Se trata, pues, de prestación patrimonial coactiva de naturaleza tributaria que persigue finalidades principalmente recaudatorias en favor de un beneficiario, generalmente distinto del ente público titular del tributo sobre el que recae.Por tanto, el art. 34 bis de la Ley 5/2017 no invade competencia exclusiva estatal al crear ex novo un recargo municipal sobre un impuesto autonómico y configurar sus elementos esenciales. Primero, porque solo la comunidad autónoma, en virtud de su competencia exclusiva para crear tributos propios ex art. 203.5 EAC, tiene competencia para crear, a su favor o a favor de otro ente público, un recargo sobre sus propios impuestos. Y, segundo, porque es precisamente el legislador estatal (art. 38.2 TRLHL) en el ejercicio legítimo de su competencia exclusiva sobre hacienda general (art. 149.1.14 CE), el que expresamente prevé la posibilidad de que la comunidad autónoma habilite a los ayuntamientos a establecer recargos sobre los impuestos autonómicos, con la sola exigencia de que así se prevea explícitamente en una ley autonómica.
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De esta forma, el precepto legal autonómico recurrido se inserta en el marco previamente definido por el Estado, según el art. 149.1.14 CE, para que las entidades locales puedan establecer recargos sobre impuestos autonómicos; esto es, que sea una ley autonómica la que cree ex novo dicho recargo (en este caso, potestativo) y fije condiciones y un tope máximo a las tarifas del mismo, como preceptúa el principio de reserva de ley en materia tributaria, para que la corporación local pueda ejercer su potestad tributaria normativa, mediante ordenanza municipal, poniendo en vigor el referido recargo y determinando sus tarifas con arreglo a los límites legalmente impuestos por la comunidad autónoma, salvaguardando con ello asimismo el principio de autonomía local (en sentido similar, la STC 179/1985, de 19 de diciembre, FJ 3, sobre un recargo municipal sobre el IRPF creado ex novo por ley estatal).
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Procede, así, desestimar también el recurso en este extremo.
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Fallo En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación española, ha decidido desestimar el presente recurso de inconstitucionalidad contra el art. 5 de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2020, de 29 de abril, de medidas fiscales, financieras, administrativas y del sector público y de creación del impuesto sobre instalaciones que inciden en el medio ambiente.
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Publíquese esta sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
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Dada en Madrid, a tres de junio de dos mil veintiuno.
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Identificación Órgano Pleno Magistrados Don Juan José González Rivas, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón.
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Número y fecha BOE [Núm, 161 ] 07/07/2021 Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 4192-2020 Fecha de resolución 03/06/2021 Síntesis y resumen Síntesis Descriptiva Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular respecto del artículo 5 de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2020, de 29 de abril, de medidas fiscales, financieras, administrativas y del sector público y de creación del impuesto sobre instalaciones que inciden en el medio ambiente.
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Síntesis Analítica Límites de la potestad tributaria de las comunidades autónomas: constitucionalidad de la regulación del impuesto sobre estancias en establecimientos turísticos.
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Resumen Se enjuicia la constitucionalidad del artículo 5 de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2020, de 29 de abril, de medidas fiscales, financieras, administrativas y del sector público y de creación del impuesto sobre instalaciones que inciden en el medio ambiente. Por un lado, el artículo modifica la regulación del impuesto sobre estancias en establecimientos turísticos al ampliar el hecho imponible del impuesto a las estancias en embarcaciones de crucero turístico en puertos del territorio de la Comunidad Autónoma de Cataluña; por otro lado, habilita al Ayuntamiento de Barcelona a establecer mediante ordenanza municipal un recargo sobre las tarifas de este impuesto con arreglo a determinados límites y condiciones.
