Al margen de esta hipótesis límite, difícil de concebir en nuestro Estado constitucional, el Gobierno dispone de amplio margen de libertad para la apreciación del presupuesto de hecho que habilite la declaración del estado de alarma y, llegado el caso, el Congreso de los Diputados, para autorizar su prolongación, en una o en sucesivas prórrogas.De muy distinto alcance es el segundo de los límites que dispone el principio de legalidad, mediante el que se acotan, por mandato de la Constitución, los tipos abstractos de medidas que pudieran incorporarse a estas decisiones y, en lo que interesa a este proceso, aquellas que pudieran afectar a derechos fundamentales. Los actos normativos que declaren o prorroguen un estado de alarma cuentan con rango de ley, pero tendrán en este punto que atenerse a lo permitido al efecto por la ley orgánica a la que la Constitución remite (arts. 11 y 12 LOAES, en especial).
\nEllo sin perjuicio de que aquellos actos incorporen, también, determinaciones previstas o permitidas en la legislación general. “Lo que importa subrayar es que ni las apelaciones a la necesidad pueden hacerse valer por encima de la legalidad, ni los intereses generales pueden prevalecer sobre los derechos fundamentales al margen de la ley (sobre este último extremo, aunque para otros supuestos, SSTC 52/1983, de 7 de julio, FJ 5, y 22/1984, de 17 de febrero, FJ 3)”.En los siguientes fundamentos jurídicos habrá ocasión de considerar, en atención a lo dicho, si las medidas aquí impugnadas cuentan o no con el respaldo de lo dispuesto en la LOAES o si pueden incluso llegar a justificarse, en algún caso, con arreglo a la legislación aplicable a situaciones de normalidad.(ii) En cuanto al principio de proporcionalidad, “es preciso que las limitaciones exorbitantes de derechos fundamentales que así puedan disponerse […] se atemperen” a las exigencias de este principio, de tal manera que cumplan las exigencias de idoneidad, necesariedad y que, superados estos dos escrutinios, la afectación del derecho se muestre, en fin, como razonable por derivarse de ella más beneficios para el interés general que perjuicios sobre el derecho en cada caso comprometido.
\nEs la propia LOAES la que hace una referencia expresa y omnicomprensiva a esta pauta para acotar y, llegado el caso, controlar las intervenciones singulares a que dé lugar la declaración o prórroga de un estado de alarma, al disponer que “las medidas a adoptar […] serán en cualquier caso las estrictamente indispensables para asegurar el restablecimiento de la normalidad”, con el añadido de que su aplicación (no controvertida en este recurso) “se realizará de forma proporcionada a las circunstancias” (art. 1.2).f) Recapitulando, la citada STC 148/2021, de 14 de julio, termina declarando que, ante el estado de alarma, los derechos “son eventualmente limitables, incluso de modo extraordinario, a resultas de las medidas contempladas” en la LOAES; “si bien cuentan adicionalmente con la defensa que aporta el principio de proporcionalidad.
\nCon arreglo a este criterio habrá de examinarse, primero, si las medidas impugnadas resultan acordes a la legalidad; después, si no implican una suspensión de los derechos fundamentales afectados; y, por último, y siempre que concurran las anteriores circunstancias, si se presentan como idóneas, necesarias y proporcionadas, vistas las circunstancias que llevaron” (FJ 3).C) Últimas precisiones previas de alcance generala) Se afirma en la demanda que “[p]arece difícilmente discutible la concurrencia en el caso que nos ocupa del presupuesto que permite la declaración del estado de alarma”, valoración que hay que entender extienden los recurrentes a la prórroga acordada por el Congreso de los Diputados y declarada, acto seguido, mediante el Real Decreto 956/2020, toda vez que no hacen ninguna manifestación de contrario en el escrito del recurso.Quedan, pues, al margen del objeto de este recurso, por no haber sido controvertidas, las decisiones políticas del Gobierno y del Congreso de los Diputados, que apreciaron el presupuesto de hecho causante de la declaración inicial y la prórroga del estado de alarma, esto es la grave alteración de la normalidad ocasionada por la pandemia de coronavirus y la expansión del virus, que afectaba a todo el territorio nacional al tiempo de aprobarse los reales decretos y la resolución del Congreso de los Diputados ahora impugnados.b) Por el contrario, sí han sido impugnadas algunas de las medidas sustantivas previstas primero por el Gobierno y mantenidas después por decisión del Congreso.
\nExcluido que se esté ante una suspensión, en el sentido del art. 55.1 CE, de derechos fundamentales, pues “su cita resulta pertinente aquí a los solos efectos de excluir la posibilidad de suspensión de derechos, únicamente admisible en los casos de declaración de los estados de excepción y sitio” (STC 148/2021, de 14 de julio, FJ 4), el enjuiciamiento se hará teniendo como pauta la legalidad, en el sentido de apreciar si la LOAES “consiente la restricción de tales derechos fundamentales en un estado de alarma”, dado que, “de no ser así, la inconstitucionalidad vendría dada por la afectación, sin soporte legal, del respectivo derecho” (FJ 4 de aquella STC 148/2021). Como, igualmente, señala la precitada STC 148/2021, “[s]i, por el contrario, la LOAES permitiera en abstracto una limitación de ese género, habría que considerar si la medida concretamente controvertida llega a suponer la suspensión del derecho afectado o si, en caso contrario, es desproporcionada a la vista de las circunstancias” (FJ 4).También deberá tomarse en consideración la proporcionalidad de las reglas impugnadas, criterio este último sobre el que procede, aún con carácter preliminar, hacer dos advertencias adicionales:(i) El recurso de inconstitucionalidad da lugar, por lo común, a un juicio abstracto de contraste entre normas (SSTC 11/1981, de 8 de abril, FJ 2, y 83/1983, de 21 de octubre, FJ 1), pero no es así cuando entra en juego el principio de proporcionalidad.
\nEn estos casos, el tribunal ha de sopesar más bien, con arreglo a los criterios expuestos, cuál sea el más correcto equilibrio entre bienes y derechos contrapuestos o en tensión recíproca. Y hay que añadir que si tal labor de ponderación se proyecta, como aquí ocurre, sobre reglas de vigencia temporal limitada y adoptadas en función de un supuesto de hecho concreto como el que determinó el estado de alarma de autos, las conclusiones del juicio constitucional han de quedar también ceñidas al caso y a las concretas circunstancias en las que esas reglas se dictaron, sin que, más allá de la doctrina general expuesta en el anterior apartado de este fundamento jurídico, pueda resultar extrapolable lo que, a continuación, se resuelva en relación con las medidas limitativas de derechos incluidas en las disposiciones y acuerdo impugnado, a eventuales controversias ulteriores.El objeto de nuestro enjuiciamiento constitucional atenderá, pues, al examen y valoración de unas medidas singulares, que fueron previstas para hacer frente a una situación epidémica sobre la base de unas informaciones, conocimientos científicos, datos de hechos y recursos disponibles concretos, relacionados, también, con un presupuesto de hecho igualmente concreto y determinado.
\nPor tanto, la resolución final del tribunal no ha de tomarse -cuando haga referencia a circunstancias y coyunturas concretas- como pauta o guía para hipotéticas situaciones futuras que requirieran, a su vez, de la adopción de medidas extraordinarias.(ii) De otra parte, el juicio de proporcionalidad a las medidas previstas para el estado de alarma al que se refiere el art. 1.2 LOAES, habrá de realizarse de manera prudencial y con una inevitable modulación, pues en casos como el presente no estamos en un supuesto de funcionamiento ordinario del estado de derecho, sino en una situación de crisis, propiciada en el caso de autos por la propagación de una pandemia con evolución y resultado incierto, al tiempo en que tuvo vigencia el estado de alarma.Procede entrar ya en el examen de la constitucionalidad de las medidas impugnadas.
\n4.
\nLimitación de la circulación de personas en horario nocturnoA) PlanteamientoEl art. 5 del Real Decreto 926/2020 dispone lo siguiente:“1. Durante el período comprendido entre las 23:00 y las 6:00 horas, las personas únicamente podrán circular por las vías o espacios de uso público para la realización de las siguientes actividades:a) Adquisición de medicamentos, productos sanitarios y otros bienes de primera necesidad.b) Asistencia a centros, servicios y establecimientos sanitarios.c) Asistencia a centros de atención veterinaria por motivos de urgencia.d) Cumplimiento de obligaciones laborales, profesionales, empresariales, institucionales o legales.e) Retorno al lugar de residencia habitual tras realizar algunas de las actividades previstas en este apartado.f) Asistencia y cuidado a mayores, menores, dependientes, personas con discapacidad o personas especialmente vulnerables.g) Por causa de fuerza mayor o situación de necesidad.h) Cualquier otra actividad de análoga naturaleza, debidamente acreditada.i) Repostaje en gasolineras o estaciones de servicio, cuando resulte necesario para la realización de las actividades previstas en los párrafos anteriores.2.
\nLa autoridad competente delegada correspondiente podrá determinar, en su ámbito territorial, que la hora de comienzo de la limitación prevista en este artículo sea entre las 22:00 y las 00:00 horas y la hora de finalización de dicha limitación sea entre las 5:00 y las 7:00 horas”.Los recurrentes reprochan a este precepto la conculcación, en el orden de su cita, de los arts. 19, 55.1, 17 y 25 CE. Entienden que esta “prohibición general” de circulación en horario nocturno no estaría amparada por el art. 11 a) LOAES y que supuso la suspensión, más allá de lo permitido en el citado art. 55.1, del derecho a circular por el territorio nacional garantizado en aquel art. 19 CE, lo que conllevó, además, una “auténtica privación de libertad”, no distinta a un “arresto domiciliario” o a una pena de localización permanente, con la consiguiente infracción del art. 17 CE.
\nLa medida, por otra parte, sería aplicable sin las garantías “procesales” establecidas, tanto en esa misma disposición, como en el art. 25 CE y supondría, en fin, una privación de libertad impuesta por la administración civil, en contra de lo establecido en el apartado 3 del último de los preceptos constitucionales citados.Estima el abogado del Estado, de contrario, que la limitación sería acorde con el contenido esencial del derecho fundamental enunciado en el art. 19 CE, vistas sus “amplísimas excepciones”, y que resultaría proporcionada, atendida le necesidad de proteger la salud pública y la vida e integridad física de las personas (arts. 43 y 15 CE). La medida, por lo demás, ni sería privativa de la libertad personal ni tendría carácter sancionador.A partir de estas contrarias pretensiones se ha enjuiciar la constitucionalidad del precepto.
\nNo sin antes precisar que queda fuera de examen lo dispuesto en el número 2, que será objeto de enjuiciamiento en el fundamento jurídico 10 de esta sentencia (designación de autoridades competentes delegadas).B) Desestimación ab initio de determinadas infracciones constitucionalesDesde el principio deben descartarse, por infundadas, algunas de las invocaciones constitucionales de la demanda, lo que, por otra parte, ya tuvo oportunidad de pronunciarse este tribunal en su reciente STC 148/2021, de 14 de julio, FJ 4. De conformidad, pues, con lo que allí dijimos, procede descartar los siguientes reproches.a) La cita del art. 55.1 CE. Por las razones expuestas en el fundamento jurídico que antecede, este precepto no es pauta para el enjuiciamiento que se pide.b) La mención del derecho a la libertad personal (art. 17.1 CE).
\nLa libertad garantizada por esta norma constitucional es “la de quien orienta, en el marco de normas generales, la propia acción” (STC 341/1993, de 18 de noviembre, FJ 4) y solo puede hablarse de su privación en el sentido del art. 17.1 CE cuando “de cualquier modo, se impida u obstaculice la autodeterminación de la conducta lícita” (STC 98/1986, de 10 de julio, FJ 4). No es este el caso del precepto controvertido. El art. 5 restringe la licitud de la circulación y, por tanto la libertad de desplazamientos, dentro de determinada franja horaria, a determinados supuestos, fuera de los cuales la persona no queda, pues, privada de esta libertad que la demanda invoca.c) Debe, asimismo, quedar excluida la controversia referida al art. 25 CE.
\nLo prescrito en los apartados 1 (principio de legalidad) y 3 (exclusión de sanciones privativas de libertad por la administración civil) de este precepto constitucional es de aplicación únicamente respecto de normas, medidas o decisiones que tengan una “finalidad represiva, retributiva o de castigo” (STC 215/2016, de 15 de diciembre, FJ 8), presupuesto que no concurre en el presente caso.C) EnjuiciamientoProcede entrar ya en el examen del art. 5.1 del Real Decreto 926/2020, que, como se ha dicho anteriormente, rigió durante toda la vigencia del estado de alarma. En este sentido y descartadas las quejas por las denunciadas infracciones de los arts. 17, 25 y 55.1 CE, resta por enjuiciar la alegada vulneración del derecho fundamental a la libertad de circulación a que se refiere el párrafo primero del art. 19 CE, que dispone -en lo que ahora importa- que “[l]os españoles tienen derecho […] a circular por el territorio nacional”.a) La propia rúbrica de este art. 5 del Real Decreto 926/2020 es, como se recordará, “Limitación de la libertad de circulación de las personas en horario nocturno” y hay que añadir que este precepto no se quedó, en su apartado 1, en la acotación o delimitación del ámbito de esa libertad, como ocurre con otras reglas previstas para situaciones de normalidad, sino que la limitó o restringió de modo intenso, para determinada franja horaria.“Por ello, una medida de este carácter nunca podría haberse previsto en leyes que pretendieran la regulación u ordenación general del ejercicio de esta libertad, so pena de incurrir en inconstitucionalidad (art. 53.1 CE), sin perjuicio de lo que pudiera disponer la legislación para hipótesis de emergencias coyunturales.
