigido en su día al presidente de la comunidad autónoma y se solicita del Senado, “al amparo de la facultad prevista en el artículo 155 de la Constitución española, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 189 del Reglamento del Senado, y con el fin de proteger el interés general de la Nación española”, la autorización al Gobierno para la adopción de determinadas medidas.Las medidas se ordenan en cinco apartados: “A. Medidas dirigidas al Presidente de la Generalitat de Cataluña, al Vicepresidente y al Consejo de Gobierno”, “B. Medidas dirigidas a la Administración de la Generalitat”, “C. Medidas singulares sobre determinados ámbitos de actividad administrativa”, “D.
\nMedidas dirigidas al Parlamento de Cataluña” y “E. Medidas de carácter transversal”, previéndose que “[l]as medidas que resulten autorizadas por el Senado, entrarán en vigor desde el momento de la publicación del presente acuerdo en el “Boletín Oficial del Estado”” (apartado E.10, segundo párrafo).En el acuerdo de aprobación del Pleno del Senado se constata, en primer lugar, la “extraordinaria gravedad en el incumplimiento de las obligaciones constitucionales y la realización de actuaciones gravemente contrarias al interés general por parte de las Instituciones de la Generalitat de Cataluña”; y, en segundo lugar, la desatención del requerimiento que fue planteado por el presidente del Gobierno al presidente de la Generalitat de Cataluña (puntos “a” y “b” del apartado I), considerándose, según su apartado II, que “procede la aprobación de las medidas […] incluidas en el acuerdo adoptado por el Consejo de Ministros de 21 de octubre de 2017” con los “condicionamientos y modificaciones”, que a continuación relaciona el mismo acuerdo.La demanda solicita que se declare la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad del mencionado acuerdo del Pleno del Senado de 27 de octubre de 2017 “en su conjunto”, por las vulneraciones procedimentales en que se habría incurrido durante su tramitación, primero gubernamental y luego parlamentaria, así como en relación con las medidas aprobadas por el Pleno de la cámara, las cuales excederían de lo previsto en el artículo 155 CE.
\nEn cuanto a estas últimas, se solicita, con carácter subsidiario, la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de las siguientes reglas: apartado A (cese y sustitución del presidente y vicepresidente de la Generalitat, y de los demás miembros del Consejo de Gobierno, y atribución de la facultad de disolución parlamentaria y convocatoria de elecciones al presidente del Gobierno); apartado B, párrafo sexto, (sometimiento a un régimen de comunicación o autorización previa de las actuaciones de la administración de la Generalitat); apartado C.1, párrafo tercero (sustitución, en caso de necesidad, de la policía de la Generalitat por las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado); apartado D (limitación de determinadas facultades del Parlamento, de investidura, control e impulso de la actuación del Gobierno autonómico y de la potestad legislativa de la citada asamblea); apartado E.2 (sanción de nulidad de pleno derecho de las disposiciones, actos y resoluciones autonómicas dictadas en contravención con las medidas aprobadas en el acuerdo); y apartado E.3 (denegación de efectos jurídicos para las disposiciones y actos publicados en el “Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña” que contravengan lo dispuesto en el propio acuerdo).
\nEn todos los casos se trata, como se ha adelantado, de los apartados del ya referido acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre de 2017, en los términos finalmente aprobados por el Pleno del Senado.La representación procesal del Gobierno de la Generalitat de Cataluña comparte, en lo sustancial, las censuras de inconstitucionalidad formuladas por el Parlamento contra el referido acuerdo del Senado. La abogacía del Estado solicita, por el contrario, que se inadmita el recurso en lo que respecta a la declaración de inconstitucionalidad de las disposiciones dictadas sin solución de continuidad, en desarrollo o como complemento o adición de las medidas aprobadas por el Senado, y rechaza, en lo demás, las tachas de inconstitucionalidad formuladas.
\nAsí lo hace también la representación procesal del Senado, en lo que afecta a los aducidos vicios de procedimiento, defendiendo la correcta tramitación parlamentaria de la propuesta formulada por el Consejo de Ministros mediante el ya citado acuerdo de 21 de octubre de 2017.
\n2.
\nConsideraciones previas.Con carácter previo al examen de fondo, es preciso hacer una serie de consideraciones preliminares, que recogen en lo sustancial lo ya razonado por este Tribunal en la STC 89/2019, de 2 de julio (resolutoria del recurso de inconstitucionalidad 5884-2017), y a las que inexcusablemente procede remitirse en lo sucesivo. Estas consideraciones afectan a los siguientes aspectos:a) El objeto del presente recurso se circunscribe al acuerdo del Senado de 27 de octubre de 2017, “por el que se aprueban las medidas requeridas por el Gobierno, al amparo del artículo 155 de la Constitución”; medidas que provienen, como se ha referido, del previo acuerdo del Consejo de Ministros del día 21 de octubre.
\nLo cuestionado en este recurso es, por tanto, el acuerdo que contiene el conjunto de medidas, en los términos en los que fueron aprobadas por el Senado. Es irrelevante a estos efectos que tal acto parlamentario se formalizara incorporando o integrando, con determinadas modificaciones y añadidos, las medidas previamente propuestas por el Gobierno, de manera que su contenido ha sido materialmente definido, a salvo de los cambios introducidos por la cámara, por remisión a las planteadas en el acto gubernamental por el que se solicitó la aprobación del Senado [STC 89/2019, FJ 2.a)].La demanda dirige pues el recurso contra el acuerdo adoptado por el Pleno del Senado, y también contra “todas las disposiciones que se han dictado, sin solución de continuidad, en desarrollo o como complemento o adición” de las medidas aprobadas por dicho acuerdo; petición esta última que se fundamenta en el entendimiento de que tales disposiciones constituyen lo que denomina una “unidad normativa” con el acuerdo del Senado, que puede ser impugnada en su conjunto ante el Tribunal Constitucional.
\nLa abogacía del Estado solicita, en cambio, la inadmisión de esta pretensión en base a tres consideraciones: en primer lugar, porque en la súplica de la demanda no se señalan la concretas disposiciones que son objeto de impugnación, únicamente citadas en el escrito rector, lo que supondría una infracción de lo señalado en el art. 33.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC); en segundo lugar, porque se incumple el requisito establecido en la jurisprudencia constitucional, de justificar las concretas razones por las que estas disposiciones, genéricamente mencionadas, podrían ser inconstitucionales; y, en tercer lugar, porque no existe la alegada “unidad normativa”, pues los actos adoptados por el Gobierno de la Nación, bien para la ejecución de las medidas autorizadas por el art. 155 CE, bien en su condición de gobierno de la Generalitat de Cataluña de acuerdo con lo previsto en dichas medidas, no tienen fuerza de ley, sino la propia de los actos aplicativos de una ley, y no pueden, en consecuencia, impugnarse a través del recurso de inconstitucionalidad.La pretensión deducida en la demanda no puede prosperar, debiendo acogerse en este punto la solicitud de inadmisión formulada por el abogado del Estado, siendo así que una pretensión de similares características ya ha sido rechazada en el fundamento jurídico 2.a) de la STC 89/2019.El objeto del recurso de inconstitucionalidad queda así “definitivamente delimitado en el escrito de interposición del mismo” (STC 207/2013, de 5 de diciembre, FJ 1) en el que, entre otros extremos, se deberá “concretar la ley, disposición o acto impugnado, en todo o en parte, y precisar el precepto constitucional que se entiende infringido” (art. 33.1 LOTC); previsiones que han sido en este caso ignoradas, pues en la súplica de la demanda, que es el lugar idóneo para ello (STC 155/2017, de 21 de diciembre, FJ 2, entre otras), tan solo se hace una mención genérica a “todas las disposiciones que se han dictado, sin solución de continuidad, en desarrollo o como complemento o adición” de las medidas aprobadas por el acuerdo del Senado; afirmación cuya indeterminación incumple la carga que pesa sobre el actor en orden a concretar el objeto de la impugnación, pues esta se formula en términos indeterminados o abiertos, y sin que la referencia a algunas de estas disposiciones, a título “singular” o meramente enunciativo que contiene el escrito rector, permita subsanar la defectuosa formación en la voluntad de recurrir.No caben en este proceso constitucional, en suma, ni impugnaciones globales (SSTC 204/2011, de 15 de diciembre, FJ 2; 238/2012, de 13 de diciembre, FJ 2, y 44/2015, de 5 de marzo, FJ 4), ni tampoco una supuesta pretensión de inconstitucionalidad por conexión o consecuencia con la que afecta al acuerdo del Senado, pues dicha extensión es, cuando proceda, prerrogativa de este Tribunal, “sin que pueda ser objeto de pretensión de parte” (STC 49/2018, de 10 de mayo, FJ 2), y no puede llevarse a cabo, conforme a lo dispuesto en el art. 39.1 LOTC, sino sobre disposiciones o normas “de la misma ley” o, en este caso, del mismo acto con fuerza de ley, a salvo de muy singulares excepciones ahora irrelevantes (STC 102/2017, de 20 de julio, FJ 3).
