El principio del que debe partirse es precisamente el contrario. Conviene tener presente al respecto que cuando la Constitución y los Estatutos han querido que el alcance supraterritorial de los fenómenos objeto de las competencias se convirtiera en título competencial del Estado o, dicho desde la perspectiva de las Comunidades Autónomas, cuando han querido que ese objeto no se fraccionara y, por tanto, cuando ha querido que las Comunidades Autónomas no ejercieran sus competencias sobre la parte de ese objeto radicada en su territorio, así lo han establecido explícitamente. Esto es lo que sucede en los apartados 21, 22 y 24 del art. 149.1. C.E., que atribuyen al Estado la competencia exclusiva sobre ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma; sobre la legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma, y la autorización de las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial; y sobre las obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma.
\nLos Estatutos de Autonomía contienen preceptos homólogos en los que las competencias de las respectivas Comunidades en materia de obras públicas, carreteras y caminos, ferrocarriles y transportes o aprovechamientos hidráulicos, se ciñen exclusivamente a los que se desarrollan íntegramente en el territorio de la propia Comunidad Autónoma.
\nEn el caso que nos ocupa, atribuir al Estado, en bloque y sin justificación apreciable, todas las competencias normativas y ejecutivas que afectan a los mediadores de seguros cuyo ámbito de operaciones no se limita al territorio de una Comunidad Autónoma tiene importantes consecuencias teóricas y prácticas, en mi opinión, constitucionalmente inaceptables. En efecto, en primer lugar, supone convertir el territorio en un título competencial mediante el que el Estado, que sólo tiene explícitamente atribuida la competencia para dictar legislación básica sobre ordenación de los seguros, recupera mediante una aplicación desmesurada de la cláusula residual una amplísima y, en la práctica, una muy trascendente competencia de desarrollo normativo y de ejecución ya que le permite asumir toda la actividad pública relativa a la autorización, control, sanción y disolución de un número creciente de mediadores de seguros y, lo que es más relevante, de los mediadores de mayor relieve económico. Dada la unidad del mercado español y las dimensiones que hoy van adquiriendo las entidades de mediación, pocos agentes y corredores de seguros con un volumen de actividad significativo van a ceñir su actuación exclusivamente al territorio de una Comunidad Autónoma y, en consecuencia, pocos de ellos van a quedar fuera del ámbito competencial del Estado.
\nEn segundo lugar, y como reverso de lo anterior, esta configuración de los puntos de conexión territorial supone reducir a las Comunidades Autónomas a la condición de gestores de fenómenos estrictamente locales e intereses particularistas, en lugar de reconocerles el carácter de copartícipes en la gestión de asuntos de dimensión y relieve general.
\nEn tercer lugar, la premisa de la que parte la Sentencia lleva a creación de dos categorías de agentes y corredores de seguros en un mismo territorio: los que dependen del Estado y los que lo hacen de la Comunidad Autónoma. Esta duplicidad de categorías de mediadores de seguros no encaja fácilmente con un modelo de distribución de competencias basado en la reserva de la legislación básica al Estado y la atribución del desarrollo legislativo y la totalidad de la ejecución a la Comunidad Autónoma.
\nDe extenderse esta concepción, en nuestro ordenamiento se produciría una dualidad generalizada entre los sujetos que operan en el ámbito económico y social -entidades de seguros, mediadores, pero también, fundaciones, cooperativas, sociedades mercantiles, asociaciones, etc.-; una dualidad en la que el Estado se reservaría todas las competencias sobre las entidades que tuvieran un mayor relieve, quedando en el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas los de trascendencia residual. No es este, a mi entender, el modelo diseñado por los legisladores constituyente y estatutarios.
\nCiertamente la Ley recurrida no exige a las entidades mediadoras de seguros de competencia autonómica el tercer punto de conexión -la localización del riesgo asegurado en la propia Comunidad Autónoma- que sí requiere la Ley 33/1984 sobre Ordenación del Seguro Privado a las entidades aseguradoras; posiblemente ésto sea así porque la relación de las primeras con la actividad aseguradora es mucho menos directa que la de las segundas. Sin embargo, el doble punto de conexión exigido a los mediadores produce el mismo triple efecto, constitucionalmente inconsistente, que ha quedado señalado.
