No resulta coherente que el constituyente estimase necesario hacer constar expresamente que el Gobierno pueda adoptar medidas dando instrucciones a todas las autoridades de las comunidades autónomas y, en cambio, no hiciese constar en ese precepto que también habilita una medida más incisiva como es la posible disolución de la cámara o el cese de esas autoridades autonómicas.b) Se observa que cuando la mayoría de las constituciones vigentes en los Estados europeos de estructura compuesta han conferido a una autoridad federal la facultad excepcional de disolver una cámara regional o territorial o de cesar un gobierno regional lo han estipulado expresamente. También de los trabajos parlamentarios de elaboración de la Constitución de 1978 queda claro que la posibilidad de intervención del poder central en las comunidades autónomas no incluía la posibilidad de cesar cargos ni de suspender o disolver órganos de las comunidades autónomas.c) A una conclusión equivalente se llega si se atiende a la interpretación sistemática del precepto, que ha de ser interpretado junto a los demás de la Constitución, salvaguardando en todo caso los principios de unidad y autonomía y conforme a los valores superiores de libertad, justicia, igualdad y pluralismo político.
\nEs evidente que el art. 155 CE no permite adoptar medidas inherentes a los estados excepcionales (art. 116 CE) y de forma similar no puede entenderse que habilite al Senado ni al Gobierno a eludir los cauces de impugnación jurisdiccional de las normas o actos de las comunidades autónomas ni a erigirse en órganos jurisdiccionales para adoptar las medidas que dentro de dichos procedimientos el artículo 153 CE y los títulos VI y IX de la Constitución han reservado al Tribunal Constitucional y al Poder Judicial.El art. 155 se ha de interpretar en concordancia con dichos preceptos y con el artículo 2 CE, que inmediatamente a continuación de la unidad de España reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y en concordancia también con el artículo 137 CE, que reconoce la autonomía de las comunidades autónomas para la gestión de sus respectivos intereses.
\nTampoco este precepto habilita para la reforma de los Estatutos de Autonomía, para lo que existe un procedimiento propio (arts. 152.2 y 147.3 CE y arts. 222 y 223 EAC). En términos equivalentes, la aplicación del art. 155 CE no puede dejar sin efecto la organización institucional de la Generalitat de Cataluña (arts. 152, 147.3 y 152.2 CE). La interpretación del art. 155 CE en el contexto de la Constitución determina que las medidas autorizadas por el Senado se adecúen al criterio de temporalidad, que comporta su transitoriedad efectiva, sin ultraactividad, y no puede impedir, una vez agotado su plazo de aplicación, el retorno al funcionamiento ordinario del régimen autonómico.En cambio, el acuerdo de 27 de octubre de 2017 produjo el cese del presidente y del Gobierno de la Generalitat, la disolución del Parlamento de Cataluña y la convocatoria de elecciones, liquidando la legitimidad democrática con la que en aquel momento contaban las instituciones de la Generalitat y generando una situación irreversible que, en el mejor de los casos, da lugar a una nueva legislatura con una nueva legitimidad.
\nLos arts. 147 y 152 CE y 67 y 68 EAC determinan expresamente la forma de elección y cese del presidente y de los miembros del Gobierno de la Generalitat y, según recoge el art. 147.3 CE, esas disposiciones estatutarias sólo pueden modificarse por el procedimiento de reforma constitucional y por el procedimiento previsto en el propio Estatuto, por lo que el acuerdo del Senado incurrió en una manifiesta contradicción con tales preceptos. La modificación del sistema de instituciones de la Generalitat no está a disposición de la ley estatal ni tampoco a disposición de meros acuerdos adoptados por el Gobierno y el Senado, ya que el procedimiento seguido en este caso no es ninguno de los que prevé el título X de la Constitución para su reforma [cita SSTC 103/2008, FJ 4; 42/2014, FJ 4.c); 31/2015, FJ 6.a); 138/2015, FJ 4; 259/2015, FJ 7; 128/2016, FJ 5 B).b); 52/2017, FJ 5; 90/2017;
\nFJ 6.b); 114/2017, FJ 5.c) y 124/2017, FJ 5.d)].De conformidad con este entendimiento, cabe admitir que las autoridades estatales autorizadas por el Senado puedan llegar a sustituir a las autonómicas en la adopción de determinadas decisiones, pero solo a los efectos de adoptar medidas ejecutivas concretas dentro del ordenamiento vigente y no permite que las autoridades estatales adopten decisiones no amparadas en dicho ordenamiento mediante la definición de un nuevo marco normativo o de una nueva regulación legal del sistema de instituciones de la comunidad autónoma. El art. 155 CE no puede habilitar a autoridades estatales para sustituir la labor parlamentaria de la cámara autonómica, ni para la elaboración de normas legales de esa comunidad, ni para la adopción de cualquier otra decisión o acuerdo que interfiera en la relación fiduciaria establecida entre el presidente y el gobierno y el parlamento autonómicos, puesto que ha quedado definida de forma taxativa por el artículo 152.1 CE que serán políticamente responsables ante la asamblea.
\nOtro tanto cabe decir de la disolución del Parlamento de Cataluña y la convocatoria de elecciones, reguladas de forma expresa en los artículos 56.4 y 75 EAC. Ni siquiera resulta lógico que mediante las medidas aprobadas por el Senado puedan desplazarse y desfigurarse las disposiciones del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Para la autorización de estas medidas ha bastado un simple acuerdo adoptado por el Senado por mayoría absoluta, cuando la aprobación del Estatuto de Autonomía y su reforma requieren la aprobación en el Parlamento de Cataluña, la aprobación en las dos cámaras de las Cortes por mayoría absoluta y la aprobación en referéndum por el pueblo de Cataluña.A una conclusión equivalente se llega si las medidas aprobadas por el Senado se analizan desde la perspectiva de su función estrictamente correctiva, su necesidad, proporcionalidad y mínima intervención.D) Corresponde al Senado autorizar la adopción de las medidas correctivas necesarias, pero mediante su acuerdo ha renunciado a valorar la necesidad y proporcionalidad de las medidas propuestas.El art. 155 CE no puede ser empleado como un mecanismo preventivo y no permite adoptar medidas prospectivas dirigidas a evitar futuros incumplimientos o atentados al interés general.
\nHabilita simplemente un mecanismo extraordinario de compulsión para que una comunidad autónoma cumpla sus obligaciones constitucionales o legales o para corregir actuaciones que hayan supuesto un atentado al interés general de España. Además, el entendimiento sistemático del art. 155 CE indica claramente que corresponde al Senado autorizar la aplicación inmediata y de medidas concretas y que no puede habilitar de forma amplia e indeterminada al Gobierno para que sea éste quien valore discrecionalmente las circunstancias concurrentes en cada momento. Eso es lo que se hecho con la autorización del Senado del 27 de octubre, de modo que el Senado ha renunciado a valorar la necesidad de las medidas propuestas y a ejercer la función autorizadora que le reserva el art. 155 CE.
\nAdemás, el enunciado de muchas de las medidas respecto de la administración de la Generalitat o sobre determinados ámbitos de actividad administrativa y las medidas de carácter transversal de los apartados B, C y E es tan indeterminado que deja a la discrecional apreciación de los nuevos órganos o autoridades designados por el Estado la verdadera decisión sobre la oportunidad, alcance y objeto de las medidas.El carácter extraordinario de las circunstancias en las que el art. 155 CE puede ser aplicado y su mención al principio de necesidad comportan que la determinación de cuáles deban ser las medidas a adoptar y cuándo deben ser aplicadas ha de estar presidida por los principios de proporcionalidad, gradualidad y transitoriedad, entendida esta última no solo como limitación temporal, sino también como prohibición de efectos irreversibles.
\nLa adecuación de las medidas autorizadas al criterio de necesidad y por tanto al test de proporcionalidad requiere su contraste, tanto por su idoneidad como por su necesidad, en el sentido de que no existan otros medios de obtener el mismo efecto con una menor injerencia en la autonomía política. Por ello, el acuerdo de autorización del Senado tendría que haber previsto una gradación temporal de su aplicación, en función de la necesidad y del nivel de injerencia en la autonomía de la Generalitat, comenzando por la intervención menos lesiva para el autogobierno y solo en el caso de que esa intervención resultara insuficiente podría el Senado haber decidido la aplicación de otras medidas. En esencia, atendiendo a la necesidad, idoneidad y gradualidad de las medidas, su aplicación al amparo del art. 155 CE ha de priorizar, en primer lugar, que el Gobierno imparta órdenes a las autoridades autonómicas y solo en caso de que dichas órdenes no se cumplan cabría la posibilidad de que órganos o autoridades actuaran en sustitución de las autonómicas para llevar a efecto aquellas órdenes.
\nEn el caso extremo de que las autoridades autonómicas actuasen de forma que impidiesen u obstaculizaren el cumplimiento de las órdenes, el Código penal y la legislación de enjuiciamiento criminal ya tipifican las conductas y prevén los cauces suficientes para garantizar la eficacia del ordenamiento jurídico-constitucional. Además, la LOTC prevé también los procedimientos de impugnación y suspensión de actos y disposiciones impugnadas, así como las medidas para la ejecución de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional, que permiten garantizar su plena eficacia inmediata.A mayor abundamiento, la observancia del criterio de necesidad explícito en el art. 155 CE determina también que, en el caso extremo de tener que recurrirse a la sustitución por autoridades estatales del ejercicio de funciones propias de las autonómicas, no podría alcanzar a la integridad de las funciones que corresponden a una autoridad o cargo autonómico, ni podría comportar su cese.
\nEl Senado ignoró todo sentido de la proporcionalidad y gradualidad al aprobar, como primera medida, y de eficacia inmediata, el cese definitivo e irreversible del presidente, del vicepresidente y del gobierno de la Generalitat.E) Las medidas autorizadas por el Senado no son idóneas, necesarias ni proporcionadas para servir a la finalidad en la que se han pretendido justificar y exceden del marco del art. 155 CE.a) En cuanto a las medidas dirigidas al presidente de la Generalitat, al vicepresidente y al Consejo de Gobierno, se señala que el Gobierno del Estado y su presidente se arrogan la más alta representación de la Generalitat por una causa de cese distinta a las que aparecen tasadas en el artículo 67.7 EAC y la designación de un nuevo presidente de la Generalitat por procedimiento distinto al previsto en los arts. 152.1 CE y 67 EAC, alterando de este modo el sistema parlamentario y la organización institucional de la Generalitat, con manifiesta infracción de la reserva estatutaria (art. 147 CE) y del procedimiento para la reforma del Estatuto de Autonomía, que remite al art. 152.2 CE.
\nSe rompe así, además, la legitimidad que solo el Parlamento de Cataluña puede conferir al presidente de la Generalitat.La modificación del sistema de instituciones de la Generalitat no está a disposición de la ley estatal, ni a la de meros acuerdos adoptados por el Gobierno y el Senado. Otro tanto cabe decir del cese del vicepresidente y de los consejeros, citándose al efecto los arts. 68 y 74 EAC y 12.1 d), 15, 16 y 17 de la Ley 13/2008, de 5 de noviembre, de la Presidencia de la Generalitat y del Gobierno. Todos estos ceses no son coherentes con el objeto del requerimiento previo, ni una medida idónea, necesaria y proporcionada en relación a la finalidad perseguida. Se destaca que en el acuerdo del Senado no aparece justificación ni motivación alguna que explique porqué las medidas de cese y sustitución son necesarias.
\nLuego de citar el apartado D de la exposición de motivos del acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre, se señala que las medidas autorizadas tuvieron efectos sobre autoridades y cargos y una vocación preventiva respecto a sus posibles actuaciones futuras. Estas medidas no se ajustaron a la función correctiva del procedimiento, sino que habilitaron una labor de prevención mediante la más drástica de las medidas, el cese de todos los miembros del gobierno de la Generalitat y la disolución de su Parlamento, obviando la posibilidad de impartir instrucciones y, caso de que no fueran cumplidas, de someter a comunicación o autorización previa el ejercicio de algunas de sus potestades y funciones o, incluso, suspender o residenciar el ejercicio de algunas de ellas en órganos estatales.Además, el cumplimiento de las instrucciones impartidas podía ser objeto de control jurisdiccional.
\nLos meses transcurridos desde el 27 de octubre de 2017 han demostrado que las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional bastaron para dejar sin efecto jurídico las disposiciones y actuaciones del Parlamento de Cataluña y del presidente y del gobierno de la Generalitat que dieron lugar al requerimiento, por lo que estos ceses tuvieron únicamente una función preventiva. El Gobierno y el Senado disponían de instrumentos menos lesivos de la autonomía que hubieran bastado para dejar sin efecto las disposiciones y actos que reputaban inconstitucionales o ilegales y garantizar la actuación del presidente y del gobierno de la Generalitat dentro del orden constitucional y estatutario. Por tanto, la medida de cese resulta a todas luces desproporcionada.
\nEsta medida es contraria al derecho fundamental al ejercicio del cargo (art. 23 CE) y también al derecho al juez ordinario predeterminado por la ley (art. 24.2 CE), por la modificación del aforamiento del art. 70.2 EAC.b) En cuanto a la disolución del Parlamento de Cataluña, se vuelve a hacer referencia a los trabajos constituyentes, en los que tal medida se habría rechazado expresamente. La potestad del presidente de la Generalitat de disolver el Parlamento de Cataluña es de ejercicio discrecional y constituyen uno de los mecanismos de control y balance inherentes a la esencia misma del sistema parlamentario (arts. 75 y 222 EAC). Conferir esa potestad al presidente del Gobierno comporta una ilegítima injerencia en la autonomía política que los arts. 2 y 137 CE reconocen a la Generalitat de Cataluña, una vulneración del sistema institucional de la comunidad autónoma (art. 152 CE) y una vulneración también del art. 75 EAC, con la infracción consiguiente de los arts. 147.3 y 152.2 CE y 222 EAC.La disolución de una cámara parlamentaria y convocatoria de elecciones no son medidas que permitan obligar a una comunidad autónoma a cumplir sus obligaciones constitucionales ni sirve a la preservación de los intereses generales de España, sino que se trata de una medida puramente política, de sustitución de una determinada y legítima mayoría política por otra que resulte de las nuevas elecciones.