\nTampoco puede oponerse a lo anterior, la pretendida existencia de una supuesta “unidad normativa” en la que parecería integrarse lo acordado por el Senado y las disposiciones o actos adoptados en su ejecución, pues el recurso de inconstitucionalidad no se establece en la Constitución y en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional “como una impugnación dirigida contra un bloque o una parte del sistema normativo o del ordenamiento jurídico” (SSTC 11/1981, de 11 de abril, FJ 4; 24/1982, de 13 de mayo, FJ 2; 86/1982, de 23 de diciembre, FJ 5, y 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 2), al tiempo que los actos adoptados por el Gobierno para la puesta en práctica de lo aprobado en sede parlamentaria, no son sino actos de aplicación de una ley que carecen de fuerza o valor de ley y, por tanto, no pueden ser impugnados a través del recurso de inconstitucionalidad, correspondiendo su control, en cuanto disposiciones de naturaleza reglamentaria, a los órganos de la jurisdicción ordinaria.Objeto del recurso es pues, únicamente, el acuerdo del Senado de 27 de octubre de 2017, y solo en aquella parte del mismo que ha sido objeto de impugnación, sin que las partes comparecidas en apoyo del demandante puedan formular pretensiones autónomas a las de la demanda ni tampoco impugnar preceptos que no hubiesen sido objeto del recurso.Finalmente, carece asimismo de relieve la referencia que efectúa la representación del gobierno de la Generalitat, en orden a la “debida solicitud de dictamen previo del Consejo de Estado”, conforme al art. 21.10 de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, respecto del acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre de 2017, pues dicho precepto dispone que el Consejo en Pleno deberá ser consultado, entre otros casos, en los “[a]suntos de Estado a los que el Gobierno reconozca especial transcendencia o repercusión”.
\nEsa disposición no establece un deber incondicionado de consulta y, en todo caso, no podría ser nunca entendida como introductora de un nuevo y necesario trámite en un procedimiento, como el del art. 155 CE, que está reglado por la Constitución, con la única excepción de lo relativo al proceso de formación de la voluntad del Senado [STC 89/2019, FJ 2.a)].b) El Tribunal comparte el criterio coincidente de las partes en torno a la viabilidad de la presente impugnación por el cauce del recurso de inconstitucionalidad, dado que el controvertido acuerdo del Pleno del Senado tiene la naturaleza de acto con “fuerza de ley” y es, en consecuencia, susceptible de control por esta vía, tal y como se analiza con detalle en el fundamento jurídico 2 b) de la STC 89/2019, al que procede remitirse en este punto.c) Nada cabe oponer, ni es objeto tampoco de controversia entre las partes, a la legitimación de la Diputación Permanente para la interposición del presente recurso de inconstitucionalidad, el cual ha sido formulado en nombre y representación del Parlamento de Cataluña y conforme a la Resolución 818/XI, de 27 de diciembre de 2017, adoptada por el Pleno de dicha Diputación y publicada en el “Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña” núm. 563, de 28 de diciembre de 2017.En efecto, el art. 75.2 f) del Reglamento del Parlamento de Cataluña cita entre las funciones o competencias de la diputación permanente, una vez expirado el mandato parlamentario o disuelto el Parlamento, y mientras no se constituya un nuevo Parlamento, la de “ejercer las facultades parlamentarias en materia de constitucionalidad”, entre las que se encuentra, necesariamente, la de interponer el recurso de inconstitucionalidad cuya promoción corresponde al Pleno cuando está en curso una legislatura (art. 177 del citado Reglamento).
\nLa diputación permanente es la institución que garantiza la continuidad del órgano parlamentario en el período de inactividad de la cámara y la sustituye, asumiendo, aunque sea de forma limitada, sus funciones. Por ello, la legitimación que los arts. 162.1 a) y 165 CE, y el art. 32.2 LOTC reconocen a las asambleas legislativas autonómicas para interponer el recurso de inconstitucionalidad se traslada a la diputación permanente, en el caso de que la cámara esté disuelta. La solución contraria pugnaría con el derecho que asiste a la institución legitimada para promover dicha acción de inconstitucionalidad de disponer, en su integridad, del plazo del recurso (ATC 452/2003, de 17 de diciembre, FJ 5), y podría suponer, en el supuesto de caducidad de la acción, una quiebra en el desenvolvimiento normal de la función de control de constitucionalidad de las leyes, contrariando así la finalidad de preservar el interés general que concurre en la defensa de la Constitución, como ya este Tribunal advirtió en un supuesto análogo (ATC 547/1989, de 15 de noviembre, FFJJ 1 y 3).
\nAvala asimismo esta posición el muy reiterado principio pro actione, ampliamente recogido en nuestra doctrina (SSTC 47/2005, de 3 de marzo, FJ 3; 103/2015, de 28 de mayo, FJ 2, y 87/2017, de 4 de julio, FJ 2), para reconocer la legitimación de la Diputación Permanente del Parlamento de Cataluña en orden a ejercer, en los términos expuestos, la acción de inconstitucionalidad frente a leyes, disposiciones o actos con fuerza de ley que afecten al ámbito de autonomía de la Generalitat, condición que reúne el acuerdo del Senado de 27 de octubre de 2017.d) Entre las reglas singularmente impugnadas del acuerdo aprobatorio del Senado figura la recogida en el párrafo segundo del apartado E.3 de la propuesta del Consejo de Ministros, relativa a la privación de efectos jurídicos a las disposiciones o actos publicados en el “Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña” o en el “Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña”, sin la autorización o en contra de lo acordado por los órganos o autoridades creados o designados al efecto por el Gobierno de la Nación.
\nEste párrafo segundo fue declarado inconstitucional y nulo por la STC 89/2019.La declaración de inconstitucionalidad y consiguiente anulación del mencionado extremo impone ahora apreciar, conforme a una reiterada doctrina de este Tribunal [por todas, SSTC 60/2018, de 4 de junio, FJ 3, y 75/2018, de 5 de julio, FJ 2.a)], la desaparición sobrevenida del objeto del recurso en relación con el mismo, al haber quedado disipada la duda de constitucionalidad planteada por los recurrentes.e) De conformidad con lo dispuesto en el apartado E.9 de la propuesta aprobada por el Senado, las medidas “se mantendrán vigentes y serán de aplicación hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno de la Generalitat, resultante de las correspondientes elecciones al Parlamento de Cataluña”, sin perjuicio de que el propio apartado previera el eventual levantamiento anticipado de lo establecido en el acuerdo (“si cesasen las causas que lo motivan”).Algunas de las medidas se agotaron, dada su naturaleza, con su adopción por el presidente del Gobierno (la inmediata convocatoria electoral y la simultánea disolución del Parlamento de Cataluña, mediante Real Decreto 946/2017, de 27 de octubre, de conformidad con lo previsto en los párrafos cuarto y quinto del apartado A), y por el Gobierno de la Nación (ceses autorizados en el mismo apartado A y hechos efectivos por los Reales Decretos 942/2017 y 943/2017, ambos de 27 de octubre).Otras (la prevista en el apartado D.1, sobre la exclusión de propuesta de candidato a la Presidencia de la Generalitat y del debate y votación de investidura por la cámara) solo regían hasta “la constitución del nuevo Parlamento de Cataluña surgido de las elecciones”.