\nLa solución debe buscarse, en mi opinión, en otra línea de razonamiento. Como se dijo en la STC 329/1993 y, más concretamente, en la STC 243/1994 relativa a Entidades de inspección y control en materia de seguridad industrial, el hecho de que una entidad actúe en más de una Comunidad Autónoma no justifica sin más que el Estado se reserve las facultades de ejecución sobre las mismas -en aquel caso de autorización-. Cuando se trate de legislación civil (art. 149.1.8 C.E.) o de materias en las que el Estado posee competencias normativas, podrá establecer los puntos de conexión territorial que estime oportunos, y resulten acordes con cada materia, para determinar la Comunidad Autónoma a la que en cada caso corresponde ejercer las funciones de desarrollo legislativo y de ejecución relativas a las entidades que actúan en el territorio de varias Comunidades Autónomas.
\nLa titularidad de la competencia controvertida sólo podrá trasladarse al Estado cuando, además del alcance territorial supraautonómico del objeto de la competencia, la actividad pública que sobre él se ejerza no sea susceptible de fraccionamiento (y, aun en este caso, cuando dicha actuación no pueda llevarse a cabo mediante mecanismos de cooperación, de coordinación o de auxilio entre Comunidades Autónomas o entre éstas y el Estado -si se trata de Comunidades que carecen de competencias sobre la materia-), sino que requiera su atribución a un único titular -que forzosamente debe ser el Estado- o cuando sea necesario recurrir a un ente con capacidad de integrar intereses contrapuestos de varias Comunidades Autónomas.
\nMecanismos de este tipo se hallan ya previstos, por ejemplo, en la Ley 30/1992, de 26 noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común (v.gr.).
\nEn el presente caso no existe ningún dato, ni la representación del Estado lo aporta, que permita concluir que las facultades de desarrollo normativo y, sobre todo, de ejecución relativas a los mediadores de seguros que actúan en varias Comunidades Autónomas no puedan ser atribuidas a una ellas en exclusiva -por ejemplo las que se refieren a la autorización a la Comunidad en la que tienen fijado el domicilio social- o mediante mecanismos de cooperación, colaboración o auxilio -por ejemplo, respecto de las actividades de control y sanción-. Por ello creo que la referida Disposición adicional debía haber sido declarada contraria al orden de distribución de competencias.
\nMadrid, a diecinueve de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro.
\nIdentificación Órgano Pleno Magistrados Don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Álvaro Rodríguez Bereijo, don José Vicente Gimeno Sendra, don José Gabaldón López, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio D. González Campos, don Pedro Cruz Villalón y don Carles Viver Pi-Sunyer.
\nNúmero y fecha BOE [Núm, 15 ] 18/01/1995 Corrección1 Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 2061-1992 Fecha de resolución 15/12/1994 Síntesis y resumen Síntesis Descriptiva Promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña en relación con la Disposición adicional primera de la Ley 9/1992, de 30 de abril, de Mediación en Seguros Privados.
\nSíntesis Analítica Voto particular.