\nEs por ello una medida inadecuada, innecesaria e impropia a efectos del art. 155 CE.c) Por lo que se refiere a las medidas dirigidas a la administración de la Generalitat, la prevista en el párrafo sexto del apartado B no tiene carácter correctivo respecto de actuaciones ya realizadas, sino general y prospectivo, de tutela sobre actuaciones futuras y constituye una disposición de alcance general que modifica el régimen jurídico de la actuación administrativa y el procedimiento administrativo vigentes y se impone sin seguir los debidos procedimientos legislativos y mediante un instrumento que no puede habilitar el ejercicio de la potestad legislativa. Es además una medida contradictoria con el art. 153 CE y con los arts. 53 y concordantes de la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña y con el art. 47 y siguientes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.
\nEn modo alguno se aviene, por tanto, con el art. 155 CE, precepto que, además, no puede dar cobertura a la regulación normativa de un nuevo y especial régimen jurídico, sino que solo habilita para la adopción de determinados actos por el Gobierno del Estado o las autoridades y órganos de la administración general del Estado, citándose al respecto los arts. 103.2 y 105.c) CE.d) Respecto de las medidas singulares sobre determinados ámbitos de actividad administrativa, el apartado C.1 permite, caso de que sea necesario, que los miembros del cuerpo de Policía de la Generalitat-Mossos d’Esquadra sean sustituidos por efectivos de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado. Esta medida no es de sustitución de determinadas autoridades, sino que la sustitución puede ser completa de las unidades de policía de la Generalitat e incide de modo directo en la competencia del art. 164 EAC y en el marco de lo previsto en los arts. 37 a 50 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad, permitiendo que por vía de la sustitución de un cuerpo policial por otro se pueda dejar materialmente sin efecto esa competencia de la Generalitat, contrariando el art. 223 EAC y los arts. 147.3 y 152.2 CE.
\nLa sustitución de autoridades autonómicas por otras estatales es solo para adoptar medidas ejecutivas concretas dentro del ordenamiento vigente. Por ello, el art. 155 CE no habilita para la sustitución de unas unidades policiales de la Generalitat por otras de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado, lo que supone la sustitución de los medios personales de una administración por otra y subvierte radicalmente el sistema de distribución competencial.e) En cuanto a las medidas dirigidas al Parlamento de Cataluña (apartado D.1, 2, 3 y 4), se dice que lo argumentado a propósito de la disolución de la cámara es íntegramente de aplicación a las restricciones que aquí se imponen al Parlamento, limitaciones que comportan una ilegítima injerencia en la autonomía política (arts. 2 y 137 CE), una vulneración del sistema institucional de la comunidad autónoma (art. 152 CE) y una conculcación también de los arts. 55, 58, 59, 61 y 67 EAC.
\nAl haberse autorizado estas medidas sin la previa reforma del EAC, se vulneran asimismo los arts. 147.3 y 152.2 CE y el art. 122 EAC.Se vulnera también el derecho de los diputados del Parlamento de Cataluña al ejercicio del cargo (art. 23 CE). Se sustrae a los representantes electos del Parlamento de Cataluña la posibilidad de investir un presidente de la Generalitat, así como la de ejercer las funciones ordinarias de control e impulso de su gobierno y la de celebrar debates parlamentarios y adoptar resoluciones en el seno de la cámara respecto de la aplicación por parte de las autoridades estatales de las medidas autorizadas por el Senado. Estas restricciones de debates, declaraciones y propuestas son innecesarias, desproporcionadas y contrarias al principio de necesidad exigido por el art. 155 CE.
\nNo cabe decir que con estas medidas se pretende garantizar que el Parlamento de Cataluña ejerza su función representativa conforme a la Constitución y al Estatuto, puesto que, en el marco de estas normas fundamentales, y bajo el principio democrático (art. 1 CE), ninguna medida puede impedir a la cámara catalana el libre ejercicio de sus funciones parlamentarias más elementales, como son las de debatir y adoptar resoluciones, propuestas y declaraciones sobre cualquier asunto que la propia cámara estime relevante y afecte a sus propios intereses (art. 147 CE).Se trata de medidas con las que no se pretende reconducir una actuación ya realizada por el Parlamento, sino impedir preventivamente su actuación, de forma que la actuación de la cámara catalana se mantenga del todo ajena a la intervención que se está produciendo.
\nEl carácter preventivo de estas medidas demuestra que no pueden tener encaje en el art. 155 CE y que atentan a la necesaria presunción de constitucionalidad de los poderes constituidos (art. 9.1 CE). La limitación de funciones de una cámara parlamentaria choca con la esencia misma del parlamentarismo y los hechos acaecidos desde el 27 de octubre de 2017, así como las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional, anulando diversos actos y medidas del Parlamento de Cataluña, revelan claramente la falta de idoneidad y de necesidad de estas limitaciones, puesto que el ordenamiento jurídico vigente proporciona los procedimientos e instrumentos más que suficientes para reaccionar frente a cualquier actuación del Parlamento de Cataluña que pueda incurrir en inconstitucionalidad o contravenir las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional suspendiendo su eficacia y declarando su nulidad e inconstitucionalidad.f) Respecto de las medidas de carácter transversal, se alega que en los apartados E.2 (nulidad de pleno derecho e ineficacia de actos que contravengan las medidas o los requisitos en desarrollo de las mismas), E.3 (falta de vigencia o de validez y efectos de lo publicado en el “Diario Oficial de la Generalitat” o en el “Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña” sin autorización o en contra de lo acordado) y E.7 (nulidad de pleno derecho de los expedientes sancionadores incoados por considerar infracción del ordenamiento el acatamiento de resoluciones del Tribunal Constitucional o de las medidas aprobadas) se establecen medidas de carácter normativo que no cumplen función correctiva ni coercitiva, sino que se dirigen de modo prospectivo a futuras posibles actuaciones, modificando el régimen jurídico de la actuación administrativa y el procedimiento administrativo vigente.
\nEn lo que se refiere a la publicación en el “Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña”, el apartado E.3 supone una ilegítima y desproporcionada intromisión en la autonomía parlamentaria, al someter la tramitación interna de procedimientos a un control previo por parte de la administración estatal, totalmente incompatible con la naturaleza parlamentaria de la cámara que resulta del art. 152.1 CE, contrario al art. 153 CE y a la autonomía parlamentaria (arts. 58 EAC y 106 y concordantes del Reglamento del Parlamento de Cataluña). Desproporcionada, además, por su carácter indiscriminado y absoluto. Atendiendo a consideraciones equivalentes el Senado apreció la inconstitucionalidad de los párrafos segundo y tercero del apartado D.4 de las medidas propuestas por el Gobierno.
\n11.
\nPor providencia de 2 de julio de 2019 se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el día 2 del mismo mes y año.
\nII. Fundamentos jurídicos 1.
\nObjeto del recurso de inconstitucionalidad.Este proceso constitucional tiene por objeto resolver el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por más de cincuenta diputados del grupo parlamentario Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea en el Congreso de los Diputados contra el Acuerdo del Pleno del Senado, de 27 de octubre de 2017, mediante el que se aprueban las medidas requeridas por el Gobierno al amparo del artículo 155 de la Constitución, publicado por resolución de 27 de octubre de 2017 de la Presidencia del Senado en el “Boletín Oficial del Estado”, núm. 260, de esa misma fecha.Dicho acuerdo hace suyas, con determinadas modificaciones, las medidas sometidas a la aprobación del Senado por el acuerdo del Consejo de Ministros del 21 de octubre, mediante el que “se tiene por no atendido el requerimiento planteado al M.
\nH. Sr. Presidente de la Generalitat de Cataluña, para que la Generalitat de Cataluña proceda al cumplimiento de sus obligaciones constitucionales y a la cesación de sus actuaciones gravemente contrarias al interés general, y se proponen al Senado para su aprobación las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y para la protección del mencionado interés general” (Orden PRA/1034/2017, de 27 de octubre, publicada en el “Boletín Oficial del Estado”, núm. 260, de la misma fecha). En dicho acuerdo se tiene por no atendido el requerimiento dirigido en su día al presidente de la comunidad autónoma y se solicita del Senado, “al amparo de la facultad prevista en el artículo 155 de la Constitución española, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 189 del Reglamento del Senado, y con el fin de proteger el interés general de la Nación española” la autorización al Gobierno para la adopción de determinadas medidas.
\nTales medidas se ordenaron en cinco apartados: “A. Medidas dirigidas al presidente de la Generalitat de Cataluña, al Vicepresidente y al Consejo de Gobierno”, “B. Medidas dirigidas a la Administración de la Generalitat”, “C. Medidas singulares sobre determinados ámbitos de actividad administrativa”, “D. Medidas dirigidas al Parlamento de Cataluña” y “E. Medidas de carácter transversal”, previéndose que “[l]as medidas que resulten autorizadas por el Senado, entrarán en vigor desde el momento de la publicación del presente acuerdo en el Boletín Oficial del Estado” (apartado E.10, segundo párrafo).En el posterior acuerdo de aprobación del Pleno del Senado se constata, en primer lugar, la “extraordinaria gravedad en el incumplimiento de las obligaciones constitucionales y la realización de actuaciones gravemente contrarias al interés general por parte de las instituciones de la Generalitat de Cataluña”, y, en segundo lugar, la desatención del requerimiento que fue planteado por el presidente del Gobierno al presidente de la Generalitat de Cataluña (puntos “a” y “b” del apartado I), considerándose, según su apartado II, que “procede la aprobación de las medidas […] incluidas en el Acuerdo adoptado por el Consejo de Ministros de 21 de octubre de 2017” con los “condicionamientos y modificaciones” que a continuación relaciona el mismo acuerdo.La demanda reclama que se declare la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad del mencionado acuerdo del Pleno del Senado de 27 de octubre de 2017 por resultar contrario a las previsiones del art. 155 CE tanto en cuanto a las vulneraciones procedimentales padecidas en su adopción como respecto a las medidas aprobadas por el Pleno de la cámara, las cuales excederían de lo permitido por el citado precepto constitucional.Para el caso de que la anterior petición, que afecta a la totalidad del mencionado acuerdo, no sea atendida, se solicita la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de algunas de las reglas aprobadas por el Senado.
\nSon las siguientes: apartados A (cese del presidente y gobierno de la Generalitat y atribución de la facultad de disolución parlamentaria y convocatoria de elecciones al presidente del Gobierno), B ( en su párrafo sexto, por el que se autoriza a someter la actuación de la administración de la Generalitat a un régimen de comunicación o autorización previa), C.1 (párrafo tercero, en cuanto a la sustitución, en caso de necesidad, de la policía de la Generalitat por las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado), D en su totalidad (por entenderlas limitadoras de las facultades parlamentarias de investidura, de control e impulso de la actuación del Gobierno autonómico y de la potestad legislativa del Parlamento de Cataluña) y las de los apartados E.2 (sanción de nulidad de pleno derecho para las disposiciones, actos y resoluciones autonómicas dictadas en contravención con las medidas aprobadas en el acuerdo) y E.3 (denegación de efectos jurídicos para las disposiciones y actos publicados en el “Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña” que contravengan lo dispuesto en el propio acuerdo).
\nEn todos los casos se trata de los apartados del ya referido acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre de 2017, en los términos finalmente aprobados por el Pleno del Senado, tal y como ya se ha expuesto.Las representaciones procesales del Parlamento y del gobierno de la Generalitat de Cataluña comparten, en lo sustancial, las censuras de inconstitucionalidad que los diputados recurrentes formulan frente al acuerdo del Senado. Censuras que son negadas por la Abogacía del Estado y también, en lo que hace estrictamente a los aducidos vicios de procedimiento, por la representación procesal del Senado.
\n2.
\nConsideraciones previas.Expuesto lo anterior es preciso, antes de comenzar el enjuiciamiento que se nos demanda, hacer unas consideraciones previas en torno a: a) la delimitación precisa del objeto del recurso; b) la adecuación de la vía procesal utilizada para impugnar el acuerdo del Senado y c) los efectos que sobre el objeto de este proceso tiene la pérdida de vigencia de las medidas contenidas en el acuerdo impugnado.Estas cuestiones previas deben ser despejadas en los términos siguientes:a) El objeto del presente recurso se circunscribe al acuerdo del Senado de 27 de octubre de 2017 “por el que se aprueban las medidas requeridas por el Gobierno, al amparo del artículo 155 de la Constitución”, medidas que provienen del previo acuerdo del Consejo de Ministros del día 21 de octubre.
\nLo cuestionado en este recurso es, por tanto, el acuerdo que contiene el conjunto de medidas en los términos en los que fueron aprobadas por el Senado. Es irrelevante a estos efectos que tal acto parlamentario se formalizara incorporando o integrando, con determinadas modificaciones y añadidos, las medidas previamente propuestas por el Gobierno de manera que su contenido ha sido materialmente definido, a salvo de los cambios introducidos por la cámara, por remisión a las planteadas en el acto gubernamental por el que se solicitó la aprobación del Senado.Queda excluido del objeto de este proceso la aplicación o ejecución del acuerdo impugnado por el Gobierno mediante unos actos y disposiciones que la demanda, explícitamente, deja al margen de su pretensión, pues el objeto del proceso queda acotado por lo fijado en la súplica de la demanda (STC 155/2017, de 21 de diciembre, FJ 2).