\nLas elecciones convocadas por el citado Real Decreto 946/2017 tuvieron lugar el 21 de diciembre del mismo año, constituyéndose el nuevo Parlamento autonómico el 17 de enero siguiente (Real Decreto 1/2018, de 9 de enero). El nuevo presidente de la Generalitat, luego de ser investido como tal por la asamblea autonómica el día 14 de mayo de 2018, fue nombrado por Real Decreto 291/2018, de 15 de mayo, y tomó posesión del cargo el día 17, tras lo cual fueron a su vez nombrados el vicepresidente del Gobierno y los consejeros de los departamentos de la Generalitat (Decreto 3/2018, de 29 de mayo), que tomaron posesión el día 2 de junio, lo que conllevó la constitución del nuevo gobierno autonómico (art. 17.2 de la Ley 13/2008, de 5 de noviembre, de la presidencia de la Generalidad y del gobierno).
\nSe cumplió con este último acto la condición a la que se vinculaba la vigencia del acuerdo impugnado en este recurso, decayendo, en consecuencia, la vigencia de las medidas discutidas en este proceso.A la vista de lo anterior, procede reiterar en este punto lo ya señalado en el fundamento jurídico 2.c) de la STC 89/2019, en el sentido de que lo anteriormente expuesto no impide a este Tribunal llevar a cabo el enjuiciamiento constitucional que el recurso demanda. En primer lugar, ha de advertirse que, mediante providencia de 7 de febrero de 2018 (antecedente 2 de esta sentencia), y a fin de evitar un conflicto en la defensa de los intereses del Estado y de la comunidad autónoma, se suspendió el plazo para que el gobierno de Cataluña pudiera personarse en este recurso y formular alegaciones, en tanto el Consejo de Ministros, de conformidad con el artículo 5 del Real Decreto 944/2017, de 27 de octubre, ejerciera las funciones y competencias que corresponden al consejo de gobierno de la Generalitat de Cataluña.
\nPersonación y alegaciones ya realizadas y con las que las presentes actuaciones quedaron conclusas.Debe tenerse en cuenta también la imposibilidad de que exista un “ámbito normativo inmune al control de la jurisdicción constitucional”; algo excluido ya en otros ámbitos por la doctrina de este Tribunal (STC 43/2017, de 27 de abril, FJ 2, y las que allí se citan, respecto a normas de vigencia temporal limitada). Relacionado con lo anterior es indiscutible la relevancia constitucional que ofrece la cuestión nuclear que aquí se debate (en parecidos términos, SSTC 83/2016, FJ 5, y 19/2019, de 12 de febrero, FJ 2 ). Se discute acerca de la interpretación de una disposición constitucional de gran importancia para nuestro modelo de descentralización territorial como es el art. 155 CE.
\nA este Tribunal compete pues controlar, en su función de intérprete supremo de la Constitución, el cumplimiento de los límites materiales y formales que, en su caso, deriven del citado precepto constitucional; esto es, controlar la adecuación a la Constitución del ejercicio del poder de coerción estatal. Lo contrario supondría “no sólo admitir una zona inmune al control de constitucionalidad, sino también hacer dejación de nuestra función en el ámbito tan decisivo para la propia supremacía de la Constitución como la jurisdicción de este Tribunal” [STC 215/2016, de 15 de diciembre, FJ 3.b), respecto al alcance del control de constitucionalidad de la LOTC].
\n3.
\nAnálisis de los motivos de impugnación.A partir de cuanto antecede es ya posible iniciar el examen de los concretos motivos de impugnación que sirven de fundamento al recurso de inconstitucionalidad. Dicho análisis ha de tener singularmente presente que el acuerdo del Pleno del Senado de 27 de octubre de 2017 ha sido objeto de la reciente STC 89/2019, ya citada, que ha venido a resolver el recurso de inconstitucionalidad núm. 5884-2017, planteado por más de cincuenta diputados del grupo parlamentario de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea en el Congreso de los Diputados. Las cuestiones controvertidas en el presente proceso coinciden sustancialmente con las que se suscitaron en el recurso resuelto por la mencionada sentencia, en la que compareció la hoy representación actora y alegó por remisión a lo expuesto en su actual demanda.
\nEs por ello que la doctrina contenida en esa sentencia resulta de directa aplicación al supuesto que nos ocupa, razón por la cual, y con el fin de evitar reiteraciones inútiles o innecesarias, nos remitiremos en lo que proceda a lo señalado en dicho pronunciamiento.El orden en el que se dará respuesta a las cuestiones planteadas en la demanda se iniciará con el examen, en lo que hace al caso, del sentido y alcance del art. 155 CE. Se examinarán, a continuación, los alegados vicios de procedimiento y, posteriormente, los motivos sustantivos de inconstitucionalidad que se imputan a todas las medidas aprobadas mediante el acuerdo que se impugna. Y, se abordará, por último, el enjuiciamiento de los concretos reproches de inconstitucionalidad que el recurso dirige contra determinadas medidas singulares del acuerdo senatorial.
\n4.
\nPrecisiones sobre la naturaleza del procedimiento del art. 155 CE.En la STC 89/2019 (FJ 4) el Tribunal ha venido a definir el sentido general de las previsiones establecidas por la Constitución en su art. 155, lo que resulta paso previo imprescindible para el examen de las pretensiones deducidas en la demanda. Y ello aunque ni en aquel proceso ni en el presente recurso se cuestiona que las actuaciones de la Generalitat de Cataluña, a las que se refiere el acuerdo recurrido, son subsumibles en los supuestos que contempla el citado precepto constitucional; esto es, el incumplimiento de obligaciones constitucionales o legales, o el grave atentado al interés general de España. Supuestos que, tanto en criterio del Gobierno como del Senado, y de conformidad también con lo alegado por la abogacía del Estado, habrían concurrido en el presente caso.Resulta suficiente en este punto una remisión general a lo señalado en la mencionada sentencia, cuyas consideraciones deben darse por reproducidas, sin perjuicio de que, dada la trascendencia que reviste este aspecto, deban recogerse aquí, de forma resumida, lo que constituyen las líneas básicas de aquella fundamentación:a) La Constitución ha previsto en el art. 155 una modalidad de control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas, que debe calificarse de extraordinario, en la medida en que contempla una “vía específica de coerción directa”, prevista para afrontar incumplimientos constitucionales extremadamente cualificados, siendo esta medida un último recurso del Estado ante el incumplimiento flagrante de las obligaciones constitucionalmente impuestas.b) El procedimiento del art. 155 CE no responde a la lógica propia de un control de naturaleza competencial, como el que el bloque de constitucionalidad atribuye en determinados supuestos al Estado respecto de las comunidades autónomas.
\nSe trata, por el contrario, del uso de una coerción estatal, que da lugar a una injerencia en la autonomía de las comunidades autónomas, la cual quedará temporalmente constreñida en mayor o menor grado, según la concreta situación lo requiera, en orden a la consecución de los fines para los que la norma fundamental autoriza dicha injerencia. El art. 155 CE es, respecto de las normas del bloque de constitucionalidad relativas a la configuración de la autonomía y a la articulación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, ley extraordinaria y, en cuanto tal, habilita el ejercicio de una coerción estatal que depara, para los casos en los que está prevista, la constricción o limitación directa de la autonomía que la Constitución garantiza a las comunidades autónomas a través de los estatutos de autonomía, con los límites y cuando concurran las condiciones previstas en el propio artículo 155 CE o en otros preceptos constitucionales.c) Dada la posición de superioridad en que aquí queda el Estado respecto de la Comunidad Autónoma, que le autoriza a limitar su autogobierno, no cabe incoar este procedimiento sino para remediar una conducta de una comunidad autónoma, manifestada mediante actos o disposiciones formales o resultante de comportamientos fácticos, en la que se ponga de manifiesto una grave alteración jurídica e institucional en parte del territorio nacional; reparación que corresponde, en primer lugar, a la propia comunidad autónoma, una vez requerida para ello, y que asumirán el Senado y el Gobierno, si ese requerimiento no fuere atendido, resultando inexcusable, entonces, acudir a la “coerción directa”.El art. 155 CE se refiere al incumplimiento de “las obligaciones que la Constitución u otras leyes” impongan a la comunidad autónoma y también a una actuación autonómica “que atente gravemente al interés general de España”.