\n[F.J. 4] 4. La Ley enjuiciada efectúa una regulación de la actividad de los corredores de seguros en sus arts. 15 a 20 que no debe ser confundida con la ordenación de una profesión titulada y que, en cambio, está encaminada a garantizar una «capacitación oficial» de quienes ejerzan esta labor, mediante una intervención administrativa que asegure el cumplimiento de ciertos requisitos que son en sí mismos garantías del recto funcionamiento de la posterior actividad aseguradora. Este carácter de dichos requisitos dispuestos en los apartados 2. y 3. del art. 15 de la Ley se desprende de la propia naturaleza de los mismos, según se deduce de la simple enunciación de su contenido. Es claro que dichos requisitos inciden en las condiciones en que se promocionan y hayan luego de prestarse los contratos de seguros y, en cualquier caso, no pueden configurar una «profesión titulada», en el sentido que posee el término en las reglas de distribución competencial, pues para ser corredor de seguros no es preciso poseer estudios superiores ni un título académico específico y basta con superar una prueba de aptitud o un curso homologado de formación en materias financieras y de seguros privados, a resultas del cual se obtiene el correspondiente Diploma de «Mediador de Seguros Titulados» [art. 16 en relación con el art. 15.2 a)]. [F.J. 4] 5. Es preciso destacar la delimitación territorial de las competencias autonómicas de desarrollo legislativo y ejecución de las bases estatales que explicitan los puntos de conexión fijados por el legislador estatal en la disposición adicional primera, apartado 2., de la presente Ley. De ello es un corolario lógico que, cuando no se den los puntos de conexión territoriales a que se refiere el citado apartado, la autorización dispuesta en el art. 15.1 de la Ley recurrida, aunque configure una facultad de ejecución, se conceda por la Dirección General de Seguros en cuanto órgano general del Estado. Y lo mismo cabe decir en ausencia de dichos puntos de conexión y por idénticas razones, de las facultades de examen y concesión de diploma (art. 16), meramente instrumentales de éstas. En efecto, es constitucionalmente posible que el legislador, a la hora de formalizar las bases en la materia y delimitar territorialmente las competencias autonómicas, estime que posee una dimensión básica en la ordenación de los seguros en el territorio nacional garantizar una uniformidad de tratamiento entre todos los españoles a la hora de acceder de manera igualitaria al otorgamiento de las autorizaciones para el ejercicio de la actividad de correduría de seguros en todo el ámbito territorial del Estado.
\n[F.J. 5] 6. El problema de la fijación de puntos de conexión por el legislador estatal para determinar el ámbito de ejercicio de las competencias autonómicas es sustancialmente igual al de la controversia que produjo el art. 39.2 de la Ley de Ordenación de Seguros Privados y que fue resuelto por la STC 86/1989, una resolución de la que es inevitable arrancar sin perjuicio de las matizaciones o correcciones que deban hacerse. En primer lugar, con un criterio distinto respecto del supuesto anterior del ámbito de ejercicio de las competencias autonómicas, se circunscriben los puntos territoriales de conexión a sólo dos en vez de tres, el domicilio social y el ámbito de operaciones, por la misma naturaleza de la actividad de mediación.
\nDos puntos de conexión que deben ser interpretados, de nuevo, con las matizaciones reseñadas, y que la Ley del Estado regula haciendo uso de sus competencias en materia de ordenación del seguro (art. 149.1.11) y de bases de los Colegios profesionales en cuanto Administraciones públicas (art. 149.1.18). Pues ya sabemos que la actividad de los mediadores de seguros viene sustancialmente ordenada por la primera de estas reglas competenciales, pero en ocasiones, como ocurre con sus Colegios, juega, en cambio, la segunda. Unas competencias que permiten al legislador estatal, al tiempo de formalizar las bases, delimitar territorialmente el ejercicio de las competencias autonómicas, señalando los puntos de conexión territoriales propios de la materia.
\nEn segundo término, no cabe apreciar que la solución fijada en la Ley resulte «arbitraria o manifiestamente infundada» (STC 156/1993), pues si cada una de las conexiones expresa una vinculación directa con el territorio, mediante el cúmulo de ambas el legislador ha querido, además, que dicha vinculación sea efectiva y garantice la seguridad jurídica. En efecto, atendida la materia, la actividad de mediación en seguros privados, la vinculación del agente o mediador con el territorio de una Comunidad a través del domicilio es sin duda directa y razonable, pues éste constituye su centro de intereses y allí se lleva a cabo la dirección de sus actividades. Y otro tanto ocurre con el lugar donde se llevan a cabo las operaciones de mediación, esto es, la intervención en la contratación de seguros, que se ha circunscrito al territorio de la Comunidad autónoma.