\nNo cabe pronunciamiento alguno sobre lo pedido adicionalmente por la representación del Parlamento de Cataluña en estas actuaciones, la cual, por remisión a su recurso de inconstitucionalidad 143-2018, interesa la declaración de inconstitucionalidad del acuerdo aquí impugnado y la de todas “las disposiciones que se han dictado, sin solución de continuidad, en desarrollo o como complemento o adición” de las medidas aprobadas por el Senado. Tampoco, por la misma razón, procede atender las peticiones de la representación procesal del Gobierno de la Generalitat, que, como solicitud subsidiaria a la de la declaración de inconstitucionalidad del acuerdo, plantea la inconstitucionalidad de determinados apartados o reglas, no todos los cuales han sido impugnados en la demanda.
\nTales peticiones parecen querer basarse, en algún caso, en la posible inconstitucionalidad por conexión o consecuencia art. 39.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) o bien, en otro caso, como el apartado E.7, se insta una declaración de inconstitucionalidad de un apartado no mencionado en la demanda.Ninguna de estas pretensiones puede ser atendida, ya que, de una parte, el objeto del recurso de inconstitucionalidad queda “definitivamente delimitado en el escrito de interposición del mismo” (STC 207/2013, de 5 de diciembre, FJ 1), sin que las partes comparecidas en apoyo del demandante puedan formular pretensiones autónomas a las de la demanda ni tampoco impugnar preceptos que no hubiesen sido impugnados y, de otra, la declaración de inconstitucionalidad por conexión o consecuencia es, cuando proceda, prerrogativa de este Tribunal, “sin que pueda ser objeto de pretensión de parte” (STC 49/2018, de 10 de mayo, FJ 2).Finalmente, carece de todo relieve la referencia de la representación del gobierno de la Generalitat en orden a la “debida solicitud de dictamen previo al Consejo de Estado”, conforme al art. 21.10 de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, respecto al acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre de 2017.
\nDicho precepto dispone que el Consejo en Pleno deberá ser consultado, entre otros casos, en los “[a]suntos de Estado a los que el Gobierno reconozca especial trascendencia o repercusión”. Esta disposición no establece un deber incondicionado de consulta y, en todo caso, no podría ser nunca entendida como introductora de un nuevo y necesario trámite en un procedimiento, como el del art. 155 CE, que está reglado por la Constitución, con la única excepción de lo relativo al proceso de formación de la voluntad del Senado.b) No es objeto de discusión entre las partes comparecidas la viabilidad de la impugnación por este cauce constitucional. De un modo u otro, todas sostienen que el controvertido acuerdo del Senado cuenta con “fuerza del ley” y que es susceptible de control en vía de recurso de inconstitucionalidad [art. 27.2.b) LOTC].Este Tribunal, que hizo una primera mención al respecto en el ATC 142/2017, de 31 de octubre, fundamento jurídico único, no puede sino confirmar que así es.
\nEn los dos apartados del art. 155 CE se ha configurado un procedimiento extraordinario para imponer a la comunidad autónoma incumplidora de sus obligaciones constitucionales o legales el “cumplimiento forzoso” de las mismas, o para la protección del interés general de España frente al que aquélla hubiere atentado gravemente (apartado 1), mediante la posible adopción de unas medidas para cuya ejecución “el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas” (apartado 2). A los exclusivos efectos que ahora importan, es indudable que esta previsión constitucional, cuando concurran los presupuestos que contempla y mediante la tramitación que establece, permite la constricción de la autonomía, con mayor o menor alcance, y, por lo mismo, la inaplicación excepcional de normas estatutarias y legales y su desplazamiento temporal por las reglas mediante las que la cámara, a propuesta del Gobierno, determine las concretas medidas a adoptar por el ejecutivo y discipline el régimen jurídico de esta intervención.Se trata, en definitiva, de un acto parlamentario susceptible de ser impugnado a través de un recurso como el presente [art. 27.2.b) LOTC].
\nComo ocurre con los actos, gubernamentales o parlamentarios, de declaración o autorización de unos u otros estados de emergencia o de su prórroga (art. 116 CE), el relativo al art. 155 CE puede contener “excepciones o modificaciones pro tempore en la aplicabilidad de determinadas normas del ordenamiento vigente, incluidas, en lo que ahora importa, determinadas disposiciones legales, que sin ser derogadas o modificadas sí pueden ver alterada su aplicabilidad ordinaria” (STC 83/2016, de 28 de abril, FJ 9), de manera que “si la Constitución y el ordenamiento habilitan a determinados actos, decisiones o resoluciones parlamentarias para modificar de tal modo la aplicación de las leyes, no es de dudar que tales actos, decisiones o resoluciones ostenten ese genérico 'rango' o 'valor' de ley’” (STC 83/2016, FFJJ 9 y 10, y ATC 7/2012, de 13 de enero, FJ 3).c) De conformidad con lo dispuesto en el apartado E.9 de la propuesta aprobada por el Senado, las medidas “se mantendrán vigentes y serán de aplicación hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno de la Generalitat, resultante de las correspondientes elecciones al Parlamento de Cataluña”, sin perjuicio de que el propio apartado previera el eventual levantamiento anticipado de lo establecido en el acuerdo (“si cesasen las causas que lo motivan”).Algunas de las medidas se agotaron, dada su naturaleza, con su adopción por el presidente del Gobierno (la inmediata convocatoria electoral y simultánea disolución del Parlamento de Cataluña, mediante Real Decreto 946/2017, de 27 de octubre, de conformidad con lo previsto en los párrafos cuarto y quinto del apartado A), por el Gobierno de la Nación (ceses autorizados en el mismo apartado A y hechos efectivos por los Reales Decretos 942/2017 y 943/2017, ambos de 27 de octubre).Otras (la prevista en el apartado D.1, sobre la exclusión de propuesta de candidato a la Presidencia de la Generalitat y del debate y votación de investidura por la cámara) solo regían hasta “la constitución del nuevo Parlamento de Cataluña surgido de las elecciones”.
\nLas elecciones convocadas por el citado Real Decreto 946/2017 tuvieron lugar el 21 de diciembre del mismo año, constituyéndose el nuevo Parlamento autonómico el 17 de enero siguiente (Real Decreto 1/2018, de 9 de enero). El nuevo presidente de la Generalitat, luego de ser investido como tal por la asamblea autonómica el día 14 de mayo de 2018, fue nombrado por Real Decreto 291/2018, de 15 de mayo, y tomó posesión del cargo el día 17, tras lo cual fueron a su vez nombrados el vicepresidente del Gobierno y los consejeros de los departamentos de la Generalitat (Decreto 3/2018, de 29 de mayo), que tomaron posesión el día 2 de junio, lo que conllevó la constitución del nuevo gobierno autonómico (art. 17.2 de la Ley 13/2008, de 5 de noviembre, de la presidencia de la Generalidad y del gobierno).
\nSe cumplió con este último acto la condición a la que se vinculaba la vigencia del acuerdo impugnado en este recurso, decayendo, en consecuencia, la vigencia de las medidas discutidas en este proceso.Lo anteriormente expuesto no impide a este Tribunal llevar a cabo el enjuiciamiento constitucional que el recurso demanda. En primer lugar, ha de advertirse que, mediante providencia de 10 de enero de 2018 (antecedente 2 de esta sentencia), y a fin de evitar un conflicto en la defensa de los intereses del Estado y de la comunidad autónoma, se suspendió el plazo para que el gobierno de Cataluña pudiera personarse en este recurso y formular alegaciones en tanto el Consejo de Ministros, de conformidad con el artículo 5 del Real Decreto 944/2017, de 27 de octubre, ejerciera las funciones y competencias que corresponden al consejo de gobierno de la Generalitat de Cataluña.
\nPersonación y alegaciones ya realizadas y con las que las presentes actuaciones quedaron conclusas.Debe tenerse en cuenta también la imposibilidad de que exista un “ámbito normativo inmune al control de la jurisdicción constitucional”, algo excluido ya en otros ámbitos por la doctrina de este Tribunal (STC 43/2017, de 27 de abril, FJ 2, y las que allí se citan, respecto a normas de vigencia temporal limitada). Relacionado con lo anterior es indiscutible la relevancia constitucional que ofrece la cuestión que aquí se debate (en parecidos términos, STC 19/2019, de 12 de febrero, FJ 2 y STC 83/2016, FJ 5). Se discute acerca de la interpretación de una disposición constitucional de gran importancia para nuestro modelo de descentralización territorial como es el art. 155 CE.
\nA este Tribunal compete controlar, en su función de intérprete supremo de la Constitución, el cumplimiento de los límites materiales y formales que, en su caso, deriven del citado precepto constitucional, esto es, controlar la adecuación a la Constitución del ejercicio del poder de coerción estatal. Lo contrario supondría “no sólo admitir una zona inmune al control de constitucionalidad, sino también hacer dejación de nuestra función en el ámbito tan decisivo para la propia supremacía de la Constitución como la jurisdicción de este Tribunal” [STC 215/2016, de 15 de diciembre, FJ 3.b), respecto al alcance del control de constitucionalidad de la LOTC].
\nY, ya con carácter subsidiario, los reproches de inconstitucionalidad que merecerían, al haber traspasado los límites generales que el art. 155 CE impondría (FJ 11), determinadas medidas singulares del acuerdo: las relativas al cese y sustitución del presidente de la Generalitat y de los miembros del Consejo de Gobierno y la convocatoria de elecciones autonómicas con la consiguiente disolución de la asamblea (FFJJ 12 y 13); las referidas a ciertas modalidades de control sobre la administración y otras instituciones de la Generalitat (FJ 14); la que tiene por objeto un concreto extremo en materia de seguridad y orden públicos (FJ 15) y las atinentes al Parlamento autonómico, en lo relativo a la limitación de algunas de sus potestades (FJ 16).
\n4.
\nPrecisiones sobre la naturaleza del procedimiento del art. 155 CE.Procede ahora ya, conforme a lo expuesto, examinar el sentido general de las previsiones establecidas por la Constitución en su artículo 155, lo que resulta imprescindible para el adecuado examen de las pretensiones deducidas en la demanda. Y eso aunque en ella no se cuestione que las actuaciones de la Generalitat de Cataluña a las que se refiere el acuerdo recurrido fueran subsumibles en los supuestos que contempla el citado precepto constitucional, esto es, el incumplimiento de obligaciones constitucionales o legales o el grave atentado al interés general de España. Supuestos que, tanto en criterio del Gobierno como del Senado y de conformidad, también, con lo alegado por la abogacía del Estado, habrían concurrido en el presente caso.El Tribunal ya ha señalado que en este precepto constitucional se configura una de las “modalidades de control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas” (STC 33/2018, de 12 de abril, FJ 12).
\nControl que debe calificarse de extraordinario, pues, según la doctrina constitucional, el art. 155 CE regula una “vía específica de coerción directa” [STC 185/2016, de 3 de noviembre, FJ 17.a)] o un “medio extraordinario de coerción” del Estado sobre las comunidades autónomas (SSTC 6/1982, de 22 de febrero, FJ 7; 27/1987, de 27 de febrero, FJ 9, y 49/1988, de 22 de marzo, FJ 31) “para afrontar incumplimientos constitucionales extremadamente cualificados” (STC 41/2016, de 3 de marzo, FJ 16) o como “medida de último recurso del Estado ante una situación de incumplimiento manifiesto y contumaz” o de “incumplimiento flagrante de las obligaciones constitucionalmente impuestas” (STC 215/2014, de 18 de diciembre, FJ 8).El artículo 155 CE confiere a dos órganos la articulación del poder de coerción sobre las comunidades autónomas.
\nAl Gobierno, al que le corresponde tanto iniciar el procedimiento mediante el previo requerimiento, como, en su caso, la propuesta de las medidas que considere necesarias; y al Senado, al que incumbe la decisión final sobre si procede aprobar las medidas propuestas por el Gobierno y en qué términos. Se configura así un procedimiento extraordinario de intervención estatal sobre las comunidades autónomas respecto del que cabe especificar ahora ciertos rasgos básicos.a) Este Tribunal ha admitido que el Estado, en materias de su competencia, pueda establecer medidas de vigilancia o supervisión de la actividad de las comunidades autónomas (así, SSTC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 12, sobre el proyecto de Ley Orgánica de armonización del proceso autonómico, y 134/2011, de 20 de julio, FJ 10, examinando la normativa sobre estabilidad presupuestaria).
\nLa autonomía constitucionalmente garantizada es compatible con los controles sobre la actuación de aquellas, siempre que tales controles se ajusten a la Constitución [STC 14/2018, de 20 de febrero, FJ 10 c)]. Por otro lado, ha hecho hincapié en que los controles genéricos e indeterminados resultan contrarios al principio constitucional de autonomía. También ha excluido que las competencias estatales permitan proyectar sobre la autonomía que la Constitución garantiza controles de carácter jerárquico o que coloquen a las comunidades autónomas, respecto del Estado, en situaciones de subordinación [STC 79/2017, de 22 de junio, FJ 17.a) y STC 33/2018, de 12 de abril, FJ 12.b)], ya que “tal situación no resulta compatible con el principio de autonomía y con la esfera competencial que de éste deriva (Sentencia 4/1981, de 2 de febrero, y 6/1982, de 22 de febrero)” (STC 76/1983, FJ 12 y STC 134/2011, FJ 10).
\nEn todo caso, en este ámbito, “el ejercicio de las competencias propias del Estado no puede suponer una sustitución en la definición autonómica de sus propias políticas en el ámbito de su competencia” [STC 14/2018, FJ 10.c) y STC 101/2016, de 21 de mayo, FJ 7].El procedimiento del art. 155 CE no responde a dicha lógica, ya que no se trata de un control de naturaleza competencial como el que el bloque de constitucionalidad atribuye en determinados supuestos al Estado respecto de las comunidades autónomas. Se trata del uso de la coerción estatal que da lugar a una injerencia en la autonomía de las comunidades autónomas, la cual quedará temporalmente constreñida en mayor o menor grado, según la concreta situación lo requiera, en pro de la consecución de los fines para los que la norma fundamental autoriza dicha injerencia.