\nEn su tenor literal, diferencia el atentado grave al interés general de España respecto al primero de los mencionados, diferenciación que no debe entenderse como exclusión o contraposición entre ambos. El incumplimiento de concretos deberes constitucionales o legales puede deparar, en según qué casos, lo que también puede llegar a considerarse como un grave atentado al interés general y, a su vez, este último, no habría de denunciarse nunca al margen del derecho.d) El art. 155 CE no es un fin en sí mismo, sino un instrumento para garantizar la validez y eficacia de la Constitución en aquellos supuestos en los que sea manifiesto que solo a través de esta vía es posible restaurar el orden constitucional, por lo que la finalidad última que el precepto consiente no puede ser otra que la de restablecer el orden constitucional y, con él, el normal funcionamiento institucional de la comunidad autónoma en el seno de dicho orden.
\nPor ello, las “medidas necesarias” que el precepto permite aprobar han de responder al objetivo que resulta de su tenor; esto es, bien a obligar a la comunidad autónoma a cumplir con las obligaciones constitucionales y legales, bien a preservar o proteger el mencionado interés general contra el que se ha atentado.e) La norma constitucional que se analiza permite la alteración temporal del funcionamiento del sistema institucional autonómico, pero en modo alguno puede dar lugar a la suspensión indefinida de la autonomía y, aún menos, a la supresión institucional de la misma comunidad autónoma, como corporación pública de base territorial y naturaleza política, ni consentiría limitar o excepcionar el patrimonio común de los ciudadanos, constituido por los derechos fundamentales.f) La naturaleza extraordinaria de este procedimiento determina también que el mismo solo pueda emprenderse cuando las vías generales o comunes de control, jurisdiccionales o no, hayan resultado insuficientes para restablecer el orden constitucional transgredido o así se prevea fundadamente que vaya a ser, ya en atención a la actitud inequívocamente renuente de los mismos órganos superiores de la comunidad autónoma, ya a la propia entidad del ilícito de que se trate.
\nSe trata, en suma, de una vía de “último recurso” cuya aplicación exige, bien que las vías ordinarias de control hayan resultado infructuosas, bien que así se aprecie indubitadamente que lo fueran a ser, a la vista, en este segundo supuesto, de la naturaleza de la contravención, de la actitud manifiesta de las autoridades autonómicas, o de ambas consideraciones.g) Vinculado a lo anterior, el procedimiento previsto en el art. 155 CE ha de tener, por su propia naturaleza y atendiendo a la finalidad que persigue, un límite temporal, bien expresamente determinado o bien determinable. Dicho límite temporal habrá de ser establecido por la cámara alta, a partir de la propuesta del Gobierno, debiendo el Senado apreciar y precisar en su propio acuerdo, bien el término, bien la condición resolutoria de la intervención estatal, sin perjuicio de que las concretas medidas incluidas en el acuerdo pudieran ser objeto, llegado el caso, de prórroga o renovación, previa solicitud del Gobierno y aprobación del Senado.
\nEste requisito de temporalidad se cumplió en el acuerdo que se examina, el cual predeterminó, en los términos ya expuestos, la condición a cuya verificación vinculó su pérdida de vigencia.
\n5.
\nExamen del cumplimiento de los requisitos procedimentales.La aplicación del art. 155 CE exige el cumplimiento de dos requisitos procedimentales cuya naturaleza y alcance se examina en el fundamento jurídico 5 de la STC 89/2019 con argumentos que resultan aquí trasladables en su integridad. Tales requisitos son, de un lado, el previo requerimiento del Gobierno al presidente de la comunidad autónoma para que cese en el incumplimiento de las obligaciones constitucionales o legales, o en la actuación contraria al interés general; y, en el caso de que el requerimiento no fuese atendido, la aprobación por el Senado, por mayoría absoluta, de las medidas coercitivas que estime oportunas a partir de la previa propuesta del Gobierno.Las tachas de inconstitucionalidad que el recurso dirige contra el acuerdo impugnado traen causa, tanto del previo requerimiento formulado por el Gobierno de la Nación al presidente de la comunidad autónoma, como de la tramitación de la propuesta gubernamental en el Senado.
\nDebe tenerse en cuenta que, dado el carácter integrado del procedimiento previsto en el art. 155 CE, las vulneraciones alegadas respecto de los actos del Gobierno resultan también imputables a la actuación del Senado, en la admisión y posterior tramitación de la solicitud de autorización de las medidas propuestas por aquél.a) En lo que respecta al requerimiento dirigido por el Gobierno al presidente de la comunidad autónoma, el escrito del recurso formula dos reproches; primero, que frente a lo que consideró el Gobierno y luego el Senado, el requerimiento de incompetencia no habría sido efectivamente desatendido, teniendo en cuenta las alegaciones del presidente de la Generalitat; segundo, y relacionado con el anterior, que el acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre de 2017, que solicitó la autorización del Senado, resulta incoherente con el previo requerimiento, pues se refiere a distintos hechos y medidas de reparación.
\nEstas “vulneraciones de naturaleza formal”, en los términos de la demanda, determinarían la inconstitucionalidad en su conjunto del acuerdo del Senado de 27 de octubre de 2017; conclusión a la que también llega, por razones análogas, la representación del Gobierno autonómico, y que la abogacía del Estado ha refutado, en cambio, en los términos que han quedado expuestos en los antecedentes.El primer reproche de inconstitucionalidad parte así de considerar que el acuerdo del Senado ha asumido que el requerimiento dirigido en su día por el Gobierno al presidente de la Generalitat había sido desatendido cuando, según la demanda, no habría sido así. Esta censura debe entenderse dirigida específicamente frente al punto I.b) del acuerdo senatorial, en el que se “constata” que el requerimiento dirigido por el presidente del Gobierno “no ha sido atendido por el presidente de la Generalitat”, si bien, de ser estimada, afectaría al acuerdo en su conjunto.En los fundamentos jurídicos 6 y 7 de la STC 89/2019 se lleva a cabo un extenso y detallado examen tanto de la situación que dio lugar a que el Gobierno apreciara que resultaba procedente la apertura de la vía prevista en el art. 155 CE, como de los concretos términos en los que el requerimiento fue formulado en relación con las contravenciones imputadas por el Gobierno a la comunidad autónoma, y cuál fue también el proceder de sus órganos superiores ante lo que les fue requerido por el Gobierno, y el del presidente de la Generalitat en el posterior trámite de alegaciones abierto por el Senado.
\nTodas estas cuestiones han sido pues analizadas y resueltas en la mencionada sentencia, cuyos argumentos son aquí trasladables en su integridad sin que resulte necesaria su reproducción, siendo suficiente con la mera remisión a lo allí expuesto.El segundo de los reproches se refiere a la “falta de congruencia” entre lo planteado en el requerimiento inicial dirigido al presidente de la comunidad autónoma y lo propuesto posteriormente por el Gobierno al Senado. Esta queja es objeto de cumplida respuesta en el fundamento jurídico 8 de la STC 89/2019, al que ahora también procede remitirse en su integridad.En consecuencia, ambas censuras deben ser rechazadas en atención a las mismas razones que fueron apreciadas en la STC 89/2019, pudiendo concluirse, como allí se hace (FJ 8), que “el trámite de requerimiento exigido por el art. 155 CE se formalizó adecuadamente, de modo que la apertura de la fase parlamentaria no merece reproche alguno”.b) A la tramitación en el Senado de la propuesta gubernamental de 21 de octubre de 2017 le imputa la demanda un vicio de procedimiento que sería determinante, asimismo, de la inconstitucionalidad del acuerdo impugnado.
\nSe afirma, en concreto, que la cámara rechazó que interviniera en ella el delegado en Madrid del Gobierno de la Generalitat como “representante” designado a este propósito por el presidente de la Generalitat (art. 189.3 del Reglamento del Senado), lo que habría cercenado gravemente las facultades de aquél para defender sus alegaciones personalmente o a través de la autoridad designada el efecto, obligándole a nombrar subsidiariamente a dos senadores. Este reproche es compartido por la representación del Gobierno de la Generalitat y rechazado, por el contrario, tanto por la abogacía del Estado, como por el letrado de las Cortes Generales que alega, sobre este exclusivo extremo, en nombre del Senado.También esta tacha de inconstitucionalidad fue examinada y descartada por el Tribunal en la STC 89/2019, a cuyo fundamento jurídico 9 es preciso remitirse en todo, y permite desestimar la infracción del Reglamento del Senado, por cuanto, como allí dijimos, “el Senado dispuso de los elementos de juicio necesarios para la adopción de su decisión y no hubo merma alguna de las posibilidades de alegación por parte del presidente de la Comunidad Autónoma”.
