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En suma, las comunidades autónomas podrán establecer y exigir tributos, como preceptúa el art. 133.2 CE, de acuerdo con la Constitución y con las leyes que el Estado promulgue en el ejercicio de sus competencias, entre las que se encuentran no solo la LOFCA y los estatutos de autonomía, sino también aquellos preceptos de la Ley general tributaria que, ex art. 149.1.1, 8, 14 y 18 CE, establezcan “principios y normas jurídicas generales, sustantivas y de procedimiento, del sistema tributario español”, siempre que sean reconducibles efectivamente a los mencionados títulos competenciales estatales.En consecuencia, cualquier regulación autonómica de carácter general sobre ordenación y aplicación de los tributos que contravenga los principios y normas jurídicas generales, sustantivas y de procedimiento, del sistema tributario español, reservados ex Constitutione al Estado y regulados actualmente en la Ley general tributaria, será inconstitucional por invadir las competencias estatales (arts. 149.1.1, 8, 14 y 18 CE) y por exceder asimismo el marco competencial a ellas reconocido para el establecimiento y exacción de sus propios tributos en los arts. 133.2 CE, 203.5 EAC y 6.1 LOFCA.Y esto mismo es trasladable, sin fisuras, como se verá, al ámbito de los tributos estatales cedidos a las comunidades autónomas cuando estas ejerzan, por delegación, las competencias normativas, sustantivas y procedimentales, dentro del marco de la ley de cesión.C) Encuadramiento de las competencias de las comunidades autónomas sobre tributos estatales cedidos.

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Partiendo de lo expuesto en el epígrafe anterior, debe concretarse también la distribución del poder tributario estatal y autonómico en materia de tributos cedidos. La razón es que, en sus estatutos de autonomía, las comunidades autónomas también han asumido competencias en lo referente a tributos cedidos: en particular, Cataluña en el art. 203.2 de su Estatuto de autonomía.a) A diferencia de los tributos propios autonómicos, se trata de tributos de titularidad estatal, fruto de la potestad tributaria originaria del Estado ex art. 133.1 CE y de su competencia exclusiva sobre hacienda general (art. 149.1.14 CE). En este sentido, como afirmó tempranamente la STC 181/1988, de 13 de octubre, es el Estado el que establece en la LOFCA, ex art. 157.3 CE, “la regulación esencial de la cesión” (FJ 3), actualmente recogida en los arts. 10, 11, 19.2 y 20.2, 3 y 5 LOFCA; y en las leyes reguladoras del sistema de financiación (la vigente Ley 22/2009) se complementa y desarrolla ese marco orgánico general que determina el régimen de cesión de tributos a las comunidades autónomas, regulando las condiciones y el alcance de la misma.

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Dicha cesión se produce para Cataluña con la promulgación de la Ley 16/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de Cataluña y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión, que modifica la disposición adicional séptima del Estatuto de Autonomía de Cataluña, puesto que, como determina el art. 10.2 LOFCA, se entenderá efectuada la cesión “cuando haya tenido lugar en virtud de precepto expreso del Estatuto correspondiente, sin perjuicio de que el alcance y condiciones de la misma se establezca en una ley específica”.En lo que concierne a la delegación de facultades normativas al amparo del art. 150.1 CE, tanto esta última ley ordinaria (en adelante, Ley 16/2010 o ley específica de cesión) como la Ley 22/2009, a la que la primera se remite, forman parte del bloque de la constitucionalidad ex art. 28 LOTC al delimitar competencias entre el Estado y las comunidades autónomas en materia de tributos cedidos [por todas, SSTC 161/2012, de 20 de septiembre, FJ 2 c), y 197/2012, de 6 de noviembre, FJ 2].

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Y lo mismo ha de valer en lo que respecta a las transferencias de facultades ejecutivas al amparo del art. 150.2 CE.b) Son, pues, tributos establecidos por el Estado y regulados principalmente por él, cuyo producto corresponde total o parcialmente a las comunidades autónomas (arts. 203.2 EAC y 10.1 LOFCA), por lo que su cesión a las comunidades autónomas no implica “la transmisión de la titularidad sobre el mismo o sobre el ejercicio de las competencias inherentes al mismo” (SSTC 192/2000, de 13 de julio, FJ 8; 35/2012, de 15 de marzo, FJ 7, y 161/2012, de 20 de septiembre, FJ 3), como indica también el art. 45 de la Ley 22/2009. En la actualidad, el régimen legal de los tributos cedidos es sustancialmente distinto en función de la figura impositiva objeto de cesión.

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Las diferencias entre impuestos cedidos se proyectan sobre la triple desmembración de la competencia que puede ejercerse sobre la materia tributaria: la competencia normativa, la competencia ejecutiva o administrativa (que incluye también las funciones de sanción y de revisión) y la competencia sobre el rendimiento o producto de la recaudación de dichos tributos.c) De un lado, el régimen de cesión contempla, primero, la atribución total o parcial de los rendimientos de estos tributos a las comunidades autónomas y, segundo, la posibilidad de que estas asuman, por delegación, determinadas competencias ejecutivas de aplicación de tributos (asistencia e información a los obligados tributarios, gestión, inspección y recaudación), la potestad sancionadora y las funciones de revisión en vía administrativa de los actos de aplicación y sanción dictados por estas administraciones tributarias (arts. 19.2 y 20.2 LOFCA).

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Así, en virtud del art. 2.1 de la Ley 16/2010 y de los arts. 203.4, 204.1 y 205 párrafo primero EAC, estas competencias ejecutivas delegadas han sido asumidas por la Comunidad Autónoma de Cataluña, como dispone el art. 54.1 de la Ley 22/2009, y con el alcance y en las condiciones establecidas en los arts. 55 a 59 de la Ley 22/2009, en todos los tributos que el Estado le cede totalmente excepto en el impuesto especial sobre la electricidad. Esto es, en el impuesto sobre el patrimonio, en el impuesto sobre sucesiones y donaciones, en el impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, en el impuesto especial sobre determinados medios de transporte y en los tributos sobre el juego.

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Ahora bien, habrá que esperar al traspaso de los servicios adscritos tanto a la gestión del impuesto especial sobre determinados medios de transporte como a la resolución de reclamaciones económico-administrativas de los actos de aplicación de tributos totalmente cedidos dictados por la Agencia Tributaria de Cataluña, para la asunción efectiva de tales competencias (disposiciones transitorias primera y segunda de la Ley 16/2010).d) De otro lado, de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 150.1 CE y 19.2 LOFCA, a partir del sistema de financiación autonómica implantado en España en 1997, la cesión de tributos a las comunidades autónomas incluye la delegación de competencias normativas que en cada caso se indiquen al regular la cesión aplicable ratione temporis (por todas, SSTC 25/2016, de 15 de febrero, FJ 2, y 33/2016, de 18 de febrero, FJ 4).

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Actualmente “se atribuye a la Comunidad Autónoma de Cataluña la facultad de dictar para sí misma normas legislativas, en los casos y en las condiciones previstos en la Ley 22/2009 […]” (art. 2.2 de la Ley 16/2010). Estas competencias normativas consisten, por una parte, en la regulación de determinados elementos esenciales (tarifas, tipos, bonificaciones, mínimos exentos, deducciones) de los tributos total o parcialmente cedidos con el alcance y las condiciones establecidas en los arts. 46 a 52 de la Ley 22/2009, en función de la figura impositiva cedida. Por otra parte, se delegan competencias normativas procedimentales en tres tributos cedidos totalmente, cuya aplicación y revisión asumen las comunidades autónomas por delegación: primero, competencias de gestión (y liquidación) en los impuestos sobre sucesiones y donaciones, y sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados [arts. 19.2 c) y d) LOFCA y 48.2 y 49.2 de la Ley 22/2009] con el alcance del art. 55 de la Ley 22/2009; y, segundo, competencias de aplicación en los tributos sobre el juego (art. 50.2 de la Ley 22/2009) con el alcance de los arts. 55 a 58 de la Ley 22/2009.

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En este contexto, lo que deba entenderse por “gestión” y “aplicación” de tributos debe hacerse por referencia a los conceptos de la vigente Ley general tributaria, dado que, como declara la exposición de motivos de la Ley 16/2010, en el actual modelo de financiación autonómica, establecido por la Ley Orgánica 3/2009, de modificación parcial de la LOFCA, se ha procedido, en materia de tributos cedidos, “a realizar las actualizaciones terminológicas necesarias en función del ordenamiento tributario vigente”. A esas funciones debe añadirse dentro de las competencias gestoras la potestad sancionadora por expreso mandato del art. 55.1 c) de la Ley 22/2009, aunque técnicamente la sanción ya no forma parte de la deuda tributaria (art. 58.3 LGT).e) Llegados a este punto, debe plantearse cuál es la normativa aplicable a los tributos cedidos y, por ende, la distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas al respecto.

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Pues bien, en el art. 27.1 de la Ley 22/2009 se reconoce, junto a las normas estatales (Ley general tributaria y reglamentos de desarrollo, y normativa propia de cada tributo), la aplicación “en los términos previstos en este título, [de] las normas emanadas de la comunidad autónoma competente según el alcance y los puntos de conexión establecidos en el mismo”, especificando a renglón seguido que “[l]a terminología y conceptos de las normas que dicten las comunidades autónomas se adecuarán a la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, general tributaria”. De tal precepto, interpretado a la luz del art. 53 de la Ley 22/2009 [“Si una comunidad autónoma no hiciera uso de las competencias normativas que le confieren los artículos 46, excepto la letra b) del apartado primero, a 52, se aplicará, en su defecto, la normativa del Estado”], cabe extraer una primera conclusión: la Ley general tributaria se aplica a los tributos cedidos en función del alcance y las condiciones de la cesión, y del efectivo ejercicio por parte de las comunidades autónomas de las competencias normativas en su caso cedidas.

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Por tanto, será directamente aplicable, tanto la regulación sustantiva como procedimental, a aquellos aspectos de los tributos cedidos que no hayan sido objeto de cesión normativa; así como a aquellos aspectos en los que la comunidad autónoma no haya ejercido en todo o en parte la competencia normativa delegada.Así, por ejemplo, precisamente porque no se han delegado a las comunidades autónomas competencias normativas sobre los procedimientos tributarios a pesar de haberse cedido las competencias ejecutivas de aplicación, sanción y revisión en vía administrativa, la Ley general tributaria será directamente aplicable en cuanto a procedimientos tributarios se refiere, al impuesto sobre el patrimonio y al impuesto especial sobre determinados medios de transporte.

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Del mismo modo, las comunidades autónomas deberán aplicar la Ley general tributaria a los procedimientos de revisión administrativa con relación a los impuestos sobre sucesiones y donaciones y sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados y a los tributos sobre el juego, no solo porque así lo exprese el art. 59.2 de la Ley 22/2009, sino fundamentalmente porque no se han cedido competencias normativas sobre esta materia (arts. 48 a 50 de la Ley 22/2009). Igualmente será de aplicación en el ejercicio de las funciones de inspección y recaudación con relación a los impuestos sobre sucesiones y donaciones y sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, en cuanto no se han cedido competencias normativas al respecto (arts. 48 y 49 de la Ley 22/2009).f) Precisamente porque las comunidades autónomas deben ejercer las competencias normativas delegadas “en los términos que determine la Ley que regula la cesión de tributos” (art. 10.3 LOFCA) y esta se remite a lo dispuesto en la Ley 22/2009 (art. 2.2 de la Ley 16/2010), pueden extraerse dos conclusiones adicionales.Por un lado, para el ejercicio delegado de las competencias normativas de carácter sustantivo de los tributos total o parcialmente cedidos, consistente en la regulación de algún elemento de su estructura de acuerdo con los arts. 46 a 52 de la Ley 22/2009, la comunidad autónoma deberá respetar siempre la terminología y conceptos de la Ley general tributaria ex art. 27.1 in fine de la Ley 22/2009.Por otro lado, para el ejercicio delegado de las competencias normativas de carácter procedimental de los tributos totalmente cedidos, que la Ley 22/2009 concreta en la “gestión” (y liquidación) en los impuestos sobre sucesiones y donaciones y sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados (arts. 48.2 y 49.2) y en la “aplicación” en los tributos sobre el juego (art. 50.2), deberá atenderse a los límites y condiciones de la cesión de las competencias administrativas de gestión y aplicación de los arts. 55 a 58 de la Ley 22/2009.

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Y ello para evitar interpretaciones que conduzcan a resultados ilógicos o absurdos, como lo sería el que una comunidad autónoma pudiera regular aspectos de la gestión o de la aplicación del tributo cedido, mientras que la administración tributaria de la misma comunidad no pudiera aplicar tales normas al carecer de competencias ejecutivas para ello (en sentido similar, la STC 161/2012, de 20 de septiembre, FJ 7).De ahí que, aunque se hayan delegado competencias normativas en inspección y recaudación sobre los tributos sobre el juego (art. 50.2 de la Ley 22/2009), las comunidades autónomas tendrán un margen escaso para regularlas, dadas las condiciones de la cesión de tales competencias administrativas inspectoras y recaudatorias recogidas en los arts. 56 a 58 de la Ley 22/2009: los aplazamientos y fraccionamientos de pago de los tributos cedidos se realizarán por la comunidad autónoma “de acuerdo con la normativa del Estado” (art. 56.3 de la Ley 22/2009); la recaudación tributaria de dichos impuestos “se ajustará a lo dispuesto en la normativa del Estado” (art. 57.2 de la Ley 22/2009); y las funciones previstas en el art. 141 LGT en materia de inspección tributaria se llevarán a cabo por la comunidad autónoma “aplicando las normas legales y reglamentarias que regulen las actividades inspectoras del Estado en materia tributaria” (art. 58.1 de la Ley 22/2009).g) Finalmente, las comunidades autónomas tienen una competencia normativa más amplia en materia de gestión tributaria en los impuestos sobre sucesiones y donaciones y sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados y en los tributos sobre el juego, pues el alcance de la delegación de ciertas competencias gestoras es mayor.