\nNo hay que olvidar que, ante coyunturas de ‘grave riesgo, catástrofe o calamidad pública’ (en palabras del art. 30.4 CE), la libertad de circulación, como otras, podría llegar a redefinirse y contraerse -incluso sin dar lugar a un estado de alarma- con arreglo a lo que el tribunal llamó tempranamente los ‘límites necesarios que resultan de su propia naturaleza, con independencia de los que se producen por su articulación con otros derechos […]’ (STC 5/1981, de 13 de febrero, FJ 7)” [STC 148/2021, de 14 de julio, FJ 5 a)].Ahora bien, la mera constatación de que el art. 5.1 del Real Decreto 926/2020 limita “la libertad de circulación más allá de lo que admitiría, con carácter general, el art. 53.1 CE no resuelve la controversia aquí planteada, que en última instancia consiste en si tal medida puede encontrar amparo en la declaración del estado constitucional de alarma” [STC 148/2021, de 14 de julio, FJ 5 a)].En la STC 148/2021 tantas veces citada, hemos dicho también que:“Es la propia Constitución la que ha previsto la posibilidad de limitaciones extraordinarias en su artículo 116 (números 1 y 2).
\nEso explica, precisamente, el rigor con el que en ella se contempla tanto la instauración inicial como el ulterior mantenimiento (previa autorización de la representación política de la ciudadanía) de este estado de crisis […].Por tanto, la resolución de la citada controversia habrá de considerar, en primer lugar, si tal constricción excepcional impuesta por los apartados 1 y 3 del artículo 7 del Real Decreto 463/2020 [en el supuesto de autos el art. 5.1 del Real Decreto 926/2020] se acomoda a lo previsto en la ley orgánica a la que remite el artículo 116.1 CE (LOAES). En caso de que así sea, procederá analizar si su alcance puede ser calificado como una ‘suspensión’ del derecho, vedada para el estado de alarma.
\nFinalmente, y solo en el caso de que el derecho no haya quedado suspendido, cabrá analizar si la limitación respeta las exigencias de la proporcionalidad.Así, y en principio, la LOAES proporciona cobertura formal para una limitación excepcional de la libertad constitucional de circulación. De una parte, su artículo 11 dispone que el decreto de declaración del estado de alarma, o los sucesivos que durante su vigencia se dicten, podrán acordar, entre otras medidas, la de ‘[l]imitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos’ [punto a)]. De otra, el art. 12.1 admite que en el supuesto previsto en el art. 4 b (‘crisis sanitarias, tales como epidemias’), ‘la autoridad competente podrá adoptar por sí, según los casos, además de las medidas previstas en los artículos anteriores, las establecidas en las normas para la lucha contra las enfermedades infecciosas’; remisión que obliga a considerar, muy especialmente, la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública, según la cual ‘con el fin de controlar las enfermedades transmisibles, la autoridad sanitaria, además de realizar las acciones preventivas generales, podrá adoptar las medidas oportunas para el control de los enfermos, de las personas que estén o hayan estado en contacto con los mismos y del medio ambiente inmediato, así como las que se consideren necesarias en caso de riesgo de carácter transmisible’ (artículo 3).
\nResulta así que los preceptos controvertidos [en el caso de autos, el art. 5.1 del Real Decreto 926/2020] cuentan con un primer y necesario soporte en la LOAES” [FJ 5 a)].Sentado, pues, que la medida de limitación de la libertad de circulación es reconducible a una de las previstas en abstracto por la LOAES, por lo que cuenta con ese específico fundamento legal, habrá que analizar, a continuación, si puede integrarse dentro del margen constitucional posible.b) Como se ha visto, la demanda parte de la tesis de que el art. 5.1 del Real Decreto 926/2020 dispone una prohibición general de circulación en horario nocturno, para luego introducir excepciones a aquella prohibición. Según los recurrentes, “se emplea así la técnica típica de la suspensión del derecho, con prohibición general, salvo las excepciones absolutamente indispensables”; de ahí que, según su parecer, el precepto impugnado incurra en contradicción con el derecho fundamental a la libertad de circulación (art. 19 CE).El abogado del Estado, por su parte, descarta dicha suspensión y, además opone que la medida fue proporcionada a las circunstancias extraordinarias que concurrieron durante la pandemia, de tal manera que la ha estimado adecuada y necesaria para la protección de la salud pública (art. 43 CE) y los derechos fundamentales de todos a la vida y a la integridad física (art. 15 CE).
\nEl preámbulo del Real Decreto 926/2020 (apartado III), viene a coincidir con este planteamiento al destacar que “se establece, con excepciones, la limitación de la libre circulación de las personas en horario nocturno, a fin de evitar al máximo la expansión de la infección durante ese período de tiempo, dado que en esa franja horaria se han producido muchos de los contagios en estas últimas semanas, tal y como ha quedado expuesto con anterioridad”, en referencia a los datos que se habían facilitado en el apartado II del preámbulo y al seguimiento de la epidemia.Asimismo, el preámbulo del Real Decreto 956/2020 (apartado I), también apunta que “buena parte de los encuentros de riesgo se producen en horario nocturno, de acuerdo con la información facilitada por las comunidades autónomas, lo que reduce substancialmente la eficacia de otras medidas de control implementadas.
\nPor ese motivo, la restricción de la movilidad nocturna se considera una medida proporcionada con un potencial impacto positivo en el control de la transmisión, al evitarse situaciones de contacto de riesgo vinculadas a encuentros sociales”.c) Pues bien, siguiendo el criterio establecido por este tribunal en su reciente STC 148/2021, de 14 de julio, “debemos analizar, en primer lugar, si, a partir de las consideraciones generales anteriormente desarrolladas, las restricciones que el Decreto ahora controvertido proyecta sobre el concreto derecho a la libertad de circulación pueden llegar a considerarse como una suspensión del mismo, constitucionalmente proscrita” [FJ 5 a)].También, ha declarado este tribunal (SSTC 83/2016 y 148/2021, así como los AATC 7/2012, de 13 de enero, y 40/2020, de 20 de abril) que, “a diferencia de los estados de excepción y de sitio, la declaración del estado de alarma no permite la suspensión de ningún derecho fundamental […] aunque sí la adopción de medidas que pueden suponer limitaciones o restricciones a su ejercicio” [FFJ 8 y 5 a) de las SSTC 83/2016 y 148/2021, precitadas].Para ello, la tantas veces citada STC 148/2021, después de hacer un detallado resumen de los “conceptos que permiten diferenciar, dentro del contenido de ciertos derechos fundamentales, facultades o derechos de distinta naturaleza, adaptándose a las características de cada uno de ellos y a las circunstancias concurrentes en cada supuesto” (contenido absoluto, núcleo irrenunciable, contenido constitucional indisponible, contenido central, contenidos esencial mínimo además del adicional integrado por derechos o facultades de origen legal o convencional), añade lo que sigue:“Junto a estas fórmulas elaboradas en la doctrina constitucional para diferenciar, dentro del contenido de los derechos fundamentales, ámbitos o esferas cuya protección puede ser distinta según las circunstancias, la literalidad constitucional añade otra técnica, dado que el art. 53 CE exige al legislador de los derechos fundamentales que ‘en todo caso’ respete ‘su contenido esencial’.
\nComo hemos señalado en ocasiones anteriores, con referencia a un derecho concreto, ‘la fórmula constitucional ‘en todo caso’ […] encierra un núcleo indisponible’ en el contenido de ese derecho (STC 16/1994, FJ 3).Debemos destacar, sin embargo, que todas esas fórmulas o técnicas, bien sean las de elaboración jurisprudencial bien sean las que derivan de la literalidad del art. 53 CE, se encuadran dentro del régimen ordinario de restricción de los derechos fundamentales. Esto sucede de un modo evidente con el límite del ‘contenido esencial’, como se desprende claramente de su ubicación en el art. 53 CE, dentro de la regulación general que la Constitución hace de los derechos fundamentales y por ello mismo ajeno al capítulo V del título I que, bajo la rúbrica ‘Suspensión de los derechos y libertades’, disciplina junto con el art. 116 CE los supuestos en que rigen las atribuciones de poderes extraordinarios a los poderes públicos.
\nOcurre lo mismo con el resto de fórmulas enunciadas más atrás (‘contenido absoluto’, ‘contenido indisponible’, ‘contenido central’, etc.), en tanto que responden a situaciones que, aun siendo particulares y con rasgos que las alejan de lo común, acaecen dentro del régimen ordinario de definición del contenido y alcance de los derechos fundamentales.Ninguna de estas fórmulas o técnicas, precisamente porque son propias del régimen ordinario de restricción de los derechos fundamentales, son aptas para actuar como parámetro constitucional de control de la reducción del contenido y alcance del derecho a circular libremente (art. 19 CE) que se opera en virtud del art. 7 aquí impugnado [art. 5.1 del Real Decreto 926/2020, en el caso de autos].
\nEste precepto se ubica en una norma de emergencia, en concreto de estado de alarma, y por ello su enjuiciamiento constitucional solo se puede abordar a partir de categorías propias del régimen extraordinario de limitación de derechos fundamentales.La suspensión de la vigencia de un concreto derecho fundamental es una de estas técnicas y resulta relevante en este momento porque el artículo 55.1 CE prevé que solo resulte practicable en los estados de excepción y de sitio, de modo que el juego combinado de los artículos 116 y 55.1 CE convierte en inconstitucional cualquier ejercicio de tal poder extraordinario que se hiciera con ocasión del estado de alarma. Ello conlleva que la limitación por defecto de la libertad deambulatoria consignada en el artículo 7 [artículo 5.1 del Real Decreto 926/2020, en el caso de autos] sería inconstitucional si, por entrañar una cesación de este derecho fundamental, solo pudiera adoptarse mediando tal suspensión de vigencia del mismo” [FJ 5 a)].d) A partir de estas consideraciones generales, el objeto de impugnación se refiere a la medida establecida en el art. 5.1 del Real Decreto 926/2020, que establece una regla general y un conjunto de nueve excepciones a aquella.
\nLa regla general dispone que las personas no podrán circular por las vías o espacios de uso público en horario nocturno comprendido entre las 23:00 y las 06:00 horas, en fechas comprendidas entre el 9 de noviembre 2020, día en que entró en vigor la inicial declaración del estado de alarma, y el 9 de mayo de 2021, fecha de finalización de la prórroga. Por su parte, la relación de excepciones contenidas en el apartado de referencia permitía “únicamente” la circulación para la realización de algunas de las actividades expresadas en las letras a) a i) del indicado apartado.La prohibición de circular por vías o espacios de uso público tenía, pues, un alcance general; de aplicación a todas las personas, de tal manera que, entre las horas de la noche citadas en el precepto, la facultad individual de “circular” dejaba de existir, salvo que lo fuera para alguna de las finalidades excepcionales contenidas en la norma.
\nEl término “únicamente “, recogido en la norma de referencia, delimitaba taxativamente los supuestos excepcionales en que podía transitarse por las vías públicas. Fuera de aquellas “actividades”, como se ha indicado, la prohibición era general para todos.Por su parte, las excepciones a aquella prohibición se configuraban como numerus clausus, de tal manera que, aunque dos de ellas, contenidas en las letras g) y h) y referidas, respectivamente, a la concurrencia de “causa de fuerza mayor o situación de necesidad” o “[c]ualquier otra actividad de análoga naturaleza, debidamente acreditada”, pudieran tener un contenido más abierto que las anteriores y, por ello, permitieran una interpretación flexible por el aplicador de la norma, es lo cierto que, únicamente, para aquellas actividades excepcionales estaba autorizado el desplazamiento por las vías públicas.e) Así las cosas, ha de merecer un examen detenido la prohibición general que se estableció para el horario nocturno (entre las 23:00 y las 6:00 horas) durante toda la vigencia del estado de alarma (el inicialmente declarado y el prorrogado) y si aquella disposición constituyó una verdadera “suspensión de facto”, como alegan los recurrentes, en cuyo caso la norma estaría viciada de inconstitucionalidad y nulidad, o, por el contrario, supuso una limitación o restricción intensa, pero no suspensión, que aún permanecería dentro de los límites establecidos por el bloque de constitucionalidad para el estado de alarma.Desde luego, hemos de partir de dos premisas expuestas con anterioridad: de una parte, que el art. 11 a) LOAES permite la limitación de la circulación o permanencia de personas o vehículos “en horas y lugares determinados”, además de condicionar aquella limitación “al cumplimiento de ciertos requisitos”.
\nDe otro lado, ya hemos declarado supra que las limitaciones o restricciones de los derechos fundamentales que puedan ser acordadas en una declarada situación excepcional de crisis como es la del estado de alarma, no es la propia de lo que pueda disponerse durante el desenvolvimiento ordinario del estado de derecho. Lo contrario supondría negar la propia esencia de la situación excepcional que propició el estado de alarma, pues carecería de toda lógica que el régimen de limitación o restricción de derechos fundamentales en un estado de alarma fuera semejante al del estado de derecho ordinario. La excepcionalidad que acoge el bloque de constitucionalidad respecto del estado de alarma habilita para acordar limitaciones de mayor intensidad a las que puedan resultar conformes al régimen ordinario del estado de derecho; eso debe ser así siempre que no constituyan una injerencia en el “núcleo indisponible” del derecho, entendiendo por tal aquella intromisión que afectara al contenido irreductible del derecho fundamental, hasta el punto de hacerlo irreconocible o de impedir su ejercicio, lo que no es el caso.A partir de estas iniciales consideraciones, ya podemos adelantar que, in abstracto, los arts. 11 a) y 12.1 LOAES ofrecen cobertura del bloque de constitucionalidad a la medida de limitación o restricción de la libertad de circulación o de permanencia de las personas “en horas y lugares determinados”, máxime cuando se ha de abordar una situación de grave alteración de la normalidad producida por una pandemia generada por un virus de la intensidad del que aquejaba a todo el territorio nacional en las fechas previstas para la vigencia del estado de alarma.Lo decisivo en este caso no es, pues, la cobertura constitucional de la medida, que la tiene, sino más bien si la adopción de aquella se encuadraba dentro de una limitación o restricción, ajustada a lo dispuesto en el bloque de constitucionalidad para el estado de alarma y si obedeció al mandato establecido por el art. 1.2 LOAES de que fuera “estrictamente indispensable para asegurar el restablecimiento de la normalidad” y se ajustara a las exigencias del principio de proporcionalidad.f) En el caso de autos y, por las razones que, seguidamente, expondremos nos hallamos en el ámbito de un régimen jurídico de limitaciones y restricciones de las medidas impuestas a la libertad de circulación, a diferencia de las que, en su momento, fueron dispuestas por el art. 7 del Real Decreto 463/2020 para el anterior estado de alarma, cuya inconstitucionalidad y nulidad de los apartados 1, 3 y 5 de aquel precepto declaró la tantas veces citada STC 148/2021.A diferencia del régimen jurídico establecido por aquel art. 7, que, en palabras de la referida sentencia, “supon[ía] un vaciamiento de hecho o, si se quiere, una suspensión del derecho” [STC 148/2021, de 14 de julio, FJ 5 a)], en el caso de autos la limitación de la libertad de circulación fue establecida para un determinado horario nocturno que abarcaba un máximo de siete horas de duración, entre las 23:00 y las 6:00 horas, del total diario.