\nDe otra parte, es evidente que el cúmulo de ambas conexiones circunscribe adecuadamente el ámbito territorial para el ejercicio de las competencias que corresponden a una Comunidad Autónoma y aseguran el control efectivo de la actividad mediadora. [F.J. 6] 7. Dado que en la Ley impugnada se limita considerablemente la dimensión pública que tenían los Colegios de Mediadores de Seguros Titulados, sustituyendo sus facultades de autorización y control por la que realicen los organismos competentes de la Administración Pública, paralelamente el nivel de lo básico ha de ser reducido y, por tanto, de la ordenación dispuesta en el art. 31 sólo han de considerarse básicos, la denominación, la ausencia de obligatoriedad en su adscripción y la existencia de un Consejo General dado el ámbito nacional del mismo. A estos extremos ha de reducirse el mínimo denominador común para todo el territorio nacional, característico de unas normas básicas cuya competencia corresponde al Estado en virtud del art. 149.1.18 de la Constitución; pero en todo lo demás la competencia corresponde a la Comunidad Autónoma de Cataluña en virtud de la competencia exclusiva que le atribuye el art. 9.23 del Estatuto. [F.J. 9] disposiciones con fuerza de ley impugnadas disposiciones citadas Ley 9/1992, de 30 de abril. Mediación de seguros privados Artículo 31, disposición adicional tercera (delimita) Disposición adicional primera, apartado 3 inciso final (delimita) Directiva 77/92/CEE del Consejo, de 13 de diciembre de 1976. Medidas destinadas a facilitar el ejercicio efectivo de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios para las actividades de agente y de corredor de seguros (ex grupo 630 CITI) y por la que se establecen, en particular, medidas transitorias para estas actividades En general, f. 9 Constitución española, de 27 de diciembre de 1978 En general, ff. 1, 4, VP Artículo 9.3, ff. 1, 11 Artículo 36, ff. 4, 9 Artículo 139, f. 4 Artículo 148.1.18, ff. 2, 6 Artículo 149.1.6, f. 2 Artículo 149.1.8, f. 1, VP Artículo 149.1.11, ff. 1 a 8 Artículo 149.1.13, f. 2 Artículo 149.1.18, f. 9 Artículo 149.1.21, VP Artículo 149.1.22, VP Artículo 149.1.24, VP Artículo 149.1.30, ff. 2, 4 Artículo 149.3, VP Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para el País Vasco Artículo 10.22, f. 2 Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto de Autonomía de Cataluña Artículo 9.3, f. 8 Artículo 9.21, f. 2 Artículo 9.23, ff. 2, 4, 9 Artículo 10.1.4, ff. 2, 4, 8, 10 Ley 43/1979, de 31 de diciembre, sobre creación del Colegio Oficial de Psicólogos
\nEn general, f. 4 Ley 50/1980, de 8 de octubre. Regulación del contrato de seguro En general, f. 2 Ley 33/1984, de 2 de agosto, ordenación del seguro privado En general, f. 2, VP Artículo 4.1 c), ff. 2, 8 Artículo 6.1, f. 10 Artículo 23.3, f. 10 Artículo 24, f. 10 Artículo 39.2, ff. 1, 3, 6 Artículo 48.1, f. 2 Real Decreto Legislativo 1347/1985, de 1 de agosto. Texto refundido de la Ley reguladora de la producción de seguros privados En general, f. 2 Real Decreto Legislativo 1300/1986, de 28 de junio. Modificación del texto refundido de la Ley reguladora de la producción de seguros privados En general, f. 2 Ley 21/1990, de 19 de diciembre, para adaptar el Derecho español a la Directiva 88/357/CEE, sobre libertad de servicios en seguros distintos al de vida, y de actualización de la legislación de seguros privados Artículo 5, f. 2 Recomendación 92/48/CEE de la Comisión, de 18 de diciembre de 