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Ello es así, de un lado, en las competencias gestoras que se ceden sin referencia alguna a los criterios del Estado ni a la normativa estatal en el art. 55.1 de la Ley 22/2009: la realización de los actos de trámite y la práctica de liquidaciones tributarias [letra b)]; la calificación de las infracciones y la imposición de sanciones tributarias [letra c)]; la publicidad e información al público de obligaciones tributarias y su forma de cumplimiento [letra d)]; la aprobación de modelos de declaración [letra e)]; y, en general, las demás competencias necesarias para la gestión de los tributos no expresamente excluidas de la delegación en el art. 55.2 de la Ley 22/2009 [letra f)]. Y, de otro, en relación con la incoación de expedientes de comprobación de valores “utilizando los mismos criterios que el Estado” del art. 55.1 a) de la Ley 22/2009, sobre lo que este tribunal declaró que “en abstracto, una norma autonómica podría regular la comprobación de valores, sin exceder por ello el ámbito de la delegación de competencias normativas, que expresamente incluye la gestión y liquidación de los tributos (arts. 48.2 y 49.2 de la Ley 22/2009)”, pero con el límite infranqueable de no establecer medios de comprobación de valores distintos a los del Estado, ni modificar sustancialmente los que sean aplicables por el juego combinado entre el art. 57 LGT y las leyes estatales reguladoras de los impuestos sobre sucesiones y donaciones y sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados (SSTC 161/2012, de 20 de septiembre, FJ 7; 25/2016, de 15 de febrero, FJ 4, y 33/2016, de 18 de febrero, FJ 5).No obstante, conviene aclarar que, a la hora de regular este haz de competencias gestoras que se delegan sin condicionantes normativos estatales expresos, al igual que para ejercer las competencias normativas sustantivas delegadas, entrará en juego la cláusula del art. 20.4 LOFCA, que viene a recordar que las comunidades autónomas deben respetar aquellos preceptos de la Ley general tributaria que, ex arts. 149.1.1, 8, 14 y 18 CE, establecen los principios y normas generales, sustantivas y procedimentales, del sistema tributario español.

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Primero, porque se trata de normas de coordinación que la Constitución exige al Estado (art. 156.1 CE) para garantizar que el ejercicio del poder tributario por los distintos niveles territoriales sea compatible con la existencia de “un sistema tributario” (art. 31.1 CE); segundo, porque el carácter estatal que el art. 157.1 a) CE predica de los tributos cedidos (al incluirlos dentro del concepto amplio de “participaciones en los ingresos del Estado”) no puede quedar borrado como consecuencia de una atribución de competencias normativas tan amplia que difumine la frontera que el bloque de la constitucionalidad ha trazado entre la tributación estatal cedida y la tributación autonómica propia; y, por último, porque entenderlo de otro modo conferiría paradójicamente a las comunidades autónomas un poder tributario mayor en relación con la regulación delegada de los aspectos sustantivos y procedimentales de los tributos estatales cedidos que en relación con la regulación sustantiva y procedimental de sus propios tributos.Por lo tanto, la capacidad normativa autonómica con relación a los tributos cedidos vendrá condicionada no solo por los títulos competenciales que ope Constitutionis avalan al Estado a sentar unos principios y normas generales de ordenación y aplicación de todos los tributos que conforman el sistema tributario español, con independencia del ente territorial (estatal, autonómico o local) al que correspondan (básicamente, arts. 149.1.1, 8, 14 y 18 CE), títulos competenciales que también operan para limitar la capacidad normativa autonómica con relación a sus propios tributos.

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También vendrá condicionada por el alcance y las condiciones establecidas expresamente en la ley específica de cesión. De ahí que cualquier regulación autonómica de carácter general, sustantiva o procedimental, que desborde el ámbito de cesión de los tributos estatales será inconstitucional, por producirse automáticamente una invasión de la competencia estatal sobre los mismos (art. 149.1.14 en relación con los arts. 133.1 y 157.3 CE).D) Recapitulación. Puede concluirse que las comunidades autónomas no pueden al amparo de sus competencias normativas en materia tributaria, bien sobre sus tributos propios bien sobre los tributos cedidos por el Estado, establecer normas generales de ordenación y aplicación de tributos que, conforme a lo expuesto, sean de competencia estatal.

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En consecuencia, al analizar los preceptos autonómicos aquí impugnados, debe procederse primero a examinar si con ellos se invaden los títulos competenciales que atribuyen al Estado la fijación de los principios y normas generales de ordenación y aplicación del sistema tributario español, que básicamente son los arts. 149.1.1, 8, 14 y 18 CE. Si la respuesta es afirmativa, la concreta disposición autonómica será inconstitucional e inaplicable tanto a los tributos propios como a tributos estatales cedidos a la Comunidad Autónoma de Cataluña. Si no existe tal invasión competencial, y sin perjuicio de la plena validez de la norma autonómica respecto a los tributos propios, todavía deberá determinarse si excede o no del ámbito constitucional de la cesión para determinar si resulta también aplicable a los tributos cedidos.En consecuencia, en tanto no vulneren los títulos competenciales que reservan al Estado la configuración de los principios y normas generales del sistema tributario español, los preceptos del Código tributario serán de aplicación a los tributos propios y, en función de lo que disponga la normativa de cesión, podrán ser de aplicación también a los tributos estatales cedidos.

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Esta conclusión general y preliminar no sustituye, claro está, al enjuiciamiento individualizado de cada una de las disposiciones impugnadas que nos demanda el recurrente, que constituye el objeto de este proceso y para lo cual, naturalmente, deberemos atender a su contenido concreto.

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6.

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Criterios para el encuadramiento competencial. Con anterioridad a la exposición de la doctrina constitucional sobre los títulos competenciales implicados, corresponde fijar los criterios que seguiremos al realizar el enjuiciamiento competencial de la controversia.a) En primer lugar, es preciso señalar que, en este proceso, cuyo objeto es una norma autonómica y en el cual se nos propone expresamente la Ley general tributaria como norma de contraste, este tribunal examinará el encuadramiento competencial únicamente de aquellos preceptos de la Ley general tributaria que, por ser aplicables, sirvan efectivamente de norma de contraste y, por tanto, su análisis sea requisito indispensable para resolver las dudas de constitucionalidad que plantea el recurrente.

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En consecuencia, la determinación del encuadramiento competencial de todo el articulado de la Ley general tributaria queda fuera del presente proceso constitucional.b) Esta labor de cotejo y contraste se llevará a cabo entre las disposiciones autonómicas impugnadas y aquellos preceptos de la Ley general tributaria alegados en el escrito de interposición por regular (o por afectar a) las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes constitucionales (art. 149.1.1 CE), las relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE), las reglas relativas a la eficacia y aplicación de las normas jurídicas y las fuentes del Derecho (art. 149.1.8 CE), la hacienda general (art. 149.1.14 CE) o el procedimiento administrativo común y las bases de régimen jurídico de las administraciones públicas (art. 149.1.18 CE).c) Asimismo, deberá tenerse en cuenta el diferente alcance de los títulos competenciales invocados.

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Así como las reglas del art. 149.1.8 y 14 CE y del procedimiento administrativo común del art. 149.1.18 CE confieren al Estado una competencia exclusiva, no ocurre lo mismo con la cláusula general del art. 149.1.1 CE (“condiciones básicas”) y con las “bases de régimen jurídico de las administraciones públicas” del art. 149.1.18 CE. De ahí que el enjuiciamiento de las leyes autonómicas a la luz del art. 149.1.1 CE y de la normativa básica del art. 149.1.18 CE se convierte en un análisis de constitucionalidad mediata, que comienza con la identificación, por parte del recurrente, de la ley estatal dictada al amparo de dichos títulos competenciales y supuestamente vulnerada [STC 32/2018, de 12 de abril, FJ 8, para condiciones básicas, y STC 137/2018, de 13 de diciembre, FJ 2 a), para bases].

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Igualmente, es doctrina constante de este tribunal que “[p]ara constatar la existencia de una constitucionalidad mediata o indirecta es necesario que concurran dos condiciones: por un lado, que la norma estatal infringida por la ley autonómica sea, en el doble sentido material y formal, una norma básica y, por tanto, dictada legítimamente al amparo del correspondiente título competencial que la Constitución reserva al Estado; y, por otro, que la contradicción entre ambas normas, estatal y autonómica, sea efectiva e insalvable por vía interpretativa” [por todas, STC 54/2018, de 24 de mayo, FJ 6 b)]. Este mismo método debe emplearse respecto a la competencia que el art. 149.1.1 CE atribuye al Estado, como ya quedó expuesto en las SSTC 94/2014, de 12 de junio, FJ 2, y 150/2014, de 22 de septiembre, FJ 2.d) El correcto encuadramiento competencial de los preceptos estatales de la Ley general tributaria que se afirman vulnerados se ve dificultado por el hecho de que el art. 1.1 LGT, dedicado a la determinación del objeto y ámbito de aplicación de la ley, se limita a enumerar los títulos competenciales que la amparan sin precisar cuál de ellos proporciona específica cobertura a cada una de sus disposiciones (“Esta ley […] será de aplicación a todas las administraciones tributarias en virtud y con el alcance que deriva del artículo 149.1.1, 8, 14 y 18 de la Constitución”).

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La única excepción se establece en el art. 1.2 LGT, pues en dicho precepto se indica que se encuadran en el art. 149.1.3 CE (relaciones internacionales) “los principios y las normas jurídicas generales” que regula la Ley general tributaria sobre “las actuaciones de la administración tributaria por aplicación en España de la normativa sobre asistencia mutua entre los estados miembros de la Unión Europea o en el marco de los convenios para evitar la doble imposición o de otros convenios internacionales” (arts. 29 bis y 177 bis a 177 quaterdecies LGT).Aunque el legislador estatal podría haber identificado qué disposiciones de la Ley general tributaria se corresponden con una competencia exclusiva del Estado o revisten carácter básico o de condición básica y son, en consecuencia, de aplicación directa por las comunidades autónomas y qué disposiciones son, por el contrario, de aplicación exclusiva por el Estado, dicha imprecisión, como señala la STC 33/2018, de 12 de abril, FJ 3 b), “no es un vicio invalidante de la Ley (SSTC 135/2013, de 6 de junio, FJ 5, y 182/2013, de 23 de octubre, FJ 14)”, ya que del principio de seguridad jurídica “no se deriva para el legislador la obligación de invocar expresamente el título competencial que ampara sus leyes” (por todas, STC 182/2013, de 23 de octubre, FJ 14).

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Además, es doctrina constitucional que “la cobertura competencial enunciada por la ley […] o la propuesta por las partes durante el proceso constitucional son meramente indicativas y no resultan vinculantes para este Tribunal” (por todas, SSTC 165/2016, de 6 de octubre, FJ 4, y 65/2018, de 7 de junio, FJ 6). Los títulos competenciales “son indisponibles e irrenunciables, tanto para el legislador del Estado como para el de las comunidades autónomas; operan ope Constitutionis, con independencia de que uno u otro legislador hagan invocación explícita de las mismas, o de que estos incurran en una eventual ‘selección errónea del título que, por otra parte, en modo alguno puede vincular a este Tribunal’ (STC 179/1985, de 19 de diciembre, FJ 4), de la misma forma que, consiguientemente, tampoco puede hacerlo un error en la calificación de la norma (STC 152/2003, de 17 de julio, FJ 7)” (SSTC 130/2013, de 4 de junio, FJ 14; 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 7; 165/2016, de 6 de octubre, FJ 4; 15/2018, de 22 de febrero, FJ 5; 33/2018, de 12 de abril, FJ 3, y 65/2018, de 7 de junio, FJ 6).e) Asimismo, debemos reiterar que para realizar la operación de encuadramiento competencial de las normas en liza debe atenderse “tanto al sentido o finalidad de los varios títulos competenciales, como al carácter, sentido y finalidad de las disposiciones traídas al conflicto, es decir, el contenido del precepto controvertido, delimitando así la regla competencial aplicable al caso” (entre muchas, SSTC 153/1989, de 5 de octubre, FJ 5; 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 3; 236/2012, de 13 de diciembre, FJ 3; 45/2015, de 5 de marzo, FJ 3; 165/2016, de 6 de octubre, FJ 4; 62/2017, de 25 de mayo, FJ 7; 33/2018, de 12 de abril, FJ 3, y 65/2018, de 7 de junio, FJ 6).

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7.

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Títulos competenciales que habilitan al Estado a establecer los principios y normas generales del sistema tributario español. Con la finalidad de evitar reiteraciones superfluas, este tribunal dará por reproducida la doctrina constitucional sobre el alcance general de los títulos competenciales concernidos remitiéndose a los pronunciamientos en los que se contengan. No obstante, en este fundamento jurídico se realizarán las consideraciones que resultan necesarias para el encuadramiento competencial de los “principios y normas jurídicas generales, sustantivas y de procedimiento, del sistema tributario español” establecidos en la Ley general tributaria y “aplicables a y por todas las administraciones tributarias” (art. 20.4 LOFCA), sin perjuicio de lo que sobre dichos títulos se desarrolle más adelante al hilo del examen de las distintas impugnaciones.A) Reglas relativas a la eficacia y aplicación de las normas jurídicas (art. 149.1.8 CE).

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El segundo inciso del art. 149.1.8 CE reserva al Estado competencia exclusiva (“en todo caso”) sobre “las reglas relativas a la eficacia y aplicación de las normas jurídicas”. Este título atribuye al Estado la ordenación con carácter general o con relación a una determinada especie o grupo de disposiciones, como pueden ser las tributarias, de los siguientes aspectos: (i) la aplicación de las normas jurídicas en el tiempo (STC 14/1986, de 31 de enero, FJ 6) o en el espacio (STC 57/2015, de 18 de marzo, FJ 8); (ii) las reglas de interpretación de las normas jurídicas (STC 83/1986, de 26 de junio; FJ 3); y (iii) la definición de la figura del fraude de ley y la regulación de sus efectos (STC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 8).