\n6.
\nConsideraciones generales sobre el alcance y límites del art. 155 CE.Además de las tachas de inconstitucionalidad de alcance general enjuiciadas en lo que antecede, el recurso se dirige, adicionalmente y de modo singular, contra determinadas reglas de las integradas per relationem en el acuerdo del Senado de 27 de octubre de 2017; impugnaciones estas que deben también ser consideradas por el Tribunal, por más que en el examen y en las decisiones que siguen bastará con reiterar o remitirse a lo ya apreciado y resuelto en la tantas veces citada STC 89/2019, toda vez que los motivos de impugnación no difieren de lo planteado en el recurso al que puso fin esa sentencia. Es procedente antes de ello, hacer no obstante una referencia sumaria a las consideraciones de carácter general que quedaron expuestas en esa misma resolución en relación a las modalidades de intervención coercitiva que permite el art. 155 CE, así como a los límites de ese control extraordinario, a fin de precisar determinados aspectos de la comprensión de dicho artículo que el recurso expone como base para sus concretas impugnaciones.Sobre las modalidades de la intervención coercitiva del Estado que, en principio, permite el precepto constitucional, es obligado remitirse así a cuanto quedó fijado en fundamento jurídico 10 de la STC 89/2019; de lo allí expuesto interesa destacar, en síntesis, lo siguiente:a) El art. 155.1 CE no especifica las medidas en las que puede materializarse la coerción estatal, pues elude tasar las que el Gobierno puede proponer y la cámara alta autorizar.
\nTampoco exige que las medidas aprobadas por el Senado hayan de ser necesariamente autoaplicativas, en el sentido de que no requieran ulteriores disposiciones y actos de aplicación. El art. 155.1 permite tomar “las medidas necesarias”, y las que se adopten en cada caso dependerán de la gravedad del incumplimiento o del atentado al interés general; se otorga así a los órganos constitucionales llamados a su aplicación un margen de discrecionalidad para la determinación de las medidas que procedan atendiendo a la situación que se trata de afrontar.No es admisible, por tanto, como pretende la demanda, que las “medidas necesarias” hayan de agotarse en la imposición de obligaciones de hacer a la comunidad autónoma, lo que en ningún caso se infiere del precepto constitucional; tampoco pueden confundirse tales medidas con las instrucciones a que alude el art. 155.2, y que, a efectos de su ejecución, puede el Gobierno dirigir a las autoridades autonómicas.
\nLas instrucciones y la potestad de impartirlas a que se refiere el art. 155.2 no son propiamente una medida, sino un excepcional instrumento jerárquico, previsto en la propia Constitución y puesto a disposición del Gobierno, para conseguir ejecutar las “medidas necesarias”.b) Entre las “medidas necesarias” pueden llegar a estar, en atención a las circunstancias, las de carácter sustitutivo mediante las que la cámara apodere al Gobierno para: i) subrogarse en actuaciones o funciones de competencia autonómica; u ii) ocupar el lugar, previo desplazamiento institucional, de determinados órganos de la comunidad autónoma.En cuanto a lo primero, el ejercicio por el ejecutivo estatal de determinadas actuaciones para imponer a la comunidad autónoma el “cumplimiento forzoso” de sus obligaciones constitucionales o legales incumplidas, o para la “protección” del interés nacional frente al que hubiere atentado gravemente.
\nEsa posible sustitución, que no es factible en las relaciones competenciales entre las comunidades autónomas y el Estado, sí lo es en el procedimiento instituido en el art. 155 CE; ámbito en el que los órganos del Estado son llamados por la Constitución a limitar la autonomía, en mayor o menor medida, no a título competencial, sino para garantizar la integridad del orden constitucional frente a contravenciones del mismo no reparables por las vías ordinarias de control.Por la misma razón, la amplitud del concepto constitucional de “medidas necesarias”, a los efectos del art. 155 CE, puede amparar la asunción íntegra por el Gobierno, si el Senado así lo considerara, de todas las funciones que corresponden a un determinado órgano u órganos de la comunidad autónoma, sustituidos por el Gobierno o por quien él designe.
\nEsta sustitución no implica, sin embargo, la supresión de la comunidad autónoma, pues esta subsiste como tal durante la intervención coercitiva, aun cuando sean los órganos estatales los que, a ciertos efectos, decidan por ella; siendo de advertir que en el desempeño de las funciones de sustitución el Gobierno o las autoridades que al efecto pudiera llegar a designar, quedarían siempre sujetos al deber de observar un comportamiento leal para con la comunidad autónoma así intervenida.El artículo 155 CE permite así constreñir o limitar la autonomía que la Constitución garantiza a las comunidades autónomas por medio de sus respectivos estatutos. Consecuentemente, la apreciación acerca de la validez o invalidez de las reglas adoptadas y aquí recurridas no puede hacerse por referencia a las normas que en el bloque de constitucionalidad delimitan la autonomía, sino atendiendo a la norma constitucional que permite excepcionar o desplazar aquellas normas.Son asimismo convenientes, acto seguido, algunas apreciaciones acerca del alcance y límites de la intervención que autoriza el precepto constitucional, consideración que procede tan solo respecto de las previsiones del acuerdo singularmente impugnadas por los recurrentes, y con referencia a lo señalado en el fundamento jurídico 11 de la STC 89/2019.a) La intervención coercitiva estatal está estrictamente al servicio de la reconducción de la autonomía a su propio marco constitucional, estatutario y legal, lo que impide medidas tales como la derogación del estatuto de autonomía o la suspensión indefinida de la misma autonomía.
\nNo cabe una suspensión general y permanente del régimen de autogobierno fundado en la Constitución y el estatuto de autonomía, pues se contravendría el derecho a la autonomía que la Constitución garantiza (art. 2 CE). La intervención coercitiva será pues parcial en un doble plano: por un lado, en la pervivencia del propio ordenamiento autonómico, en cuanto no resulte desplazado por las reglas aprobadas por el Senado al ser conciliable con la finalidad o los términos de la intervención; por otro, en el plano orgánico e institucional, en cuanto las medidas coercitivas no podrán incidir directa e indiferenciadamente sobre cualesquiera órganos y autoridades de la comunidad autónoma, pues la coerción estatal únicamente será posible sobre aquellos cuyas actuaciones guardan relación con el supuesto que, a juicio del Gobierno y del Senado, ha determinado la aplicación de lo previsto en el art. 155 CE.b) Los recurrentes vienen a entender que la expresión medidas “necesarias” es tanto como decir medidas “proporcionadas”, equivalencia que les lleva a invocar y proyectar sobre las medidas recurridas las pautas fijadas al efecto por la doctrina constitucional.
\nEsto es, la exigencia de que las medidas debieran haber sido adecuadas y, además, las menos gravosas para la autonomía en orden a la consecución del fin perseguido, lo que niegan que se cumpliera aquí.Tal posición es, no obstante, rechazada en la STC 89/2019 partiendo de la consideración de que el concepto de “medida necesaria” supone un límite jurídico que el Tribunal ha de utilizar para juzgar, no la medida en sí, sino el juicio que han realizado otros órganos constitucionales, el Gobierno y el Senado, acerca de la adecuación de la medida a las circunstancias que han desencadenado la aplicación del art. 155 CE. En ese juicio externo es al Tribunal, como garante de la supremacía constitucional, al que corresponde decidir si la valoración de la necesidad se ajusta o no a lo que exige el art. 155 CE, pero sin sustituir el juicio político ni formular hipótesis sobre la viabilidad de otras alternativas.