1991. Mediadores de seguros En general, ff. 2, 4 Ley 9/1992, de 30 de abril. Mediación de seguros privados En general, f. 1 Capítulo II, sección tercera, ff. 4, 5 Capítulo III, f. 8 Capítulo IV, f. 9 Exposición de motivos, f. 9 Exposición de motivos, apartado 1, párrafo 1, f. 2 Exposición de motivos, apartado 1, párrafo 4, f. 2 Artículo 3, f. 4 Artículo 3.2, f. 4 Artículo 3.3, f. 4 Artículo 3.4, f. 4 Artículo 3.5, f. 4 Artículo 6, f. 4 Artículo 15, ff. 4, 9, 10 Artículo 15.1, ff. 4, 5, 7, 11 Artículo 15.2, ff. 4, 7 Artículo 15.2 a), ff. 4, 10 Artículo 15.3, ff. 4, 7, 10 Artículo 15.3 b), f. 10 Artículo 15.3 c), f. 10 Artículo 15.3 d), f. 10 Artículo 15.4, ff. 1, 3, 4, 7 Artículos 15 a 20, ff. 3 a 5 Artículo 16, ff. 4, 5, 7 Artículo 16.1, ff. 5, 7, 11 Artículo 16.1 c), f. 4 Artículo 16.2, ff. 1, 3, 7 Artículo 17, f. 10 Artículo 18, f. 9 Artículo 18.5, ff. 5, 7, 11 Artículo 19, ff. 7, 10 Artículo 19.1, ff. 7, 11 Artículo 24, ff. 8, 9 Artículo 24.1, ff. 8, 11 Artículo 24.2, ff. 8, 11 Artículo 24.4, ff. 8, 11 Artículos 24 a 30, f. 8 Artículos 24 a 31, f. 3 Artículo 26.2 n), f. 8 Artículo 26.3 g), f. 8 Artículo 28, ff. 8, 11 Artículo 30, f. 8 Artículo 31, f. 9 Artículo 31.1, f. 9 Artículo 31.5, f. 9 Artículo 31.6, f. 9 Disposición adicional primera, ff. 1, 2, 8, 11, VP Disposición adicional primera, apartado 1, ff. 2, 3, 7, 8, 11 Disposición adicional primera, apartado 2, ff. 1, 3 a 11, VP Disposición adicional primera, apartado 3, ff. 1, 3, 5, 7, 8, 10, 11 Disposición adicional tercera, ff. 3, 9 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común Artículo 4, VP Conceptos constitucionales
\nConceptos materiales Identificadores Visualización Ámbito territorial autonómicoÁmbito territorial autonómico, f. 6 CompetenciasCompetencias, ff. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 Competencias de las Comunidades AutónomasCompetencias de las Comunidades Autónomas, ff. 2, 6, VP Competencias en materia de seguros privadosCompetencias en materia de seguros privados, f. 5 Criterio territorial de distribución de competenciasCriterio territorial de distribución de competencias, f. 6 Delimitación de competenciasDelimitación de competencias, f. 6 Orden constitucional de competenciasOrden constitucional de competencias, f. 2 Ordenación de segurosOrdenación de seguros, f. 2 Principio de territorialidadPrincipio de territorialidad, f. 6, VP Puntos de conexión para el ejercicio de competencias autonómicasPuntos de conexión para el ejercicio de competencias autonómicas, ff. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 TerritorioTerritorio, f. 6, VP Títulos competencialesTítulos competenciales, f. 2 Voto particular, formulado unoVoto particular, formulado uno Colegio de mediadores de seguros tituladosColegio de mediadores de seguros titulados, Régimen jurídico, f. 9 Corredores de segurosCorredores de seguros, f. 5 Domicilio socialDomicilio social, f. 6 Ejercicio profesionalEjercicio profesional, f. 4 Legislación básicaLegislación básica, f. 2 Mediación de segurosMediación de seguros, ff. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, VP Profesiones tituladasProfesiones tituladas, ff. 4, 9 Profesiones tituladasProfesiones tituladas, Doctrina constitucional, f. 4 SegurosSeguros, f. 2 CataluñaCataluña, f. 5 Arriba Ayúdenos a mejorarUtilice este formulario para notificar al Tribunal Constitucional una posible errata encontrada en el texto de la resolución.
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