\nEllo supuso que, cuantitativa (poco más de un tercio del día, a diferencia del precedente que afectaba a todo el horario diario) y cualitativamente (franja horaria nocturna frente a la totalidad de la jornada en el anterior estado de alarma) el régimen jurídico de medidas limitativas del derecho de circulación establecido por el art. 5.1 del Real Decreto 926/2020 tuviera una diferencia notable en comparación con el dispuesto por el Real Decreto 463/2020.En consecuencia, el art. 5.1 del Real Decreto 926/2020 estableció un régimen de limitación de la libertad de circulación, como así lo recoge su rúbrica y no de suspensión como han sostenido los recurrentes. Así, desde esta inicial consideración, será necesario realizar nuestro enjuiciamiento de la medida limitativa de la libertad de circulación con la aplicación del principio de proporcionalidad para determinar si la medida se ajusta o no a lo dispuesto en el art. 116.1 CE y en la LOAES.
\nTal aplicación del principio de proporcionalidad pasa, en consecuencia, por la realización de un juicio que discurra por las tres etapas del canon que utiliza con reiteración este tribunal, adecuación, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto:(i) La medida adoptada fue adecuada para hacer frente a la situación de pandemia y a la evolución de la incidencia que estaba teniendo en la población española. El objetivo era establecer determinadas medidas que trataran de revertir el progreso de transmisión del virus y evitar que los servicios del sistema nacional de salud pudieran llegar a la saturación y al “colapso” asistencial, como consecuencia del número creciente de contagios de la enfermedad, de hospitalizaciones y de ingresos en la unidad de cuidados intensivos que iban siendo detectados y registrados.Según destacaba el preámbulo del Real Decreto 926/2020 “buena parte de los encuentros de riesgo se producen en horario nocturno, de acuerdo con la información facilitada por las comunidades autónomas, lo que reduce substancialmente la eficacia de otras medidas de control implementadas”.
\nAdemás, determinados organismos supranacionales, como la Organización Mundial de la Salud (OMS) o el Centro Europeo para la Prevención y Control de Enfermedades (ECDC, en sus siglas en inglés) habían puesto de manifiesto que “en países o regiones subnacionales en las [sic] cuales se ha establecido la transmisión comunitaria, o que estén en riesgo de entrar en dicha fase de la epidemia, las autoridades deben adoptar inmediatamente medidas de distanciamiento físico y restricciones de movimiento a nivel de población [,] además de otras medidas de salud pública y del sistema sanitario para reducir la exposición y contener la transmisión” del virus (documento “Actualización de la estrategia frente a la COVID-19”, de la OMS, de fecha 14 de abril de 2020, pp. 3 y 10; asimismo, “Guía para la implementación de intervenciones no farmacéuticas frente al COVID-19”, del ECDC, de 24 de septiembre de 2020, pp. 1, 3 y 15, entre otras).En consecuencia, establecer una limitación de la circulación de las personas durante determinadas horas de la noche, en concreto desde las 23:00 hasta las 6:00 horas, debe reputarse como una medida adecuada para combatir aquella evolución negativa de la pandemia, toda vez que, de ese modo, se hizo frente a una situación de riesgo que había sido detectada como favorecedora de los contagios, la de los encuentros sociales producidos en aquellas horas de la noche del tiempo anterior al estado de alarma.(ii) También debe ser considerada esta medida como necesaria.
\nOtras, hasta aquel momento adoptadas por las autoridades para conseguir el control de la evolución de la epidemia (pruebas de detección de contagios para identificar y aislar focos de transmisión, instrucciones a la población en general para establecer medidas individuales de prevención de los contagios, servicios personales y materiales de atención sanitaria, primaria y de hospitalización, etc.), habían resultado insuficientes y no habían conseguido, tampoco, hacer frente al nivel de crecimiento, cada vez más preocupante, que estaba tomando la evolución de la epidemia en el período de tiempo inmediatamente anterior al estado de alarma.(iii) Por último, debemos considerar, también, la medida como proporcionada a la consecución de un fin constitucionalmente legítimo y de interés general para la comunidad social como era el de la preservación de la vida (art. 15 CE) y de la salud pública (art. 43.2 CE).Cierto es que la restricción del derecho a circular libremente fue particularmente intensa en las horas de la noche citadas anteriormente, hasta el punto de alcanzar la prohibición general, salvo excepciones tasadas en la norma, de poder utilizar las vías públicas en aquel intervalo de horas.
\nPero se trataba de un horario reducido en relación con el total de la jornada (siete horas).Además, la limitación tuvo lugar en un curso horario en que, para la generalidad de la población, la vida diaria queda de ordinario atenuada en intensidad, por tratarse de un período de tiempo generalmente dedicado al descanso por la mayoría de la población. Además, se trató de evitar aquellos encuentros sociales que habían sido identificados como uno de los principales factores de riesgo de incremento de contagios. En último término, otros ordenamientos europeos de nuestro entorno adoptaron o aplicaron, también, determinaciones análogas y en fechas no muy distantes de aquellas en las que rigió el estado de alarma en España [en Italia, dependiendo de las regiones, el “toque de queda” (coprifuoco) comenzaba a las 23:00 horas o a medianoche, y duraba hasta las 5:00 horas (https://www.governo.it/it/coronavirus-normativa); por su parte, en Francia, el toque de queda (couvre-feu) lo fue desde las 21:00 hasta las 6:00 horas (https://www.gouvernement.fr/info-coronavirus/les-actions-du-gouvernement)].A la vista, pues, de todos los razonamientos expuestos, la medida limitativa de la libertad de circulación de las personas en horario nocturno, a que se refiere el art. 5.1 del Real Decreto 926/2020, extendida en su vigencia a la prórroga del estado de alarma, es conforme al bloque de constitucionalidad (art. 116 CE y LOAES).
\nPor ello, debemos desestimar el recurso en este extremo.
\n5.
\nLimitación de entrada y salida de personas en comunidades y ciudades autónomas o en ámbitos territoriales inferioresA) PlanteamientoEl art. 6 del Real Decreto 926/2020 dispuso lo siguiente:“1. Se restringe la entrada y salida de personas del territorio de cada comunidad autónoma y de cada ciudad con estatuto de autonomía salvo para aquellos desplazamientos, adecuadamente justificados, que se produzcan por alguno de los siguientes motivos:a) Asistencia a centros, servicios y establecimientos sanitarios.b) Cumplimiento de obligaciones laborales, profesionales, empresariales, institucionales o legales.c) Asistencia a centros universitarios, docentes y educativos, incluidas las escuelas de educación infantil.d) Retorno al lugar de residencia habitual o familiar.e) Asistencia y cuidado a mayores, menores, dependientes, personas con discapacidad o personas especialmente vulnerables.f) Desplazamiento a entidades financieras y de seguros o estaciones de repostaje en territorios limítrofes.g) Actuaciones requeridas o urgentes ante los órganos públicos, judiciales o notariales.h) Renovaciones de permisos y documentación oficial, así como otros trámites administrativos inaplazables.i) Realización de exámenes o pruebas oficiales inaplazables.j) Por causa de fuerza mayor o situación de necesidad.k) Cualquier otra actividad de análoga naturaleza, debidamente acreditada.2.
\nSin perjuicio de lo previsto en el apartado anterior, la autoridad competente delegada que corresponda podrá, adicionalmente, limitar la entrada y salida de personas en ámbitos territoriales de carácter geográficamente inferior a la comunidad autónoma y ciudad con estatuto de autonomía, con las excepciones previstas en el apartado anterior.3. No estará sometida a restricción alguna la circulación en tránsito a través de los ámbitos territoriales en que resulten de aplicación las limitaciones previstas en este artículo”.La demanda sostiene que el “cierre fronterizo” establecido en este precepto supuso una “suspensión”, no permitida por el art. 55.1 CE ni amparada por el art. 11 a) LOAES, de los derechos fundamentales a la libre elección de residencia y a circular libremente por el territorio nacional (art. 19 CE, párrafo primero).
\nPor su parte, el abogado del Estado rechaza ese argumento porque entiende que la medida no afectó a aquel primer derecho fundamental y respetó el contenido esencial de la libertad de circulación, objeto, en este caso, de una limitación proporcionada y con fundamento bastante en el citado precepto de la LOAES.Para aproximarnos al estudio de esta segunda medida limitativa de derechos, son precisas tres aclaraciones iniciales sobre el objeto de enjuiciamiento:a) El apartado 2 de este art. 6, relativo a posibles limitaciones de desplazamientos entre ámbitos territoriales inferiores a los fijados en el apartado 1, no queda al margen del control que se pide, con independencia de que, en el fundamento jurídico 10 (designación de autoridades competentes delegadas), estudiemos la pretendida inconstitucionalidad y nulidad del inciso de aquella previsión que hacía referencia a la autoridad competente “delegada que corresponda”.
\nSe trata ahora de apreciar si tal eventual limitación, cualquiera que fuese la autoridad que la dispusiera, habría resultado o no, por su alcance sustantivo, conciliable con el bloque de constitucionalidad (art. 116 CE y LOAES).b) La demanda no ofrece argumento alguno que sustente una impugnación del apartado 3 de este art. 6, por lo que deberá quedar al margen de nuestro enjuiciamiento, salvo que, por conexión con algunas de las reglas impugnadas, pudiera extenderse una eventual declaración de inconstitucionalidad a dicho apartado (art. 39.1 LOTC).c) Por último, el art. 55.1 CE no es pauta para nuestro enjuiciamiento, por razones ya reiteradas.B) Enjuiciamiento y desestimacióna) Los recurrentes alegan que el art. 6, apartados 1 y 2 del Real Decreto 926/2020 contraviene el ejercicio del “derecho fundamental a la libertad de residencia”, desde una doble perspectiva:(i) De una parte, porque impide a las personas el derecho a desplazarse libremente a otros lugares a los que se desee llegar para residir “accidental o transitoriamente” y, en consecuencia, “el derecho a determinar libremente el lugar o lugares donde se desee residir transitoria o permanentemente en España”, sin que, por ello, cualquiera de dichos lugares constituya el domicilio habitual.
\nSe alude, en concreto, a que aquel precepto únicamente permite el “retorno al lugar de residencia habitual o familiar” [art. 6.1 d)], pero no los desplazamientos desde otros o a otros lugares distintos del de aquella residencia.(ii) De otro lado, se afirma que este precepto afecta, también, a la libertad de circulación, porque, en términos de la norma, “restringe” la entrada y salida (que no sea en tránsito) de las personas del territorio de cada comunidad autónoma, ciudad con estatuto de autonomía, o de ámbitos territoriales inferiores.b) Así delimitado el ámbito de esta impugnación, debemos comenzar destacando que no queda afectada por el recurso la dimensión estática del derecho fundamental a la libre elección de residencia (primer inciso del art. 19 CE), esto es de aquella vertiente del derecho que “protege la conducta del individuo consistente en ‘elegir libremente su residencia en territorio español’: es ‘el derecho subjetivo y personal a determinar libremente el lugar o lugares donde se desea residir transitoria o permanentemente’ en España” (STC 72/2005, de 4 de abril, FJ 4).
\nEl contenido constitucional de esta dimensión del derecho no es otra, en términos positivos, que el de elegir -en el respeto a las normas generales- la localización de un propio lugar de residencia y el de excluir, negativamente, que el poder público imponga a su titular -a salvo supuestos de privación de libertad- una residencia determinada.c) Cosa distinta es la vertiente dinámica de aquel derecho, sobre la que centran su pretensión de inconstitucionalidad los recurrentes, toda vez que sus quejas se refieren a la limitación establecida por aquel precepto (suspensión en su ejercicio, según la demanda) de los desplazamientos de las personas de unos lugares a otros, en los términos y con el alcance anteriormente enunciados.Pues bien, las dos perspectivas de la libertad de desplazamiento de un lugar a otro que, según los recurrentes, habrían quedado inconstitucionalmente afectadas por el art. 6, apartados 1 y 2 del Real Decreto 926/2020, están tan estrechamente conectadas entre sí que pueden ser objeto de enjuiciamiento conjunto, toda vez que, para los demandantes, la norma en cuestión impidió de facto y de modo general el movimiento de las personas más allá de los límites de los ámbitos territoriales descritos en el precepto impugnado, salvo que tales desplazamientos lo fueran por alguno de los once motivos que, como excepción, componían un catálogo cerrado y taxativo de supuestos en que se permitía aquel movimiento, siempre que fuera por motivos “adecuadamente justificados”, es decir, sin que obedecieran a la libre determinación y a la voluntad individual del que los quisiera realizar.En realidad, los recurrentes reproducen contra este art. 6, apartados 1 y 2 del Real Decreto 926/2020 la misma queja y semejantes argumentos a los que ya utilizaron para impugnar la limitación de la libertad de circulación del precedente art. 5.1 de la misma disposición general.