\nEsto es, se trata de utilizar parámetros de constitucionalidad racionalmente aceptables, ponderados en atención a las circunstancias del caso, atendidos tanto hechos consumados como otros previsibles, para valorar, con un canon de escrutinio externo, la razonabilidad del juicio acerca de la relación de las medidas acordadas con la finalidad de defender el orden constitucional frente a su patente transgresión por un poder público.c) La adopción, cumplimiento y ejecución de las medidas de intervención acordadas por el Senado corre, de ser necesario, a cargo del Gobierno. Las del art. 155 CE son aquellas medidas precisas para hacer frente a actuaciones contra las que no sirven las respuestas ordinarias que pueden ofrecer los órganos constitucionales en su normal funcionamiento, de donde se sigue que el Gobierno cuando ejecuta las medidas autorizadas por el Senado, no actúa estrictamente como poder ejecutivo, sino como órgano constitucional garante de la integridad de la norma suprema del ordenamiento y del orden territorial que de ella deriva y con la finalidad de reconducir la actuación de una comunidad autónoma cuyos órganos han infringido gravemente obligaciones constitucionales o legales o han atentado contra el interés general de España.
\nNo está así ejerciendo las facultades que le atribuye el art. 97 CE, sino las que específicamente le otorga el Senado a través del procedimiento previsto en el art. 155 CE.Por otra parte, si la finalidad del precepto es hacer frente a situaciones de crisis constitucional mediante la intervención ordenada por el Senado y ejecutada por el Gobierno, es de todo punto lógico que no se determinen los órganos y autoridades autonómicas a lo que pueden referirse las medidas que se aprueben y sobre las que se proyecte la actuación del Gobierno, pues tal situación ha podido ser provocada por la actuación conjunta de varias de ellas. Además, el art. 155.1 CE no contempla un elenco tasado de medidas, apertura que también se encuentra en el art. 155.2 CE con la referencia constitucional, a estos efectos, a “todas las autoridades”.En todo caso, el parámetro de corrección funcional que debe aplicarse, por lo que respecta a la distribución de poderes establecida en la Constitución, implica que el Gobierno no podrá ser habilitado por el Senado para ejercer, en el curso de esa intervención, cualesquiera potestades, dado que en la Constitución no caben poderes exentos de límites, ni lo consiente tampoco la vía excepcional que abre el art. 155.
\nHabrá de actuar siempre sujeto a la legalidad, estatal o autonómica, que sea de aplicación en cada caso, siempre que no haya resultado a su vez excepcionada o temporalmente innovada por el acuerdo del Senado, y no puede quedar autorizado por el Senado para ejercer, en este procedimiento, las potestades legislativas ordinarias que corresponden, ya a las Cortes Generales, ya al Parlamento autonómico. Asimismo, ha de actuar vinculado a lo dispuesto en el acuerdo del Senado y en el marco del mismo, y las decisiones que adopte no están exentas del correspondiente control judicial. Finalmente, la alteración institucional de la organización autonómica que produzca la actuación del Gobierno ha de ser, en todo caso, compatible con el mantenimiento del principio de autonomía que la Constitución garantiza, con las modulaciones que en el caso resulten necesarias, pues la finalidad última del art. 155 CE es la reconducción de la comunidad autónoma al orden constitucional y estatutario.Entre las eventuales medidas que el Senado puede autorizar para su adopción por el Gobierno, excluido ya que le corresponda el ejercicio ordinario de potestades legislativas, pueden incluirse aquellas que supongan una injerencia en la actividad del parlamento autonómico, siempre que tales medidas sean temporales y, atendida la situación concreta planteada, puedan considerarse adecuadas para reconducir la actuación de la comunidad autónoma que ha dado lugar a la aplicación del art. 155 CE.d) El acuerdo del Senado que, como se ha dicho, tiene fuerza de ley, puede acuñar reglas específicas para la ocasión que, circunstancialmente, aseguren la eficacia de su ejecución por el Gobierno, y, con ello, la finalidad misma perseguida por el art. 155 CE; reglas entre las que pueden incluirse aquellas que, de modo temporal, ordenen las condiciones y facultades de acción del Gobierno en el marco del art. 155 CE, y que puede desplazar pro tempore otras normas del ordenamiento o añadir a sus previsiones otras que la cámara considere a estos efectos, alterando, en lo necesario, el ordenamiento pero sin integrarse de modo estable en él.
\n7.
\nExamen de la impugnación de las medidas previstas en el acuerdo del Senado.a) Se impugnan en primer lugar las reglas contenidas en el apartado A de la propuesta gubernamental aprobada por la cámara con alguna modificación (medidas dirigidas al presidente de la Generalitat de Cataluña, al vicepresidente y al consejo de Gobierno), que incluyen: i) la autorización al Gobierno de la Nación para proceder al cese del presidente de la Generalitat, del vicepresidente y de los Consejeros que integran el consejo de Gobierno; ii) tales decisiones implicarán la sustitución de los cesados en el ejercicio de todas las funciones que estatutaria, legal y normativamente les son propias; funciones cuyo ejercicio habrá de corresponder al Gobierno de la Nación o a los órganos o las autoridades que cree a tal efecto o designe; iii) la competencia del presidente de la Generalitat para decretar la disolución anticipada del Parlamento de Cataluña o el fin de la legislatura, y para la convocatoria de elecciones autonómicas, prevista en el art. 10.c) de la Ley 13/2008, de 5 de noviembre, de la presidencia de la Generalitat y del gobierno, corresponderá al presidente del Gobierno; competencia que deberá ejercitarse en el plazo máximo de seis meses desde la aprobación por el Senado de las presentes medidas.La demanda se ocupa de manera separada de las medidas relativas al cese y sustituciones generales de un lado, y de otro a las referidas a la convocatoria de elecciones y disolución anticipada del Parlamento autonómico.
\nEn este apartado se examinarán las primeras, y en el siguiente las censuras dirigidas a la disolución de la cámara y a la convocatoria de elecciones.Los argumentos de inconstitucionalidad que la demanda expone se fundamentan, en primer lugar, en que estas medidas de cese y sustitución -efectivamente acordadas por los Reales Decretos 942/2017, 943/2017 y 944/2017, de 27 de octubre- no pueden estar amparadas por el art. 155 CE; se afirma también que tales medidas fueron desproporcionadas, conculcándose por ello lo dispuesto en los arts. 2, 147 y 152 CE, y 67 y 68 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC); esto es, la garantía constitucional de la autonomía y el “modelo parlamentario” de gobierno de la comunidad autónoma.
\nA lo anterior se añade que los ceses autorizados por el Senado conculcaron derechos fundamentales de los titulares removidos del cargo; en concreto, los enunciados en los arts. 23.2 y 24.2 CE, este último por referencia a la garantía del juez ordinario predeterminado por la ley, denuncia que se hace con cita del fuero jurisdiccional que los cesados habrían perdido (art. 70.2 EAC). La abogacía del Estado considera, en contrario, que la remoción controvertida no es una medida que pueda considerarse excluida del art. 155 CE, y que la que aquí se aprobó era “imprescindible” ante la situación creada por el propio gobierno de la Generalitat.Las censuras de inconstitucionalidad expuestas en esta parte del recurso no difieren de las opuestas, frente a las mismas medidas, en el que fue resuelto por la repetida STC 89/2019 (FJ 12); censuras examinadas y rechazadas por el Tribunal en virtud de consideraciones a las que procede ahora remitirse en su totalidad, y que determinan que esta pretensión del recurso deba ser desestimada.b) En el mismo apartado A de la propuesta aprobada por el acuerdo impugnado se prevé que una vez cesado el presidente de la Generalitat, su competencia para decretar la disolución anticipada del Parlamento de Cataluña o el fin de la legislatura y para la convocatoria de elecciones autonómicas, prevista en el art. 10.c) de la Ley 13/2008, de 5 de noviembre, de la presidente de la Generalitat y del Gobierno, corresponderá al Gobierno de la Nación; competencia que deberá ejercerse en el plazo máximo de seis meses desde la aprobación por el Senado de las presentes medidas.La demanda nada argumenta, en cambio, frente a la atribución al presidente del Gobierno de la Nación de la potestad de decretar el fin de la legislatura autonómica “por expiración del mandato legal” (art. 66 EAC), pues se centra en la potestad de disolución anticipada de la cámara, a la que se ceñirá la respuesta del Tribunal, como ya hizo en la STC 89/2019.Una vez más, los argumentos en que el recurso fundamenta la inconstitucionalidad de la atribución de esta potestad no difieren, en lo sustancial, de los expuestos frente a la misma regla, en el recurso resuelto por la STC 89/2019, que ya fueron examinados y rechazados en su fundamento jurídico 13, de modo que es suficiente ahora con una remisión general a lo entonces apreciado por el Tribunal, y que le llevaron a concluir que el recurso había de ser desestimado en este punto.c) La demanda cuestiona con planteamientos asimismo similares tres de las medidas aprobadas por el Senado y relativas respectivamente a: i) el posible sometimiento de las actuaciones de la Generalitat de Cataluña a un régimen de comunicación o autorización previa (párrafo sexto del apartado B); ii) la nulidad de pleno derecho de cuantos actos y disposiciones contravinieran las medidas acordadas o incumplieren los requisitos establecidos en desarrollo de las mismas (apartado E.2) y iii) el control sobre las publicaciones en los boletines oficiales (apartado E.3).Por lo que se refiere a este último apartado E.3, ya hemos señalado que su párrafo segundo fue declarado inconstitucional y nulo por la STC 89/2019 en atención a razones análogas a las que se aducen frente a él en el presente recurso por lo que, en relación con el mismo, cabe reiterar que se ha producido la desaparición sobrevenida del objeto del recurso.En lo que respecta a los restantes apartados, se alega que estas previsiones son contrarias a la Constitución por modificarse en ellas el marco jurídico aplicable a las decisiones de las instituciones autonómicas, pese a que el art. 155 CE no consentiría alterar el ordenamiento jurídico ni suplantar la función del legislador, citándose al efecto la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña, y la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.