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Todo ello sin perjuicio de que “las comunidades autónomas puedan incluir en sus normas privativas preceptos que en cada caso vengan a regular lo que afecte a la aplicación y eficacia de las mismas, con respeto de la ordenación emanada de la competencia exclusiva del Estado”, pero sin disciplinar con carácter general lo que les es ajeno (STC 14/1986, FJ 6). En este sentido se dan por reproducidos los argumentos vertidos sobre este particular en las SSTC 14/1986, FJ 6; 83/1986, FJ 3; 37/1987, FJ 8, y 57/2015, FJ 8.B) Bases del régimen jurídico de las administraciones públicas (art. 149.1.18 CE). Respecto al título relativo a las “bases del régimen jurídico de las administraciones públicas” (art. 149.1.18 CE), nos remitimos a lo dispuesto en el fundamento jurídico 4 de la STC 132/2018, de 13 de diciembre.

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No obstante, para el presente enjuiciamiento interesa realizar cuatro consideraciones.En primer lugar, este título permite al Estado establecer con relación a todas las administraciones públicas y, en este caso, con relación a todas las administraciones tributarias: (i) los principios y reglas básicos sobre los aspectos organizativos y de funcionamiento de todas las administraciones, garantizando un régimen jurídico unitario para todas ellas; (ii) las normas sobre las potestades administrativas que se confieren a dichas entidades para el cumplimiento de sus fines; y (iii) las normas relativas a las relaciones interadministrativas.En segundo lugar, el alcance de lo básico será menor en aquellas cuestiones que se refieren primordialmente a la organización y al funcionamiento interno de los órganos de las administraciones públicas (donde adquiere mayor relieve y amplitud la competencia autonómica de autoorganización de su propia administración ex art. 150 EAC, y de su administración tributaria ex arts. 204 y 205 EAC), que en aquellas otras que inciden más directamente en su actividad externa, sobre todo cuando afecten a la esfera de los derechos de los administrados.

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Y ello precisamente porque el objetivo fundamental, que no el único, de las bases del art. 149.1.18 CE es el de garantizar “a los administrados un tratamiento común ante ellas” (en este sentido, SSTC 50/1999, de 6 de abril, FJ 3; 97/2001, de 5 de abril, FJ 6; 1/2003, de 16 de enero, FJ 8; 130/2013, de 4 de junio, FJ 6; 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 5; 210/2014, de 18 de diciembre, FJ 4; 91/2017, de 6 de julio, FJ 5; 143/2017, de 14 de diciembre, FJ 2, y 33/2018, de 12 de abril, FJ 5).En tercer lugar, las bases que se establezcan en virtud del art. 149.1.18 CE también pueden responder a la consecución de otros intereses generales superiores a los de las respectivas comunidades autónomas que hagan igualmente necesario y justificado el establecimiento de un mínimo común denominador.

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Así, los preceptos de la Ley general tributaria que regulen los aspectos organizativos y de funcionamiento de las administraciones tributarias, las relaciones ad extra de estas administraciones con los obligados tributarios y el ejercicio de las potestades administrativas a ellas atribuidas en el ámbito tributario pueden responder, asimismo, al cumplimiento igualitario del deber de contribuir en todo el territorio nacional establecido con carácter genérico en el art. 31.1 CE, con independencia del carácter estatal o autonómico del tributo en el que se concrete dicho deber constitucional, dado el carácter unitario del sistema tributario español (art. 31.1 CE). También pueden tener como objetivo, como se apunta en el preámbulo de la Ley general tributaria, el reforzamiento de las garantías de los contribuyentes y la seguridad jurídica, la posibilitación de la utilización de las nuevas tecnologías y el establecimiento de mecanismos que refuercen la lucha contra el fraude, el control tributario, el cobro de las deudas tributarias y la disminución de los niveles de litigiosidad en materia tributaria.Este tipo de normas con estos fines hacendísticos son básicas de acuerdo con el art. 149.1.18 CE y no se encuadran en el art. 149.1.14 CE, al ser aplicable la doctrina constitucional sentada en la STC 179/1985, de 19 de diciembre, sobre la incidencia de los arts. 149.1.14 CE y 149.1.18 CE en la distribución competencial entre el Estado y las comunidades autónomas en materia de haciendas locales.

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Y ello porque, aunque las comunidades autónomas no posean competencia para la creación y regulación de los tributos propios de las entidades locales (STC 31/2010, FJ 140), sí la tienen sobre sus propias haciendas como “una exigencia previa o paralela a la propia organización autónoma” (STC 14/1986, FJ 2). Así, según la doctrina constitucional arriba aludida, si la ley estatal tiene que modificar con fines hacendísticos el régimen jurídico de las administraciones locales, “deberá hacerlo de modo tal que no imposibilite el ejercicio de la facultad comunitaria para dictar normas de detalle” (STC 179/1985, FJ 1). En suma, estaremos ante normas básicas ubicadas en el art. 149.1.18 CE y no en el art. 149.1.14 CE, exigiéndose a la regulación estatal que permita “establecer en su seno la distinción entre normas básicas y las que no tienen este carácter” (STC 179/1985, FJ 1).

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De la naturaleza de normas básicas participan las “normas abstractas destinadas a regular, con vocación de permanencia, un determinado género de relaciones” y no las medidas coyunturales adoptadas por el Estado que solo tienen sentido siendo consideradas y aplicadas como una unidad (STC 179/1985, FJ 1).En cuarto y último lugar, es preciso advertir, como ya se hizo en la STC 130/2013 para la esfera del gasto público respecto a la actividad subvencional (FJ 5), que, dado que la actividad financiera (tributaria, en el caso que ahora nos ocupa) se desarrolla por las administraciones públicas, no resulta fácil deslindar las normas básicas de régimen jurídico de las administraciones públicas que el Estado puede establecer ex art. 149.1.18 CE del denominado “marco general de todo el sistema tributario” que el Estado puede dictar al amparo del art. 149.1.14 CE, por lo que para proceder a una calificación competencial correcta “tendremos en cuenta como criterio interpretativo que, cuando se esté abordando la regulación de los derechos y obligaciones de contenido económico de las administraciones públicas, nos encontraremos ante preceptos que tienen su anclaje en el art. 149.1.14 CE” [SSTC 130/2013, FJ 5; 135/2013, de 6 de junio, FJ 3 c), y 41/2016, de 3 de marzo, FJ 3].

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Con arreglo a esta doctrina, la determinación de la cuantía de los intereses de demora, actualmente recogida en el art. 26.6 LGT, en cuanto regulación del objeto de una obligación tributaria material accesoria (art. 25.1 LGT) y de un elemento eventual de la deuda tributaria (art. 58.2 LGT), debe ser considerada una regla sustantiva de hacienda general encuadrable en el art. 149.1.14 CE y no, como afirmamos en el fundamento jurídico 11 de la STC 14/1986 (y, aplicando dicho pronunciamiento, en la STC 81/2003, de 30 de abril, FJ 6), una norma básica de régimen jurídico de las administraciones públicas (art. 149.1.18 CE). Y el mismo razonamiento ha de valer, como se verá en el fundamento jurídico 31 de la presente sentencia, para encuadrar la regulación de las causas de interrupción de la prescripción tributaria en el art. 149.1.14 CE, y no en el art. 149.1.18 CE como estableció la STC 14/1986, FJ 12.C) Procedimiento administrativo común (art. 149.1.18 CE).

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Con relación al alcance de la competencia exclusiva del Estado sobre procedimiento administrativo común (art. 149.1.18 CE), se da por reproducido lo señalado en el fundamento jurídico 5 b) de la STC 33/2018, de 12 de abril, y en el fundamento jurídico 4 de la STC 55/2018, de 24 de mayo. De lo allí expuesto, y sin perjuicio de lo que se desarrollará en el fundamento jurídico 26 de esta resolución, se puede resaltar lo siguiente:a) De un lado, el constituyente reserva en exclusiva al Estado, primero, los principios o normas que “definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la administración” (STC 227/1988, FJ 32), esto es, la regulación del procedimiento entendido en sentido estricto (iniciación, ordenación, instrucción, terminación, ejecución, términos y plazos, recepción y registro de documentos); y, segundo, las normas que “prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento” (STC 227/1988, FJ 32).

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Estos principios y normas de procedimiento administrativo común quedan contenidos en la Ley general tributaria, adaptados a las especialidades del ámbito tributario, como apunta su preámbulo, “garantizando a los contribuyentes un tratamiento similar ante todas las administraciones tributarias” en consonancia con el art. 149.1.18 CE. Y ello porque la Ley general tributaria contiene los procedimientos administrativos especiales ratione materiae de aplicación y revisión de los tributos estatales (de ahí su grado de exhaustividad), de los cuales tan solo aquellas disposiciones normativas que regulen trámites y requisitos procedimentales equivalentes a los calificados por este tribunal como procedimiento administrativo común, y actualmente contenidos, entre otras, en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, serán directamente aplicables a y por todas las administraciones tributarias.

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Este Tribunal ya ha admitido en anteriores pronunciamientos que el Estado está habilitado en virtud del art. 149.1.18 CE para establecer normas comunes de procedimiento específicas para procedimientos administrativos ratione materiae [STC 61/1997, FJ 25 c)], por lo que la competencia estatal en materia de procedimiento administrativo común no se detiene, única y exclusivamente, en la regulación de la institución desde una perspectiva abstracta y desvinculada de los procedimientos especiales (STC 130/2013, FJ 8).b) De otro lado, es doctrina reiterada de este tribunal que la Constitución no atribuye en exclusiva al Estado la regulación de los procedimientos administrativos especiales ratione materiae, “al tratarse de una competencia conexa a las que el Estado o las comunidades autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la administración” (por todas, STC 227/1988, FJ 32); así que “cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una comunidad autónoma, a esta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla” (STC 227/1988, FJ 32).

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En consecuencia, como la Comunidad Autónoma de Cataluña tiene competencia exclusiva para la creación y exigencia de sus propios tributos (arts. 133.2 CE, 203.5, 204.1 y 205, párrafo primero, EAC y 6.1, 19.1 y 20.1 LOFCA), también le corresponde la regulación de los procedimientos administrativos en materia tributaria.Ahora bien, el ejercicio de esa competencia normativa autonómica está sujeto a un triple condicionamiento. En primer lugar, “deberán respetarse en todo caso las reglas de procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias” (STC 227/1988, FJ 32). De ahí que, en materia tributaria, corresponda acatar los preceptos de la Ley general tributaria que contengan lo que el art. 20.4 LOFCA ha denominado “principios y normas jurídicas generales de procedimiento del sistema tributario español”, que se integran no solo por las normas de procedimiento administrativo común ex art. 149.1.18 CE sino también, como se verá después, por normas de procedimiento de hacienda general ex art. 149.1.14 CE, por ser todas ellas directamente aplicables en y por las comunidades autónomas.

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En segundo lugar, la comunidad autónoma ha asumido competencia, en virtud del art. 159.1 c) EAC, para establecer “las normas de procedimiento administrativo que se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de Cataluña o de las especialidades de la organización de la Generalitat” (en este caso, de la organización de la administración tributaria autonómica). Y, en tercer lugar, en caso de que esas normas autonómicas de procedimiento tributario resulten controvertidas, será preceptivo que se ofrezca ante este tribunal la pertinente justificación sobre la necesidad de un desarrollo normativo autonómico al venir habilitado por el ejercicio de dicho título competencial (STC 16/2003, de 30 de enero, FJ 10, con cita de la STC 127/1999, de 1 de julio, FJ 5, en relación con el art. 149.1.6 CE).c) Por lo que se refiere al posible establecimiento autonómico de especialidades procedimentales ratione materiae sobre los tributos estatales cedidos, debe añadirse que, además de someterse al triple condicionamiento mencionado, la comunidad autónoma también debe respetar las condiciones fijadas en la ley estatal de cesión.

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En consecuencia, esas especialidades procedimentales autonómicas: (i) deben afectar únicamente a aquellos tributos cedidos cuya gestión le haya sido delegada a la comunidad autónoma, puesto que carece de sentido regular lo que no se puede aplicar; (ii) deben referirse a procedimientos tributarios para cuya regulación el sistema de financiación autonómica diseñado en el bloque de la constitucionalidad haya cedido competencias normativas a la comunidad autónoma; y (iii) deben basarse, con arreglo al citado art. 159.1 c) EAC, bien en las particularidades de la organización administrativa de la Generalitat, bien en las especialidades de Derecho sustantivo que haya promulgado la comunidad autónoma sobre la estructura del tributo cedido en el legítimo ejercicio de las competencias normativas sustantivas delegadas en la ley estatal de cesión.d) Este Tribunal es consciente de la dificultad que entraña en muchas ocasiones discernir a qué título competencial pertenecen los preceptos de la Ley general tributaria que establecen los requisitos y trámites procedimentales que constituyen los denominados “principios y normas jurídicas generales de procedimiento del sistema tributario español”, “aplicables a y por todas las administraciones tributarias”, a los que se refiere el art. 20.4 LOFCA.

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En esos casos, para el correcto encuadramiento competencial del precepto impugnado acudirá a la finalidad normativa prevalente, como se explica en el fundamento jurídico 26.D) Hacienda general (art. 149.1.14 CE). Importa subrayar una vez más, conforme a la doctrina de este tribunal y por lo que se refiere exclusivamente a la materia tributaria, que el Estado tiene atribuida la competencia exclusiva sobre “hacienda general” (art. 149.1.14 CE), así como la potestad originaria para establecer tributos mediante ley (art. 133.1 CE), lo que, unido a que también corresponde al legislador orgánico la regulación del ejercicio de las competencias financieras de las comunidades autónomas (art. 157.3 CE), determina que aquel “sea competente para regular no solo sus propios tributos, sino también el marco general de todo el sistema tributario y la delimitación de las competencias financieras de las comunidades autónomas respecto de las del propio Estado” [STC 192/2000, FJ 6; citada, entre otras, en SSTC 16/2003, de 30 de enero, FJ 11; 72/2003, de 10 de abril, FJ 6; 31/2010, de 28 de junio, FJ 10; 32/2012, de 15 de marzo, FJ 6; 130/2013, de 4 de junio, FJ 5; 26/2015, de 19 de febrero, FJ 4 b), y 33/2018, de 12 de abril, FJ 5 a)].De esta forma, el Estado está constitucionalmente habilitado para establecer, dentro del denominado “marco general de todo el sistema tributario”, normas generales de ordenación y aplicación de todos los tributos que conforman el sistema tributario español para garantizar la igualdad en las condiciones del cumplimiento del deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos que el art. 31.1 CE establece con carácter general para todos los ciudadanos del territorio nacional.