\nEl principio de autonomía no puede oponerse al de unidad, sino que “es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el art. 2 de la Constitución” (STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3). La estructuración del poder del Estado se basa en el principio de unidad, fundamento de la propia Constitución. La indisoluble unidad de la Nación española que afirma el art. 2 CE se combina con el reconocimiento del derecho de las nacionalidades y regiones a la autonomía. El derecho a la autonomía se encuentra así proclamado en el núcleo mismo de la Constitución junto al principio de unidad, en cuyo seno alcanza su pleno sentido. Mediante el ejercicio de aquel derecho, la Constitución garantiza la capacidad de las comunidades autónomas de adoptar sus propias políticas en el marco constitucional y estatutario [STC 259/2015, de 2 de diciembre, FJ 5.b)].Este Tribunal ha insistido, por tanto, en que nuestro sistema constitucional descansa en la adecuada integración del principio de autonomía en el principio de unidad, que lo engloba.
\nLa autonomía significa precisamente la capacidad de cada nacionalidad o región para decidir cuándo y cómo ejercer sus propias competencias, en el marco de la Constitución y del Estatuto. Por eso “[l]a autonomía […] no se garantiza por la Constitución para incidir de forma negativa sobre los intereses generales de la Nación”, ya que el principio de autonomía no puede oponerse al de unidad. Principio éste que es el que se refleja precisamente en el art. 155 CE (SSTC 4/1981, FJ 10; 64/1990, de 5 de abril, FJ 7, y 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 4). Este precepto constitucional determina que el Estado, como una consecuencia del principio de unidad y de la supremacía del interés de la Nación, quede colocado en una posición de superioridad en relación a las comunidades autónomas.La coerción estatal que ahora se considera depara, para los casos en los que está prevista, la constricción o limitación directa de la autonomía, sin perjuicio de que esta coerción esté sometida a límites por lo dispuesto en el propio art. 155 CE o en otros preceptos constitucionales.
\nLa Constitución garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que integran España (art. 2 CE), pero también establece este procedimiento de control extraordinario, debiendo recordarse que “[l]a unidad de la Constitución no toleraría que alguna de sus disposiciones […] se desvirtuase íntegramente por lo establecido en otras” (STC 118/2016, de 23 de junio, FJ 3). El art. 155 CE es, respecto de las normas del bloque de constitucionalidad relativas a la configuración de la autonomía y a la articulación de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas, ley extraordinaria, y perdería esa condición si los límites a la autonomía a los que puede dar lugar quedaran limitados por la invocación del régimen ordinario de aquella configuración institucional y de su articulación competencial.
\nEn suma, este precepto constitucional habilita para constreñir o limitar la autonomía que la Constitución garantiza a las comunidades autónomas a través de los Estatutos de Autonomía, cuando concurran las condiciones que el mismo prevé.b) Consecuentemente, el potencial control del Estado sobre las comunidades autónomas previsto en el art. 155 CE no es de naturaleza competencial, como sí lo son otros examinados por la doctrina constitucional [STC 14/2018, FFJJ 10.b) y c)]. Gobierno y Senado son aquí llamados por la Constitución a actuar como garantes del “ordenamiento integral del Estado” (SSTC 99/1986, de 11 de julio, FJ 8, y 137/1986, de 6 de noviembre, FJ 3) o de la “totalidad de la organización jurídico-política de la Nación española, incluyendo las organizaciones propias de las nacionalidades y regiones que la integran y la de otros entes territoriales dotados de un grado inferior de autonomía” (STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 5).
\nSolo ello explica, en atención a los ya aludidos principios de unidad y de supremacía del interés de la Nación, la posición de superioridad en la que aquí queda el Estado respecto de las comunidades autónomas (SSTC 4/1981, FJ 3 y 31/2010, de 28 de junio, FJ 13). Posición que le autoriza a limitar su autogobierno en las circunstancias extraordinarias y con las garantías que el art. 155 establece.De lo anterior deriva que no cabe incoar este procedimiento sino cuando se esté ante una actuación autonómica que incumpla la Constitución u otras leyes o atente gravemente al interés general de España ante la que no existan otras vías a través de las cuales se asegure el cumplimiento de la Constitución y las leyes o el cese del atentado al interés general.
\nEstamos ante un precepto cuya aplicación solo procede en circunstancias especialmente críticas, a fin de remediar la conducta de una comunidad autónoma, manifestada mediante actos o disposiciones formales, o resultante de comportamientos fácticos, en la que pone de manifiesto la grave alteración jurídica e institucional en parte del territorio nacional. Reparación que corresponde, en primer lugar, a la propia comunidad autónoma, una vez requerida para ello, y que asumirán el Senado y el Gobierno, si ese requerimiento no fuera atendido, resultando inexcusable, entonces, acudir a la “coerción directa” [STC 185/2016, de 3 de noviembre, FJ 17.a)].El art. 155 CE se refiere al incumplimiento de “las obligaciones que la Constitución u otras leyes” impongan a la comunidad autónoma y también a una actuación autonómica “que atente gravemente al interés general de España”.
\nEn su tenor literal, diferencia el atentado grave al interés general de España respecto al primero de los mencionados, diferenciación que no debe entenderse como exclusión o contraposición entre ambos. El incumplimiento de concretos deberes constitucionales o legales puede deparar, en según qué casos, lo que también pueda llegar a considerarse un grave atentado al interés general. Este último, a su vez, no habría nunca de denunciarse al margen del derecho. Es decir, como una cláusula general habilitante para la intervención discrecional en la autonomía, en la que, con arreglo a apreciaciones políticas o de mera oportunidad, se prescinda de constatar la infracción de la Constitución y las leyes, lo que no se compadecería ni con el principio de estado de derecho ni con la garantía constitucional de la autonomía (arts. 1.1 y 2 CE) que son “mandatos esenciales de nuestro ordenamiento constitucional” [STC 128/2016, de 7 de julio, FJ 5.b)].Con la mención al atentado al interés general de España, el art. 155 CE ha destacado un supuesto en el que se hace patente el menosprecio, ostensible “desde el prisma de cualquier observador razonable” (STC 90/2017, de 5 de julio, FJ 11), por parte de la comunidad autónoma tanto de la propia fuerza de obligar de la Constitución a la que ciudadanos y poderes públicos quedan sujetos, como de un principio de lealtad constitucional que obliga a todos, concreción, a su vez, de un “deber general de fidelidad a la Constitución” (STC 217/2016, de 15 de diciembre, FJ 3) que resulta “soporte esencial del funcionamiento del Estado autonómico y cuya observancia resulta obligada” (SSTC 101/2016, FFJJ 9 y 10, y 33/2018, FJ 12).Ahora bien, el que sea un procedimiento apto para limitar, constreñir o asumir competencias autonómicas, no implica que pueda ser entendido o aplicado como si la vía que abre el art. 155 CE quedara exenta, a su vez, de todo límite.
\nEso supondría tanto como admitir que este precepto abre una brecha, no ya en la estructura territorial del Estado, sino en la del mismo Estado constitucional, olvidando que el art. 155 CE no es un fin en sí mismo, sino un instrumento para garantizar la validez y eficacia de la Constitución en aquellos supuestos en los que sea manifiesto que solo a través de esta vía es posible restaurar el orden constitucional. El fin de la intervención o injerencia que este precepto consiente no puede ser otro que restablecer el orden constitucional y, con él, el normal funcionamiento institucional de la comunidad autónoma en el seno de dicho orden.Por lo mismo, las “medidas necesarias” que este precepto permite aprobar y adoptar están condicionadas por lo que resulta de su tenor, en el sentido de que han de responder a la finalidad, bien de obligar la comunidad autónoma a cumplir con las obligaciones constitucionales y legales incumplidas, bien de preservar o proteger el mencionado interés general contra el que se ha atentado.Procede advertir también que esta norma permite la alteración temporal del funcionamiento del sistema institucional autonómico, pero en modo alguno puede dar lugar a la suspensión indefinida de la autonomía y, mucho menos, a la supresión institucional de la misma comunidad autónoma, como corporación pública de base territorial y naturaleza política (STC 25/1981, de 14 de julio, FJ 3), ni consentiría limitar o excepcionar el “patrimonio común” de los ciudadanos constituido por los derechos fundamentales, los cuales establecen “una vinculación directa entre los individuos y el Estado y actúan como fundamento de la unidad política sin mediación alguna” (STC 25/1981, FJ 5).c) El art. 155 CE no es el único modo de hacer cumplir a una comunidad autónoma las obligaciones que la Constitución, el estatuto de autonomía o las leyes le imponen o de impedir que atente contra el interés general.
\nA este procedimiento no cabe acudir para reparar los efectos de cualesquiera contravenciones, materiales o competenciales, de la Constitución o, en general, de las leyes, en las que hubieran incurrido, por acción o por omisión, los órganos superiores de una comunidad autónoma. Este entendimiento sería del todo exorbitante, en la medida en que desplazaría el resto de previsiones de la Constitución que disponen, sin dar lugar a injerencias en la autonomía, controles de carácter ordinario (art. 153 CE y concordantes), así como las demás disposiciones del bloque de constitucionalidad que hacen referencia al modelo constitucional de controles del Estado sobre las comunidades autónomas, mediante los que tampoco se desplaza o excepciona, sino que se cumple la ordenación jurídica en cada caso aplicable.Este procedimiento es de carácter extraordinario en el sentido de que solo puede emprenderse cuando tales vías generales o comunes de control, jurisdiccionales o no, hayan resultado insuficientes para restablecer el orden constitucional transgredido o así se prevea fundadamente que vaya a ser en atención ya a la actitud inequívocamente renuente de los mismos órganos superiores de la comunidad autónoma, ya a la propia entidad del ilícito de que se trate.
\nEs una vía “de último recurso” (STC 215/2014, FJ 8), que no ha de implicar que este procedimiento deba necesariamente venir precedido de otros, administrativos o jurisdiccionales, que hayan declarado una contravención en la que la comunidad autónoma persista de modo contumaz. También cabría acudir a esta vía, cumplidas sus demás condiciones, ante conculcaciones flagrantes del orden constitucional que, por su entidad, o por la actitud inequívoca de los órganos superiores de la propia comunidad autónoma, evidenciaran la insuficiencia de los medios ordinarios a través de los que se defiende, con normalidad, dicho orden. En suma, la aplicación del procedimiento extraordinario que prevé el art. 155 CE exige, bien que las vías ordinarias de control hayan resultado infructuosas, bien que así se aprecie indubitadamente que lo fuera a ser, a la vista, en este segundo caso, de la naturaleza de la contravención, de la actitud manifiesta de las autoridades autonómicas o de ambas consideraciones.d) Finalmente, vinculado a lo anterior, la aplicación del procedimiento previsto en este precepto no puede dar lugar a una constricción o limitación de la autonomía indefinida en el tiempo.
\nPor su propia naturaleza, atendiendo a la finalidad que este procedimiento persigue, ha de tener un límite temporal bien expresamente determinado o, como será lo más probable atendiendo a los supuestos que desencadenan su aplicación, determinable. Límite temporal que debe ser establecido por la cámara alta, a partir de la propuesta del Gobierno, ya que no cabe dejar en la incertidumbre el cuándo de la plena restauración de la autonomía, convirtiendo con ello la excepción en regla, con el perjuicio para la autonomía constitucionalmente garantizada. Por tanto, el Senado ha de precisar en su propio acuerdo, bien el término, bien la condición resolutoria de la intervención estatal, aun cuando esa fijación inicial quede a su apreciación en atención a las circunstancias y sin perjuicio de que las concretas medidas incluidas en el acuerdo pudieran ser objeto, llegado el caso, de prórroga o de renovación, previa solicitud del Gobierno y aprobación del Senado.
\nTemporalidad de la intervención en la autonomía que, como se ha expuesto, se cumplió en el caso concreto en el que el acuerdo impugnado predeterminó la condición a cuya verificación vinculó su pérdida de vigencia [FJ 2.c)].Caracterizado así, en líneas generales, el procedimiento previsto en el art. 155 CE, procede entrar ya en el examen y resolución de los concretos motivos de inconstitucionalidad que el recurso plantea. Al hilo de este enjuiciamiento habrán de precisarse otras cuestiones relativas a este precepto constitucional.
\n5.
\nRequisitos para la aplicación del art. 155 CE: el previo requerimiento del Gobierno y su desatención o incumplimiento.La aplicación del art. 155 CE exige dos requisitos procedimentales. El previo requerimiento del Gobierno al presidente de la comunidad autónoma para que cese en el incumplimiento o en la actuación contraria al interés general. Y, en el caso de que el requerimiento no fuera atendido, la aprobación por el Senado, por mayoría absoluta, de las medidas coercitivas que estime oportunas a partir de la previa propuesta del Gobierno.El requerimiento con el que se abre la vía del art. 155 CE cumple una primera función relativa a la identificación del presupuesto constitucional habilitante para iniciar este procedimiento.
\nEsto es, la fijación o constatación inicial, a juicio del Gobierno, de cuál es la obligación legal o constitucional incumplida por la comunidad autónoma o el atentado cometido por ella contra el interés general. Esta función inicial del requerimiento está, no obstante, al servicio de su objetivo principal. Remediar “el incumplimiento detectado mediante el ejercicio de atribuciones propias y de acuerdo con los procedimientos establecidos por la Constitución y las Leyes” (STC 6/1982, FJ 9, citada en STC 134/2011, FJ 10). Esto es, propiciar la oportunidad de que, a través de las correspondientes competencias estatutarias y mediante las potestades de los órganos superiores de la comunidad autónoma, la obligación desatendida se cumpla voluntariamente o de que cese el atentado contra el interés general, sin merma de la autonomía y antes de recurrir a la coerción directa.