\nEl párrafo segundo del apartado E.2 sería además contrario a la seguridad jurídica (art. 9.3 CE) pues, afirma la demanda, la figura de la nulidad de pleno derecho conlleva importantes consecuencias frente a terceros y una menor protección para quienes de buena fe han actuado amparados en la legitimidad de las decisiones o normas posteriormente anuladas. En términos coincidentes se manifiesta la representación del Gobierno de la Generalitat, en tanto que la abogacía del Estado rechaza, por contra, estas censuras con los argumentos que en los antecedentes se detallan.En el fundamento jurídico 14 de la STC 89/2019 se examinaron y rechazaron ya, con argumentos a los que es preciso remitirse, las tachas de inconstitucionalidad mencionadas.d) La siguiente medida cuya constitucionalidad debe ser examinada es la enunciada en el párrafo tercero del apartado C.I del acuerdo (seguridad y orden públicos); apartado que a su vez se integra en la rúbrica general C, cuyo título es “Medidas singulares sobre determinados ámbitos de la actividad administrativa”.
\nEl párrafo impugnado dispone que “en el caso de que sea necesario, los miembros del Cuerpo de Policía de la Generalitat de Cataluña-Mossos d´Esquadra serán sustituidos por efectivos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado”.Sostiene la representación actora (con cita de los arts. 148.1.22 y 149.1.29 CE, y de diversos preceptos de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado), que la previsión recurrida viene a operar la sustitución de la entera administración de la Generalitat en el ámbito de sus competencias; y ello pese a que el art. 155 CE no permitiría alterar el reparto competencial entre el Estado y las comunidades autónomas contenido en el bloque de constitucionalidad; alteración para la que, además, ni el Gobierno ni el Senado habrían aportado razón alguna, de modo que la medida tampoco superaría el test de proporcionalidad.
\nEn términos análogos se manifiesta la representación del Gobierno de la Generalitat. La abogacía del Estado niega, en cambio, que esta previsión dé lugar a la mencionada sustitución, tratándose más bien de una medida incardinada en la actividad de colaboración entre policías autonómicas y estatales, y (apartados 2 y 3 del art. 38 de la Ley Orgánica 2/1986), concreción de la coordinación para la que habilita la normativa anterior.Una censura de inconstitucionalidad idéntica a la presente ha sido ya examinada y rechazada por el Tribunal en la STC 89/2019, FJ 15, a cuyos razonamientos nos remitimos ahora, y que permiten desestimar esta impugnación.e) Finalmente, impugna el recurso las reglas, parcialmente asumidas por el acuerdo del Senado, contenidas en el apartado D de la propuesta gubernamental (medidas dirigidas al Parlamento de Cataluña).
\nSi bien la demanda solicita de manera indiferenciada la declaración de nulidad de las medidas contenidas en este apartado, ningún reproche formula en relación con el punto D.4 respecto del cual no se ha levantado, en consecuencia, la carga de fundamentación que es siempre condición inexcusable para el enjuiciamiento constitucional [STC 142/2018, de 20 de diciembre, FJ 2.b)]. La única referencia a este apartado que se hace en algún pasaje de la demanda, es la manifestación errónea de considerar aprobado y vigente un control previo de las actuaciones del Parlamento de Cataluña, lo que no fue en su momento adoptado por el acuerdo del Senado.El objeto del recurso se contrae pues a las medidas establecidas en los apartados D.1, D.2 y D.3.
\nDebe precisarse, no obstante, que las reglas establecidas en el apartado D.1 no tuvieron efectividad alguna, tras la inmediata convocatoria de elecciones y la simultánea disolución de la cámara (Real Decreto 946/2017), sin que esto impida su enjuiciamiento.Los argumentos de inconstitucionalidad que se dirigen contra este apartado son coincidentes asimismo con los que ya fueron examinados y rechazados en el fundamento jurídico 16 de la STC 89/2019, por lo que a idéntica conclusión se ha de llegar ahora, mediante la remisión a lo entonces argumentado por el Tribunal.
\nFallo En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación española, ha decidido:
\n1º Inadmitir parcialmente el recurso de inconstitucionalidad, en lo que respecta a “todas las disposiciones que se han dictado, sin solución de continuidad, en desarrollo o como complemento o adición de las medidas” aprobadas por el Acuerdo del Pleno del Senado de 27 de octubre de 2017, por el que se aprueban las medidas requeridas por el Gobierno, al amparo del artículo 155 de la Constitución.
\n2º Declarar la pérdida sobrevenida de objeto del recurso en lo relativo al párrafo segundo del apartado E.3 incluido en el acuerdo adoptado por el Consejo de Ministros de 21 de octubre de 2017 y aprobado por el acuerdo del Pleno del Senado de 27 de octubre de 2017.
\n3º Desestimar el recurso en todo lo demás.
\nPublíquese esta sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
\nDada en Madrid, a dos de julio de dos mil diecinueve.
\nIdentificación Órgano Pleno Magistrados Don Juan José González Rivas, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón.
\nNúmero y fecha BOE [Núm, 192 ] 12/08/2019 Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 143-2018 Fecha de resolución 02/07/2019 Síntesis y resumen Síntesis Descriptiva Interpuesto por el Parlamento de Cataluña respecto del Acuerdo del Pleno del Senado de 27 de octubre de 2017, por el que se aprueban las medidas requeridas por el Gobierno al amparo del artículo 155 de la Constitución, así como de las disposiciones dictadas en desarrollo, complemento o adición de estas medidas.
\nSíntesis Analítica Coerción estatal sobre las comunidades autónomas por incumplimiento de obligaciones constitucionales: inadmisión del recurso en lo que respecta a las disposiciones dictadas en desarrollo, complemento o adición de las medidas aprobadas por el acuerdo del Senado de 27 de octubre de 2017; pérdida parcial de objeto y declaración de constitucionalidad de las medidas de actuación estatal aprobadas en el acuerdo senatorial (STC 89/2019).
\nResumen Se enjuicia la constitucionalidad del acuerdo del Pleno de Senado, de 27 de octubre, que al amparo del artículo 155 de la Constitución resolvió: a) constatar la extraordinaria gravedad en el incumplimiento de las obligaciones constitucionales y la realización de actuaciones gravemente contrarias al interés general por las instituciones de la Generalitat de Cataluña; b) concluir que el requerimiento del Gobierno de la Nación al Presidente de la Generalitat para que cesara el atentado contra el interés y cumpliera con sus obligaciones constitucionales fue desatendido y c) aprobar las medidas solicitadas por el Consejo de Ministros para garantizar el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y para la protección del interés general por parte de la Generalitat de Cataluña.