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Y ello porque “es consecuencia del art. 31.1 CE […] la unidad del sistema tributario en todo el territorio nacional como indeclinable exigencia de igualdad de los españoles” (STC 19/1987, FJ 4, en materia de haciendas locales, trasladable plenamente a las haciendas autonómicas).De una parte, hemos reiterado que “el art. 149.1.14 CE confiere al Estado la competencia exclusiva para dictar un conjunto de normas […] que proporcionen el marco jurídico para la estructura y funcionamiento del sistema tributario, ordenando mediante ley los principios con arreglo a los cuales se ha de regir la materia tributaria” [SSTC 19/2012, FJ 3 b), y 26/2015, FJ 4 b); con cita de las SSTC 19/1987, FJ 4, y 135/1992, de 5 de octubre, FJ 6].

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Esto, unido a que la regulación sustantiva de los derechos y obligaciones de contenido económico de las administraciones públicas tiene su anclaje en el art. 149.1.14 CE (por todas, STC 130/2013, FJ 5), trae como consecuencia que el Estado recoja en la Ley general tributaria, al amparo del art. 149.1.14 CE, lo que el art. 20.4 LOFCA denomina “principios y normas jurídicas generales sustantivas del sistema tributario español”, introduciendo los conceptos y la terminología del Derecho tributario material que hagan del tributo un instituto jurídico reconocible en todo el territorio nacional. Así, entre otros, su concepto, las categorías tributarias, los elementos esenciales y accesorios que componen su estructura, los distintos tipos de obligados tributarios, las clases de obligaciones tributarias materiales (principal, a cuenta, accesorias y entre particulares) y formales derivadas del tributo como relación jurídica compleja, las formas de extinción de las mismas, o el régimen de los recargos y de los intereses de demora.De otra parte, el art. 149.1.14 CE ampara al Estado a la hora de introducir reglas procedimentales específicas de hacienda general que impongan criterios directamente vinculados con el cumplimiento igualitario del deber constitucional de contribuir en todo el territorio nacional, sin descender a la previsión de trámites de pura gestión.

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Precisamente en el ejercicio de la función estatal de coordinación entre haciendas (art. 156.1 CE), el Estado puede legítimamente dictar, ex art. 149.1.14 CE, principios y normas jurídicas generales de procedimiento en el ámbito tributario con el fin de “garantizar que el ejercicio del poder tributario por los distintos niveles territoriales sea compatible con la existencia de ‘un sistema tributario’ (art. 31.1 CE)” [entre otras, y en relación con el art. 6 LOFCA, SSTC 19/2012, de 15 de febrero, FJ 3 b); 210/2012, de 14 de noviembre, FJ 4; 53/2014, de 10 de abril, FJ 3 a); 26/2015, de 19 de febrero, FJ 4 b); 120/2018, de 31 de octubre, FJ 3 c); 4/2019, de 17 de enero, FJ 3 c); 22/2019, de 14 de febrero, FJ 3 c), y 43/2019, de 27 de marzo, FJ 3], introduciendo requisitos y trámites específicos dirigidos a asegurar el adecuado y efectivo cumplimiento del deber de contribuir en condiciones de igualdad en todo el territorio, con independencia del carácter estatal o autonómico del tributo en el que se concrete dicho deber constitucional y de cuál sea el ente público territorial, estatal o autonómico, que lo establezca o exaccione.Ahora bien, la apreciación de que la ordenación general de la tributación exija una cierta dosis de homogeneidad técnica derivada de la configuración constitucional de la materia tributaria como una unidad (sistema) no impide afirmar al mismo tiempo que el Estado no puede ir más allá de una competencia de coordinación con las haciendas autonómicas en la regulación de los aspectos comunes a la estructura y aplicación de los diversos tributos (art. 156.1 CE), pues el bloque de la constitucionalidad presupone la existencia de las mismas como “exigencia previa o paralela a la propia organización autonómica” (STC 14/1986, FJ 2) y de su autonomía financiera (tributaria) ex art. 156.1 CE.

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Por ello, este título debe ser ejercido de forma que salvaguarde en todo caso la propia existencia del poder tributario autonómico, de manera que la coordinación no llegue a tal grado de desarrollo que produzca un vaciamiento de la competencia autonómica que la Constitución les reconoce directamente (art. 133.2 CE), y que han asumido como propias todos los estatutos de autonomía (arts. 203.2 y 5 EAC), pues como afirmamos tempranamente “ninguno de los límites constitucionales que condicionan dicho poder tributario (y, sin duda, el art. 149.1.14 CE lo es) puede ser interpretado de tal manera que haga inviable el ejercicio de aquella potestad tributaria” [entre otras, SSTC 150/1990, FJ 3; 289/2000, FJ 3; 210/2012, FJ 4; 53/2014, FJ 3 a); 26/2015, FJ 4 b); 120/2018, FJ 3 c); 4/2019, FJ 3 c), y 22/2019, FJ 3 c)].E) Condiciones básicas que garanticen la igualdad (art. 149.1.1 CE).

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Finalmente, por lo que se refiere al alcance y contenido de la competencia estatal sobre la regulación de las “condiciones básicas” que garanticen la igualdad en el ejercicio de derechos y en el cumplimiento de deberes constitucionales, se dan aquí por reproducidos los fundamentos jurídicos 3 y 5 de la STC 27/2017, de 16 de febrero, teniendo presente que el art. 149.1.1 CE: (i) no reserva al Estado un ámbito material sino que lo habilita a condicionar el ejercicio de las competencias autonómicas con el fin de garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes constitucionales; (ii) no responde a la lógica de las bases estatales-legislación autonómica de desarrollo; (iii) no debe ser entendido como una prohibición de divergencia autonómica; (iv) se limita al establecimiento de las condiciones básicas imprescindibles o necesarias para garantizar la igualdad, por lo que su regulación no puede suponer una normación completa y acabada del derecho o deber de que se trate; y (v) en ausencia de normativa estatal introduciendo dichas condiciones básicas, las comunidades autónomas podrán ejercer sus competencias sin impedimentos y sin por ello vulnerar el art. 149.1.1 CE. No obstante, de cara al presente enjuiciamiento interesa realizar varias precisiones adicionales.a) En el ámbito de los tributos en particular, nada impide al Estado regular las condiciones básicas ex art. 149.1.1 CE para garantizar en todo el territorio nacional, bien el cumplimiento igualitario del deber de contribuir con tributos al sostenimiento del gasto público (art. 31.1 CE), bien el ejercicio igualitario de los derechos constitucionales.

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En efecto, por lo que se refiere a los tributos autonómicos, este tribunal ha afirmado que el art. 149.1.1 CE no habilita al Estado a crear las tasas autonómicas (propias) por prestación de servicios públicos de atención social en el ámbito del sistema para la autonomía y atención a la dependencia, pero sí a establecer en la ley unas condiciones básicas para garantizar la igualdad en todo el territorio español en el cumplimiento del deber constitucional de contribuir con dicho “copago” a la financiación del mismo (art. 149.1.1 CE en relación con el art. 31.1 CE; STC 27/2017, FJ 4). De igual forma, por lo que respecta al impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados (tributo totalmente cedido a las comunidades autónomas de régimen común, y concertado o convenido en el País Vasco y Navarra), la exención para las confesiones religiosas que hubieran firmado un acuerdo de cooperación con España, respecto de los bienes o derechos adquiridos destinados a actividades religiosas o asistenciales, fue considerada por este tribunal como una “condición básica” establecida por la ley estatal “dirigida a salvaguardar la uniformidad en el tratamiento tributario de las confesiones religiosas reconocidas en España y, por tanto, en el ejercicio del derecho fundamental a la libertad religiosa en su vertiente externa y colectiva” (art. 149.1.1 CE en relación con el art. 16.3 CE;

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STC 13/2018, de 8 de febrero, FJ 4).b) En relación con los principios y normas jurídicas generales del sistema tributario español contenidos en la Ley general tributaria, debe añadirse ahora que el legislador estatal, al amparo del art. 149.1.1 CE, puede regular condiciones básicas que garanticen el ejercicio igualitario de los derechos constitucionales que puedan verse afectados por la ordenación general de todos los tributos. En este sentido, podrían considerarse condiciones básicas del art. 149.1.1 CE con relación al derecho a la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2 CE) y al derecho a la protección de datos de carácter personal (art. 18.4 CE), respectivamente, las establecidas en los arts. 113, 142.2 y 169.4 LGT (autorización judicial de la entrada en el domicilio) y en los arts. 93 a 95 LGT (obtención de terceros de información con trascendencia tributaria y el carácter reservado de tales datos).

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Así, sobre el precepto de la Ley general tributaria de 1963 que establecía la autorización judicial de la entrada en el domicilio al órgano de recaudación (art. 130), aunque al hilo de delimitar el contenido material de las leyes de presupuestos, este tribunal señaló que, si bien tal regulación tiene incidencia en una materia propia de hacienda general (recaudación ejecutiva de tributos), “es ante todo y sobre todo una norma de atribución a un órgano judicial de una función garantizadora de un derecho fundamental, la inviolabilidad del domicilio, y de fijación de las condiciones del ejercicio de dicha competencia” (STC 76/1992, de 14 de mayo, FJ 4, reproducido en SSTC 152/2014, de 25 de septiembre, FJ 4, y 123/2016, de 23 de junio, FJ 3).

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En una misma impugnación sobre los límites materiales de la ley de presupuestos, se pronunció la STC 195/1994, de 28 de junio, sobre los arts. 111.3 y 128.5 de la antigua Ley general tributaria (potestad administrativa de requerimiento de información con trascendencia tributaria y correlativa obligación de facilitarla por parte de determinadas personas) con relación al ejercicio del derecho a la intimidad personal y familiar (art. 18.1 CE).c) Ahora bien, más difícil se presenta la posibilidad de que el art. 149.1.1 CE sea el título habilitante para que una ley estatal, como la Ley general tributaria, al regular el régimen jurídico aplicable a todos los tributos, establezca condiciones básicas para el cumplimiento igualitario del deber constitucional de contribuir (art. 31.1 CE).

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Teniendo en cuenta que, de acuerdo con nuestra doctrina, el contenido de las “condiciones básicas” ha de ser el imprescindible o necesario para garantizar la igualdad, y dada la función uniformadora en el cumplimiento del deber constitucional de contribuir que cumplen las normas generales sustantivas y procedimentales de hacienda general y las bases de régimen jurídico de las administraciones públicas, debe descartarse, en principio, la cláusula del art. 149.1.1 CE en relación con el art. 31.1 CE como cobertura general de la Ley general tributaria, pues esta queda absorbida por las competencias que le corresponden al Estado ex art. 149.1.14 y 18 CE, más específicas y que pueden proyectarse con mayor amplitud e intensidad.

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8.

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Impugnaciones generales sobre el primer bloque de preceptos recurridos. Establecido ya el marco competencial concernido, estamos en posición de iniciar el enjuiciamiento de este primer bloque que, como se dijo, gira en torno a la existencia o no de competencia normativa autonómica sobre la denominada “parte general” del Derecho tributario. Cuatro son, esencialmente, las quejas de carácter general que se dirigen contra los dos títulos del libro primero del Código tributario sobre “Disposiciones generales del sistema tributario de Cataluña” (relativos a las “disposiciones generales del Código tributario de Cataluña” y a las “disposiciones generales sobre la administración tributaria de la Generalitat”, respectivamente), que se hacen extensivas a los artículos impugnados del título II del libro segundo referentes a la Junta de Tributos de Cataluña, por ser estos últimos, como afirma el abogado del Estado, un complemento de regulación orgánica instrumental para la realización de las funciones de carácter sustantivo atribuidas por los preceptos impugnados del libro primero.A) Establecimiento de un código.

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Desde un punto de vista formal, el recurrente cuestiona la ordenación del “sistema tributario catalán” en la forma de código, no prevista ni en la Constitución ni en la LOFCA; pretensión codificadora que tiene por objeto una regulación completa y cerrada del Derecho tributario aplicable en Cataluña.A este respecto interesa resaltar que nada obsta para que el legislador catalán, como el de cualquier otra comunidad autónoma, en aras de la seguridad jurídica, la coherencia, la simplicidad y la transparencia, lleve a cabo un esfuerzo de sistematización normativa con el fin de incluir en un único texto legal todas las normas con rango de ley que integran su Derecho tributario. Así, la pretensión denunciada por el abogado del Estado, que asimismo queda plasmada en el preámbulo de la Ley 17/2017, de elaborar un código de legislación tributaria de Cataluña no es, en sí misma, inconstitucional (en este sentido, STC 132/2019, de 13 de noviembre, sobre el libro sexto del Código civil de Cataluña).

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No obstante, tales competencias normativas deben ser ejercidas respetando los principios y normas generales del sistema tributario español establecidos por el Estado en el ejercicio de sus competencias ex arts. 149.1.1, 8, 14 y 18 CE; y, en el caso de los tributos cedidos, adicionalmente, dentro del marco y límites introducidos por el Estado en el ejercicio de su potestad originaria ex arts. 133.1, 149.1.14 y 157.3 CE en la ley específica de cesión. De ahí que la labor de este tribunal en este proceso consista precisamente en determinar si las normas contenidas en el Código tributario y aquí impugnadas se adecuan al sistema de distribución de competencias tributarias entre el Estado y las comunidades autónomas diseñado en la Constitución y en el bloque de la constitucionalidad; o si, por el contrario, lo contravienen o lo perturban.