\nEl vínculo resulta, pues, perceptible desde el punto y hora en que, de una interpretación combinada de los arts. 5 y 6 del Real Decreto 926/2020, resulta que el régimen establecido en ambos preceptos dispuso: (i) la prohibición general de circular en el horario nocturno comprendido entre las 23:00 y las 6:00 horas que ya previó el art. 5.1, a excepción de las actividades allí establecidas, por lo que dicha prohibición se extendió también, de modo general, a la realización de desplazamientos de entrada y salida del territorio de cada comunidad autónoma, ciudad con estatuto de autonomía o entidad territorial inferior durante aquellos horarios nocturnos, salvo que lo fuera por alguno de los motivos que se especificaban en las letras a) a i) del art. 6.1 del citado Real Decreto 926/2020 y siempre que estuvieran “adecuadamente justificados”; (ii) Igualmente, en horas distintas de las del horario nocturno anteriormente reseñado, se dispuso la prohibición general de no poder entrar o salir de los ámbitos territoriales antedichos, a excepción de que lo fuera por alguno de los motivos recogidos en las referidas letras a) a i) del art. 6.1, con la “adecuada” justificación.En consecuencia, tan solo quedaron excluidos de aquella afectación y al margen del régimen de los citados preceptos, los desplazamientos en horario distinto al nocturno anteriormente expresado, realizados dentro de los ámbitos territoriales antedichos. Estos últimos movimientos de personas eran libres y sin restricciones de movilidad.Así pues, el régimen previsto para los dos supuestos ahora enunciados disponía, de modo general, una situación semejante a la que ya hemos analizado al enjuiciar el art. 5.1 del Real Decreto 926/2020.
\nLa regla general era la prohibición de entrar o salir de alguno de aquellos ámbitos territoriales. La excepción, por el contrario, solo alcanzaría a las personas que fueran a realizar el desplazamiento por alguno de los motivos expresados en el art. 6.1, siempre que lo justificaran adecuadamente.d) Las limitaciones de desplazamientos de entrada y salida de los ámbitos territoriales especificados en el art. 6, apartados 1 y 2 del Real Decreto 926/2020 contaron con la misma cobertura del bloque de la constitucionalidad que hemos reconocido al art. 5.1 de la misma norma. En efecto, el art. 11 a) LOAES prevé la posible adopción, en la declaración de un estado de alarma o durante su vigencia, de la medida consistente en “limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en […] lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos”, de tal manera que la norma legal que regula esta afectación excepcional al libre ejercicio del derecho a realizar desplazamientos de un lugar a otro, puede permitir el establecimiento de una serie de “limitaciones o restricciones”, con “requisitos” que condicionen los movimientos de las personas a fin de combatir, en el caso de autos, las vías de transmisión del virus causante de la pandemia y evitar que puedan propagarse los contagios de unos lugares a otros.e) Al igual que en el caso de la limitación a la libertad de circulación dispuesta en el artículo anterior, el núcleo de la queja de los recurrentes respecto de este art. 6, apartados 1 y 2, no se localiza en la potestad de establecer límites y condiciones al ejercicio de aquel derecho, lo que es reconocido incluso por los demandantes, sino en si aquella medida ha sido de tal intensidad que se erigió en verdadera suspensión del derecho y consiguiente privación temporal de su ejercicio, como así lo postulan; o, por el contrario, no sobrepasó los linderos predeterminados por el bloque de constitucionalidad, lo que abocaría a una limitación del derecho llevada a unos extremos que sobrepasarían los que propiamente pudieran ser acordados durante el funcionamiento ordinario del estado de derecho, pero que se hallarían todavía dentro de los aceptados por el art. 116.1 CE y la LOAES.Debemos, pues, responder a la cuestión de si hubo suspensión o interrupción temporal del ejercicio de este derecho o, por el contrario, aquella medida no sobrepasó el ámbito propio de las limitaciones a su ejercicio.
\nDe ser esto último, aún restaría un tercer nivel de enjuiciamiento que exigiría determinar si la limitación al ejercicio del derecho resultó o no proporcionada a las circunstancias concurrentes (art. 1.2 LOAES).f) Para determinar si el art. 6, apartados 1 y 2 impugnados, estableció de facto una suspensión del ejercicio de la libertad de entrada y salida de personas de los ámbitos territoriales reseñados en el precepto, o simplemente estableció una limitación a aquel ejercicio, hemos de realizar, a estos efectos, dos consideraciones:(i) En primer lugar, a diferencia de lo acontecido en el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020 y prorrogado ulteriormente por sucesivas autorizaciones del Congreso, no quedó de facto interrumpido temporalmente el derecho de las personas a realizar movimientos para ir de un lugar a otro, pues, en el caso de autos, la totalidad de la población disponía de libertad para desplazarse dentro de su ámbito territorial (comunidad autónoma, ciudad con estatuto de autonomía o entidad territorial inferior) en horas que no fueran las del horario nocturno establecido en el art. 5.1.(ii) Y, en segundo término, aquellos desplazamientos podían extenderse a otros lugares fuera de aquellos ámbitos territoriales, durante las veinticuatro horas del día, si bien supeditados al cumplimiento “adecuadamente justificado” de algunos de los motivos especificados en el precepto impugnado.Por consiguiente, el art. 6 no estableció una suspensión del ejercicio del derecho a la libertad de realizar desplazamientos de entrada y salida de aquellos ámbitos territoriales durante el estado de alarma.
\nMás bien, se trató de unas limitaciones muy intensas a aquel ejercicio que restringieron, con carácter general, la libertad de las personas para entrar y salir, al poder hacerlo, únicamente, cuando justificaran adecuadamente la concurrencia de alguno de los motivos previstos en la norma de referencia.g) Dado que la situación establecida por el art. 6 del Real Decreto 926/2020 fue la de una limitación o restricción intensa del derecho, lo que, a continuación, corresponde es determinar si tal limitación extrema de los desplazamientos fue proporcionada o no a las circunstancias concurrentes. En definitiva, el enjuiciamiento del precepto exige la aplicación del test de proporcionalidad para ver si la medida enjuiciada resultó adecuada, necesaria y proporcionada a aquellas circunstancias:(i) La medida resultó adecuada porque era apta para dar cumplimiento a una finalidad legítima como era la de “reducir sustancialmente la movilidad del virus” (preámbulo del Real Decreto 926/2020 y en palabras del acuerdo del Consejo de ministros que solicitó la autorización de la prórroga).
\nSe trataba de impedir que los movimientos de las personas desde ámbitos territoriales con mayor incidencia de la epidemia a otros en que aquella fuera menor, terminasen elevando los índices de estas últimas, de tal manera que, limitando aquella movilidad, mejorarían, también, los indicadores de control de la transmisión.(ii) Igualmente, era necesaria para hacer frente a las constatadas mutaciones del virus y a su creciente propagación, como también al previsible incremento de la “presión asistencial y hospitalaria” (preámbulo del Real Decreto 956/2020), en vista de que las adoptadas durante el tiempo que precedió al de este estado de alarma habían resultado insuficientes para revertir la evolución de la pandemia.
\nLa restricción de los movimientos de entrada y salida de las personas limitaba también las posibilidades del virus de extenderse a otros territorios y la medida era necesaria para aislar e identificar con mayor facilidad los focos de contagio y evitar la transmisión comunitaria.(iii) Finalmente, la limitación del ejercicio del derecho resultó proporcionada a los derechos fundamentales y fines de interés general que se pretendían preservar como eran los derechos a la vida (art. 15 CE) y a la salud pública (art. 43 CE). Ciertamente, se trataba de una medida de restricción extrema del ejercicio del derecho, que, en aquella situación excepcional, permitía únicamente los desplazamientos indispensables de las personas que justificaran adecuadamente su movilidad.
\nEn los preámbulos de los Reales Decretos 926/2020 y 956/2020 (apartado II de ambos) se hacía mención a la “incidencia acumulada de 349 casos por 100 000 habitantes en catorce días”, así como que “a fecha 26 de octubre este indicador había ascendido hasta los 410 casos por 100 000 habitantes”, lo que revelaba un “acelerado empeoramiento” que quedaba reflejado en los indicadores asistenciales y hospitalarios tal y como se hacía constar en aquellas disposiciones generales.Tal situación requería que “las medidas de carácter extraordinario de control de la pandemia para prevenir y contener los contagios, y mitigar así el impacto sanitario, social y económico” que la propagación del virus estaba provocando se intensificaran sin demora.
\nA aquella apreciada situación de emergencia sanitaria atendió esta medida de limitar los movimientos de entrada y salida a los estrictamente indispensables para evitar, precisamente, la “movilidad del virus”. Se trataba de una medida complementaria de la recogida anteriormente en el art. 5.1 que, por ello, participaba también de las condiciones y exigencias establecidas a la libertad de circulación de las personas, que hemos estimado como proporcionada a las circunstancias entonces concurrentes.En consecuencia, debemos desestimar la pretendida declaración de inconstitucionalidad del art. 6, apartados 1 y 2 del Real Decreto 926/2020, por este motivo.
\n6.
\nLimitación de la permanencia de grupos de personas en espacios públicos y privadosA) Planteamientoa) El art. 7 del Real Decreto 926/2020, de aplicación al período inicial y al prorrogado del estado de alarma, dispuso lo siguiente:“1. La permanencia de grupos de personas en espacios de uso público, tanto cerrados como al aire libre, quedará condicionada a que no se supere el número máximo de seis personas, salvo que se trate de convivientes y sin perjuicio de las excepciones que se establezcan en relación a dependencias, instalaciones y establecimientos abiertos al público. La permanencia de grupos de personas en espacios de uso privado quedará condicionada a que no se supere el número máximo de seis personas, salvo que se trate de convivientes.En el caso de agrupaciones en que se incluyan tanto personas convivientes como personas no convivientes, el número máximo a que se refiere el párrafo anterior será de seis personas.2.
\nLa autoridad competente delegada correspondiente podrá determinar, en su ámbito territorial, a la vista de los indicadores sanitarios, epidemiológicos, sociales, económicos y de movilidad, previa comunicación al Ministerio de Sanidad y de acuerdo con lo previsto en el artículo 13, que el número máximo a que se refiere el apartado anterior sea inferior a seis personas, salvo que se trate de convivientes.Asimismo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 10, las autoridades competentes delegadas podrán, en su ámbito territorial, establecer excepciones respecto a personas menores o dependientes, así como cualquier otra flexibilización de la limitación prevista en este artículo.3. Las reuniones en lugares de tránsito público y las manifestaciones realizadas en ejercicio del derecho fundamental regulado en el artículo 21 de la Constitución podrán limitarse, condicionarse o prohibirse cuando en la previa comunicación presentada por los promotores no quede garantizada la distancia personal necesaria para impedir los contagios.4.
\nNo estarán incluidas en la limitación prevista en este artículo las actividades laborales e institucionales ni aquellas para las que se establezcan medidas específicas en la normativa aplicable”.b) Con cita del art. 21 CE y de la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del derecho de reunión (en adelante, LODR), la demanda formula tres censuras de inconstitucionalidad contra este art. 7: (i) lo dispuesto en su apartado 3 respecto de reuniones o manifestaciones en vías públicas “excede” del “marco establecido” en el art. 10 de aquella ley orgánica, conforme al cual -recuerdan los recurrentes- “si la autoridad gubernativa considerase que existen razones fundadas de que puedan producirse alteraciones del orden público, con peligro para personas o bienes, podrá prohibir la reunión o manifestación o, en su caso, proponer la modificación de la fecha, lugar, duración o itinerario de la reunión o manifestación”; (ii) la “falta de absoluta modulación” del apartado 1 de este artículo supondría que hubieran quedado “prohibidas o suspendidas” las reuniones orgánicas de partidos políticos, sindicatos y asociaciones empresariales [no sujetas a la Ley reguladora del derecho de reunión: art. 2 c)] cuando excedan del número de seis personas no convivientes, lo que no cabría ni siquiera en el estado de excepción (art. 22.3 LOAES) y entrañaría una infracción de los arts. 6, 7 y 23 CE, y (iii) ese mismo apartado 1 implicaría la prohibición de reuniones privadas [excluidas también del régimen de la Ley reguladora del derecho de reunión: art. 2 a) y b)] de más de seis personas; señala en este punto la demanda que tales reuniones “por razones familiares o de amistad y la realización de visitas a familiares, conocidos o amigos constituyen manifestaciones esenciales de la dignidad humana y del libre desarrollo de la personalidad” (art. 10.1 CE) que “exceden del propio derecho fundamental de reunión y se integran en el más precioso y sagrado derecho a la libertad humana (art. 17.1 CE), en su concepción más íntima e inviolable”.c) Por su parte, el abogado del Estado niega, de contrario, la verificación de unas y otras conculcaciones de la Constitución: los apartados controvertidos de este art. 7 serían -en síntesis- conformes al contenido esencial del derecho de reunión y proporcionados, en su ordenación, a las circunstancias de la epidemia.Procede entrar en la resolución de las pretensiones así fundamentadas.
\nQueda, sin embargo, al margen lo dispuesto en el apartado 2 de este artículo, que será objeto de enjuiciamiento en el fundamento jurídico 10 (designación de autoridades competentes delegadas).B) Precisiones preliminaresa) Pese a que el recurso impugna la totalidad del art. 7 del Real Decreto 926/2020, la demanda nada alega respecto del apartado 4 que, por su propio contenido, excluye la aplicación de las limitaciones establecidas en los tres precedentes apartados para “las actividades laborales e institucionales” y para “aquellas para las que se establezcan medidas específicas en la normativa aplicable”. Por tanto, el citado apartado queda al margen de nuestro enjuiciamiento.Por otro lado, el apartado 2 de este precepto, ya hemos dicho supra que será objeto de estudio en el fundamento jurídico 10, por lo que debe quedar excluido, también, del análisis que sigue.b) Procede, a continuación, el análisis de los apartados uno y tres de este art. 7, en función de las tachas de inconstitucionalidad que han sido alegadas por los recurrentes.