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Se desestima el recurso de inconstitucionalidad. La sentencia no aprecia vulneración de la prohibición de doble imposición dada la diferente naturaleza tributaria del nuevo impuesto autonómico, que grava el consumo, y de la ya existente tasa estatal del buque T-1, que supone una contraprestación por la utilización especial del dominio público portuario. Además, el nuevo impuesto no restringe la libre circulación de personas y servicios dentro del territorio nacional atentando a la unidad de mercado ya que no crea una diferencia de trato entre residentes y no residentes. Tampoco se produce una vulneración del principio de igualdad tributaria dado que el impuesto grava la capacidad económica que supone la estancia en las embarcaciones de crucero turístico sin que se produzca un tratamiento legal discriminatorio para otras embarcaciones que quedan también afectadas y, además, el impuesto permite un tratamiento tributario variable a los pasajeros en tránsito en función de la intensidad con la que se realiza el hecho imponible. Por último, la sentencia afirma la constitucionalidad del recargo sobre el impuesto autonómico a favor del municipio de Barcelona al ser una competencia autonómica la creación de recargos sobre sus propios impuestos.
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1.La extensión de la inconstitucionalidad por conexión o consecuencia solo puede ejercerse por este tribunal sobre disposiciones o normas de la misma ley, a salvo de excepciones, como el caso de los textos refundidos (SSTC 11/1981 o 102/2017) [FJ 2].
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2.Con las prohibiciones de equivalencia de los tributos autonómicos con los estatales y locales que establece la LOFCA, no se pretende impedir sin más la doble imposición, sino que se produzcan dobles imposiciones no coordinadas, garantizando de esta manera que el ejercicio de poder tributario por los distintos niveles territoriales sea compatible con la existencia de ‘un sistema’ tributario en los términos exigidos por el art. 31.1 CE (SSTC 19/1987 o 84/2020) [FJ 3].
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3.El precepto de la LOFCA, que establece que los tributos que establezcan las comunidades autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado, no debe ser entendido como prohibición de “materia imponible” u “objeto del tributo”. Habida cuenta de que la realidad económica en sus diferentes manifestaciones está toda ella virtualmente cubierta por tributos estatales, ello conduciría a negar la posibilidad de que se creen nuevos tributos autonómicos (SSTC 37/1987 o 43/2019) [FJ 3].
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4.Para apreciar la coincidencia o no entre hechos imponibles, se exige atender a todos los elementos esenciales de los tributos que se comparan (hecho imponible, sujetos pasivos, exenciones y supuestos de no sujeción, devengo, eventual periodo impositivo, base imponible, tipo de gravamen, cuota tributaria, y finalidad fiscal o extrafiscal) con el objeto de determinar, no solo la riqueza gravada o materia imponible, sino la manera en que dicha riqueza o fuente de capacidad económica es sometida a gravamen en la estructura del tributo (SSTC 122/2012, o 87/2019) [FJ 3].
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5.Se recurre al método tradicional de examen de las prohibiciones de equivalencia de la LOFCA, -consistente en un análisis comparativo en paralelo de todos los elementos esenciales de los tributos contrastados-, en los supuestos en los que la doble imposición se predica de dos tributos pertenecientes a la misma categoría tributaria y, en concreto, de dos impuestos. En cambio, cuando los tributos objeto de comparación son dos tasas, la coexistencia de tasas autonómicas y estatales debe interpretarse de acuerdo con el principio de que la competencia para crear tasas por servicios deriva necesariamente de la que se ostenta para crear las instituciones y organizar los servicios públicos correspondientes y el mandato expreso de la LOFCA [FJ 3].
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6.Doctrina del principio “la tasa sigue al servicio” (SSTC 37/1981 o 27/2017) [FJ 3].
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7.Los impuestos se basan fundamentalmente en la capacidad económica, que encuentra reflejo en su hecho imponible, sin que su pago implique una contraprestación o beneficio concreto o inmediato para el contribuyente. Frente a ello, las tasas se basan en el principio de equivalencia, sin perjuicio de que no puedan desconocer la capacidad económica, de manera que su hecho imponible encierra un sinalagma (SSTC 296/1994 o 106/2000), que consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario [FJ 4].
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8.El hecho de que el tributo sea finalista o afectado a un determinado fin extrafiscal no significa que el tributo tenga finalidad primordialmente extrafiscal. Ni siquiera es prueba de ello su afirmación expresa en la propia norma que lo regula. Debe atenderse al reflejo que dicha finalidad extrafiscal encuentre en los elementos centrales de la estructura del tributo (SSTC 53/2014 o 87/2019) [FJ 4].