\nDe este modo, si no se hubiera consumado la desatención ante lo requerido, no cabría proseguir el procedimiento hasta su eventual conclusión.Por tanto, que el requerimiento no se atienda es condición de procedibilidad para que el Gobierno acuda al Senado en solicitud de aprobación de las medidas que entienda necesarias y así se concreta por el art. 189.1 del Reglamento de la cámara. De acuerdo con este precepto, en el escrito que presente el Gobierno ante el Senado se deberá justificar “haberse realizado el correspondiente requerimiento al presidente de la Comunidad Autónoma” y “su incumplimiento por parte de ésta”. El Senado debe controlar tanto estas condiciones previas como también la verificación del presupuesto habilitante que fija el mismo art. 155.1 CE.
\nUno y otro extremo se presentan unidos en el procedimiento ordenado en el art. 155.1 CE, pues la desatención que justifica la iniciación del trámite parlamentario no es otra cosa que la persistencia, apreciada por el Gobierno, en la contravención inicial atribuida a la comunidad autónoma, que, como presupuesto habilitante, condujo a requerir a su presidente. Esa apreciación final podrá hacerla el Pleno de la cámara también a la luz de hechos o circunstancias posteriores a la propuesta que el Gobierno le someta y a la vista, asimismo, de los antecedentes, datos y alegaciones que la comisión correspondiente recabe y obtenga del presidente de la comunidad autónoma. Trámite previsto en el número 3 del citado art. 189 del Reglamento, sobre el que luego se volverá.En última instancia, la decisión del Senado puede someterse a la consideración de este Tribunal si se tacha de inconstitucional la propuesta a la cámara, ya porque se negara la realización misma de incumplimiento o atentado alguno que la justificara, ya porque, como aquí es el caso, se argumente que no hubo desatención por la comunidad autónoma al requerimiento del Gobierno.
\n6.
\nExamen del requisito relativo al previo requerimiento del Gobierno.La demanda formula varios reproches al acuerdo impugnado que traen causa del previo requerimiento formulado por el Gobierno de la Nación al presidente de la comunidad autónoma, así como otro que afecta a la tramitación de la propuesta gubernamental en el Senado.Comenzando por las quejas relativas al requerimiento, la primera es que, frente a lo que consideró el Gobierno y luego el Senado, este no habría sido efectivamente rechazado, teniendo en cuenta las alegaciones del presidente de la Generalitat en sus respuestas. La segunda, relacionada con la anterior, es que el acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre de 2017, que solicitó la autorización del Senado, resulta incoherente con el previo requerimiento, pues se refiere a distintos hechos y medidas de reparación.
\nDado el carácter integrado del procedimiento, las vulneraciones antes concretadas en relación con los actos del Gobierno son también imputables a la actuación del Senado en la admisión y posterior tramitación de la solicitud de autorización.El primer reproche que se dirige al acuerdo del Senado es que haya asumido que el requerimiento dirigido en su día al presidente de la comunidad autónoma había sido desatendido, cuando, según la demanda, no habría sido así. Se sigue de ello que la cámara admitió y tramitó una propuesta del Gobierno con las medidas de intervención en la autonomía que debió ser rechazada desde el principio. Este mismo reproche es compartido por las representaciones procesales del Parlamento y de la Generalitat de Cataluña y a él se opone el abogado del Estado en los términos en los que se ha dejado constancia en los antecedentes.Esta censura debe entenderse específicamente dirigida frente al punto I.b del acuerdo senatorial, en el que se “constata” que el requerimiento dirigido por el presidente del Gobierno “no ha sido atendido por el presidente de la Generalitat”, si bien, de ser estimada, afectaría al acuerdo impugnado en su conjunto.La adecuada valoración acerca de si hubo o no efectiva desatención al requerimiento solo puede hacerse previa constatación de que lo requerido del presidente de la comunidad autónoma fue la reparación de efectivas contravenciones en los términos que enuncia el art. 155.1 CE.
\nA su vez, lo anterior exige considerar previamente: i) la situación que dio lugar a que el Gobierno apreciara en el requerimiento que resultaba procedente la apertura de la vía prevista en el art. 155 CE; ii) cuáles fueron los concretos términos en los que el requerimiento fue formulado en relación con las contravenciones imputadas por el Gobierno a la comunidad autónoma; y iii) cuál fue también el proceder de sus órganos superiores ante lo que le fue requerido por el Gobierno y en el posterior trámite de alegaciones abierto por el Senado.(i) Procede ahora detenerse en las actuaciones relacionadas en el requerimiento gubernamental, constitutivas, a juicio del Gobierno, del presupuesto constitucional habilitante para iniciar este procedimiento.
\nActuaciones que no son objeto de enjuiciamiento, pues en el recurso no se entra siquiera a discutir que los órganos de la Generalitat de Cataluña las llevasen a cabo con el alcance que el requerimiento expuso. Las alegaciones de la demanda se refieren específicamente a que las “cuestiones” objeto del requerimiento “fueron debidamente atendidas y objeto de cumplida contestación”. No obstante, su consideración general resulta condición necesaria para la correcta valoración de lo requerido y para apreciar si lo exigido en el requerimiento fue atendido debidamente o no.El requerimiento inicial previsto en el art. 155.1 CE fue dirigido al presidente de la Generalitat de Cataluña por el Gobierno mediante acuerdo de 21 de octubre de 2017.
\nEn lo que ahora importa, dicho acuerdo comienza con una exposición o relación de motivos en la que se identificó como “culminación” de la “deriva secesionista” de los órganos superiores de la comunidad autónoma “la declaración del Presidente de la Generalidad ante el Parlamento de Cataluña el 10 de octubre de 2017”, unida a la firma por el propio presidente, junto a otros miembros del Gobierno autonómico y a parlamentarios integrados en los grupos Junts pel Sí y CUP, “de un supuesto manifiesto de constitución de la república catalana”. Actuaciones ambas que el requerimiento enmarcó en un “denominado proceso de transición nacional”, en el que “la Generalitat […] ha hecho caso omiso de las resoluciones del Tribunal” y cuyos hitos más inmediatos fijó el Gobierno en la aprobación de las leyes 19 y 20/2017, de 6 y 8 de septiembre, intituladas, respectivamente, “del referéndum de autodeterminación” y “de transitoriedad jurídica y fundacional de la República”.
\nEl requerimiento señalaba que “el Tribunal Constitucional ya ha declarado inconstitucionales” las admisiones a trámite por la asamblea autonómica de las proposiciones de ley que estuvieron en el origen de estas disposiciones legales, suspendidas ambas “por el Alto Tribunal”. Suspensión de la que también fueron objeto la convocatoria del referéndum de autodeterminación, las normas complementarias para su organización y la designación parlamentaria de los miembros de la sindicatura electoral. “Pese a las prohibiciones judiciales” el Gobierno de la Generalitat “ha impulsado el pretendido referéndum” y respaldado plenamente su desarrollo material el 1 de octubre de 2017. Tal es la descripción por el Gobierno de la Nación de lo que el mismo requerimiento estimó “incumplimiento manifiesto, contumaz y deliberado del orden constitucional vigente”.Las actuaciones autonómicas aquí relacionadas incurrieron en los supuestos genéricamente enunciados en el art. 155.1 CE, a efectos de que el Gobierno se considerara habilitado para iniciar el procedimiento previsto en este precepto, pues se contrariaron con ello principios esenciales de nuestro ordenamiento constitucional.Así, se contravino, por un lado, el mandato del art. 9.1 CE, de acuerdo con el cual todos los poderes públicos están sujetos a la Constitución y deben adecuar su actuación a sus determinaciones, cuestionando la fuerza de obligar de la Constitución y del ordenamiento jurídico fundado en ella.
\nSe puso en duda que el “‘imperio de la Constitución como norma suprema’ (STC 54/1983, de 21 de junio, FJ 2 y STC 16/1982, de 28 de abril, FJ 1), declarado expresamente por su art. 9.1, trae causa de que la Constitución misma es fruto de la determinación de la nación soberana por medio de un sujeto unitario, el pueblo español, en el que reside aquella soberanía y del que emanan, por ello, los poderes de un Estado (art. 1.2 CE)” [STC 259/2015, FJ 4.a)].Y se atentó también contra el interés general de España en cuanto se discutió la preservación misma del Estado español, intentando cuestionar su unidad e integridad territorial y constitucional. Se ignoró que, como afirma la STC 259/2015, FJ 4, “Se trata de un Estado también único o común para todos y en todo el territorio, sin perjuicio de su articulación compuesta o compleja por obra del reconocimiento constitucional de autonomías territoriales [STC 247/2007, FJ 4.a)], a las distintas nacionalidades y regiones que, constituidas en Comunidades Autónomas en virtud de sus respectivos Estatutos, integran España (principio de unidad del Estado, deducible también del artículo 2 CE: SSTC 29/1986, de 20 de febrero, FJ 4, y 177/1990, de 15 de noviembre, FJ 3)”.
\nSe pretendía así la ruptura del orden constitucional, ignorando que una comunidad autónoma no es un ente soberano, sino que, por el contrario, está sometido a la Constitución, al estatuto de autonomía y al resto del ordenamiento jurídico.Para alcanzar esta conclusión basta con recapitular lo declarado por este Tribunal en los pronunciamientos dictados en relación con disposiciones y actos integrados en “el llamado proceso constituyente dirigido a la creación de un estado independiente catalán en forma de república” (STC 90/2017, de 5 de julio, FJ 3, entre otras). Proceso puesto en marcha por la resolución del Parlamento de Cataluña 1/XI, de 9 de noviembre de 2015, “sobre el inicio del proceso político en Cataluña como consecuencia de los resultados electorales de 27 de septiembre de 2015” (declarada inconstitucional y nula por STC 259/2015, de 2 de diciembre, a su vez incumplida de modo reiterado por la Generalitat: AATC 141/2016, de 19 de julio; 170/2016, de 19 de diciembre; 24/2017, de 14 de febrero y 123 y 124/2017, de 19 de septiembre).
\nAsí es también por lo que hace a las actuaciones del Parlamento y del gobierno de la Generalitat, a las que el requerimiento se refiere de modo específico, para la realización de un “referéndum de autodeterminación” en Cataluña contrario al orden constitucional y estatutario tanto por razones competenciales como sustantivas (SSTC 31/2015, FJ 6, y 32/2015, FJ 3, ambas de 25 de febrero, así como SSTC 138/2015, de 11 de junio, FJ 4, y 51/2017, de 10 de mayo, FFJJ 5 a 7).En particular, esta conclusión se impone tomando en consideración exclusivamente las actuaciones de la comunidad autónoma no impugnadas o pendientes de resolución constitucional al tiempo de formularse el requerimiento. La supuesta base normativa para tal consulta, la Ley 19/2017, promovida mediante una proposición cuya admisión a trámite por la mesa del Parlamento e inclusión en el orden del día del Pleno fueron anuladas por el ATC 123/2017, quedó privada de cualquier efecto a partir de la providencia de suspensión dictada por este Tribunal el 7 de septiembre (recurso de inconstitucionalidad 4334-2017, resuelto por STC 114/2017, de 17 de octubre, que declaró aquella ley inconstitucional y nula).
\nSuspensión de la que también fueron objeto la Ley 20/2017, complementaria de la anterior, “de transitoriedad jurídica y fundacional de la República” (providencia de 12 de septiembre siguiente, en recurso de inconstitucionalidad 4386-2017, estimado por STC 124/2017, de 8 de noviembre, no sin que antes el Tribunal anulara, por ATC 124/2017, la admisión a trámite e inclusión en el orden del día del Pleno de la proposición de ley que estuvo en su origen); el Decreto del Gobierno de la Generalitat 139/2017, de 6 de septiembre, de convocatoria de referéndum de autodeterminación (providencia de 7 de septiembre del mismo año, en impugnación 4335-2017, resuelta por STC 122/2017, de 31 de octubre, también estimatoria); el Decreto 140/2017, de igual fecha que el anterior, de normas complementarias para la celebración del referéndum de autodeterminación (providencia de 7 de septiembre, en impugnación 4333-2017, estimada por STC 121/2017, de 31 de octubre) y la Resolución del Parlamento de Cataluña 807/XI, de 6 de septiembre, de designación de miembros de la sindicatura electoral de Cataluña (providencia de 7 de septiembre, en impugnación 4332-2017, estimada por STC 120/2017, de 31 de octubre).
\nUn referéndum que “no puede entenderse celebrado en Derecho” [STC 114/2017, FJ 2.B)], pero que se organizó y promovió efectivamente por las instituciones superiores de la Generalitat [AATC 126/2017, de 19 de septiembre, FJ 5.b) y 127/2017, de 21 de septiembre, FJ 5], y que se intentó consumar de facto el 1 de octubre de 2017. Todo lo cual se llevó a cabo desconociendo tanto lo ordenado en las providencias de suspensión citadas como en la doctrina constitucional que se acaba de mencionar.La víspera del requerimiento formulado por el Gobierno el presidente de la comunidad autónoma compareció ante el Parlamento de Cataluña y con invocación explícita de la entonces suspendida Ley 19/2017, dijo asumir, presentando los “resultados del referéndum”, el “mandato del pueblo” para que Cataluña se convirtiera en “un estado independiente en forma de república”, sin perjuicio de proponer a la cámara que se suspendieran “los efectos de la declaración de independencia”, a fin de iniciar “un diálogo sin el que no es posible llegar a una solución acordada” (“Diari de Sessions del Parlament de Catalunya, XI Legislatura”, núm. 83, sesión de 10 de octubre de 2017).
\nEsta comparecencia ante la cámara se llevó a cabo pese a que la inicialmente decidida por la mesa para el día anterior, con idéntica finalidad de “valorar los resultados del referéndum”, había sido ya objeto de suspensión por el ATC 134/2017, de 5 de octubre. Concluida esta misma sesión parlamentaria, el propio presidente firmó en acto público, junto a otros miembros del Gobierno y diputados integrados en los grupos Junts pel Si y CUP-CC, una “Declaración de los representantes de Cataluña” en la que figuraban, entre otros pronunciamientos, los siguientes: “Constituimos la República catalana, como un Estado independiente y soberano, de derecho, democrático y social. Disponemos la entrada en vigor de la Ley de transitoriedad jurídica y fundacional de la República” e “Iniciamos el proceso constituyente, democrático, de base ciudadana, transversal, participativo y vinculante”, todo ello suscrito por los firmantes como “legítimos representantes del pueblo de Cataluña”. “Declaración” reiterada en lo sustancial en la resolución aprobada por el Parlamento de la comunidad autónoma el 27 de octubre de 2017 (ATC 144/2017, que en incidente de ejecución anuló dicha resolución, junto a otra de igual fecha y alcance, llamada “Proceso constituyente”, de la misma cámara).No cabe duda alguna de que cuanto se ha expuesto integra el presupuesto habilitante contemplado en el art. 155.1 CE para dar inicio al procedimiento extraordinario allí previsto.