\nNo obstante, por razones metodológicas, alteraremos el orden del enjuiciamiento y comenzaremos por el segundo de los apartados enunciados, que es el que primeramente impugnan los recurrentes en su demanda:(i) Por lo que atañe a la primera de las opuestas, referida al apartado 3, que restringe el ejercicio de los derechos de reunión y manifestación “en lugares de tránsito público”, en el sentido de que podría “limitarse, condicionarse o prohibirse”, en función de que los promotores no ofrecieran medidas que garantizaran “la distancia necesaria para impedir los contagios”, alegan los recurrentes que esta medida contraviene el art. 10 LODR, que únicamente puede limitar o incluso prohibir el ejercicio de este derecho cuando existan “razones fundadas de que puedan producirse alteraciones del orden público, con peligro para personas o bienes”, debe ser desestimada.Varias son las razones que llevan a la desestimación de esta queja:- La consideración de que la limitación del ejercicio de este derecho hay que situarla en el seno de un supuesto de grave alteración de la normalidad, provocado, en el caso de autos, por la admitida concurrencia de una situación de pandemia que fue la causante del estado de alarma, declarado y prorrogado.
\nPor tanto, nuestro enjuiciamiento debe partir del reconocimiento, aceptado por los recurrentes, de la existencia del estado excepcional de crisis al que se refiere el bloque de constitucionalidad (art. 116 CE y la LOAES) y no de un supuesto de normal funcionamiento del estado de derecho. En consecuencia, ya hemos destacado supra que las limitaciones más intensas que no lleguen a alcanzar el núcleo irreductible del derecho fundamental, pueden ser adoptadas durante el estado de alarma, siempre que lo sean por el tiempo estrictamente indispensable y que aquellas medidas se sujeten al principio de proporcionalidad en su establecimiento y aplicación (art. 1.2 LOAES).- En segundo término, incluso en supuestos de funcionamiento ordinario del estado de derecho, este tribunal ha declarado que, además de las específicas razones de grave alteración del orden público con peligro para personas o bienes a que se refiere el art. 10 LODR, es conforme a lo dispuesto en el art. 21.2 CE que “el ejercicio del derecho de reunión pacífica en lugar de tránsito público pued[a] verse eventualmente sometido a restricciones necesarias para preservar otros derechos o bienes constitucionales”, entre los que figura -se puntualizó en la resolución que se cita- la protección de la salud (STC 195/2003, de 27 de octubre, FFJJ 7 y 8; en análogos términos, STC 193/2011, de 12 de diciembre, FFJJ 3 y 7); preservación, ya en concreto, frente a la propagación del virus COVID-19 que bien puede exigir, por tanto, el aseguramiento de la necesaria distancia física entre quienes participen en estas reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones (al respecto, ATC 40/2020, de 30 de abril, FJ 4).- En el estado de alarma, el art. 11 a) LOAES permite el establecimiento de limitaciones a la “permanencia” de personas o vehículos en las vías de uso público e, incluso, la imposición de “ciertos requisitos” que “condicionen” su ejercicio.
\nEn el caso de autos, la exigencia a los promotores de que quedara “garantizada la distancia personal necesaria para impedir los contagios” se encuadra dentro de aquellos “requisitos”, que, en una situación de pandemia como la existente al tiempo de la vigencia del estado de alarma, deben reputarse como adecuados a las circunstancias concurrentes, así como necesarios y proporcionados a los fines de preservación de la salud pública a que aquellas medidas de prevención debían atender.- El apartado 3 del art. 7 no contraviene lo preceptuado en el art. 10 LODR, sino que es complementario del mismo. El apartado cuestionado lo único que hizo fue añadir a los límites al ejercicio del derecho fundamental establecidos por la ley orgánica reguladora del derecho para el tiempo en que rigiera el funcionamiento ordinario del estado de derecho, el de la antedicha garantía de adoptar las medidas de prevención del contagio por coronavirus específicamente establecidas para el concreto estado de alarma que había sido declarado.- Por último, la medida, en los términos en que se recogió en el texto de este apartado 3, quedó prevista en abstracto y sin concreción alguna, pues se estableció, tan solo, una ocasional cautela, a definir caso por caso, en aras de la protección de la salud y en atención a los riesgos de mayor propagación de la epidemia que estaba en curso.
\nLos derechos de reunión y manifestación reconocidos en el art. 21 CE y regulados en su desarrollo por la Ley reguladora del derecho de reunión han permanecido, pues, incólumes, en la medida en que el apartado impugnado mantuvo abierta, durante la vigencia del estado de alarma, la posibilidad de dirigir “comunicación previa a la autoridad” para el ejercicio de este derecho. Únicamente, para cada supuesto, habría de ser la autoridad gubernativa competente la que pudiera establecer restricciones, modificaciones o incluso prohibir su ejercicio en los ya citados casos de alteración del orden público con peligro para personas o bienes, cuando su ejercicio pudiera deparar “la desproporcionada perturbación de otros bienes o derechos protegidos por nuestra Constitución” (STC 193/2011, de 12 de diciembre, FJ 3) o, en el supuesto específico del estado de alarma motivado por la pandemia del COVID-19, cuando los promotores no pudieran garantizar “la distancia personal necesaria para impedir los contagios”.(ii) La segunda de las censuras de inconstitucionalidad va referida al apartado 1.El citado apartado establecía una limitación de permanencia de los grupos de personas hasta un máximo de seis, a excepción de los que fueran convivientes, en espacios de uso público (cerrados o al aire libre) o privado, “sin perjuicio de las excepciones” que se establecieran “en relación a dependencias, instalaciones y establecimientos abiertos al público”.
\nAñadía a lo anterior un segundo párrafo que limitaba, igualmente, a seis el número máximo de las personas agrupadas cuando se tratara de convivientes y no convivientes.Son varias las tachas de inconstitucionalidad que, en torno al ejercicio del derecho de reunión, han apuntado los recurrentes:- En primer lugar, que la citada limitación a un número de seis personas llevaría consigo la prohibición o suspensión de las “reuniones orgánicas de los partidos políticos, los sindicatos y las asociaciones empresariales”, que son “instrumento fundamental de una democracia participativa, de acuerdo con los arts. 6, 7 y 23 de la Constitución”. La queja así formulada carece de eficacia suasoria y debe ser desestimada.El apartado de referencia determinó el ámbito personal al que se aplicaba esta limitación pues se refería a la “permanencia de grupos de personas”, es decir a la coincidencia en un espacio físico de un número de personas, seis como máximo, que, sin ropaje institucional o de cualquier otro vínculo jurídico, se reunieran en un lugar y momento determinados integrando de hecho un colectivo instantáneo o transitorio.
\nEste concepto no podía abarcar a los grupos asociativos que enunciaban los recurrentes en su demanda, pues, para las reuniones que pudieran tener aquellos para desarrollar actividades relacionadas con sus fines u objetivos propios, el apartado 4 de este precepto las excluía de la limitación.Los términos “actividades laborales o institucionales” a que se refiere este apartado, deben ser interpretados en un sentido amplio, dado que la norma no establece ninguna acotación o límite. Además, las actividades institucionales que menciona esta norma, no se agotan, estando al sentido propio de las palabras, en el ejercicio de sus respectivas funciones y competencias por los poderes e instituciones públicos y pueden con toda naturalidad reconocerse asimismo como tales -sin ánimo exhaustivo- en los cometidos de unas asociaciones que, en lo que se refiere a los partidos, “actualizan como voluntad del Estado la voluntad popular que […] han contribuido a conformar y manifestar” (STC 48/2003, de 12 de marzo, FJ 5).
\nEsta posición institucional también la ostentan, para sus funciones propias, los sindicatos de trabajadores, identificados como “organismos básicos del sistema político” [SSTC 11/1981, de 8 de abril, FJ 11, y 8/2015, de 22 de enero, FJ 2 b)], calificación esta que bien puede extenderse a las asociaciones empresariales que, al igual que los sindicatos, incorporan, para la defensa y promoción de los intereses que les son propios (art. 7 CE), una específica representación institucional (SSTC 225/2001, de 26 de noviembre, FJ 5; 36/2011, de 28 de marzo, FJ 2, y, entre otras, 112/2017, de 16 de octubre, FJ 4).Partidos políticos, sindicatos y asociaciones empresariales son, por lo demás, asociaciones de relevancia constitucional [STC 67/1985, de 24 de mayo, FJ 3 C)], como acredita su incorporación al título preliminar de la Constitución (arts. 6 y 7) y su plena libertad de organización, funcionamiento y acción no puede quedar afectada o disminuida bajo ningún estado de crisis.
\nPrecisamente, el citado apartado 4 permite esa exclusión, por lo que las reuniones de sindicatos, partidos políticos u organizaciones empresariales quedarían integradas en aquellos conceptos de actividades, en este caso “institucionales”, a que se refiere aquel.- En segundo término, tampoco puede ser acogida la impugnación de los recurrentes a este apartado, referidas a que no podrían tener lugar las reuniones privadas por razones familiares o de amistad, ni la realización de visitas a familiares, conocidos o amigos en domicilios privados, en número superior a seis personas salvo convivientes.Este tipo de reuniones y encuentros de personas quedan en todo caso fuera del régimen de la Ley reguladora del derecho de reunión [art. 2 a) y b)] y al margen, incluso, del propio concepto constitucional de reunión (art. 21 CE), al que es de esencia un propósito o sentido de participar, de un modo u otro, en la esfera pública [por todas, STC 172/2020, de 19 de noviembre, FJ 6 B)]; algo que está ausente, por definición, en estos encuentros de índole privativa o íntima.
\nAdemás, la STC 148/2021, integrando la concepción del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que considera, a este respecto, que las trabas u obstáculos al mantenimiento del contacto con familiares y amigos no se encuadran en el ámbito del art. 11 CEDH, relativo a la libertad de reunión, sino en el de su art. 8.1, que garantiza la vida privada y familiar [STEDH (Gran Sala) de 12 de septiembre de 2012, asunto Nada c. Suiza, § 165], ha declarado que este ámbito ha de considerarse “constitucionalmente protegid[o] por el juego combinado de los arts. 21.1 y 18 CE” [FJ 5 a)].- Finalmente, deben ser rechazadas, también, las invocaciones efectuadas por los recurrentes a los arts. 10.1 y 17.1 CE para impugnar este apartado 1 del art. 7 del Real Decreto 926/2020.El art. 10.1 CE, que cita la demanda en referencia a los principios de la dignidad de la persona y del libre desarrollo de la personalidad, son, ciertamente, dos de los principios que configuran la base de nuestro sistema de derechos fundamentales (STC 81/2020, de 15 de julio, FJ 11), pero no puede seguirse de ello que puedan ser esgrimidos para censurar en Derecho cualquier menoscabo o dificultad circunstancial que cierto precepto deparara en “la multiplicidad de actividades y relaciones vitales que la libertad hace posibles”, pues, así como “[l]os derechos fundamentales, que garantiza[n] la libertad, no tienen ni pueden tener como contenido concreto cada una de esas manifestaciones de su práctica, por importantes que estas sean en la vida del individuo” (STC 89/1987, de 3 de junio, FJ 2), tampoco esas manifestaciones adquieren la condición de bienes de rango constitucional a través de la invocación, sin más, de la dignidad de la persona y de su libre desarrollo.
\nPretenderlo así equivaldría a ver en la Constitución lo que, en modo alguno, puede llegar a ser una suerte de código omnicomprensivo para la consagración, frente a la ley, de cualesquiera prácticas sociales y culturales que, en el caso de autos, fueron acotadas o limitadas, parcial y circunstancialmente, en los términos que estudiaremos a continuación.Tampoco la mención del art. 17.1 CE puede servir de fundamento para sustentar la impugnación de este apartado 1, toda vez que el derecho fundamental a la libertad que reconoce y protege este derecho es la “libertad física”, esto es “[l]a libertad frente a la detención, condena o internamientos arbitrarios, sin que pueda cobijarse en el mismo una libertad general de actuación o una libertad general de autodeterminación individual” (STC 37/2011, de 28 de marzo, FJ 3, por todas).
\nEn el caso de autos, esta vertiente del derecho a la libertad no está comprometida, pues las limitaciones que se establecen en la norma de referencia no aluden a ninguna de las actuaciones de los poderes públicos anteriormente relacionadas, que afecten al contenido de aquel derecho.C) Enjuiciamiento y desestimaciónUna vez aclarados el objeto y el alcance de la impugnación, debemos proceder, a continuación, al enjuiciamiento, únicamente del apartado 1 de este art. 7 del Real Decreto 926/2020, toda vez el resto de los apartados del precepto han quedado excluidos por razones diversas (el apartado 2 será enjuiciado en el fundamento jurídico 10; el apartado 3 por no vulnerar los arts. 21 CE y 10 LODR y el 4 por falta de carga argumental).
\nEl eje del enjuiciamiento ha de quedar centrado en la cuestión de si fue conforme o no con el bloque de constitucionalidad (art. 116 CE y LOAES) la medida de “limitación de la permanencia de grupos de personas en espacios públicos y privados”, a que se refiere aquel precepto y si, además, en el caso de autos, su aplicación fue proporcionada a las circunstancias concurrentes (art. 1.2 LOAES).a) Desde luego, la limitación de la “permanencia de personas o vehículos en horas o lugares determinados”, así como la posibilidad de condicionar aquella permanencia “al cumplimiento de ciertos requisitos” [art. 11 a) LOAES], como la posibilidad de adoptar otras medidas “establecidas en las normas para la lucha contra las enfermedades infecciosas” (art. 12.1 LOAES), son objeto de habilitación por el legislador orgánico que ha desarrollado el art. 116.1 CE.