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Y ello sin que corresponda efectuar valoración alguna sobre la calidad o acierto técnico de dicho Código “pues no es este Tribunal ‘juez de la calidad técnica de las leyes’, en su triple dimensión de corrección técnica, oportunidad o utilidad de las leyes (STC 341/1993, de 18 de diciembre, FJ 2; con posterioridad, STC 341/2005, de 21 de diciembre, FJ 9), sino ‘vigilante de su adecuación a la Constitución’ (STC 40/2018, de 26 de abril, FJ 8)” [STC 119/2018, de 31 de octubre, FJ 2 b)].B) Falta de diferenciación entre tributos propios y estatales cedidos en los preceptos impugnados. Ante la omisión en los preceptos del Código de distinción alguna entre tributos propios y tributos estatales cedidos, el abogado del Estado denuncia una vulneración del marco competencial y normativo estatal en materia de tributos cedidos (arts. 133.1, 157.3 y 149.1.14 CE; arts. 19 y 20 LOFCA;

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Ley 22/2009 y Ley 16/2010) al entender que los preceptos del Código se aplican a estos dos recursos tributarios que conforman la hacienda autonómica, en la medida en que: (i) el apartado primero del art. 111-1 del Código tributario de Cataluña (“Objeto y ámbito del Código”) determina que “[e]l Código tributario de Cataluña establece los principios generales del sistema tributario de Cataluña” pero no define qué entiende por “sistema tributario catalán”; y (ii) la única exclusión explícita del ámbito del Código son los tributos locales (apartado segundo del art. 111-1 del Código tributario de Cataluña). A la misma percepción conducen también, aunque el recurrente no se refiere a ellos, algunos fragmentos de la exposición de motivos de la Ley 17/2017, su art. 2.1, así como la dicción de diversos preceptos del Código que contienen referencias expresas a los tributos aplicados por la administración autonómica de la Generalitat.

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Y ello porque tributos aplicados son tanto los propios como, en el actual sistema de financiación autonómica, los tributos totalmente cedidos a la Comunidad Autónoma de Cataluña (excepto el impuesto especial sobre la electricidad) en los que esta ha asumido, por delegación, la aplicación de los mismos.Una vez examinada la distribución de competencias normativas entre el Estado y las comunidades autónomas en materia de tributos cedidos en el fundamento jurídico 5 C), y a la vista del contenido de estos tres primeros libros en el fundamento jurídico 3 B), puede adelantarse que el Código tributario se aplica principalmente a los tributos propios de la Comunidad Autónoma de Cataluña, y que únicamente serán de aplicación a los tributos estatales cedidos aquellos concretos preceptos del Código que versen sobre aspectos normativos que hayan sido delegados en la ley específica de cesión, siempre que esos preceptos autonómicos se hayan dictado con el alcance y las condiciones impuestas en dicha ley estatal.

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De acuerdo con esta interpretación conforme, que se llevará al fallo, el art. 111-1 del Código tributario de Cataluña no es inconstitucional. Esta interpretación conforme del precepto que define el ámbito de aplicación del Código tributario no implica necesariamente la constitucionalidad de los demás preceptos impugnados en este proceso; ahora bien, el enjuiciamiento de dichos preceptos no puede realizarse más que de forma individualizada, y su examen se llevará a cabo en los fundamentos jurídicos siguientes de esta resolución.C) Falta de referencia expresa a la Constitución, al bloque de constitucionalidad y a la Ley general tributaria en el Código. El abogado del Estado alega que con este Código se pretende regular un sistema tributario al margen tanto del sistema tributario español, que es único, tal y como establece el art. 31.1 CE (“un sistema tributario”), como de los preceptos constitucionales que le sirven de base.

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Primero, teniendo en cuenta el contexto socio-político en el que es aprobada la Ley 17/2017, y, segundo, dada la omisión absoluta dentro del articulado del Código de cualquier referencia expresa a la Constitución, al bloque de la constitucionalidad que delimita la distribución de competencias tributarias entre el Estado y las comunidades autónomas (Estatuto de Autonomía de Cataluña y LOFCA) y a las normas que, con base en los arts. 133, 149.1.1, 8, 14 y 18 y 157 CE, dicta legítimamente el Estado para regular los principios y normas generales de ordenación y aplicación del sistema tributario español (principalmente, la Ley general tributaria). Esta impugnación se predica de forma específica, de un lado, del inciso del art. 111-1 del Código tributario de Cataluña que proclama que “[e]l Código tributario de Cataluña establece los principios generales del sistema tributario de Cataluña”; y, de otro, del art. 111-2 del Código controvertido, sobre el ámbito subjetivo del Código, en cuanto ambos omiten referencia alguna a la norma estatal, desconociendo, a juicio del abogado del Estado, que la administración tributaria de Cataluña aplica tributos cuya competencia normativa es exclusiva del Estado.

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Asimismo, se formula una queja similar respecto al art. 111-5 del Código tributario de Cataluña relativo a la capacidad de la Generalitat para exigir tributos.a) Teniendo en cuenta que el control que lleva a cabo el Tribunal es un control eminentemente “objetivo”, que deja al margen las intenciones o finalidades del autor de la disposición autonómica impugnada, según jurisprudencia constitucional reiterada [por todas, SSTC 139/2017, de 29 de noviembre, FJ 2 c), y 136/2018, de 13 de diciembre, FJ 4], debe concluirse con la abogada de la Generalitat que este Código no puede entenderse promulgado al margen de la Constitución, del bloque de la constitucionalidad, ni de las disposiciones de la Ley general tributaria que, ex arts. 149.1.1, 8, 14 y 18 CE, sean de aplicación directa a las comunidades autónomas, por el mero hecho de que el articulado del mismo no se remita expresamente a ellas.

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Dos son las razones que fundamentan esta conclusión.En primer lugar, todas las disposiciones del Código (y en concreto, los arts. 111-1 y 111-2 del Código tributario de Cataluña) deben ponerse en relación con el art. 111-5, que expresamente declara que “[l]a Generalitat puede exigir tributos de acuerdo con la Constitución y las leyes”. De una interpretación sistemática de su articulado se deduce que el Código tributario se inserta dentro del marco constitucional vigente y, por tanto, dentro del sistema de distribución de competencias tributarias que deriva del bloque de la constitucionalidad (Estatuto de Autonomía de Cataluña, LOFCA y, en materia normativa de tributos cedidos, la Ley 22/2009 y la ley específica de cesión).En este sentido, partiendo de la efectiva inserción del Código tributario en un ordenamiento jurídico compuesto, no constituyendo pues un elemento aislado e incomunicado en el mundo del Derecho, el hecho de que esta ley autonómica guarde silencio acerca del estatuto de autonomía y la LOFCA no desvirtúa la anterior conclusión.

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Este Tribunal ya ha puesto de relieve que el papel de la LOFCA “en el sistema constitucional de reparto de poder tributario deriva, como es lógico, de la propia Constitución (art. 157.3 en relación con los arts. 133.2 y 149.1.14 CE), sin que sea necesario que la competencia del Estado sea reiterada específicamente en cada una de las normas sobre la materia” (STC 208/2012, de 14 de noviembre, FJ 5). Y esto mismo puede predicarse, sin duda, del Estatuto de Autonomía de Cataluña, así como, en cuanto a la cesión de tributos se refiere, de la Ley 22/2009 y de la ley específica de cesión, puesto que la Constitución y el bloque de la constitucionalidad rigen, por su propia primacía, con independencia de su mención expresa en la legislación estatal o autonómica.En segundo lugar, la falta de referencia explícita a la Ley general tributaria tampoco merece tacha de inconstitucionalidad “si se interpreta que ese silencio no es sinónimo de una exclusión, respecto de la que la comunidad autónoma carece de toda competencia, puesto que la aplicación o no de tal normativa no está a la disponibilidad de lo que pueda establecer la comunidad autónoma sino a lo que derive de la Constitución y del bloque de la constitucionalidad, sin necesidad de cláusulas de salvaguardia” [SSTC 173/1998, de 23 de julio, FJ 14 a), y 135/2006, de 27 de abril, FJ 6].

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Y el silencio de la ley autonómica sobre la aplicación de la legislación estatal no puede significar nunca la exclusión de esta si su aplicación viene exigida por el bloque de la constitucionalidad, como resulta en el presente caso, pues el art. 20.4 LOFCA establece que la Ley general tributaria contiene principios y normas generales, sustantivos y procedimentales, del sistema tributario español ex art. 149.1.1, 8, 14 y 18 CE, “aplicables a y por todas las administraciones tributarias”.b) Ahora bien, debe estimarse parcialmente el primer motivo de inconstitucionalidad con relación al art. 111-2 del Código tributario de Cataluña (“El Código tributario de Cataluña es aplicable a las personas físicas y jurídicas y a las entidades sin personalidad jurídica a las que la normativa tributaria aprobada por el Parlamento y desarrollada por el Gobierno exige el cumplimiento de obligaciones tributarias o reconoce el ejercicio de derechos en el ámbito tributario”), en lo que se refiere al inciso “aprobada por el Parlamento y desarrollada por el Gobierno”, por cuanto apunta a una normativa tributaria aplicable en Cataluña únicamente integrada por normas de procedencia autonómica.

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Eliminado ese inciso, debe concluirse por las razones anteriormente expuestas que la ausencia de referencia expresa a la normativa estatal en el resto del contenido del precepto no implica que a las personas y entidades a las que sea de aplicación el Código tributario no les sea de aplicación la normativa tributaria estatal y, a mayor abundamiento, aquellos principios y normas generales del sistema tributario español recogidos en la Ley general tributaria. Es más, para el correcto cumplimiento de las obligaciones y derechos tributarios derivados de la normativa autonómica a los que se refiere el art. 111-2 del Código tributario de Cataluña, sobre tributos propios o estatales cedidos, tanto los obligados tributarios como la administración tributaria de Cataluña deberán aplicar las normas autonómicas en conjunción con las normas estatales.

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Cuestión distinta es que las obligaciones y derechos tributarios se hayan creado respetando la distribución constitucional de competencias; cuestión que solo será objeto de la presente sentencia en la medida en que el precepto del Código tributario que los contemple haya sido impugnado.c) Igualmente, debe descartarse la inconstitucionalidad del art. 111-5 del Código tributario de Cataluña (“La Generalitat puede exigir tributos de acuerdo con la Constitución y las leyes”) impugnado por no especificar que la Constitución a la que alude es la de 1978 y que las leyes a las que se refiere son las estatales. En primer lugar, porque Constitución vigente solo hay una, no exigiéndose para su pleno reconocimiento referencia temporal alguna.

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En segundo lugar, porque la Generalitat exigirá tributos “de acuerdo con la Constitución y las leyes” al ser esa la dicción literal, sin más especificaciones, del art. 133.2 CE, que el art. 111-5 del Código tributario de Cataluña reproduce parcialmente con referencia concreta a la Generalitat y a la exigencia de tributos. Y, por último, la capacidad de la Generalitat para exigir tributos debe ejercerse efectivamente de acuerdo con la Constitución y las leyes, entendiendo que entre esas “leyes” se incluyen tanto las leyes estatales como las autonómicas. Entre las estatales se encuentran, como expresa el abogado del Estado, la LOFCA, el estatuto de autonomía, la ley específica de cesión y la Ley 22/2009 a la que esta última se remite, así como aquellos preceptos de la Ley general tributaria (y solo estos) que contengan principios y normas comunes vinculantes para las comunidades autónomas sobre la aplicación de los tributos que conforman el sistema tributario español.

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Además, la Generalitat deberá adecuarse a las normas que, sobre aplicación de tributos, eventualmente introduzca el legislador autonómico dentro del marco diseñado por la Ley general tributaria y, en su caso, dentro de los límites adicionales impuestos en la ley específica de cesión.d) Una vez se ha concluido que el Código tributario se inserta en el marco competencial y normativo vigente, debe precisarse que no existen en puridad sistemas tributarios autonómicos originarios e independientes del sistema tributario español, sino partes o subsistemas de un sistema tributario que es único y que el art. 31.1 CE erige en principal instrumento para el efectivo cumplimiento del deber constitucional de todos de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos.

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Como ya se ha dejado constancia, este sistema exige un régimen jurídico de ordenación de tributos presidido por una serie de principios generales comunes ligados al carácter unitario del mismo y a la exigencia constitucional de igualdad de todos los españoles, y que son perfectamente compatibles con la existencia de una hacienda autonómica propia y con la autonomía financiera de las comunidades autónomas [STC 108/2015, de 28 de mayo, FJ 3 b)]; principios generales comunes, sustantivos y procedimentales, que se han establecido en la Constitución, en el bloque de constitucionalidad (estatutos de autonomía y LOFCA) y, ex arts. 149.1.1, 8, 14 y 18 CE, en la Ley general tributaria. Así, tras el constituyente en el art. 31 CE, es en todo caso el legislador estatal, orgánico u ordinario, y no el autonómico, el competente para el establecimiento de los principios comunes generales de ordenación y aplicación de los tributos que rijan en todos los subsistemas (estatal, autonómico y local) que integran el sistema tributario español, en ejercicio de la función de coordinación que le impone el art. 156.1 CE.Ello no obstante, nada impide a la Comunidad Autónoma de Cataluña establecer unos principios generales de su subsistema tributario, generales en tanto comunes y aplicables a todos los tributos que conforman su hacienda, precisamente con el fin de que constituyan un verdadero conjunto ordenado, coherente y coordinado.

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Ahora bien, precisamente porque el subsistema tributario catalán se integra en el sistema tributario español y porque el Código tributario de Cataluña se inserta en un ordenamiento jurídico tributario compuesto, el legislador autonómico tendrá un doble condicionamiento a la hora de establecer los principios y normas específicas que rijan su subsistema: en primer lugar, su compatibilidad con el contenido de los principios materiales y formales de justicia tributaria establecidos en la Constitución y en el bloque de la constitucionalidad; y, en segundo lugar, su adecuación al orden constitucional de competencias que, en cuanto a principios y normas generales de ordenación y aplicación del sistema tributario español se refiere, el art. 149.1.1, 8, 14 y 18 CE atribuye al Estado y se contienen actualmente en la Ley general tributaria.