\nCon sucesivas actuaciones durante los meses de septiembre y octubre de 2017, las instituciones superiores de la Generalitat de Cataluña fueron utilizadas para incurrir en deliberadas, patentes y reiteradas contravenciones de la Constitución y del Estatuto de Autonomía de Cataluña, al regular, impulsar y organizar un llamado “referéndum de autodeterminación” y al reconocer efectos a las votaciones finalmente verificadas de hecho. Fueron actuaciones que, atendidas las circunstancias, no hubieran podido ser reparadas en plenitud, ni revertidas sus consecuencias, por las vías ordinarias al efecto establecidas, vista la más que aparente determinación irreversible de los titulares de tales poderes públicos, o de la mayoría del Parlamento autonómico, para actuar de continuo al margen del orden constitucional, ignorar lo que impone la lealtad constitucional y desoír las resoluciones dictadas por este Tribunal.(ii) Procede examinar ahora los concretos términos en los que se formuló el requerimiento dirigido por el Consejo de Ministros al entonces presidente de la Generalitat.En cumplimiento de lo acordado por el Consejo de Ministros del día 21 de octubre, el presidente del Gobierno se dirigió al de la Generalitat de Cataluña, adjuntándole certificación del texto del requerimiento decidido por el Gobierno, con invocación del art. 155 CE, “para que proceda al cumplimiento de sus obligaciones constitucionales y legales y a la cesación de sus actuaciones gravemente contrarias al interés general de España”.El requerimiento comienza con una mención a las “graves actuaciones desarrolladas” por la Comunidad Autónoma “en el denominado proceso de transición nacional, atentatorias todas ellas del marco establecido en la Constitución española y en el Estatuto de Autonomía de Cataluña, tal como ha establecido reiteradamente el Tribunal Constitucional, perjudicando además gravemente al interés nacional”.
\nSe añade que “[l]a actuación del Presidente y del Gobierno de la Generalidad de Cataluña y de la mayoría no cualificada del Parlamento de Cataluña se ha apartado con tal intensidad del cumplimiento de sus obligaciones constitucionales que de no ser atendido este requerimiento supondría un grave riesgo para el mantenimiento del orden constitucional” y que “la propia Constitución ha previsto las medidas a aplicar en tal caso”.Señala que en “las actuaciones relacionadas con el llamado proceso secesionista”, la Generalitat “ha hecho caso omiso de las resoluciones del Tribunal Constitucional”, “deriva secesionista” de la que se cita como aspecto “esencial” la Ley 19/2017 (“en cuanto parte de la declaración de soberanía de Cataluña”), así como la Ley 20/2017 (“radicalmente contraria a la soberanía del pueblo español” y “paso fundamental para la pretendida creación de una República catalana”), leyes ambas “suspendidas por el Alto Tribunal”.
\nSe hace referencia, tras ello, a la aprobación de la “convocatoria del referéndum de autodeterminación y de las normas complementarias para su organización”, así como a la “designación de los miembros de la Sindicatura Electoral para dar efectividad a un referéndum ilegal”, decisiones todas “también […] suspendidas por el Tribunal Constitucional”.No obstante las “prohibiciones judiciales de continuar con la organización y convocatoria del referéndum ilegal, el Gobierno de la Generalidad de Cataluña ha impulsado el pretendido referéndum, evitando la acción de la justicia hasta donde le ha sido posible” y “llamando a la ciudadanía a la participación”, añadiéndose que “se ha tratado de desarrollar materialmente la convocatoria del 1 de octubre con pleno respaldo del Gobierno de la Generalidad, con comparecencias reiteradas de su portavoz, con incumplimiento manifiesto, contumaz y deliberado […] de las resoluciones judiciales que reiteradamente han prohibido tal convocatoria”. “Pese a la imposibilidad de considerar producido el referéndum ilegal el Gobierno de la Generalidad de Cataluña y la mayoría no cualificada del Parlamento de Cataluña han procedido a presentar como resultado de tales actuaciones la finalidad previamente establecida de declarar la independencia de Cataluña, en una actuación sin precedentes en el contexto europeo o de cualquier democracia avanzada”.
\nDe este modo, “[r]ota la neutralidad exigible a cualquier poder público, eliminada la separación de poderes por el incumplimiento sistemático de las sentencias judiciales, quebrados los derechos de los ciudadanos por la utilización de sus datos personales al margen de cualquier garantía, el resultado de la pretendida culminación del proceso secesionista es la creación de un grave riesgo para la convivencia democrática, del funcionamiento de las instituciones, y del orden constitucional”.Se añade a ello que “[l]a culminación de esta deriva se ha producido con la declaración del presidente de la Generalidad ante el Parlamento de Cataluña el 10 de octubre de 2017 […], premeditadamente confusa, unida a la firma por parte del Presidente de la Generalidad, su Gobierno y los grupos parlamentarios de Junts pel Si y la CUP ese mismo día de un supuesto manifiesto de constitución de la república catalana”.
\nTodo lo cual “exige que por parte del Presidente de la Generalidad se aclare cuál es el efectivo contenido y alcance de sus actuaciones”, pues “[s]i dichas actuaciones del pasado 10 de octubre de 2017 son consideradas por el Presidente de la Generalidad constitutivas de la declaración de independencia de Cataluña esté o no en vigor, se unirían a las actuaciones consistentes en la aprobación de las leyes suspendidas 19 y 20 de 2017 […]”. Por tanto, “de confirmarse por el Presidente de la Generalidad la existencia de una declaración de independencia de Cataluña y en caso de que no se atienda el presente requerimiento, resultará necesario aplicar el artículo 155 de la Constitución […], sin perjuicio de que se restaure el normal funcionamiento de las instituciones una vez cese esta situación de grave perturbación”.Tras la anterior exposición, el acuerdo de requerimiento se concreta en los siguientes términos: “A.- Requerir al M.H.
\nSr. Presidente de la Generalidad de Cataluña, en su condición de más alto representante de la Generalidad y de representante ordinario del Estado en Cataluña, al amparo del artículo 155 de la Constitución española, a fin de que: 1.- El Presidente de la Generalidad confirme si alguna autoridad de la Generalidad de Cataluña ha declarado la independencia de Cataluña y/o si en su declaración de 10 de octubre de 2017 ante el Pleno del Parlamento implica la declaración de independencia al margen de que esta se encuentre o no en vigor. 2.- Comunique de forma fehaciente al Gobierno de la Nación su respuesta afirmativa o negativa antes de las 10.00 horas del próximo 16 de octubre. B.- En el caso de que la respuesta sea afirmativa y a estos efectos la ausencia de contestación y/o cualquier contestación distinta a una simple respuesta afirmativa o negativa se considerará confirmación, se le requiere, de acuerdo con el artículo 155 de la Constitución, a fin de que: 1.
\nPor el Presidente de la Generalidad de Cataluña se revoque u ordene la revocación de dicha declaración de independencia a fin de restaurar el orden constitucional y estatutario, ordenando el cese de cualquier actuación dirigida a la promoción, avance o culminación del denominado proceso constituyente, tendente a la declaración y configuración de Cataluña como Estado independiente del resto de España, con cumplimiento íntegro de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional. 2. Comunique el presente requerimiento a la Sra. Presidenta y a la Mesa del Parlamento de Cataluña, requiriéndoles igualmente la restauración del orden constitucional y estatutario, en los mismos términos realizados al presidente y al Gobierno de Cataluña. 3.- Comunique de forma fehaciente al Gobierno de la Nación, el cumplimiento íntegro de este requerimiento tanto del Gobierno de la Generalidad como del Parlamento de Cataluña antes de las 10.00 horas del próximo día 19 de octubre.
\nC.- Poner en conocimiento del Sr. Presidente de la Generalidad de Cataluña, en su condición de más alto representante de la Generalidad y de representante ordinario del Estado en Cataluña, que, en caso de no atenderse el presente requerimiento, el Gobierno de la Nación, en cumplimiento de sus funciones atribuidas por la Constitución, propondrá al Senado la adopción de las medidas necesarias para el cumplimiento por parte de la Comunidad Autónoma de sus obligaciones constitucionales y para la protección del interés general, al amparo de lo dispuesto en el artículo 155 de la Constitución para restaurar el orden constitucional y estatutario vulnerado”.(iii) El presidente de la Generalitat de Cataluña respondió al requerimiento mediante carta de 16 de octubre de 2017.
\nEn lo que resulta ahora relevante, dicha carta, junto a diversas referencias a “soluciones políticas” y al “diálogo, la negociación y el acuerdo” como formas “de resolver los conflictos”, hace constar que “[e]l domingo 1 de octubre […] más de dos millones de catalanes encomendaron al Parlament el mandato democrático de declarar la independencia”. Posteriormente añade que “[l]a suspensión del mandato político surgido de las urnas el 1 de octubre demuestra nuestra firme voluntad de encontrar la solución y no el enfrentamiento” y que “[n]uestra intención es recorrer el camino de forma acordada tanto en el tiempo como en las formas”, concluyendo la carta con la petición de que “concretemos, lo antes posible, una reunión que nos permita explorar los primeros acuerdos”.El presidente del Gobierno, en contestación a la carta anterior, se dirigió al presidente de la Generalitat el mismo día 16 de octubre de 2017.
\nLamentó que se hubiera decidido “no contestar el requerimiento” y “no aclarar el extremo de si alguna autoridad de la Generalitat ha declarado la independencia de Cataluña”; aclaración “absolutamente necesaria”, pues “[n]o sólo el Gobierno de España, sino todos los catalanes, tienen derecho a saber con certeza si su declaración de 10 de octubre de 2017 ante el Pleno del Parlamento o la firma posterior de un documento redactado en términos inequívocos, implican la declaración de independencia, al margen de que se encuentre o no en vigor”. Tras referirse, entre otras consideraciones, a que el requerimiento “es una oportunidad para reconducir el grave deterioro de la convivencia que se vive en Cataluña” y “para que la Generalitat vuelva a la ley”, concluyó con el recordatorio de que “aún tiene margen para contestar de forma clara y sencilla” y con la observación de que “[s]igue estando en su mano abrir un nuevo período de normalidad y lealtad institucional que todo el mundo le está reclamando.
\nEn caso contrario será Usted el único responsable de la aplicación de la Constitución”.El presidente de la Generalitat de Cataluña respondió dicha carta el 19 de octubre de 2017. En ella se afirma que “[e]l pueblo de Cataluña, el día 1 de octubre, decidió la independencia en un referéndum con el aval de un elevado porcentaje de los electores. Un porcentaje superior al que ha permitido al Reino Unido iniciar el proceso del Brexit y con un número de catalanes mayor del que votó el Estatut d’Autonomia de Catalunya”, tras de lo cual se hizo constar que “[e]l 10 de octubre, el Parlament celebró una sesión con el objeto de valorar el resultado del referéndum y sus efectos; y donde propuse dejar en suspenso los efectos de aquel mandato popular” a fin de “propiciar el diálogo”, “suspensión [que] continúa vigente”.
\nTras valorar que “[p]ese a todos estos esfuerzos y nuestra voluntad de diálogo, que la única respuesta sea la suspensión de la autonomía, indica que no se es consciente del problema y que no se quiere hablar”, se concluyó así: “si el Gobierno del Estado persiste en impedir el diálogo y continuar la represión, el Parlament de Cataluña podrá proceder, si lo estima oportuno, a votar la declaración formal de la independencia que no votó el día 10 de octubre”.Abierta la fase parlamentaria del procedimiento, el presidente del Senado se dirigió, por escrito de 24 de octubre de 2017, al de la Generalitat de Cataluña, solicitándole la remisión, en determinado plazo, de “cuantos antecedentes, datos y alegaciones considere pertinentes”, conforme al art. 189.3 del Reglamento.
\nEl día 26 de octubre, el presidente de la Generalitat remitió su escrito de “alegaciones del Presidente de la Generalitat en relación al requerimiento formulado al Senado por el Gobierno de España al amparo del artículo 155 de la Constitución”. No hay en este escrito argumentación acerca de la correcta o incorrecta apreciación por el Gobierno, en el requerimiento inicial y en la propuesta a la cámara de 21 de octubre, de los presupuestos habilitantes que exige el art. 155 CE, ni tampoco se controvierte que el requerimiento fuera efectivamente desatendido. Únicamente se hace una alusión a que el Gobierno “ha considerado que no se ha atendido su requerimiento”, pese a la “voluntad de establecer un diálogo que permita dar solución política a la situación actual”, que expresaban las cartas de 16 y 19 de octubre.
\n7.
\nValoración de la alegación relativa a la falta de desatención del previo requerimiento.La afirmación de que el requerimiento dirigido por el Gobierno al presidente de la comunidad autónoma no fue desatendido la apoyan los recurrentes en dos consideraciones.Por un lado, en que el requerimiento se limitó a inquirir acerca de si alguna autoridad de la Generalitat había declarado la independencia de Cataluña, de modo que, habiéndose negado por el requerido tal declaración en sus cartas al presidente del Gobierno de los días 16 y 19 de octubre, no puede considerarse rechazado el requerimiento. Por otra parte, los recurrentes entienden que las ofertas alternativas de “diálogo” y “negociación” expuestas en aquellas cartas impiden también que el requerimiento pudiera estimarse desatendido, ya que, con ello, se abriría la vía para un “diálogo político entre ambos gobiernos” y que “[s]olo tras el fracaso de esta vía política de acuerdo” se podría dar curso a la “ejecución forzosa”.