\nDicho bloque de constitucionalidad permite, para el estado de alarma, la adopción de este tipo de medidas, que, por otra parte, y en abstracto, no son objeto de controversia por parte de los recurrentes. Estos ciñen su impugnación a la entidad y, a su juicio, desproporcionada intensidad de aquellas limitaciones.b) El apartado 1 del art. 7 del Real Decreto 926/2020 debe ser, pues, sometido al test de proporcionalidad, que ponga en relación el ejercicio del derecho de referencia con el del derecho a la vida (art. 15 CE) y al interés general de la preservación de la salud pública (art. 43 CE), al igual que hemos hecho en fundamentos jurídicos anteriores.Como hemos dicho supra, el significado y alcance del término “permanencia”, que utiliza el precepto controvertido, atiende a la idea de estancia temporal y, de hecho, sin ningún vínculo jurídico o finalidad de interés público, en un lugar determinado, que puede ser público o privado, al aire libre o en espacio cerrado.
\nPor tanto, la limitación establecida afecta, en realidad, a la libertad de circulación entendida en su más amplia dimensión, como derecho a la libre determinación de estar en un lugar, durante un determinado período de tiempo y para fines de interés particular o social.La limitación a seis personas salvo “convivientes”, que estableció el apartado impugnado como cifra máxima para la formación de grupos o para encuentros en toda clase de espacios tenía como objetivo, según el preámbulo del Real Decreto 926/2020, reducir “la movilidad social de manera significativa y, por tanto, [pretendía] detener la expansión de la epidemia” (en el mismo sentido, el preámbulo del Real Decreto 956/2020). Se trató, por tanto, de incorporar una medida más a las ya recogidas en preceptos anteriores, que tenían como objetivo evitar la expansión de la epidemia y, al mismo tiempo, tratar de revertir la evolución negativa de los niveles de atención sanitaria primaria y ocupación hospitalaria observada en fechas inmediatamente anteriores al inicio del estado de alarma.La medida, por tanto, debemos reputarla como adecuada y necesaria, acogiendo aquí los mismos argumentos que hemos destacado anteriormente para justificar la constitucionalidad de otras limitaciones.
\nIgualmente, nos merece favorable acogida la ponderación, en términos de proporcionalidad, de la restricción, ciertamente intensa, establecida en el apartado de referencia de la cifra máxima de seis personas.El estado excepcional de crisis motivado por la propagación del coronavirus, agravado por el apreciado incremento cuantitativo de la incidencia de contagios, la preocupante situación de la asistencia sanitaria, al borde de la saturación y el colapso, así como la necesidad de reducir, en la medida de lo posible, los encuentros sociales para, de ese modo, dificultar la movilidad del virus, precisaban de la adopción de una medida de esta naturaleza, que, si bien no llegaba a impedir el contacto social entre las personas, sí, al menos, lo restringía a una cifra máxima que se ajustaba, en términos de proporcionalidad, a un equilibrio entre el reconocimiento que merece la condición de ser social de las personas y la lucha por preservar la salud pública.Así pues, las medidas previstas en este art. 7, apartado 1 del Real Decreto 926/2020 no son, por tanto, contrarias a la Constitución y, en consecuencia, deben ser desestimadas todas las quejas opuestas por los recurrentes.
\n7.
\nLimitación de la permanencia de personas en lugares de cultoA) Planteamientoa) El art. 8 del Real Decreto 926/2020, de aplicación a todo el tiempo que duró el estado de alarma, dispuso lo siguiente:“Se limita la permanencia de personas en lugares de culto mediante la fijación, por parte de la autoridad competente delegada correspondiente, de aforos para las reuniones, celebraciones y encuentros religiosos, atendiendo al riesgo de transmisión que pudiera resultar de los encuentros colectivos. Dicha limitación no podrá afectar en ningún caso al ejercicio privado e individual de la libertad religiosa”.Los límites que establece este precepto se refieren, en exclusiva, a la esfera externa del ejercicio de este derecho y, más concretamente, a la “fijación de aforos” de los espacios destinados a la celebración de actos religiosos y de culto públicos.
\nEl ejercicio individual y en privado del derecho a la libertad religiosa no quedó afectado por ninguna limitación y la norma reconocía plena libertad a las personas, lógicamente, dentro de los límites generales establecidos en el art. 3.1 de la Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio, de libertad religiosa (LOLR).b) Los recurrentes invocan frente a este precepto la libertad religiosa y de culto (art. 16.1 CE) en su “esfera externa”, con cita de lo especificado en el art. 2.1 LOLR, en lo relativo, tanto al derecho de toda persona para “[p]racticar los actos de culto […] de su propia confesión” [punto b)] como al que también cualquiera ostenta para “[r]eunirse o manifestarse públicamente con fines religiosos” [punto d)].
\nEntienden aquellos que los presidentes de las comunidades y ciudades autónomas quedaron habilitados, como autoridades delegadas, “para hacer literalmente lo que qui[si]eran con la dimensión externa de este derecho fundamental”, hasta el extremo de “suspenderla completamente fijando estrictos aforos que, en la práctica, impid[ier]an la efectividad” del derecho en esa dimensión.Por tanto, la demanda critica la habilitación conferida por este precepto para la fijación de aforos en los lugares de culto, censura que debe ser examinada y resuelta, sin perjuicio de analizar en el fundamento jurídico 10 la mención que para tal fin allí se hará a la autoridad “delegada correspondiente”.c) Por su parte, el abogado del Estado impugna las anteriores tachas de inconstitucionalidad porque entiende que el art. 3.1 LOLR señala determinados límites para el ejercicio de la libertad religiosa y de culto y, en correspondencia con ello, el impugnado art. 8 precisa el tipo de medidas a adoptar (establecimiento de aforos) y los criterios a tener en cuenta para su imposición (riesgo de transmisión e indicadores relacionados con la evolución de la pandemia).B) Enjuiciamiento y desestimacióna) Como hemos anticipado, el art. 8 del Real Decreto 926/2020, de aplicación a toda la vigencia del estado de alarma, expresamente excluye el ejercicio individual y privado de la libertad religiosa, por lo que aquel precepto no ha establecido restricción alguna en sentido propio, ni afectación siquiera, de la libertad religiosa o de culto (art. 16.1 CE), con independencia de las limitaciones generales establecidas por la legislación orgánica de desarrollo y por la doctrina de este tribunal sobre el ejercicio de este derecho fundamental (art. 3.1 LOLR y STC 46/2001, de 15 de febrero, FJ 11, por todas, en coherencia con lo previsto, también, en el art. 9.2 CEDH).b) El precepto se refiere en exclusiva a la “fijación de aforos para las reuniones, celebraciones y encuentros religiosos, atendiendo al riesgo de transmisión que pudiera resultar de los encuentros colectivos”.
\nPor tanto, el ámbito de aplicación del art. 8 del Real Decreto 926/2020 afecta únicamente a este aspecto de la “esfera externa” del ejercicio del derecho, el del número de asistentes (computado en tanto por ciento) en función de las dimensiones del espacio físico destinado a la celebración pública de actos religiosos o de culto, pero no se extiende a la celebración de dichos actos en sí mismo considerada.c) En consecuencia, nuestro enjuiciamiento sobre la limitación impuesta deberá versar sobre dos aspectos muy concretos. En primer lugar, si la medida limitativa se ha ajustado al bloque de constitucionalidad y, en segundo término, si ha sido establecida y aplicada “en forma proporcionada a las circunstancias” (art. 1.2 LOAES).(i) El primero de los aspectos citados no es controvertido por los recurrentes.
\nLa demanda, en efecto, no discute que la autoridad competente (únicamente, el Gobierno de la Nación, no las autoridades autonómicas en que aquel delegó, según los recurrentes) podía establecer límites a la “permanencia” de personas en los lugares de culto y, también el cumplimiento de ciertos requisitos durante la vigencia del estado de alarma, toda vez que así lo permiten los arts. 11 a) y 12.1 LOAES, para imponer medidas limitativas del ejercicio de derechos que puedan resultar eficaces para “la lucha contra enfermedades infecciosas”.Remisión genérica en la que hay que entender incluido, por lo que hace al caso, lo prescrito en el art. 3 de la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública, con arreglo al cual corresponde a la autoridad sanitaria realizar “acciones preventivas generales”, con el fin de controlar las enfermedades transmisibles.
\nEl establecimiento de “aforos” en lugares abiertos al público constituiría una de estas medidas.Por tanto, la medida adoptada sería conforme con el bloque de constitucionalidad.(ii) Por lo que atañe al segundo de los requisitos, hay que comenzar destacando que el precepto no impuso un determinado aforo, esto es no dispuso un concreto porcentaje de personas permitido para asistir a los actos religiosos, sino que, en cada caso, habría de ser la “autoridad competente delegada” la que estableciera el aforo concreto en el ámbito territorial correspondiente. Así lo subrayan, por otra parte, los propios recurrentes que, en relación con este extremo, lo que apuntan es a una impugnación preventiva contra aquellas disposiciones o actos gubernativos, dictados por aquellas autoridades al amparo de la habilitación general que les confería el precepto de referencia.A diferencia de las limitaciones de derechos contenidas en los arts. 5 a 7 del Real Decreto 926/2020, que habían establecido parámetros concretos sobre los que poder efectuar un juicio de proporcionalidad, en el precepto de referencia no es posible dicha aplicación porque el art. 8 no ha dispuesto un determinado aforo, ni siquiera ha fijado un límite máximo, como ha hecho en otros preceptos (art. 7, por ejemplo), de tal manera que, en su caso, el juicio de proporcionalidad habría que hacerlo respecto de la disposición o acto gubernativo que estableciera un aforo máximo en el ámbito territorial correspondiente.
\nAsí, podría darse el supuesto de que la norma autonómica aceptara un aforo del 100 por 100 de asistentes a los actos, por entender que no se apreciaba riesgo de transmisión en aquel territorio autonómico, en cuyo caso, no se habría impuesto límite alguno; o, por el contrario, llegar a una restricción extrema, que no fuera la del 0 por 100, supuesto que, de darse, impediría el ejercicio del derecho, pero fijando un porcentaje muy alto que pudiera resultar desproporcionado, luego de la aplicación del test correspondiente.En conclusión, si la limitación prevista en el art. 8 lo que hace es simplemente condicionar el establecimiento de aforos de asistencia a actos religiosos y de culto al cumplimiento de un criterio de alcance general como es el del “riesgo de transmisión” de la pandemia, derivado de aquellos encuentros colectivos, pero sin establecer pautas de cuantificación o porcentajes máximos de asistencia, debemos desestimar la pretensión sin más largo discurso argumentativo; en primer lugar, porque se trata de una impugnación que tiene carácter preventivo, en la medida en que no es esta norma la cuestionable sino la que, en uso de la habilitación conferida, hubiera podido dictar la autoridad autonómica correspondiente estableciendo los aforos máximos para su ámbito territorial.
\nY, en segundo término, porque, como ha declarado este tribunal, “la mera posibilidad de un uso torticero de las normas no puede ser nunca motivo bastante para declarar [su] inconstitucionalidad” (SSTC 58/1982, de 27 de julio, FJ 2; 83/2020, de 15 de julio, FJ 8, y 170/2020, de 19 de noviembre, FJ 6).La queja debe ser, pues, desestimada.
\n8.
\nDuración de la prórroga del estado de alarmaAunque las partes argumentan, bajo una misma rúbrica, sobre la alegada inconstitucionalidad de las disposiciones relativas a la duración de la prórroga y a la “rendición de cuentas” del Gobierno al Congreso de los Diputados, tales pretensiones han de ser consideradas por separado, atendido el distinto objeto de las reglas así controvertidas, de tal manera que dedicaremos el presente fundamento jurídico al análisis de la primera de las dos cuestiones planteadas, sin perjuicio de que el pronunciamiento del tribunal pueda incidir, en parte, sobre las reglas relativas a aquella “rendición de cuentas”.A) Planteamientoa) El Congreso de los Diputados autorizó el día 29 de octubre de 2020 la prórroga del estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020 y dispuso, en lo que ahora importa, que la misma “se extenderá desde las 00:00 horas del día 9 de noviembre de 2020 hasta las 00:00 horas del día 9 de mayo de 2021” (apartado segundo de la resolución por la que tal acuerdo se hizo público).
\nOtro tanto se estableció, en consecuencia con ello, por el Real Decreto 956/2020 (art. 2, primer inciso). Se acogía así por la Cámara y se actualizaba después por el Gobierno, lo propuesto en fecha 27 de octubre anterior por el propio Consejo de ministros en su solicitud de prórroga (“Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados”, núm. 171, del 30 de octubre de 2020, pp. 33-36), algo, por lo demás, que se había adelantado ya por el Gobierno mismo, dos fechas antes de tal solicitud, en el Real Decreto 926/2020.En la exposición de motivos de esta última disposición se anticipó, en efecto, que “[r]esulta por ello preciso ofrecer una respuesta inmediata, ajustada y proporcional, en un marco de cogobernanza, que permita afrontar la gravedad de la situación con las máximas garantías constitucionales durante un período que necesariamente deberá ser superior al plazo de quince días establecido para la vigencia de este real decreto, por lo que resultará imprescindible prorrogar esta norma por un período estimado de seis meses”.