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9.La unidad de mercado tiene como rasgos fundamentales: (i) ser un espacio donde se encuentren garantizadas la libre circulación de personas y bienes, y (ii) ser un espacio donde las condiciones esenciales de ejercicio de la actividad económica sean iguales. Para su consecución, la Constitución ha establecido garantías, denominadas estructurales, que suponen un límite en sí a la diversidad regulatoria de las comunidades autónomas en el ejercicio de sus competencias, como son, entre otras, la reserva competencial al Estado de ámbitos materiales concretos de manera exclusiva y excluyente (por ejemplo, en el art. 149.1.6, 7, 8 y 9 CE) o los principios del art. 139 CE [FJ 5].
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10.Cuando las garantías estructurales se demuestren insuficientes para imponer los rasgos del mercado único, el Estado podrá, si así lo decide, intervenir normativamente ejerciendo sus competencias transversales ex art. 149.1.1 y 13 CE, con el objetivo de promover dichos rasgos (SSTC 79/2017 o 152/2020) [FJ 5].
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11.El art. 139.2 CE asegura la libre circulación de mercancías y personas en todo el territorio español. Proscribe con ello las regulaciones o medidas de signo proteccionista; esto es, las que dificulten injustificadamente en un territorio la comercialización de productos de otras zonas o el ejercicio de actividades empresariales por parte de personas procedentes de otros lugares (STC 111/2017) [FJ 5].
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12.No toda medida que en la práctica produzca efectos restrictivos onerosos, de hecho o de derecho, sobre las personas o bienes provenientes de fuera contradice necesariamente el art. 139.2 CE; únicamente lo hará cuando persiga de forma intencionada la finalidad de obstaculizar la libre circulación o genere consecuencias objetivas que impliquen el surgimiento de obstáculos que no guarden relación y sean desproporcionados respecto del fin constitucionalmente lícito que pretenda la medida adoptada (SSTC 66/1991, 111/2017 o 68/2021) [FJ 5].
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13.13. La diversidad en las condiciones de ejercicio de la actividad económica en las diferentes partes del territorio nacional derivada del ejercicio por las comunidades autónomas de sus propias competencias no constituye en sí misma una vulneración constitucional, dado que la potestad legislativa de que las comunidades autónomas gozan potencialmente da a nuestro ordenamiento una estructura compuesta, por obra de la cual puede ser distinta la posición jurídica de los ciudadanos en las distintas partes del territorio nacional (STC 37/1981) [FJ 5].
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14.Si bien el derecho a desarrollar una actividad económica en condiciones de igualdad es, indudablemente, una manifestación de la libertad de empresa, tal derecho se impone en cada ordenamiento, estatal o autonómico, individualmente considerado (SSTC 53/2014, 30/2016 y 89/2017). No es posible considerar, por tanto, que ni del referido derecho ni del art. 139.2 CE se derive la exigencia de que las concretas condiciones de ejercicio de la actividad económica tengan que ser las mismas en todo el territorio nacional [FJ 5].
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15.La igualdad “en la ley” impone al legislador el deber de dispensar un mismo tratamiento a quienes se encuentran en situaciones jurídicas iguales, con prohibición de toda desigualdad que, desde el punto de vista de la finalidad de la norma cuestionada, carezca de justificación objetiva y razonable o resulte desproporcionada en relación con dicha justificación [FJ 6].
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16.Lo que prohíbe el principio de igualdad son las desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos y razonables, según criterios o juicios de valor generalmente aceptados, por lo que para que sea constitucionalmente lícita la diferencia de trato, las consecuencias jurídicas que se deriven de tal distinción deben ser proporcionadas a la finalidad perseguida, de suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos (en materia tributaria, SSTC 76/1990, 60/2015 o 77/2015) [FJ 6].
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17.La igualdad ha de valorarse, en cada caso, teniendo en cuenta el régimen jurídico sustantivo del ámbito de relaciones en que se proyecte. En materia tributaria es la propia Constitución la que ha concretado y modulado el alcance de su art. 14 en un precepto, el art. 31.1, pues la igualdad ante la ley tributaria resulta indisociable de los principios de generalidad, capacidad, justicia y progresividad (SSTC 27/1981 o 10/2005) [FJ 6].