\nSe declara la pérdida sobrevenida de objeto del recurso en relación con la previsión aprobada por el Senado en virtud de la cual la publicación en los diarios y boletines oficiales sin la autorización o en contra de lo acordado por el Gobierno de la Nación, en el ejercicio de las facultades asumidas al amparo del artículo 155 CE, determinaría la falta de vigencia de la disposición normativa correspondiente, así como la falta de validez y efectos de la resolución, acto o acuerdo objeto de publicación; medida que ya fue declara inconstitucional y nula en la STC 89/2019, de 2 de julio.
\nEn aplicación de la doctrina sentada en la citada sentencia se desestima el recurso en todo lo demás.
\nEn general , f. 7 Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas En general, f. 7 Acuerdo del Pleno del Senado, de 27 de octubre de 2017, por el que se aprueba autorizar las medidas requeridas por el Gobierno, al amparo del artículo 155 de la Constitución; publicado mediante resolución de 27 de octubre de 2017 En general, ff. 1, 2, 5, 6 Real Decreto 942/2017, de 27 de octubre, por el que se dispone, en virtud de las medidas autorizadas con fecha 27 de octubre de 2017 por el Pleno del Senado respecto de la Generalitat de Cataluña en aplicación del artículo 155 de la Constitución, el cese del M.H. Sr. Presidente de la Generalitat de Cataluña, don Carles Puigdemont i Casamajó En general, ff. 2, 7 Real Decreto 943/2017, de 27 de octubre. Dispone, en virtud de las medidas autorizadas con fecha 27 de octubre de 2017 por el Pleno del Senado respecto de la Generalitat de Cataluña en aplicación del artículo 155 de la Constitución, el cese del vicepresidente de la Generalitat de Cataluña y de los consejeros integrantes del Consejo de Gobierno de la Generalitat de Cataluña En general, ff. 2, 7 Real Decreto 944/2017, de 27 de octubre. Designa a órganos y autoridades encargados de dar cumplimiento a las medidas dirigidas al Gobierno y a la administración de la Generalitat de Cataluña, autorizadas por acuerdo del Pleno del Senado, de 27 de octubre de 2017, por el que se aprueban las medidas requeridas por el Gobierno, al amparo del artículo 155 de la Constitución En general, f. 7 Artículo 5, f. 2 Real Decreto 946/2017, de 27 de octubre, de convocatoria de elecciones al Parlamento de Cataluña y de su disolución En general, ff. 2, 7 Acuerdo del Consejo de Ministros, de 21 de octubre de 2017, por el que, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 155 de la Constitución, se tiene por no atendido el requerimiento planteado al M. H. Sr. presidente de la Generalitat de Cataluña, para que la Generalitat de Cataluña proceda al cumplimiento de sus obligaciones constitucionales y a la cesación de sus actuaciones gravemente contrarias al interés general, y se proponen al Senado para su aprobación las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y para la protección del mencionado interés general; publicado mediante la Orden PRA/1034/2017, de 27 de octubre En general, f. 1 Artículo 155 A), f. 1 Artículo 155 B párrafo sexto, f. 1 Artículo 155 C1 párrafo tercero, ff. 1, 7 Artículo 155 D), ff. 1, 7 Artículo 155 E) 2, f. 1
\nArtículo 155 E) 3, f. 1 Artículo 155 E) 3 párrafo segundo, f. 2 Orden INT/1038/2017, de 28 de octubre, por la que se dispone el cese de don Josep Lluís Trapero Álvarez en la plaza de la categoría de Mayor de la Escala Superior del Cuerpo de Mossos d'Esquadra, para la que fue nombrado por Resolución INT/774/2017, de 11 de abril En general, f. 1 Real Decreto 953/2017, de 31 de octubre. Dictan normas complementarias para la realización de las elecciones al Parlamento de Cataluña 2017 En general, f. 1 Real Decreto 954/2017, de 31 de octubre, por el que se dispone, en virtud de las medidas autorizadas con fecha 27 de octubre de 2017 por el Pleno del Senado respecto de la Generalitat de Cataluña en aplicación del artículo 155 de la Constitución, la adopción de diversas medidas respecto de la organización de la Generalitat de Cataluña y el cese de distintos altos cargos de la Generalitat de Cataluña En general, f. 1 Orden INT/1074/2017, de 7 de noviembre, sobre delegación de funciones en órganos del Departamento de Interior de la Generalitat de Cataluña, en virtud de las medidas autorizadas con fecha de 27 de octubre de 2017 por el Pleno del Senado respecto de la Generalitat de Cataluña en aplicación del artículo 155 de la Constitución En general, f. 1 Real Decreto 983/2017, de 10 de noviembre, por el que se nombra, en virtud de las medidas autorizadas con fecha 27 de octubre de 2017 por el Pleno del Senado respecto de la Generalitat de Cataluña en aplicación del artículo 155 de la Constitución, Directora General de Modernización de la Administración de Justicia de la Generalitat de Cataluña a doña Rosa Anna Castillo i Picas En general, f. 1 Orden HFP/1102/2017, de 16 noviembre, sobre operaciones contables de cierre del ejercicio presupuestario de 2017 En general, f. 1 Real Decreto 990/2017, de 17 de noviembre, por el que se nombra, en virtud de las medidas autorizadas con fecha 27 de octubre de 2017 por el Pleno del Senado respecto de la Generalitat de Cataluña en aplicación del artículo 155 de la Constitución, Director General de Centros Concertados y Centros Privados de la Generalitat de Cataluña a don Miquel Mateo García En general, f. 1 Orden ECD/1142/2017, de 22 de noviembre, por la que se nombra, en virtud de las medidas autorizadas con fecha de 27 de octubre de 2017, por el Pleno del Senado respecto de la Generalitat de Cataluña en aplicación del artículo 155 de la Constitución, Presidente del Consejo de Dirección del Consorcio de Educación de Barcelona En general, f. 1 Orden PRE/255/2017, de 30 de noviembre, de delegación de competencias de la persona titular del Departamento de la Presidencia a favor de la persona titular de la Secretaría General de la Presidencia
\nEn general, f. 1 Real Decreto 1/2018, de 9 de enero. Convocatoria de la sesión constitutiva del Parlamento de Cataluña En general, f. 2 Decreto de la Generalitat de Cataluña 3/2018, de 29 de mayo. Nombra vicepresidente del Gobierno y consejeros y consejeras de los departamentos de la Generalitat de Cataluña En general, f. 2 Conceptos constitucionales Conceptos materiales Visualización Atribuciones del GobiernoAtribuciones del Gobierno, ff. 4 c), 5, 6 Coerción estatalCoerción estatal, Naturaleza, f. 4 Coerción estatalCoerción estatal, Requisitos, f. 5 Coerción estatalCoerción estatal, Procedimiento, f. 5 Coerción estatalCoerción estatal, Finalidad, ff. 4 d), 6 Coerción estatalCoerción estatal, Límites, ff. 4 e) a g), 6, 7 Derecho a la autonomía de las nacionalidades y regionesDerecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones, ff. 4, 6 Funciones constitucionales del SenadoFunciones constitucionales del Senado, ff. 4 a 7 Inadmisión de recurso de inconstitucionalidad por sentenciaInadmisión de recurso de inconstitucionalidad por sentencia, f. 2 a) Juicio de razonabilidadJuicio de razonabilidad, f. 6 b) Legitimación en supuesto de disolución de las CámarasLegitimación en supuesto de disolución de las Cámaras, f. 7 Objeto del recurso de inconstitucionalidadObjeto del recurso de inconstitucionalidad, f. 2 a) Pérdida sobrevenida de objeto por declaración de inconstitucionalidad de la normaPérdida sobrevenida de objeto por declaración de inconstitucionalidad de la norma, f. 2 d) Pervivencia del objeto del recurso de inconstitucionalidadPervivencia del objeto del recurso de inconstitucionalidad, f. 2 e) Posición de superioridad del EstadoPosición de superioridad del Estado, ff. 4 c) Disposiciones y actos de las Cortes con fuerza de leyDisposiciones y actos de las Cortes con fuerza de ley, f. 2 b) Arriba Ayúdenos a mejorarUtilice este formulario para notificar al Tribunal Constitucional una posible errata encontrada en el texto de la resolución.
\nUbicación de la errata En general Preámbulo Antecedentes Fundamentos Fallo Votos Particulares Extractos Ficha Técnica Índices Descripción Ayúdenos a mejorarUtilice este formulario para notificar al Tribunal Constitucional un posible nuevo descriptor semántico.
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