\nYa quedó por lo demás reseñado que, en relación con ello, en el art. 14 de este Real Decreto 926/2020 se previó que “[e]n caso de prórroga, el ministro de Sanidad comparecerá quincenalmente ante la Comisión de Sanidad y Consumo del Congreso de los Diputados para dar cuenta de la aplicación de las medidas previstas en este real decreto”.b) Los recurrentes, como se ha detallado en los antecedentes, tachan de “manifiestamente inconstitucional” la duración de la prórroga así acordada por el Congreso de los Diputados y establecida, con efectos generales para todos, en el Real Decreto 956/2020.Entienden, en primer lugar, que, del art. 116.2 CE, derivaría que las prórrogas nunca podrían ir más allá del plazo máximo de quince días que allí fija la Constitución para la inicial declaración gubernamental del estado de alarma.
\nY, en segundo término, añaden que la prórroga por seis meses de dicho estado de crisis resultó “exorbitante” y ajena al “más elemental juicio de proporcionalidad”, a cuyo efecto citan el art. 1.2 LOAES, de conformidad con el cual “[l]as medidas a adoptar en los estados de alarma, excepción y sitio, así como la duración de los mismos, serán […] las estrictamente indispensables para asegurar el restablecimiento de la normalidad […]”. Aducen, a este último respecto, que “[e]s difícilmente justificable la indispensabilidad y proporcionalidad del estado de alarma de seis meses, sin que durante ese período pueda el Congreso revisar y, en su caso, no autorizar la continuación de las restricciones de derechos fundamentales y la asunción de poderes exorbitantes por parte del Ejecutivo”.Todo ello habría redundado, además, en la infracción del derecho fundamental de los diputados -de los integrantes de la minoría, se destaca en especial- para el ejercicio de sus funciones propias y en el correlativo de los ciudadanos por ellos representados (apartados 1 y 2 del art. 23 CE).
\nEsta lesión iría acompañada, en este caso, de la privación de la tutela de su derecho de participación (art. 24.1 CE), al ser las impugnadas -aseveran- reglas “autoaplicativas”, con cita de los arts. 1 (apartados 1 y 2) y 66 CE.Estos reproches han sido, en lo sustancial, refutados por el abogado del Estado. Estima esta representación que la duración de la prórroga satisfaría las exigencias del principio de proporcionalidad. A lo que añade que cabría, en todo caso, el levantamiento anticipado del estado de alarma mediante real decreto del Consejo de ministros, ello sin perjuicio de lo previsto en el párrafo tercero del art. 14 del Real Decreto 926/2020, con arreglo a cuya nueva redacción “transcurridos cuatro meses de vigencia de esta prórroga, la conferencia de presidentes autonómicos podrá formular al Gobierno una propuesta de levantamiento del estado de alarma, previo acuerdo favorable del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud a la vista de la evolución de los indicadores” que el precepto cita (sanitarios, epidemiológicos, sociales y económicos).Afirma, asimismo, la abogacía del Estado que ni la Constitución ni la LOAES imponen “un régimen determinado de control parlamentario quincenal” y que durante el estado de alarma siguen intactas las funciones y facultades de control sobre el Ejecutivo, con lo que no podría aducirse, en suma, infracción de los derechos enunciados en el art. 23 CE.
\nTampoco cabría traer a colación, respecto de estos derechos de los parlamentarios, la exigencia de tutela judicial (art. 24.1 CE), pues las reglas impugnadas no son, en contra de lo que la demanda aduce, singulares o de caso único.B) Desestimación ab initio de determinados argumentosEl enjuiciamiento de las reglas controvertidas ha de partir de los contrarios argumentos de las partes, que hemos resumido en el apartado anterior (sin perjuicio, si el caso llegara, de lo previsto en el art. 39.2 LOTC). Sin embargo, antes será preciso descartar ab initio algunos de aquellos argumentos por las razones que, a continuación, pasamos a exponer:a) En primer lugar, la cita del art. 23.2 CE (y, por efecto reflejo, el número 1 del mismo artículo).
\nLos recurrentes invocan la infracción de su derecho de participación política, en cuanto diputados de la Cámara, por entender que la duración de la prórroga del estado de alarma por tiempo de seis meses es excesiva, toda vez que se les ha privado de la posibilidad de volver a pronunciarse, de haberse autorizado una primera y más breve prolongación del estado de alarma, sobre el mantenimiento y condiciones de este estado de crisis. Con la autorización por un período inferior a seis meses, habrían podido volverse a pronunciar ante una nueva e hipotética solicitud del Gobierno.Debemos rechazar esta denunciada infracción del art. 23 CE:(i) En primer lugar, porque los diputados, incluidos los recurrentes, tuvieron oportunidad de participar en los debates y en el trámite de autorización de la prórroga del estado de alarma que había solicitado el Gobierno, haciéndolo en la sesión plenaria del Congreso de los Diputados celebrada el día 29 de octubre de 2020.
\nFue, en consecuencia, el Congreso de los Diputados y, por tanto, los miembros de esta Cámara, en el ejercicio de aquel derecho de participación política y con el voto favorable de la mayoría, los que autorizaron la mencionada prórroga por tiempo de seis meses, que fue el que, finalmente, resultó aprobado. A los diputados corresponde deliberar y pronunciarse con su voto sobre la petición de prórroga o plantear previamente, a través de su grupo, las propuestas que consideren necesarias “sobre el alcance y las condiciones vigentes durante la prórroga” (art. 162.3 del Reglamento del Congreso de los Diputados). En consecuencia, los miembros de la Cámara pudieron ejercitar este derecho en el Pleno en el que fue aprobada la autorización de la prórroga.
\nCosa distinta es que los ahora recurrentes no hubieran obtenido un resultado en la votación que fuera conforme a sus, por otra parte, legítimas pretensiones de oposición.La anterior conclusión en nada queda empañada con la referencia que los recurrentes hacen a la posición de las minorías y al respeto que debe depararse a las mismas por parte de la mayoría en el seno de la Cámara. No se trata solo de que la protección constitucional de las minorías, de continuo recordada por el tribunal (de entre las más recientes, SSTC 42/2019, de 27 de marzo, FJ 4, y 115/2019, de 16 de octubre, FFJJ 3 y 4), traiga causa, a su vez, de la misma defensa de los derechos de los parlamentarios y de los grupos en que se integran.
\nSe trata, sobre todo, de que el libre desarrollo del debate político en el seno del Parlamento, en cuanto órgano representativo de la soberanía popular, respete los derechos de la minoría a la defensa de sus opciones y alternativas políticas, sean estas escuchadas en la Cámara y sometidas al debate contradictorio con la mayoría, para que, con posterioridad, tome aquella una decisión, con el número de votos requerido en cada caso para su aprobación. Y esto fue, precisamente, lo que aconteció en la citada sesión parlamentaria del día 29 de octubre.(ii) Desde otra perspectiva, de llevar razón jurídica en ese extremo la tesis principal de la demanda (la duración desmedida de la prórroga), lo que se habría verificado en esa hipótesis sería, sin más, una postergación o dejación inconstitucional por la propia Cámara de su potestad de disposición sobre el estado de alarma.
\nEn tal caso, la queja de los recurrentes no se localizaría en la denunciada vulneración del derecho fundamental de participación de los miembros del Congreso, sino en la indisponible potestad orgánica de esa Cámara (art. 116.2 CE), cuyo ejercicio, en la forma que su reglamento marca (arts. 162 y 165), queda, de principio, en manos de la mayoría de los miembros de aquella.b) No estando aquí comprometidos de manera directa, como queda dicho, los derechos fundamentales de unos u otros diputados, carece de todo fundamento, también, la cita complementaria del art. 24.1 CE; mención que la demanda hace de la mano de la afirmación de que las reglas que fijaron la duración, en este caso, de la prórroga, tuvieron carácter autoaplicativo.
\nEste tipo de reglas, integradas en el género de las singulares (por todas, STC 148/2020, de 22 de octubre, FJ 5), son aquellas que, lejos de contemplar un abstracto supuesto de hecho, inciden -por excepción- sobre un concreto caso al que inmediatamente se aplican de modo ejecutivo, algo que no cabe predicar de cualesquiera normas generales -como las controvertidas en este punto-, tan solo porque no requieran de disposiciones o actos ulteriores para alcanzar plena eficacia.Además, las reglas que fijaron el tiempo de duración de la prórroga de este estado de alarma no perseguían aplicación alguna, ni a supuestos abstractos ni a casos singulares. Más bien tuvieron por objeto, como toda norma sobre la aplicación del Derecho, la fijación del alcance temporal del cumplimiento de otras determinaciones normativas de carácter sustantivo.c) Igualmente, debemos rechazar las citas que la demanda hace, sin fundamentación precisa alguna, de los arts. 1 (apartados 1 y 2) y 66 CE.
\nNo puede servir de fundamento el art. 1.1 CE, pues bastará con recordar que la invocación genérica o indeterminada de los principios allí proclamados no puede sustentar, en el recurso de inconstitucionalidad, la pretensión de que este tribunal invalide normas con valor de ley adoptadas por la representación nacional [STC 191/2016, de 15 de noviembre, FJ 6 C) b)], o dotadas, como en este caso -cabe añadir-, de su fuerza propia. Tampoco, el art. 1.2 CE, referido a la soberanía nacional, guarda relación con la problemática constitucional que aquí se plantea, en cuanto que el objeto de nuestro enjuiciamiento se localiza en una decisión tomada por el Congreso de los Diputados que, junto con el Senado, constituyen la representación del pueblo español (art. 66.1 CE), en el que, precisamente, reside la soberanía nacional y del que emanan todos los poderes del Estado (art. 1.2 CE).La referencia de los recurrentes al art. 66 CE, en cuanto dirigida a la función de control del Gobierno, que corresponde, como genérica potestad constitucional, a las Cortes Generales (apartado 2 de este artículo), resulta innecesaria, toda vez que la intervención del Congreso de los Diputados se fundamenta ahora en un precepto singular y para medidas específicas (art. 116.2 CE).Así depuradas, en parte, las razones jurídicas de esta pretensión del recurso, cabe entrar ya en su examen y resolución.C) El control político del Gobierno por el Congreso de los Diputados en el estado de alarmaEs preciso considerar, ante todo, el sentido de la exigencia constitucional de autorización del Congreso de los Diputados para la eventual prórroga de un estado de alarma, así como el alcance, llegado el caso, de esa decisión parlamentaria.a) Junto con otras previsiones singulares que aparecen en diversos artículos de la Constitución (arts. 55.1, 117.5 y 169), nuestra norma suprema regula los estados de crisis (alarma, excepción y sitio) en su art. 116, que aparece incluido en el título V de la norma fundamental (“De las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales”).Este tribunal ha declarado que el constituyente de 1978 optó “por un modelo de regulación del denominado derecho constitucional de excepción caracterizado, frente a los precedentes históricos, por la mención de los tres estados de emergencia -estado de alarma, estado de excepción y estado de sitio- con los que hacer frente a posibles situaciones de anormalidad constitucional, reservando a una ley orgánica la regulación de cada uno de estos estados, así como las competencias y las limitaciones correspondientes (art. 116.1 CE)” ( STC 83/2016, de 28 de abril, FJ 7).Además, en extenso como pormenorizado análisis del citado art. 116 CE y de la LOAES, aquella STC 83/2016 (FFJJ 7 a 10) estableció una doctrina general sobre la configuración de este derecho constitucional de excepcionalidad, determinando, en lo que atañe al estado de alarma, su régimen jurídico, tanto en lo que se refiere a su aprobación inicial como a su prórroga temporal, a su alcance y contenido, así como a los efectos y consecuencias jurídicas que su declaración lleva consigo, lo que nos permite ahora declinar el estudio pormenorizado de dicho régimen jurídico y remitirnos en su totalidad a lo que aquella sentencia declaró.Sin embargo, importa destacar, en lo que es de interés para la resolución del presente recurso de inconstitucionalidad, la función relevante que el Gobierno de la Nación y el Congreso de los Diputados deben desempeñar en el caso de que concurran “circunstancias extraordinarias” que hagan “imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios de las autoridades competentes” (art. 1.1 de la Ley Orgánica 4/1981); acontecimientos que son los que sirven de presupuesto a la declaración de alguno de los tres estados que conforman el precitado derecho constitucional de excepción.Cuando el desenvolvimiento ordinario del estado de derecho se ve alterado, a la par que condicionado en el funcionamiento de sus órganos e instituciones, por determinadas situaciones extraordinarias, el art. 116 CE y la LOAES conforman un régimen jurídico que busca el equilibrio entre la necesidad de hacer frente a la situación extraordinaria que determina la declaración de alguno de aquellos estados y la exigencia del respeto al propio estado de derecho, a la preservación de sus órganos e instituciones y a los derechos fundamentales, libertades y garantías de los ciudadanos. “La declaración de cualquiera de estos estados conlleva necesariamente una potenciación de las potestades públicas, con la consiguiente constricción de los derechos de los ciudadanos, siempre con obediencia estricta a lo que prescriba la ley orgánica a la que remite el artículo 116.1 CE para la regulación de las ‘competencias y limitaciones correspondientes’.
\nAhora bien: nuestra Constitución establece una distinción entre estados (alarma, excepción y sitio) desconocida en otros sistemas; y que, pudiendo fundamentarse en los supuestos habilitantes para declararlos, se basó sin embargo en otros criterios: por un lado, en sus mecanismos de adopción y control; por otro, en sus efectos” (STC 148/2021, de 14 de julio, FJ 3).El Gobierno, con su iniciativa de declaración de los estados de alarma o de excepción, en los términos del art. 116. apartados 2 y 3 CE, y el Congreso de los Diputados, a través del mecanismo de la autorización, en la forma establecida en los apartados anteriores para cada caso, o de aprobación por mayoría absoluta a propuesta exclusiva del Gobierno, para la declaración del estado de sitio (art. 116.4 CE), están llamados a preservar ese necesario equilibrio entre la apreciación de aquel suceso o situación extraordinaria, que requiere de medidas igualmente extraordinarias y la preservación del Estado de Derecho y del sistema de derechos fundamentales.