\nEn consecuencia, según la demanda, el Gobierno debía valorar tal contestación y, en su caso, expresar las razones que llevaban a considerarla insuficiente o inadecuada a los efectos de restaurar el orden constitucional. Por esa razón se considera que el acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre resulta contrario a lo previsto en el art. 155 CE, pues se produce sin que se haya desatendido el requerimiento previo, lo que, a su vez, hubiera debido llevar al Senado a rechazar la solicitud del Gobierno. Este planteamiento es compartido por los letrados del gobierno y del Parlamento de Cataluña. Para la abogacía del Estado, como consta en los antecedentes, no habría duda alguna de que el requerimiento del Gobierno fue efectivamente desatendido por el presidente de la Generalitat.Por las razones que se exponen a continuación, esta queja no puede ser acogida.a) La alegación según la cual el requerimiento no fue desatendido, dado que el presidente de la comunidad autónoma, mediante sus cartas de los días 16 y 19 de octubre de 2017, habría negado la existencia de una declaración de independencia desconoce que, como ya se ha expuesto, el requerimiento se articula de modo unitario en una exposición preliminar y unas determinadas exigencias a modo de conclusión.
\nEs cierto que la primera de tales exigencias tenía por objeto que el presidente de la Generalitat confirmase si se había producido o no la “declaración de independencia […] al margen de que esta se encuentre o no en vigor”. No lo es menos que se formula en un contexto, muy concreto y pormenorizadamente descrito, respecto a una “deriva secesionista”, cuya “culminación” habría sido la aludida declaración ante el Parlamento de Cataluña en sesión del 10 de octubre, “proceso de transición nacional” acerca del que el Gobierno citó pronunciamientos de inconstitucionalidad de este Tribunal de los que “ha hecho caso omiso” la Generalitat de Cataluña.Por el contrario, el presidente de la comunidad autónoma se refirió, en sus contestaciones, al “mandato democrático de declarar la independencia”, “mandato” cuya “suspensión” no puede ahora decirse que supusiera atención a lo exigido en el requerimiento.
\nEsta mención fue acompañada de la afirmación, en la segunda de las cartas, de que “[e]l pueblo de Cataluña, el día 1 de octubre, decidió la independencia” y de la advertencia de que “el Parlament de Cataluña podrá proceder, si lo estima oportuno, a votar la declaración formal de independencia que no votó el día 10 de octubre”.Se trata de consideraciones ajenas al sentido del requerimiento que busca la restauración del orden jurídico por la propia comunidad autónoma con la aceptación del mismo, lo que implica cumplir con lealtad lo hasta entonces incumplido o comprometerse a hacerlo reintegrándose a la lealtad constitucional. Queda ahora al margen la hipótesis de que el requerido pudiera llegar a controvertir la misma conculcación que se le achaca, pues eso no se produjo aquí.
\nDebe observarse junto a ello que el responsable de responder a lo exigido y cumplirlo es el presidente de la comunidad autónoma, incluso cuando, como ocurrió, algunas de las actuaciones contrarias a la Constitución y al Estatuto pudieran ser imputadas al Parlamento autonómico, con el que el presidente mantiene de ordinario una relación fiduciaria, basada en una orientación política general compartida.En suma, ninguna objeción merece el acuerdo impugnado en cuanto constata que el requerimiento “no ha sido atendido por el Presidente de la Generalitat” (apartado II.b). Tanto más, por lo que al acuerdo parlamentario se refiere, porque el mismo se aprobó solo después de que el Parlamento de Cataluña adoptase, el 27 de octubre de 2017, sus resoluciones llamadas “Declaración de los representantes de Cataluña” (que contenía la expresa declaración de un “estado independiente en forma de República”) y “Proceso constituyente”.
\nPronunciamientos ambos contra la Constitución y el Estatuto de Autonomía de Cataluña a los que ya se ha hecho referencia y que fueron anulados por el ATC 144/ 2017. Es obligado constatar que, mediante estas dos últimas resoluciones, la mayoría en la que se apoyaba el presidente de la Generalitat confirmó lo que ya era explícito en actuaciones anteriores (de modo singular, en las leyes 19 y 20/2017): que el Parlamento de Cataluña había ya dejado de ser para sí mismo una asamblea autonómica (art. 152.1 CE), esto es, un órgano cuyos poderes no pueden ser ejercidos sino con fundamento en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía [arts. 9.1 CE y 2.4 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC)], para actuar como un “mero poder de hecho” (STC 46/2018, de 26 de abril, FJ 8).
\nVinculación a la Constitución y al estatuto de autonomía cuyo expreso repudio privaba a las disposiciones y actos así adoptados de toda presunción de legitimidad y a quienes los impulsaron, tramitaron y aprobaron de la posibilidad de invocar las facultades y prerrogativas asociadas al ejercicio de la función parlamentaria [SSTC 114/2017, FFJJ 2 A).a) y 5.d), y 46/2018, FJ 8].b) Tampoco puede acogerse la tesis de los recurrentes según la cual el Gobierno no consideró debidamente las propuestas de “diálogo” y “discusión política” que se le hicieron por el presidente de la comunidad autónoma en respuesta al requerimiento. Se parte de una premisa que no puede ser aceptada: la consideración de este trámite del procedimiento como cauce para un “diálogo político” entre gobiernos, sin el cual no cabría dar por rechazado lo exigido ni acudir, por tanto, al Senado en solicitud de aprobación de las “medidas necesarias”.La vía extraordinaria establecida en el art. 155 CE y, por tanto, este concreto trámite, busca la restauración de la constitucionalidad conculcada y, más allá de la específica vía que el requerimiento proporciona, no queda condicionada al intento de concertaciones o conciliaciones previas entre los poderes públicos concernidos.
\nEl Gobierno y el Senado han sido llamados por la Constitución a intervenir frente a contravenciones del orden constitucional, ya declaradas o, en su caso, flagrantes, que no sean susceptibles de reparación plena por otros cauces. No cabe esperar que este procedimiento se preste para negociar en torno a un “abierto y expreso desafío a la fuerza de obligar de la Constitución o del ordenamiento que sobre ella se levanta” (STC 128/2016, de 7 de julio, FJ 5). Este Tribunal no puede dejar de reconocer el valor, en general, del diálogo entre gobernantes y titulares de los poderes públicos como soporte vital de la democracia constitucional [STC 42/2014, de 25 de marzo, FJ 4.b)], pero ese diálogo no puede versar sobre la sujeción o no a las reglas y principios jurídicos de todos cuantos ejercen poder público, sujeción sin la cual no cabría hablar de estado de derecho, “cuya garantía y dignidad últimas se cifran en el aseguramiento de que los gobernantes sean servidores, no señores, de las leyes, y muy en primer lugar de la Constitución y de las normas que en ella disciplinan los procedimientos para su propia e ilimitada revisión formal; exigencias sin cuyo cumplimiento no puede hablarse de libertad política y civil” (STC 114/2017, FJ 5).Por lo expuesto, este motivo del recurso debe ser desestimado.
\n8.
\nExamen de la alegación relativa a la “falta de coherencia” entre lo planteado en el requerimiento inicial a la comunidad autónoma y lo propuesto por el Gobierno al Senado.Esta “falta de coherencia” entre lo planteado en el requerimiento inicial a la comunidad autónoma y lo propuesto por el Gobierno, propuesta que dio lugar al acuerdo de la cámara aquí impugnado, habría ocurrido tanto en lo que se refiere a la “identificación del incumplimiento o atentado” como en lo relativo a las “medidas” o “actuaciones necesarias”.En cuanto a lo primero, porque el requerimiento inicial “se refería tan sólo a una eventual declaración de independencia”, en tanto que lo planteado más tarde ante la cámara “se proyecta sobre un conjunto de hechos mucho más amplio y complejo” que no fueron objeto de mención en el requerimiento inicial.
\nRespecto a lo segundo, porque “frente a unas medidas de reparación consistentes exclusivamente en la manifestación formal de inexistencia de una declaración de independencia, su revocación y el cese de eventuales actuaciones de desarrollo, se pasa ahora al cese de todo el gobierno de la Generalitat, [a] la asunción de sus facultades por el Gobierno de la Nación, [a] la imposición de regímenes especiales a toda la administración con carácter general, [a] la limitación de las facultades parlamentarias y [a] la disolución del Parlamento de Cataluña”, todo lo cual supondría “una auténtica suspensión de la autonomía”. La abogacía del Estado ha negado que haya sido así, aduciendo que el requerimiento a la comunidad autónoma no tiene la “consecuencia vinculatoria” que los recurrentes pretenden, pues las medidas no se aprueban por el Gobierno, sino por el Senado, que ha de valorar si concurren “las circunstancias requeridas” por el art. 155 CE.a) La queja relativa a la falta de “coherencia” entre las contravenciones puestas de manifiesto en el requerimiento dirigido al presidente de la Generalitat y las expuestas como tales más tarde ante el Senado debe ser rechazada.Es indudable la necesidad de congruencia entre el requerimiento y el posterior acuerdo del Gobierno sobre la adopción de las medidas necesarias que se sometan a la aprobación del Senado, puesto que el requerimiento ha de fijar el supuesto de hecho que, en su caso, provocará la coerción estatal.
\nPor eso, no cabe presentar ante la cámara como incumplimientos, o actuaciones gravemente atentatorias al interés nacional, actos o comportamientos de distinta naturaleza a la de aquellos para cuya reparación se requirió previamente a la comunidad autónoma, pues, de hacerse así, tal trámite inicial del procedimiento no se habría cumplimentado en el modo constitucionalmente obligado ni el requerimiento cumpliría su finalidad.Esa falta de congruencia no se produjo aquí. La justificación del acuerdo del Gobierno, de 21 de octubre de 2017, por el que se propusieron al Senado las medidas de intervención en la autonomía, se ordenó bajo cuatro rúbricas, relativas, respectivamente, al sentido del art. 155 CE, al “cumplimiento de los presupuestos habilitantes” para su aplicación, al “requerimiento previo” y al “objetivo y necesidad” de las medidas sometidas a la consideración parlamentaria.
\nEl segundo de estos apartados es el relevante a estos efectos, pues es allí donde se relacionan por el Gobierno las vulneraciones constitucionales que justificarían el haber acudido a este cauce extraordinario.Lo que allí se expone no difiere de lo que previamente se puso de relieve ante la comunidad autónoma como incumplimientos propios de la Constitución y a fin de exigir de su presidente la confirmación o no de la realización de una “declaración de independencia” de Cataluña. También se refiere el Gobierno al “incumplimiento manifiesto, contumaz y deliberado” de “obligaciones constitucionales, a través de la puesta en marcha de un proceso de secesión”, con “desobediencia rebelde, sistemática y consciente de los reiterados pronunciamientos y requerimientos del Tribunal Constitucional, afectando de manera grave al interés general de España” y se hace mención asimismo a la adopción por el Parlamento de Cataluña de las leyes 19 y 20/2017, “abiertamente contrarias a la Constitución” y “suspendidas inmediatamente” ambas “por el Tribunal Constitucional”.Todo ello concuerda con lo que se acaba de señalar en el fundamento jurídico anterior en el que ya se ha descartado que el requerimiento inicial se refiriese tan solo a una eventual declaración de independencia sino, por el contrario, a una serie de actuaciones que evidenciaban la existencia de una amenaza a la unidad del Estado y a la propia vigencia de la Constitución y del Estatuto de Autonomía en Cataluña.
\nLo expuesto basta para desechar este motivo de impugnación.b) También debe desestimarse la tacha fundada en la “incoherencia” entre lo exigido en su momento del presidente de la comunidad autónoma y las medidas propuestas al Senado.El art. 155.1 CE no impone al Gobierno la obligación de anunciar en el requerimiento cuáles serán las medidas propuestas en el caso de que finalmente decida recurrir a este procedimiento y solicitar la correspondiente autorización del Senado. Tampoco cabe equiparar las actuaciones que pueden requerirse de una comunidad autónoma en el trámite inicial de este procedimiento con las “medidas necesarias” para cuya adopción, desatendido el requerimiento, se solicite la aprobación de la cámara.
\nEn aquella primera fase de requerimiento se trata de reclamar o exigir una actuación autonómica, dándole así la oportunidad de evitar la coerción. En la segunda, se da lugar a una intervención coercitiva en la autonomía, mediante medidas dirigidas a vencer, en los términos que resulten precisos, la resistencia de la comunidad autónoma a cumplir con la obligación incumplida o a cesar en el grave atentado al interés general. Además, las medidas que el Gobierno pueda llegar a proponer al Senado no tienen que ser anticipadas al presidente de la comunidad autónoma en el requerimiento, pues lo que en su caso se sometiera a la aprobación de la cámara también depende de la respuesta autonómica al requerimiento planteado.
\nLas autoridades de una comunidad autónoma no cuentan con “derecho” alguno a la predeterminación, a través del requerimiento dirigido a su presidente, de las eventuales medidas coercitivas que, de no atenerse a lo requerido, pudieran llegar a aplicarse mediante este procedimiento, pues tal exigencia no se establece en el art. 155 CE.Por tanto, el trámite de requerimiento exigido por el art. 155 CE se formalizó adecuadamente, de modo que la apertura de la fase parlamentaria no merece reproche alguno.
\n9.
\nTramitación de la propuesta del Gobierno en el Senado.A la tramitación en el Senado de la propuesta gubernamental de 21 de octubre le imputa la demanda un vicio de procedimiento que sería determinante de la inconstitucionalidad del acuerdo impugnado.La cámara rechazó que interviniera ante ella el delegado en Madrid del gobierno de la Generalitat, como “representante” designado a este propósito por el presidente de la Generalitat (art. 189.3 del Reglamento del Senado, RS), lo que habría conllevado el que se “cercenar[a]n gravemente” las “facultades” de aquel para “defender sus alegaciones personalmente o a través de la autoridad designada al efecto”, obligándosele “torticeramente” a designar “subsidiariamente” a dos senadores.