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18.El deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos según la capacidad económica de cada contribuyente configura un mandato que vincula, no solo a los ciudadanos, sino también a los poderes públicos (STC 76/1990). Y en cuanto mandato para los poderes públicos, lo que el art. 31.1 CE prohíbe es que, salvo que exista una justificación razonable, el legislador grave de manera diferente idénticas manifestaciones de riqueza (SSTC 57/2005 o 19/2012) [FJ 6].
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19.Un recargo no cambia su naturaleza jurídica en función de la entidad de su cuantía ni de la carencia de la naturaleza extrafiscal del tributo sobre el que recae [FJ 7].
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20.El principio de autonomía local en la vertiente del gasto (arts. 140 y 142 CE) implica no solo la plena disponibilidad de las corporaciones locales sobre sus ingresos, sino también la libre decisión sobre el destino de sus fondos siempre que sea, eso sí, para el desempeño de los fines públicos que tengan legalmente atribuidos (SSTC 109/1998 y 83/2020) [FJ 7].
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21.No invade competencia exclusiva estatal al crear ex novo un recargo municipal sobre un impuesto autonómico y configurar sus elementos esenciales. Primero, porque solo la comunidad autónoma, en virtud de su competencia exclusiva para crear tributos propios, tiene competencia para crear, a su favor o a favor de otro ente público, un recargo sobre sus propios impuestos. Y, segundo, porque es precisamente el legislador estatal, en el ejercicio legítimo de su competencia exclusiva sobre hacienda general (art. 149.1.14 CE), el que expresamente prevé la posibilidad de que la comunidad autónoma habilite a los ayuntamientos a establecer recargos sobre los impuestos autonómicos, con la sola exigencia de que así se prevea explícitamente en una ley autonómica [FJ 7]. disposiciones con fuerza de ley impugnadas disposiciones citadas Comunidad Autónoma de Cataluña. Ley 5/2020, de 29 de abril, de medidas fiscales, financieras, administrativas y del sector público y de creación del impuesto sobre las instalaciones que inciden en el medio ambiente Artículo 5 Constitución española, de 27 de diciembre de 1978 Artículo 2, ff. 1, 7 Artículo 14, ff. 1, 5 Artículo 31.1, ff. 1, 3, 4, 6 Artículo 31.3, ff. 1, 4, 7 Artículo 38, f. 5 Artículo 133.1, ff. 1, 7 Artículo 133.2, f. 5 Artículo 139, f. 5 Artículo 139.2, f. 5 Artículo 140, f. 7 Artículo 142, f. 7 Artículo 149.1.1, f. 5 Artículo 149.1.6, f. 5 Artículo 149.1.7, f. 5 Artículo 149.1.8, f. 5 Artículo 149.1.9, f. 5 Artículo 149.1.13, f. 5 Artículo 149.1.14, f. 7 Artículo 157.1 b), f. 5 Artículo 157.2, ff. 1, 5 Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional Artículo 33, f. 2 Artículo 33.1, f. 2 Artículo 39, f. 2 Artículo 39.1, f. 2 Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las comunidades autónomas Artículo 6, f. 3 Artículo 6.2, ff. 1, 3, 4 Artículo 6.3 (redactado por la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre), f. 3 Artículo 9 c), ff. 1, 5 Artículo 157.2, f. 5 Artículo 157.9 c), f. 5 Ley 58/2003, de 17 de diciembre, general tributaria Artículo 2, f. 4 Artículo 2.2 a), f. 4 Artículo 2.2 c), f. 4 Artículo 25.2, f. 7 Artículo 36.3 in fine, f. 4 Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales Artículo 38.2, f. 7 Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña Artículo 171, f. 5 Artículo 177, f. 7 Artículo 202.3 a), f. 5 Artículo 203.5, ff. 5, 7 Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las comunidades autónomas