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Así interpretado, debe excluirse, también desde esta perspectiva, la inconstitucionalidad del inciso del art. 111-1 del Código tributario de Cataluña en cuanto dispone que “[e]l Código tributario de Cataluña establece los principios generales del sistema tributario de Cataluña”. Esta interpretación conforme del art. 111-1 del Código tributario de Cataluña se hará constar también en el fallo.D) Repetición de normas estatales en el Código tributario. Finalmente, el abogado del Estado afirma que, siendo el objeto del libro primero del Código tributario la regulación de los aspectos comunes a la estructura y aplicación de las diversas figuras que integran un sistema tributario catalán, esa regulación queda fuera del ámbito de las competencias normativas autonómicas.

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El reproche principal a buena parte de los preceptos recurridos no es su contradicción a la Constitución por contravenir lo dispuesto en la Ley general tributaria (principios y normas generales del sistema tributario español de acuerdo con el art. 149.1.1, 8, 14 y 18 CE), sino por reproducir lo dispuesto en esta ley estatal, generalmente de forma literal, careciendo la comunidad autónoma de competencia para ello.La Generalitat y el Parlamento de Cataluña rechazan genéricamente la referida impugnación alegando que los preceptos del libro primero del Código: (i) se dictan en el ejercicio de sus competencias normativas en materia tributaria, que le permiten tanto configurar sus propios tributos y regular los tributos cedidos de acuerdo con la ley estatal de cesión (arts. 201 a 203 EAC), como establecer la organización institucional necesaria para gestionarlos y hacerlos efectivos (arts. 150, 204 y 205 EAC); y (ii) son plenamente compatibles con la normativa “básica” estatal.

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No solo no se obvian, a juicio de las partes recurridas, los principios y normas jurídicas generales del sistema tributario español recogidos actualmente en la Ley general tributaria, sino que, debido a la no explicitación en la Ley general tributaria de qué artículos son básicos ex art. 149.1.18 y cuáles son de competencia estatal exclusiva de hacienda general (art. 149.1.14 CE), se ha considerado necesario incluir en el libro primero del Código aspectos generales y transversales del sistema tributario y de la administración tributaria (en el título I y II, respectivamente) con el objeto de darle coherencia. Y esa reproducción es constitucionalmente legítima, según la Generalitat y el Parlamento de Cataluña, aplicando la doctrina constitucional de la lex repetita a una materia como la tributaria, en la que tanto el Estado como las comunidades autónomas ostentan competencias.a) La doctrina constitucional de la lex repetita distingue dos supuestos de reiteración autonómica de normas estatales en función de la exclusividad o no de la competencia estatal sobre la materia de la norma transcrita, con diferentes consecuencias jurídicas.En el primer supuesto, en el que la reproducción se concreta en normas relativas a materias en las que la comunidad autónoma carece de competencias, “la falta de habilitación autonómica debe conducirnos”, como regla general, “a declarar la inconstitucionalidad de la norma que transcribe la norma estatal, salvo supuestos excepcionales, como el aludido en la STC 47/2004, de 25 de marzo”, sobre repetición de normas estatales procesales [art. 149.1.6 CE; por todas, SSTC 341/2005, de 21 de diciembre, FJ 9, y 51/2019, de 11 de abril, FJ 6 a)].Un precepto autonómico será inconstitucional por invasión competencial siempre que regule cuestiones que le están vedadas, con independencia de la compatibilidad o incompatibilidad entre la regulación autonómica controvertida y la dictada por el Estado, dado que en virtud de la doctrina sobre la lex repetita al legislador autonómico le está prohibido reproducir la legislación estatal que responde a sus competencias exclusivas. “Y, con mayor razón, le está vedado parafrasear, completar, alterar, desarrollar, o de cualquiera otra manera directa o indirecta incidir en la regulación de materias que no forman parte de su acervo competencial” [por todas, SSTC 54/2018, de 24 de mayo, FJ 6 c), y 13/2019, de 31 de enero, FJ 2].

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Así lo ha declarado este tribunal en materias de inequívoca competencia exclusiva estatal: (i) sobre legislación civil (art. 149.1.6 CE), tanto en supuestos en que las comunidades autónomas carecen de derecho civil foral [SSTC 150/1998, de 2 de julio, FJ 4, o 341/2005, de 21 de diciembre, FJ 10 d)] como en supuestos relativos a las materias que “en todo caso” competen en exclusiva al Estado [SSTC 71/1982, de 30 de noviembre, FJ 19; 14/1986, de 31 de enero, FFJJ 5 y 6, y 61/1992, de 23 de abril, FJ 4 b)]; (ii) sobre legislación penal del art. 149.1.6 CE (STC 162/1996, de 17 de octubre, FJ 3); (iii) sobre legislación laboral del art. 149.1.7 CE (STC 159/2016, de 22 de septiembre, FFJJ 3 y 4); y (iv) sobre seguridad pública del art. 149.1.29 CE (STC 172/2013, de 10 de octubre, FJ 5).Ahora bien, la proscripción de la “reproducción de normas procesales por el legislador autonómico (leges repetitae) no debemos extenderla a aquellos supuestos en que la reiteración simplemente consista en incorporar a la normativa autonómica, ejercida esta en su ámbito competencial, determinados preceptos del ordenamiento procesal general con la sola finalidad de dotar de sentido o inteligibilidad al texto normativo aprobado por el parlamento autonómico” (STC 47/2004, FJ 8).

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En consecuencia, si la comunidad autónoma establece especialidades procesales necesarias para su derecho sustantivo propio, ejerciendo su competencia estatutaria en materia procesal en coherencia con la competencia exclusiva estatal sobre legislación procesal, podrá repetir de forma legítima normas generales procesales para dar sentido a la ley autonómica que las incluye [SSTC 47/2004, de 25 de marzo, FJ 4; 341/2005, de 21 de diciembre, FFJJ 9 y 10 c); 135/2006, de 27 de abril, FFJJ 3 d) y 12; 2/2018, de 11 de enero, FJ 4 c); 54/2018, de 24 de mayo, FFJJ 6 y 7, y 13/2019, de 31 de enero, FJ 2 b)].Esta excepción a la regla general de la inconstitucionalidad de la lex repetita en materias de competencia exclusiva estatal puede igualmente trasladarse a la reiteración de normas estatales de procedimiento administrativo común (art. 149.1.18 CE) que persiguen dotar de sentido a las normas autonómicas de procedimientos administrativos ratione materiae, así como a la reproducción de normas tributarias generales, sustantivas o procedimentales, de hacienda general (art. 149.1.14 CE) que se dirigen a dar inteligibilidad a la regulación autonómica sobre tributos propios y cedidos establecida en el legítimo ejercicio de su potestad tributaria.El segundo supuesto de lex repetita que distingue la doctrina constitucional (STC 341/2005, FJ 9) se produce cuando la norma reproducida y la que reproduce se encuadran en una materia sobre la que ostentan competencias tanto el Estado como la comunidad autónoma, generalmente preceptos básicos estatales reproducidos por normas autonómicas.

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En este supuesto “la consecuencia no será siempre la inconstitucionalidad, sino que habrá que estar a los efectos que tal reproducción pueda producir en el caso concreto” (FJ 9). Así, según sintetiza la STC 51/2019, tal reiteración, para ser admisible desde el punto de vista constitucional, deberá dar satisfacción a dos condiciones: (i) que la reproducción de las bases estatales tenga como finalidad hacer más comprensible el desarrollo normativo que realiza la comunidad autónoma en ejercicio de sus competencias propias; y (ii) que la reproducción de la normativa básica sea fiel y no incurra en alteraciones más o menos subrepticias de la misma [FJ 6 a)].Esta doctrina, que se ha utilizado fundamentalmente en la distribución competencial bases-desarrollo, también ha sido aplicada por este tribunal con relación a la repetición de normas estatales que establecen condiciones básicas para el ejercicio igualitario de los derechos constitucionales [art. 149.1.1 CE;

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SSTC 341/2005, FJ 10 a), b) y e), y 135/2006, FJ 3 c)].b) Coincidiendo las partes en conflicto no solo en las premisas de la doctrina constitucional de la lex repetita sino también en su aplicación a la presente controversia competencial, la cuestión a dilucidar aquí es si los preceptos autonómicos impugnados que reproducen la Ley general tributaria versan sobre materia compartida, la tributaria, como afirman las partes recurridas, o, por el contrario, como sostiene el abogado del Estado, se trata de materias sobre las que la comunidad autónoma carece de competencia.Ya se ha señalado que la potestad tributaria autonómica debe coexistir con las competencias que el Estado ostenta en virtud del art. 149.1 CE, cuyo ejercicio puede condicionar, lícitamente, la competencia de las comunidades autónomas sobre dicho sector material, más allá de los límites impuestos en la LOFCA.

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De ahí que las comunidades autónomas deban respetar también, a la hora de crear y exigir sus propios tributos, los principios y normas generales comunes de ordenación y aplicación de tributos que el Estado ha establecido en la Ley general tributaria en el ámbito de las competencias que le ha atribuido el art. 149.1.1, 8, 14 y 18 CE. Así, podría afirmarse que los tributos autonómicos propios constituyen una materia en la que concurren títulos habilitantes estatales y autonómicos. Esto significa, de un lado, que la atribución estatutaria de la competencia con carácter exclusivo a la comunidad autónoma (art. 203.5 EAC) no puede afectar a las competencias reservadas al Estado por la Constitución (art. 149.1 CE), que se proyectarán asimismo sobre esta materia, sin necesidad de que el estatuto establezca cláusulas de salvaguardia.

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Y, de otro, que los principios y normas de carácter general, sustantivos y procedimentales, del sistema tributario español, que condicionan e inciden sobre materia tributaria autonómica, son inequívocamente de competencia estatal (art. 149.1.1, 8, 14 y 18 CE).Por ello, en los casos de alegación de la doctrina de las leges repetitae, además de comprobar si existe la reproducción denunciada, habrá que realizar el encuadramiento competencial en el art. 149.1 CE de los preceptos de la Ley general tributaria reproducidos en los artículos impugnados, puesto que tanto el recurrente como las partes recurridas convienen en la competencia estatal sobre la materia regulada en ellos. En definitiva, si se trata de competencia exclusiva del Estado sobre reglas de aplicación y eficacia de normas jurídicas (art. 149.1.8 CE), la disposición autonómica será inconstitucional; pero si la norma autonómica contiene materia encuadrable en otros títulos de competencia estatal (art. 149.1.1, 14 y 18 CE), se afirmará su constitucionalidad siempre que sea una reproducción fiel de la norma estatal y sirva para dotar de sentido a los preceptos del Código tributario promulgado.

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9.

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Impugnaciones específicas de los arts. 111-3 (“Principios fundamentales del sistema impositivo catalán”) y 111-4 (“Principio de reserva de ley”). Procede ahora solventar las impugnaciones específicas alegadas contra determinados preceptos del título I (“Disposiciones preliminares y generales del Código tributario de Cataluña”) del libro primero (“Disposiciones generales del sistema tributario de Cataluña”). Siguiendo el orden del Código tributario, debe comenzarse por resolver las dudas de constitucionalidad que se plantean con relación a los arts. 111-3 (“Principios fundamentales del sistema impositivo catalán”) y 111-4 del Código tributario de Cataluña (“Reserva de ley”).a) El abogado del Estado considera que el art. 111-3 del Código tributario de Cataluña, al establecer que “[l]os principios fundamentales del sistema impositivo catalán son los de generalidad, suficiencia, justicia, igualdad, capacidad contributiva, progresividad, equidad, no confiscatoriedad y simplicidad”, regula los principios constitucionales del art. 31 CE, añadiendo el principio de simplicidad, y que dicha regulación puede resultar contradictoria con lo dispuesto al respecto en la Ley general tributaria ex art. 149.1.14 CE.

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Alega asimismo que con esa reproducción autonómica se produce el efecto pernicioso de entender que los principios enumerados solo rigen en la medida y con el alcance que establezca la normativa autonómica.En este sentido, ya en la STC 40/1981, de 18 de diciembre, este tribunal afirmó no desconocer “los inconvenientes que resultan de utilizar una técnica consistente en la reiteración en normas de rango inferior de lo que se establece por norma de rango superior, teniendo en cuenta que, independientemente de la mayor o menor frecuencia de su uso, esta técnica duplicativa se presta a un margen de inseguridad y error […] y siempre queda sometida a la necesidad de atender en su día a las eventuales modificaciones de las normas superiores así ‘incorporadas’ al ordenamiento de rango inferior” [FJ 1 c)].

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Ello no obstante, es doctrina constitucional consolidada que, si bien no es técnicamente correcto que las leyes transcriban el contenido de preceptos constitucionales, su mera reproducción no resulta inconstitucional [SSTC 40/1981, FJ 1 c), y 76/1983, de 5 de agosto, FJ 23].Por tanto, el art. 111-3 del Código tributario de Cataluña es acorde a la Constitución por cuanto es una mera transcripción, que no regulación, de los principios materiales de justicia tributaria y del gasto público establecidos en el art. 31.1 y 2 CE, salvo los principios de suficiencia y simplicidad. Ahora bien, debe destacarse que el principio de suficiencia es inherente a la autonomía financiera que el art. 156.1 CE reconoce a las comunidades autónomas.

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Y sobre el principio de simplicidad, aunque la Generalitat y el Parlamento de Cataluña lo incluyen en el art. 3.2 LGT en el que se recogen los principios de aplicación del sistema tributario (proporcionalidad, eficacia y limitación de costes indirectos derivado del cumplimiento de las obligaciones formales), lo cierto es que también puede entenderse implícitamente contenido en el principio de eficacia que el art. 103.1 CE predica de la actuación de la administración pública. De ahí que la inclusión de los principios de suficiencia y simplicidad en el art. 111-3 del Código tributario de Cataluña sea asimismo constitucional.Tampoco puede acogerse la alegación de la parte recurrente de que esta mera reiteración de los principios del art. 31.1 y 2 CE en el art. 111-3 del Código tributario de Cataluña condicione o pueda condicionar su vigencia en la medida y con el alcance que establezca la normativa autonómica.