\nPero, además, recae sobre aquella institución parlamentaria el deber constitucional de asumir en exclusiva el control político al Gobierno y, en su caso, la exigencia de responsabilidad por su gestión política en esos períodos de tiempo excepcionales, en la misma forma y con mayor intensidad que en el tiempo de funcionamiento ordinario del sistema constitucional, dada la afectación de derechos fundamentales acordada en los citados estados de excepcionalidad. Al Congreso de los Diputados corresponde, entonces, velar por que la aplicación de cualquiera de los tres estados por el Ejecutivo, en cuanto autoridad competente, se desarrolle con estricto respeto al equilibrio entre las dos definidas necesidades, que no deben resultar antitéticas.Siendo esto así, la Constitución también ha puesto especial cuidado en que, en los supuestos de prórroga del estado de alarma, el Congreso, además de autorizar la prolongación de aquel estado (art. 6.2 LOAES) deba mantener, incluso reforzadas o cualificadas, tanto su posición institucional como sus potestades de control sobre el Gobierno.
\nA este corresponderá, a su vez y, sin más precisiones por ahora, llevar a efecto las medidas en cada caso acordadas y asegurar, con ello, el más pronto retorno a la normalidad.Además, en lo que hace, precisamente, a la posición y funciones de control de la Cámara, la norma fundamental (art. 116.5 CE) prescribe que no podrá procederse a su disolución mientras estén declarados algunos de estos estados de crisis, y que el Congreso (así como el Senado) quedará automáticamente convocado si no estuviera en períodos de sesiones, sin que su funcionamiento -como el de los demás poderes constitucionales del Estado- pueda interrumpirse durante la vigencia de estos estados; con el añadido de que las competencias del Congreso serán asumidas por su Diputación Permanente si, al tiempo de una u otra declaración, la Cámara estuviera disuelta o hubiera expirado su mandato.
\nConcluye el art. 116 (apartado 6) con la determinación de que tal declaración no modificará el principio de responsabilidad del Gobierno y de sus agentes, reconocido en la propia Constitución y en las leyes; prevención que remite, también, a cuanto afecta a la responsabilidad y al control políticos del Gobierno (arts. 108 y ss. CE). Previsiones, unas y otras, que han sido en parte reiteradas y particularizadas, tanto por la ley orgánica a la que remite el art. 116.1 CE (arts. 1.4, 8, 13, 15 y 32 LOAES) como por los arts. 162 a 165 del Reglamento del Congreso de los Diputados.Sin perjuicio de su sujeción siempre a Derecho, la declaración, mantenimiento y prórroga de los estados constitucionales de crisis se inscribe, en suma, y así han de ser interpretadas las normas antedichas, en el sistema de relaciones jurídico-constitucionales entre el Ejecutivo y el Congreso de los Diputados, que es propio de nuestra forma parlamentaria de gobierno (art. 1.3 CE y, en general, por todas, la STC 124/2018, de 14 de noviembre, FJ 6).b) El Gobierno, según se viene recordando, puede declarar un estado de alarma “mediante real decreto acordado en Consejo de ministros por un plazo máximo de quince días, dando cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al efecto” (art. 116.2 CE), pero la prórroga de “dicho plazo” requiere, conforme a este mismo precepto constitucional, autorización de esa Cámara (que ha de ser “expresa”, como puntualiza el art. 6.2 LOAES).Acordada la autorización por el Congreso, el estado de alarma, gubernamental en su origen, pasa a tener fundamento parlamentario, pues le corresponde a aquella Cámara establecer, conforme al precepto citado, “el alcance y las condiciones vigentes durante la prórroga”, lo que incluye -se puntualizó en la STC 83/2016- la fijación de sus “términos”, de tal modo, añadió el tribunal, que la intervención del Congreso, “sin perjuicio de su virtualidad como instrumento de control político del Gobierno, se configura […] no solo como presupuesto para decretar la prórroga […], sino también como elemento determinante del alcance, de las condiciones y de los términos de la misma, bien establecidos directamente por la propia Cámara, bien por expresa aceptación de los propuestos en la solicitud de prórroga, a los que necesariamente ha de estar el decreto que la declara” (STC 83/2016, FJ 8); dicho real decreto (según se precisó en el fundamento jurídico 10 de esta misma sentencia) “se limita a formalizar y exteriorizar el acto parlamentario de autorización”.La citada intervención parlamentaria tiene el siguiente sentido y alcance:(i) El Congreso de los Diputados ha sido llamado por la Constitución para autorizar o denegar la prórroga del estado de alarma instada por el Gobierno (art. 116.2 CE).
\nAhora bien, no se trata de un mero acto de carácter autorizatorio, sino que, al igual que los otros dos estados de crisis (excepción y sitio), tiene un “contenido normativo o regulador”, con rango o valor de ley, que es “expresión del ejercicio de una competencia confiada a la Cámara baja ex art. 116 CE en aras de la protección […] de los derechos y libertades de los ciudadanos” (ATC 7/2012, FJ 4, y STC 83/2016, FJ 9).Declarado el estado de alarma y, en su caso, autorizada su prórroga, los efectos de dicho estado “se proyectan en la modificación del ejercicio de competencias por parte de la administración y las autoridades públicas y en el establecimiento de determinadas limitaciones o restricciones”. (STC 83/2016, FJ 8). Precisamente, el ejercicio y disfrute de sus derechos por parte de los ciudadanos pueden quedar constreñidos de manera extraordinaria bajo la vigencia de este estado de crisis. Constricción que solo podrá prorrogarse -esto es lo que la Constitución ha querido- si la representación nacional delibera sobre ella y la hace suya. Esta es, en el orden sustantivo, la primera de las proyecciones de la autorización parlamentaria que se considera: la ciudadanía consiente, a través de sus representantes, que los derechos de todos queden, en el ámbito territorial que corresponda, limitados de modo singularmente intenso en pro del restablecimiento del curso normal de la vida pública.(ii) Al acceder a la prórroga, el Congreso no solo decide acerca de la intensidad, mayor o menor, de límites sobre derechos y libertades.
\nTambién ha de fijar, inexcusablemente, la precisa duración de tal limitación, al margen ahora la cuestión que se examinará de inmediato, de si esa determinación temporal cuenta -como en este recurso se aduce- con topes constitucionales taxativos. Por el momento, lo que importa resaltar es que la indispensable definición por la Cámara de la duración máxima de la prórroga (consustancial al “principio de temporalidad” de todo estado de crisis: art. 1, apartados 2 y 3, LOAES y STC 83/2016, FJ 7) conlleva, en primer lugar, la determinación inicial de aquella duración temporal; el Congreso debe fijar en la resolución de autorización de la prórroga el límite máximo de prolongación del estado de alarma.
\nPero, también, entrañará a la vez e inseparablemente, una reserva por la propia Cámara de su potestad en orden a reconsiderar la vigencia o, en general, las condiciones del estado de alarma, cuando el Gobierno, de estimar necesario su mantenimiento, deba recabar del Congreso, consumado en hipótesis el tiempo concedido, una nueva autorización parlamentaria.Está en la naturaleza de las cosas que pueda resultar del todo impredecible, o predecible de modo aproximado apenas, el tiempo durante el que pudieran llegar a persistir inalteradas las “circunstancias extraordinarias” (art. 1.1 LOAES) que justificaron la prórroga de un estado de alarma; de ello se sigue, tanto el que no quepa descartar la posible solicitud por el Gobierno de sucesivas prórrogas (lo que se hizo hasta en seis ocasiones, a fin de obtener la prórroga del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaró el estado de alarma para la gestión de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19) como, en sentido contrario, la eventualidad de que el Consejo de ministros entienda que, durante la vigencia de aquel período de prolongación del estado de alarma, ya no concurren aquellas circunstancias extraordinarias y decrete anticipadamente, sin apurar la concedida, el fin de este estado de crisis, dando inmediata cuenta de ello al Congreso de los Diputados (así se contempla de modo expreso en el art. 15.2 LOAES para el estado de excepción; previsión que es trasladable al de alarma, cuya duración, conforme al art. 1.2 de la misma ley orgánica, tampoco podrá exceder de lo indispensable).En términos jurídico-constitucionales, por lo tanto, la determinación parlamentaria del plazo de prórroga de un estado de alarma supone que, a la vista de las circunstancias concurrentes en el momento de autorizar la prórroga, el Congreso establezca un límite temporal a aquella y que, a su finalización, deba someterse a la nueva valoración y decisión política de la Cámara la eventual prolongación, con unas u otras condiciones, del estado de alarma, si el Ejecutivo llegara a considerar insuficiente el tiempo concedido o, lo que es lo mismo, la efectividad hasta el momento alcanzada de las medidas en su día autorizadas.
\nSolo de este modo puede asegurar el Congreso su rigurosa disposición, en garantía de los derechos de todos, sobre el estado de alarma que decidió prorrogar; todo ello con independencia de lo que pudieran deparar los controles parlamentarios generales o, incluso, la eventual exigencia por la Cámara de responsabilidad política al Gobierno (art. 108 CE).De este modo ha operado la propia Constitución al establecer, también, que la declaración del estado de alarma y de la prórroga o prórrogas sucesivas de dicho estado, no puedan extenderse más allá de lo que resulte estrictamente indispensable para revertir la situación de anormalidad apreciada (art. 1.2 LOAES), regla esta que, en conexión con la del art. 6.2 LOAES, habilitadora de la posibilidad de solicitud por el Gobierno al Congreso para que autorice la prórroga de aquel estado sin sujeción a límite alguno del número de aquellas, pretende dar ocasión a la periódica reconsideración parlamentaria del mantenimiento y condiciones de este estado de crisis, fueran cuales fueran las conjeturas que pudieran haberse aventurado, inicialmente, acerca de la siempre incierta duración de la emergencia.
\nAl momento de tener que decidir sobre la autorización de la prórroga del estado de alarma y valorar la duración de aquella, el Congreso puede pronunciarse, también, en términos análogos acerca de su propia y ulterior potestad de disposición, atribuida por la Constitución, sobre la vigencia y condiciones de ese mismo estado (art. 6.2 LOAES).Procede ya, a partir de lo que queda dicho, examinar la censura de inconstitucionalidad formulada contra la duración de la prórroga que autorizó el Congreso mediante su acuerdo de 29 de octubre de 2020 y que declaró el Gobierno por el Real Decreto 956/2020.D) Duración de la prórroga: Consideraciones previasLos recurrentes, según se ha reiterado, tachan de inconstitucional la duración de esta prórroga del estado de alarma, tanto porque estiman que la misma no podría haber excedido de los quince días que la Constitución establece como máximo para la inicial declaración gubernamental de ese estado (art. 116.2 CE), como porque, en todo caso, su prolongación durante seis meses resultaría desproporcionada.
\nEl abogado del Estado ha contradicho aquel primer entendimiento del precepto constitucional y ha argumentado, en cuanto a la segunda de las censuras, que la duración de la prórroga fue irreprochable con arreglo al principio de proporcionalidad.Ni el límite constitucional de quince días -que pesa, por mandato constitucional, sobre el Gobierno- es trasladable a la determinación parlamentaria de la duración de esta prórroga, ni, tampoco, el principio de proporcionalidad resulta pauta adecuada para enjuiciar la validez del plazo establecido por el Congreso de los Diputados.a) Para constatar que lo primero es como queda dicho, bastan ahora las siguientes consideraciones:(i) En primer lugar, que, como reconoce la propia demanda, el art. 116.2 CE únicamente fija, de modo expreso, el período máximo de quince días para la declaración inicial del estado de alarma, pero no para su prórroga.
\nLo que la Constitución determina a estos efectos es, sin más, que el antedicho plazo de quince días, hasta el que puede extender el Gobierno por su sola autoridad este estado de crisis, requerirá para su prórroga la autorización del Congreso; no que la prórroga quede, a su vez, necesariamente limitada en el tiempo de igual modo. El objeto de la prórroga y la duración que esta tenga no son, pese a lo que la demanda da a entender, la misma cosa.(ii) Es preciso recordar, complementariamente, que la norma fundamental llama a una ley orgánica para la regulación de los estados de crisis y de “las competencias y limitaciones correspondientes” (art. 116.1 CE); remisión abierta que, ante el silencio constitucional, bien podría dar lugar a que el legislador determinara -aunque no a su libre arbitrio- límites temporales taxativos para la autorización por el Congreso, de la prórroga de un estado de alarma [como ha hecho en el estado de excepción, en que la prórroga no podrá exceder de treinta días (art. 15.3 LOAES)].
\nEs cierto que no fue precisado así en la vigente LOAES, que tan solo dispone, por lo que ahora importa, que la duración de cualquier estado de crisis no ha de ir más allá de lo estrictamente indispensable para restablecer la situación de normalidad (art. 1.2). Es jurisprudencia constitucional constante que, sobre el poder legislativo al que la Constitución en cada caso remite para la regulación de órganos o instituciones, o de sus funciones, no pesan más límites, a estos efectos, que los que aquella ha establecido de manera directa en sus preceptos o los que puedan inequívocamente inferirse de sus enunciados [SSTC 40/1981, de 18 de diciembre, FJ 3; 108/1986, de 29 de julio, FJ 11; 118/2016, de 23 de junio, FJ 3 d); 191/2016, de 15 de noviembre, FFJJ 3 b) y 9 d); 215/2016, de 15 de diciembre, FJ 3 a), y 176/2019, de 18 de diciembre, FJ 1].(iii) Por último, dada la variedad de escenarios que pueden servir de presupuesto a la autorización por el Congreso de la prórroga del estado de alarma [art. 4, letras a) a d) LOAES], es razonable que el legislador orgánico, más allá del inicial período máximo de quince días, establezca unos criterios más flexibles a la duración de la prórroga, en función del tipo de alteración grave de la normalidad que sea apreciado y de las circunstancias que concurran en la misma.