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En general, f. 3 Reglamento (UE) 1177/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010. Derechos de los pasajeros que viajan por mar y por vías navegables y por el que se modifica el Reglamento (CE) 2006/2004 Artículo 3 t), f. 6 Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de puertos del Estado y de la marina mercante En general, f. 3 Artículo 161.2 c), f. 4 Artículo 164.2 c), f. 4 Artículo 194, f. 4 Artículos 194 a 204, f. 4 Artículo 195.1, f. 4 Artículo 195.2, f. 4 Artículo 196, f. 4 Artículo 197, f. 4 Artículo 198, f. 4 Artículo 199, f. 4 Artículo 200.1, f. 4 Ley del Parlamento de Cataluña 5/2012, de 20 de marzo, Medidas fiscales, financieras y administrativas y de creación del impuesto sobre las estancias en establecimientos turísticos En general, f. 4 Ley del Parlamento de Cataluña 5/2017, de 28 de marzo. Medidas fiscales, administrativas, financieras y del sector público y de creación y regulación de los impuestos sobre grandes establecimientos comerciales, sobre estancias en establecimientos turísticos, sobre elementos radiotóxicos, sobre bebidas azucaradas envasadas y sobre emisiones de dióxido de carbono En general, ff. 1, 2 Artículo 23, ff. 4, 6 Artículo 23 in fine, f. 6 Artículo 24, ff. 1, 7 Artículo 24.2, f. 2 Artículo 26.1, ff. 1 a 6 Artículo 26.1 in fine, f. 4 Artículo 26.2, ff. 4, 6 Artículo 26.3, f. 6 Artículo 26.3 c), ff. 2, 4 Artículo 26.4, ff. 2, 6 Artículos 26 a 50 bis, f. 4 Artículo 27, f. 4 Artículo 28.2, ff. 2, 4 a 6 Artículo 29, ff. 4, 5 Artículo 30, f. 4 Artículo 33, f. 4 Artículo 33.1, ff. 4, 6 Artículo 34 bis, ff. 1, 2, 7 Artículo 34.1, ff. 1, 2, 4, 6, 7 Artículo 34.3, ff. 1, 2 Artículo 35, ff. 1, 2, 4 Artículo 46, f. 2 Artículo 48, f. 4 Artículo 49, ff. 1, 4 Artículo 50 bis, ff. 1, 2 Comunidad Autónoma de Cataluña. Ley 5/2020, de 29 de abril, de medidas fiscales, financieras, administrativas y del sector público y de creación del impuesto sobre las instalaciones que inciden en el medio ambiente En general, f. 2 Artículo 5, ff. 1, 2 Artículo 5.1, ff. 1, 2, 7 Artículo 5.2, ff. 1, 2 Artículo 5.3, ff. 1, 2, 6 Artículo 5.4, ff. 1, 2, 7 Artículo 5.5, ff. 1, 2 Artículo 5.6, ff. 1, 2 Decreto-ley de la Generalitat de Cataluña 23/2020, de 9 de junio. Medidas urgentes en materia tributaria Artículo 1, f. 1 Decreto-ley de la Generalitat de Cataluña 36/2020, de 3 de noviembre. Medidas urgentes en el ámbito del impuesto sobre las estancias en establecimientos turísticos y del impuesto sobre la renta de las personas físicas
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Artículo 1, f. 1 Comunidad Autónoma de Cataluña. Decreto-ley 12/2021, de 18 de mayo, relativo al impuesto sobre las estancias en establecimientos turísticos Artículo único, f. 1 Conceptos constitucionales Identificadores Visualización Doble imposiciónDoble imposición, f. 3 Igualdad tributariaIgualdad tributaria, f. 6 Impuestos autonómicosImpuestos autonómicos, f. 7 Libertad de circulaciónLibertad de circulación, f. 5 Límites a la potestad tributaria autonómicaLímites a la potestad tributaria autonómica, f. 7 Recargo tributarioRecargo tributario, f.7 Unidad de mercadoUnidad de mercado, f. 5 CataluñaCataluña, f. 1 Arriba Ayúdenos a mejorarUtilice este formulario para notificar al Tribunal Constitucional una posible errata encontrada en el texto de la resolución.
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