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En primer lugar, porque ni el citado precepto ni ningún otro del Código tributario contienen regulación alguna de esos principios; en segundo lugar, porque este tribunal no puede realizar declaraciones preventivas o cautelares ante una hipotética regulación autonómica de los principios constitucionales [sobre impugnaciones preventivas, SSTC 31/2010, de 28 de junio, FJ 2; 204/2011, de 15 de diciembre, FJ 8; 184/2012, de 17 de octubre, FJ 7 a), y 132/2018, de 13 de diciembre, FJ 5 b)].b) Cuestión distinta se suscita en la impugnación del art. 111-4 del Código tributario de Cataluña sobre la reserva de ley en materia tributaria, cuya dicción es la siguiente:“1. Los tributos de la Generalitat se crean por ley.2.

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Deben predeterminarse o delimitarse por ley los elementos esenciales de los tributos, entendidos como los elementos que los identifican y los relativos a su cuantificación.3. La ley establece la obligación tributaria y fija su contenido, que debe ajustarse a los principios materiales de justicia tributaria.4. Se regulan por ley los procedimientos tributarios, el procedimiento sancionador tributario y los procedimientos de revisión administrativa de actos tributarios, sin perjuicio de su desarrollo por vía reglamentaria. También se regulan por ley los procedimientos para prevenir o resolver los conflictos o controversias tributarios surgidos en el desarrollo de un procedimiento de aplicación de los tributos o sancionador y antes de la finalización de estos, en el marco del respeto al principio de no disponibilidad del crédito tributario y al resto de principios del Derecho tributario.5.

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El contribuyente debe poder conocer con suficiente precisión, mediante la ley, el alcance de sus obligaciones fiscales.6. Debe establecerse por ley la creación de los entes con personalidad jurídica propia que conforman la administración tributaria de la Generalitat”.El recurrente denuncia el menoscabo de la competencia estatal sobre hacienda general (art. 149.1.14 CE), por un lado, porque el precepto establece el sistema de fuentes y los principios generales del sistema tributario, careciendo la comunidad autónoma de competencia para ello; y, por otro, porque estos apartados del art. 111-4 del Código tributario de Cataluña entran en colisión con el art. 8 LGT (“reserva de ley”) al no recoger ni expresa ni implícitamente todas las materias sometidas en él al principio de legalidad.

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Igualmente se objeta que esta norma autonómica, al contener una remisión reglamentaria sobre lo no regulado en ella, provoca además una vulneración del principio de reserva de ley del art. 31.3 CE.La Generalitat y el Parlamento de Cataluña argumentan de contrario que la norma autonómica ni afecta ni perturba la norma “básica” estatal (art. 8 LGT) al contener de forma implícita lo en ella establecido. Asimismo, califican de prematura la impugnación de la remisión reglamentaria, puesto que la disposición recurrida solo delimita los aspectos a regular por ley.Expuestas las alegaciones, el enjuiciamiento debe partir de tres consideraciones. La primera se refiere a que la falta patente de argumentación específica con relación al apartado sexto del art. 111-4 del Código tributario de Cataluña no permite entender levantada la carga alegatoria en este proceso constitucional, no pudiendo este tribunal reconstruir de oficio la demanda ni suplir las razones del recurrente [por todas, SSTC 85/2016, de 28 de abril, FJ 2, y 142/2018, de 20 de diciembre, FJ 2 b) y las en ellas citadas].

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Nuestro examen quedará, por tanto, circunscrito a los apartados primero a quinto del art. 111-4 del Código tributario de Cataluña. La segunda consideración es que los apartados primero a quinto del precepto impugnado no regulan el sistema de fuentes en materia tributaria, puesto que no establecen el orden de prelación de las normas aplicables en este concreto ámbito sectorial. De haberlo hecho, y “siendo el orden de fuentes en un ordenamiento compuesto el establecido en el bloque de la constitucionalidad” (STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 5), sería una disposición constitucionalmente ilegítima al poseer una naturaleza meramente interpretativa de dicho bloque y, por tanto, sin contenido material alguno.

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Finalmente, resulta evidente que los apartados impugnados tampoco desarrollan o fijan el contenido de los principios del sistema tributario en general, más allá del mandato al legislador tributario autonómico de “ajustarse a los principios materiales de justicia tributaria” (apartado tercero) o actuar “en el marco de respeto de […] [los] principios del Derecho tributario” (apartado cuarto). La temática en ellos abordada se conecta esencialmente con la reserva de ley en materia tributaria.En realidad, el problema constitucional que subyace a la impugnación formulada por el abogado del Estado no es tanto si la Generalitat tiene competencia para establecer reservas formales como si los apartados primero a quinto del art. 111-4 del Código tributario de Cataluña, al interpretar el alcance de la reserva de ley en materia tributaria, están interpretando el art. 31.3 CE.

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Debemos convenir con la demanda en que, si el legislador autonómico regulara la reserva de ley en materia tributaria, entraría en un ámbito vedado al legislador, pues no le corresponde ni interpretar la Constitución ni definir las categorías y principios constitucionales.La mera constatación de que este es el caso debe llevarnos a declarar la inconstitucionalidad y nulidad de los apartados segundo a quinto del art. 111-4 del Código tributario de Cataluña.En efecto, de la declaración de inconstitucionalidad y nulidad que se nos demanda solo debemos excluir al apartado primero. A la vista del contenido del art. 111.4 del Código tributario de Cataluña, cabe apreciar que el legislador catalán no ha interpretado un concepto constitucional; simplemente ha establecido límites adicionales a los resultantes de la Constitución (art. 31.3 CE) y el Estatuto de Autonomía de Cataluña (art. 203.5).

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De la misma manera que este Estatuto ha impuesto al legislador fiscal catalán límites adicionales a los derivados del art. 31.3 CE (STC 107/2015, de 28 de mayo, FJ 2), nada impide que la ley autonómica ordinaria restrinja todavía más el espacio correspondiente al reglamento respecto de tributos cuya regulación corresponda a la Comunidad Autónoma de Cataluña. De modo que el precepto impugnado no ha pretendido interpretar el significado de aquellas previsiones constitucionales y estatutarias ni recortar el alcance de la reserva de ley establecida por ellas. Consecuentemente, procede desestimar la impugnación del art. 114-4, apartado primero, del Código tributario de Cataluña.

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10.

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Impugnación del art. 111-7 (“Ámbito temporal de las normas tributarias”), el apartado primero del art. 111-8 (“Interpretación”) y el art. 122-4 (“Facultad de calificación”). Se impugnan el art. 111-7 del Código tributario de Cataluña, relativo al ámbito temporal de las normas tributarias, y el apartado primero del art. 111-8 sobre la interpretación de las normas tributarias, en tanto que repiten los arts. 10 LGT y 3.1 CC, respectivamente, invadiendo la competencia exclusiva del Estado para establecer “en todo caso, las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas” (art. 149.1.8 CE). Pese a su ubicación en el título II del libro primero del Código relativo a disposiciones generales sobre la administración tributaria de la Generalitat, procede examinar asimismo en este fundamento jurídico el art. 122-4 del Código tributario de Cataluña, relativo a la facultad de calificación de la administración tributaria autonómica.A) Convienen las partes de este proceso que el art. 111-7 del Código tributario de Cataluña contiene una reproducción literal del art. 10 LGT sobre las reglas de vigencia de las normas tributarias: en el apartado primero, la regla general del art. 2.1 CC; en el apartado segundo las dos reglas especiales sobre la entrada en vigor de las normas aplicables a los tributos periódicos y a los tributos de devengo instantáneo; y en el apartado tercero, la regla general del 2.2 CC sobre la irretroactividad de las leyes tributarias, y la regla especial de la retroactividad in bonam partem de las normas reguladoras de las infracciones y sanciones tributarias y de los recargos.

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A favor de la constitucionalidad del precepto recurrido las representaciones autonómicas únicamente alegan que el objetivo de su inclusión en el Código es facilitar su comprensión e inteligibilidad.a) Este tribunal dejó sentado por primera vez el contenido de la competencia sobre las “reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas” que el art. 149.1.8 CE reserva en exclusiva al Estado en la STC 14/1986, FFJJ 4 a 6, al hilo de la impugnación de los preceptos de la Ley del Parlamento Vasco 12/1983, de 22 de junio, de principios ordenadores de la hacienda general del País Vasco, relativos a la vigencia y a la eficacia derogatoria y suspensiva de las leyes de presupuestos de dicha comunidad.

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De la misma se extraen dos conclusiones aplicables al caso que ahora nos ocupa.De un lado, sin necesidad de remitirse “a lo que por tal entiende el Código civil al rubricar algunos capítulos de su título preliminar, bastará con recordar que -aparte otras instituciones que aquí no importan- no otra cosa que ordenación de la aplicación y eficacia habrá que reputar a todo aquello que se concrete en disciplinar la aplicación de las normas jurídicas en el tiempo” (FJ 6), que es lo que realizaban los preceptos de la ley vasca allí enjuiciados, y lo que realiza aquí el art. 111-7 del Código tributario de Cataluña al regular con carácter general la entrada en vigor de las normas tributarias.De otro lado, al ser las reglas sobre aplicación y eficacia de las normas jurídicas materia reservada exclusivamente al Estado, y no “a título de posibilidad de establecer unas bases o disciplinar una coordinación […] se infiere la imposibilidad de admitir […] que las comunidades autónomas emitan con carácter de generalidad, o incluso con destino a una determinada especie o grupo de disposiciones, normativa rectora de esta materia” (FJ 6).

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Todo ello sin perjuicio de que las comunidades autónomas “puedan incluir en sus privativas normas preceptos que en cada caso vengan a regular lo que afecte a la aplicación y eficacia de las mismas, con respeto de la ordenación emanada de la competencia exclusiva del Estado” (FJ 6).b) En aplicación de la doctrina anterior debe declararse la inconstitucionalidad y nulidad del art. 111-7 del Código tributario de Cataluña, porque al contener una regulación de carácter general sobre el ámbito de aplicación temporal de las normas tributarias, invade la competencia exclusiva del Estado sobre reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas establecida en el art. 149.1.8 CE. Esta conclusión no queda desvirtuada por el hecho de que este precepto autonómico no contradiga sino que reitere fielmente lo dispuesto al respecto en la ley estatal (art. 10 LGT) con la sola finalidad de dotar de sentido o inteligibilidad al texto normativo aprobado por el Parlamento autonómico.

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Y ello porque, en aplicación de la doctrina de la lex repetita, está proscrita de forma incondicionada la reproducción en la legislación autonómica de normas estatales sobre materias sobre las que la comunidad autónoma carece de competencia (por todas, SSTC 341/2005, FJ 9, y 13/2019, FJ 2); y, en concreto, se prohíbe la repetición autonómica de normas sobre materias reservadas “en todo caso” al Estado ex art. 149.1.8 CE [SSTC 71/1982, de 30 de noviembre, FJ 19; 14/1986, de 31 de enero, FFJJ 5 y 6, y 61/1992, de 23 de abril, FJ 4 b)].B) En cuanto a la impugnación del apartado primero del art. 111-8 del Código tributario de Cataluña, sobre interpretación de normas tributarias, por incompetencia legislativa autonómica sobre las reglas relativas a la eficacia y aplicación de las normas jurídicas (art. 149.1.8 CE), ambas partes confirman que la dicción de la disposición recurrida (“Las normas tributarias se interpretan según el sentido propio de los términos usados en las mismas, de acuerdo con el contexto, la evolución legislativa y la realidad social y económica del tiempo en que deben ser aplicadas, atendiendo principalmente a su espíritu y finalidad”) es prácticamente idéntica a la del art. 3.1 CC, al que se remite en blanco el art. 12.1 LGT (“Las normas tributarias se interpretarán con arreglo a lo dispuesto en el apartado primero del artículo 3 del Código Civil”).El abogado del Estado afirma que, al no haberse seguido la misma fórmula del art. 12.1 LGT en la norma autonómica (remisión en blanco al art. 3.1 CC), los criterios interpretativos en ella contenidos podrían divergir de los aplicables en virtud del art. 12.1 LGT ante una eventual modificación del art. 3.1 CC.

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En su defensa, las partes recurridas califican de “difícil” dicha modificación.Planteada la cuestión en estos términos, esta debe resolverse teniendo en cuenta dos premisas. De una parte, corresponde al Estado en exclusiva establecer las reglas sobre la aplicación de las normas jurídicas (art. 149.1.8 CE), “lo que comprende, por el propio significado del vocablo y por la interpretación sistemática del mismo en relación con el capítulo II del título preliminar del Código civil, las reglas sobre la ‘interpretación’ de las normas” (STC 83/1986, de 26 de junio, FJ 3). Y, de otra parte, la invasión competencial del art. 149.1.8 CE se produce por la sola razón de que el precepto autonómico regula materias de competencia exclusiva estatal, con independencia de la compatibilidad o incompatibilidad con la norma del Estado.

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Y ello porque, al carecer de competencia, la comunidad autónoma no puede establecer disposición alguna al respecto, ni siquiera para reproducir con exactitud las previsiones estatales, operación que quedaría vedada por la doctrina de la lex repetita expuesta en el fundamento jurídico 8 D).Por tanto, procede pues estimar la impugnación y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad y nulidad del apartado primero del art. 111-8 del Código tributario de Cataluña por reiterar los criterios de interpretación aplicables con carácter general a las normas tributarias ex art. 12.1 LGT, siendo esa materia competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.8 CE).C) Como se indicó más arriba, procede examinar asimismo en este fundamento jurídico el art. 122-4 del Código tributario de Cataluña, referido a la facultad de calificación de la administración tributaria autonómica.a) El apartado primero del art. 122-4 del Código tributario de Cataluña dispone lo siguiente: “La administración tributaria, en el desarrollo de las funciones de comprobación o investigación, debe calificar los hechos, actos o negocios efectuados por el obligado tributario de acuerdo con la naturaleza jurídica del hecho, acto o negocio efectuado con independencia de la forma o la denominación utilizadas por las partes para calificarlo”.Según la representación procesal del recurrente, la comunidad autónoma vulnera la competencia estatal que le confieren los títulos contemplados en el art. 149.1.1, 8, 14 y 18 CE para regular un principio fundamental del ordenamiento tributario, como la calificación, apartándose de lo previsto en el art. 13 LGT: “Las obligaciones tributarias se exigirán con arreglo a la naturaleza jurídica del hecho, acto o negocio realizado, cualquiera que sea la forma o denominación que los interesados le hubieran dado, y prescindiendo de los defectos que pudieran afectar a su validez”.