\nEste reproche es compartido por las representaciones del gobierno de la Generalitat y del Parlamento de Cataluña. Por el contrario, lo niegan tanto la abogacía del Estado como el letrado de las Cortes Generales, que alega en nombre del Senado.El examen de este motivo de impugnación implica analizar si se ha infringido el Reglamento del Senado ya que, si con ello se hubiera afectado de forma sustancial el proceso de formación de la voluntad de la cámara, incidiendo en el ejercicio de la función representativa (STC 70/2018, de 21 de junio, F4, y las allí citadas), no se habría adoptado válidamente el acuerdo, con la consiguiente vulneración del art. 155 CE.a) La solicitud del Gobierno al Senado ha de acompañarse, como exige el art. 189.1 RS, de “escrito en el que se manifieste el contenido y alcance de las medidas propuestas, así como la justificación de haberse realizado el correspondiente requerimiento al presidente de la Comunidad Autónoma y la de su incumplimiento por parte de ésta”.
\nRecibida la solicitud, la mesa la remitirá “a la Comisión General de las Comunidades Autónomas o bien procederá a constituir una Comisión conjunta” (art. 189.2 RS). Conforme al art. 189.3, la comisión designada requerirá al presidente de la comunidad autónoma para que en el plazo que se fije, remita “cuantos antecedentes, datos y alegaciones considere pertinentes y para que designe, si lo estima procedente, la persona que asuma la representación a estos efectos”. Los otros dos apartados de este art. 189, que no son relevantes para la resolución de lo que ahora se discute, prescriben que “La Comisión formulará propuesta razonada sobre si procede o no la aprobación solicitada por el Gobierno, con los condicionamientos o modificaciones que, en su caso, sean pertinentes en relación con las medidas proyectadas” (art. 189.4 RS) y que “El Pleno de la Cámara someterá a debate dicha propuesta, con dos turnos a favor y dos en contra, de veinte minutos cada uno, y las intervenciones de los Portavoces de los Grupos parlamentarios que lo soliciten, por el mismo tiempo.
\nConcluido el debate, se procederá a la votación de la propuesta presentada, siendo necesario para la aprobación de la resolución el voto favorable de la mayoría absoluta de Senadores” (art. 189.5 RS).Mediante acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre de 2017 el Gobierno cumplimentó lo exigido en el art. 189.1 RS. La Mesa de la cámara decidió el mismo día admitir a trámite la propuesta del Gobierno y, conforme al art. 189.2, constituir para su tramitación una comisión conjunta de las comisiones General de las Comunidades Autónomas y Constitucional (“Boletín Oficial de las Cortes Generales. Senado. XII Legislatura”, núm. 162, de 21 de octubre de 2017). Esta comisión conjunta acordó, el día 24 de octubre, dirigirse al presidente de la Generalitat, a los efectos previstos en el art. 189.3, a la vez que indicaba su criterio favorable para que pudiera intervenir en la sesión a celebrar, siendo idéntico el criterio en lo relativo a la sesión del Pleno, de conformidad, en este último caso, con la junta de portavoces.
\nMediante carta de 26 de octubre el presidente de la Generalitat de Cataluña se dirigió al del Senado, adjuntando sus alegaciones y designando al delegado de la Generalitat en Madrid “para que asuma mi representación a los efectos requeridos”, añadiendo que “alternativamente, en el caso que no fuera posible, dicha representación sería asumida” por dos senadores cuyos nombres citó entonces (carta y alegaciones publicadas en el “Boletín Oficial de las Cortes Generales. Senado. XII Legislatura”, número 165, de 27 de octubre de 2017).b) El trámite para que, en la fase parlamentaria del procedimiento previsto en el art. 155 CE, pudiera el presidente de la comunidad autónoma remitir a la comisión correspondiente del Senado “cuantos antecedentes, datos y alegaciones considere pertinentes” y designar “a estos efectos” a la “persona que asuma la representación” no está previsto en el art. 155 CE, sino que tiene su exclusivo fundamento en el Reglamento de la cámara (art. 189.3).
\nSe trata de un trámite que solo puede entenderse al servicio de la mejor información, primero, de los senadores miembros de la comisión sobre lo que han de deliberar y proponer después al Pleno y, segundo, de la totalidad de la cámara que dispone así de la información necesaria para tomar su decisión.Así pues, el sentido de esta previsión no es tanto dar una nueva ocasión al presidente autonómico, tras la contestación al previo requerimiento, para la exposición de sus argumentos, cuanto el de proporcionar a la cámara eventuales nuevas informaciones o posibles argumentos complementarios, sobre los que ya constan en la documentación aportada junto a la propuesta del Gobierno, para que el Senado pueda formar adecuadamente su voluntad y adoptar la decisión que constitucionalmente tiene encomendada.
\nFinalidad que, por lo demás, se cumple con la publicación de los “antecedentes, datos y alegaciones” en el “Boletín Oficial de las Cortes Generales”, lo que facilita su puesta a disposición de todos los senadores para que puedan tener conocimiento de las mismas.Esto sentado ha de advertirse, además, que la designación de un representante del presidente de la comunidad autónoma, si lo estima procedente, lo es \"a estos efectos\", es decir, a los de presentar \"cuantos antecedentes, datos y alegaciones considere pertinentes\", lo que el presidente de la Generalitat efectuó en trámite escrito el 26 de octubre de 2017 (“Boletín Oficial de las Cortes Generales”, Senado, núm. 165). Ningún apartado del art. 189 RS prescribe que el representante designado por el presidente de la comunidad autónoma deba ineludiblemente intervenir para la presentación y defensa de las mencionadas alegaciones ni ante la comisión ni ante el pleno de la cámara.Lo anteriormente expuesto bastaría ya para desestimar la queja planteada.
\nNo obstante, procede hacer algunas precisiones adicionales. Concretamente, que los órganos competentes del Senado, haciendo uso del margen de interpretación de la legalidad parlamentaria de que disponen [SSTC 215/2016, de 15 de diciembre, FJ 5.b), y 34/2018, de 12 de abril, FJ 3.c)] y en atención a la trascendencia del procedimiento, abrieron la posibilidad, comunicada por carta del presidente del Senado al presidente de la Generalitat, de que, pese a no estar previsto en el Reglamento, este último pudiera intervenir tanto ante la comisión conjunta como ante el Pleno de la cámara, ampliando así las garantías de la comunidad autónoma y de su máximo representante en el procedimiento previsto en el art. 189 RS.
\nPosibilidad que, a la vista de los hechos, fue tácitamente desestimada por el presidente de la Generalitat.En todo caso, en relación a las decisiones de la cámara respecto a la posición y funciones del eventual representante al que se refiere el art. 189.3 RS, hay que advertir que esta norma pierde relieve cuando ha sido el mismo presidente de la comunidad autónoma quien se dirigió directamente al Senado, lo que podía hacerse presentando personalmente sus alegaciones, tanto en pleno como en comisión, opción que vino a declinar, o remitiéndolas por escrito, que fue por lo que optó el presidente de la Generalitat de Cataluña.Por otra parte, la no admisión de la intervención de los representantes fue dispuesta en ejercicio de la potestad de interpretación del mismo Reglamento, en lo que hace a la posición y funciones del eventual “representante” al que se refiere el art. 189.3, y no puede ser tachada de arbitraria o irrazonable a la vista del tenor del Reglamento y de las actuaciones de los órganos de la cámara respecto a la intervención del presidente de la comunidad autónoma en el procedimiento allí previsto.
\nHa de observarse que el presidente de la Generalitat no se vio obligado a designar “subsidiariamente” a dos senadores, sino que los individualizó a estos efectos junto al delegado en Madrid del gobierno de la Generalitat para el caso de que “no fuera posible” su representación por este último. Los dos senadores pudieron participar en las deliberaciones y decisiones de la comisión y también en las del Pleno, participación que se habría verificado para concurrir a la representación del entero pueblo español (art. 66.1 CE), pero sin perjuicio, de los “vínculos y lealtades de orden político” de unos u otros parlamentarios y también, por tanto, de los asumidos por los senadores así designados por el presidente de la Generalitat [STC 123/2017, de 2 de noviembre, FJ 3.a) y b)].En suma, debe concluirse que el art. 189.3 RS no ha sido vulnerado, por cuanto el Senado dispuso de los elementos de juicio necesarios para la adopción de su decisión y no hubo merma alguna de las posibilidades de alegación por parte del presidente de la comunidad autónoma.Consecuentemente, el recurso debe ser desestimado en este punto.
\n10.
\nInterpretación del art. 155 CE propuesta por los recurrentes: valoración del Tribunal.Cumple ahora examinar los motivos de impugnación sustantivos que los recurrentes aducen frente a la totalidad del acuerdo del Senado, si bien para ello es preciso detenerse previamente en la premisa que informa toda su argumentación.La demanda alude a las “posibilidades de actuación que se derivan del art. 155 CE” y concluye que este precepto prevé “una doble facultad exorbitante de las instituciones estatales”, siempre en relación con posibles obligaciones de hacer por parte de las instituciones autonómicas. La primera sería la fijación por el Senado, a partir de la propuesta del Gobierno, de medidas de carácter ejecutivo de obligatorio cumplimiento por la comunidad autónoma que se agotarían en sí mismas y la segunda, la impartición, a estos efectos y con carácter vinculante, de instrucciones por el Gobierno a las autoridades autonómicas.
\nLa interpretación que defiende la demanda se fundamentaría en el “carácter excepcional” del propio precepto constitucional, limitándose así la “ruptura del modelo constitucional al mínimo necesario; por lo que derivaría de los debates en las Cortes constituyentes (“que descartaron expresamente las enmiendas que proponían otras y más intensas facultades”) y del examen del derecho comparado, así como también porque para otras hipótesis de vulneración del orden constitucional está ya previsto el control jurisdiccional, tanto constitucional como ordinario. Esta interpretación del precepto constitucional es compartida por las representaciones procesales de la Generalitat de Cataluña y del Parlament.
\nPor el contrario, la abogacía del Estado ha mantenido que las medidas a las que la Constitución se refiere no se limitan a las “órdenes o instrucciones” del artículo 155.2 CE y que, “con el límite de la supresión o suspensión indefinida de la autonomía, por un lado, y con los derivados de las medidas que solo podrían adoptarse en caso de otro tipo de ataques al orden constitucional (art. 116 CE), las medidas a autorizar por el Senado deben cumplir su fin, imponer el cumplimiento de las obligaciones por la comunidad autónoma o salvaguardar el interés general de España”.a) La interpretación del art. 155 CE que proponen los recurrentes y a partir de la que se construye la impugnación no puede ser aceptada.No cabe la reducción de los posibles supuestos de hecho que podrían dar lugar a la intervención coercitiva del Estado a lo que la demanda llama “incumplimientos de obligaciones de actuar”.
\nComo ya se ha expuesto en el fundamento jurídico 4, el art. 155 CE contempla una hipótesis, cuyos rasgos esenciales vienen dados por la existencia, en primer lugar, de una patente contravención de la Constitución o de las leyes o de una actuación gravemente atentatoria al interés general de España en la que habrían incurrido, por acción u omisión, órganos superiores de una determinada comunidad autónoma. Contravención para cuya plena reparación no hubieran sido completamente efectivos los cauces ordinarios de control, jurisdiccionales o no, o así fuera indubitadamente de prever ante la actitud mostrada por aquellos órganos o, en su caso, por la entidad misma de las actuaciones constatadas. Sobre la diversidad de situaciones concretas y singulares que pudieran darse y ser reconducidas a esta previsión abstracta, la Constitución nada dice, pues su función es, en coherencia con el carácter de un precepto aplicable únicamente en situaciones excepcionales, la de permanecer abierta para llegar a hacer frente a cualesquiera manifestaciones de un poder autonómico desviado en su ejercicio.No es admisible tampoco el planteamiento de que las “medidas necesarias” han de agotarse en sí mismas mediante imposiciones de obligaciones de hacer a la comunidad autónoma, lo que en ningún caso se infiere del precepto constitucional.
\nTampoco pueden confundirse tales medidas con las instrucciones a las que se alude en el art. 155.2 CE, pues eso supondría un reduccionismo que agotaría el entendimiento de las medidas necesarias del art. 155.1, en la impartición de las mencionadas instrucciones.El art. 155.1 CE no especifica las medidas en las que puede materializarse la coerción estatal, pues elude tasar las que el Gobierno puede proponer y la cámara alta autorizar. Tampoco exige que las medidas aprobadas por el Senado hayan de ser necesariamente autoaplicativas, en el sentido de que no requieran ulteriores disposiciones y actos de aplicación. No cabe en abstracto restringir las modalidades de intervención coercitiva, pues el art. 155.1 CE permite tomar \"las medidas necesarias\", y el silencio o la apertura del precepto, al no enumerarlas o fijar su carácter, trata de facilitar su adaptación a los variables supuestos de incumplimiento de obligaciones constitucionales o legales o de atentados contra el interés general de España.
\nLas medidas que se sigan en cada caso dependerán de la gravedad del incumplimiento o del atentado al interés general y con vistas a la finalidad a la que han de responder, que no es otra que conseguir el cumplimiento de la obligación quebrantada o el cese del atentado contra el interés general. Se otorga así a los órganos constitucionales llamados a su aplicación un margen de necesaria discrecionalidad, pues la Constitución ha dejado en manos del Gobierno y, en última instancia, del Senado la determinación concreta de las medidas que procedan atendiendo a la situación que se trata de afrontar.Por otra parte, tampoco cabe la equiparación entre las “medidas necesarias” para el restablecimiento del orden jurídico conculcado (art. 155.1 CE) y las “instrucciones” que a efectos de su “ejecución” pueda el Gobierno dirigir a las autoridades autonómicas (art. 155.2 CE).