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Frente a ello, las partes recurridas arguyen que la no inclusión de la frase final del art. 13 LGT (“y prescindiendo de los defectos que pudieran afectar a su validez”) en el apartado primero del precepto autonómico recurrido no perturba la competencia estatal.Siendo los títulos competenciales indisponibles, y la cobertura competencial propuesta por las partes meramente indicativa y no vinculante para este tribunal (por todas, STC 65/2018, FJ 6), el establecimiento con carácter general del principio de prevalencia de la sustancia sobre la forma para la correcta calificación de las obligaciones tributarias se encuadra competencialmente, sin duda, dentro de las “reglas de aplicación y eficacia de las normas jurídicas” que competen exclusivamente al Estado ex art. 149.1.8 CE por los siguientes motivos.En primer lugar, la calificación consiste en analizar si un determinado supuesto real (hecho, acto o negocio jurídico realizado) encaja en el supuesto normativo abstracto y, si el resultado es positivo, en subsumir aquel en este.

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Se trata, pues, de una operación esencialmente interpretativa, y estrechamente relacionada a su vez con las normas reguladoras de la simulación y del denominado “conflicto en la aplicación de la norma tributaria” (antiguo fraude a la ley tributaria); técnicas todas ellas destinadas a corregir, con carácter general, conductas de elusión fiscal. Y, en segundo lugar, este tribunal ya ha declarado que el Estado retiene la competencia exclusiva para regular las reglas de interpretación de las normas jurídicas (STC 83/1986, FJ 3), y para definir la figura del fraude de ley y regular sus efectos jurídicos (STC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 8), porque son “reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas”, de cualesquiera normas jurídicas, civiles o no, cuya definición y alcance han sido encomendados por el constituyente al legislador estatal en el inciso segundo del art. 149.1.8 CE.

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Por todas estas razones, la regulación con carácter general de la calificación de las obligaciones tributarias participa de la misma naturaleza a efectos competenciales que el resto de las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas, sean civiles o no, en virtud del art. 149.1.8 CE.Por tanto, corresponde declarar la inconstitucionalidad y nulidad del apartado primero del art. 122-4 del Código tributario de Cataluña precisamente por reiterar parcialmente el concepto de calificación establecido en el art. 13 LGT, invadiendo el ámbito de competencia exclusiva del Estado del art. 149.1.8 CE.b) Idéntica vulneración de la competencia estatal en el establecimiento de los principios fundamentales del ordenamiento tributario ex art. 149.1.1, 8, 14 y 18 CE se alega también, sin más argumentación, respecto del apartado segundo del art. 122-4 del Código tributario de Cataluña, en el que se enuncian los principios que debe respetar la administración tributaria autonómica a la hora de ejercer su facultad de calificación: la presunción de buena fe de los contribuyentes y de los obligados tributarios, la debida necesidad de prueba y de motivación por parte de la administración tributaria, los procedimientos que correspondan para determinar las normas, actos o negocios que se haya intentado evitar o esconder, las calificaciones de las otras administraciones y jurisdicciones relevantes en la materia, y el resto de criterios que determine la normativa y la jurisprudencia.Una vez que hemos concluido que las reglas sobre la facultad de calificación entran dentro de la materia reservada “en todo caso” al Estado ex art. 149.1.8 CE, forzosamente debemos declarar también la inconstitucionalidad del apartado segundo del art. 122-4 del Código tributario de Cataluña.

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En efecto, por la misma razón que una comunidad autónoma no puede regular la facultad de calificación aun reiterando parcialmente el concepto establecido en una norma estatal, tampoco puede introducir criterios específicos para realizar la facultad de calificación, con independencia de su contenido y de su compatibilidad con las normas estatales.En consecuencia, la impugnación del art. 122-4 del Código tributario de Cataluña debe ser íntegramente estimada.

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11.

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Impugnación de los arts. 122-1 (“Principios generales de actuación”) y 122-2 (“Deberes y obligaciones”). Emprendiendo ya el análisis de las impugnaciones específicas del título II (“Disposiciones generales sobre la administración tributaria de la Generalitat”) del libro primero del Código tributario (“Disposiciones generales del sistema tributario de Cataluña”), cumple ahora examinar los motivos de inconstitucionalidad dirigidos contra los arts. 122-1 y 122-2 del Código tributario de Cataluña, por cuanto, según se aduce en el recurso, repiten sin competencia alguna los principios generales de actuación y los deberes y obligaciones de la administración tributaria de la Generalitat.A) El abogado del Estado denuncia que los “principios generales de actuación de la administración tributaria de la Generalitat” enumerados en el art. 122-1 del Código tributario de Cataluña, si bien difieren de los previstos en los arts. 31.1 CE y 3.1 LGT para la ordenación de los tributos, podrían entenderse implícitamente contenidos en los principios reguladores de la aplicación del sistema tributario del art. 3.2 LGT y, por tanto, ser inconstitucionales al reproducir regulación básica estatal careciendo de competencia para ello.

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De contrario, las representaciones autonómicas alegan que tales principios derivan de los arts. 31 CE, 3 LGT y 203.6 EAC (“El ejercicio de la capacidad normativa en el ámbito tributario, por parte de la Generalitat, se basa en los principios de equidad y eficiencia. En su actuación tributaria, la Generalitat promueve la cohesión y el bienestar social, el progreso económico y la sostenibilidad medioambiental”).Salvo la repetición de principios como la seguridad jurídica o la confianza legítima derivada de la misma (art. 9.3 CE), cuya validez reside en la propia repetición del texto constitucional, el resto del precepto autonómico impugnado contiene una larga enumeración glosada de principios [apartados a) a j)] que deben inspirar la actuación de la administración tributaria de la Generalitat, entre los que se encuentran el principio de buena fe [apartado e)] o el respeto de los derechos y garantías del contribuyente [apartado d)]; la vocación de servicio, la importancia de la profesionalidad, la calidad, la transparencia, el rigor, la equidad, la ética y la solidaridad en el cumplimiento fiscal [apartado a)]; la mejora de la cultura y la conciencia fiscal del conjunto de ciudadanos o la facilitación y el fomento del cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias [apartado b)]; el esfuerzo permanente por cumplir el deber de alcanzar la observancia general del ordenamiento tributario y la lucha contra la evasión y elusión fiscales con el uso de un sistema de inspección justo [apartado c)]; la garantía de una atención y resolución adecuada y ágil de las consultas, quejas, recursos y reclamaciones de los usuarios del sistema fiscal [apartado f)]; la concienciación al conjunto de la sociedad de la importancia de pagar impuestos [apartado g)]; la promoción de buenas prácticas en las relaciones con los contribuyentes y demás operadores del sistema tributario [apartado h)]; la asunción de la cultura de la calidad y de la innovación en la prestación del servicio público [apartado i)]; y la transparencia y la rendición de cuentas a la sociedad en relación con la aplicación de los tributos y con el uso público de los recursos conseguidos mediante la contribución fiscal [apartado j)].Teniendo en cuenta el contenido del precepto autonómico debe rechazarse el motivo de inconstitucionalidad alegado.

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En primer lugar, porque el artículo se limita a enunciar meras pautas de actuación administrativa que no pueden encuadrarse en los principios de ordenación de los tributos establecidos en los arts. 31.1 CE, 203.6 EAC y 3.1 LGT. En todo caso, solo algunas de estas directrices pueden considerarse derivación de alguno de los principios de aplicación de los tributos contenidos en el art. 3.2 LGT (principio de proporcionalidad, de eficacia, y de respeto de los derechos y garantías de los contribuyentes), que contempla principios básicos de régimen jurídico de las administraciones públicas, en este caso tributarias (art. 149.1.18 CE).En efecto, el art. 122-1 del Código tributario de Cataluña se limita a recoger unas normas de buena conducta, cuyos destinatarios son los órganos y entidades que conforman la administración tributaria de la Generalitat, unas veces con una incidencia clara en su funcionamiento interno (calidad, profesionalidad, rigor, ética, esfuerzo por hacer cumplir el ordenamiento tributario, o innovación, rapidez y agilidad en sus actuaciones), y otras más conectadas con las relaciones con los obligados tributarios (como el fomento de la cultura fiscal y del cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias, la transparencia y la rendición de cuentas a la sociedad, o la promoción de buenas prácticas en las relaciones con los contribuyentes).

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Todo ello porque, como se expone en el preámbulo de la Ley 17/2017, “el tiempo presente pide una nueva administración tributaria, moderna, eficaz y eficiente, con vocación de servicio a la ciudadanía y con capacidad de suministrar los servicios tributarios que requiere Cataluña”.En segundo lugar, porque los principios generales de actuación que se establecen en el art. 122-1 con respecto a la administración tributaria de la Generalitat no implican, a la vista de su contenido y dado que no se ha formulado alegación alguna en este sentido, una separación o desviación sustancial respecto a los principios y criterios que son comunes a todas las administraciones públicas tributarias y cuya fijación corresponde, como venimos reiterando, al legislador estatal.En consecuencia, queda descartada la vulneración del orden constitucional de competencias y, en concreto, la invasión autonómica de las bases de régimen jurídico de las administraciones públicas que establece la Ley general tributaria, ex art. 149.1.18 CE, en garantía de un tratamiento jurídico unitario aplicable a todas las administraciones tributarias.

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Debe, pues, desestimarse la impugnación del art. 122-1 del Código tributario de Cataluña.B) Se cuestiona, con carácter general, la enumeración de deberes y obligaciones de la administración tributaria de la Generalitat del art. 122-2 del Código tributario de Cataluña, primero, por no estar prevista en la Ley general tributaria, salvo alguna de ellas en los arts. 30 a 33 LGT; y, segundo, por cuanto el art. 34 LGT recoge los correlativos derechos de los obligados tributarios. Con esta relación de obligaciones de la administración, aduce el abogado del Estado, el art. 122-2 del Código tributario de Cataluña repite lo dispuesto en la Ley general tributaria invadiendo la competencia estatal: primero, porque al regular los derechos de los contribuyentes afecta a las condiciones básicas del ejercicio del deber de contribuir del art. 31 CE; y, segundo, porque regula en el mismo sentido que la Ley general tributaria determinados aspectos de los procedimientos tributarios para los que carece de competencia.El enjuiciamiento de este precepto requiere agrupar en cuatro bloques los quince deberes y obligaciones de la administración tributaria de la Generalitat [apartados a) a o)] en función de su encuadramiento competencial y de las consecuencias de ello derivadas:a) En primer lugar, ninguna tacha de inconstitucionalidad puede predicarse de seis de los deberes y obligaciones de la administración tributaria de la Generalitat contenidos en el art. 122-2 del Código tributario de Cataluña: llevar a cabo las actuaciones de la forma menos gravosa posible [apartado a)]; informar y asistir a los obligados tributarios en el cumplimiento de sus obligaciones [apartado b)]; contestar a las consultas tributarias formuladas, y aplicar las contestaciones de esas consultas cuando el supuesto de hecho sea asimilable [apartados l) y m), respectivamente]; informar sobre el valor a efectos fiscales de los bienes inmuebles que vayan a ser objeto de adquisición o transmisión, con relación a los tributos que gestiona [apartado n)]; y habilitar el acceso a los datos fiscales propios [apartado o)].Este Tribunal estima que el precepto de la Ley general tributaria (art. 34.1) aportado por el abogado del Estado como parámetro de control de constitucionalidad mediata del art. 122-2 del Código tributario de Cataluña posee carácter básico de acuerdo con el art. 149.1.18 CE (bases de régimen jurídico de las administraciones públicas) desde la doble perspectiva formal y material, salvo en lo que respecta, como se señalará a continuación, a los siguientes aspectos: (i) el derecho al carácter reservado de los datos con trascendencia tributaria, ubicado en el art. 149.1.1 CE en relación con el art. 18.1 y 4 CE;

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(ii) los derechos de contenido económico que recoge por tratarse de normas sustantivas de hacienda general (art. 149.1.14 CE), y (iii) los derechos de carácter estrictamente procedimental en él contenidos, encuadrables en el art. 149.1.18 CE (procedimiento administrativo común).En efecto, de un lado, el carácter formalmente básico del resto de los derechos enumerados en el art. 34.1 LGT (no procedimentales y carentes de contenido económico) se desprende del art. 1.1 LGT cuando dispone que tal ley “será de aplicación a todas las administraciones tributarias en virtud y con el alcance que se deriva del artículo 149.1.1, 8, 14 y 18 de la Constitución”, aunque hubiera resultado del todo oportuno la identificación en la propia ley del título concreto en el que se ampara el art. 34.1 LGT (en sentido similar, STC 89/2017, FJ 8).De otro lado, este precepto es materialmente básico por cuanto no solo afecta a los derechos e intereses de los administrados, sino porque precisamente establece un catálogo abierto de derechos y garantías de los obligados tributarios para el mejor y efectivo cumplimiento del deber constitucional de contribuir (art. 31.1 CE), como ya hizo en su día la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de derechos y garantías de los contribuyentes, con el objeto, según su preámbulo, de “mejorar sustancialmente la posición jurídica del contribuyente en aras a lograr el anhelado equilibrio de las situaciones jurídicas de la administración tributaria y de los contribuyentes y reforzar la seguridad jurídica en el marco tributario”.

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