En segundo lugar, el recurso cuestiona que, “al tiempo” que la Ley Orgánica 3/2020 suprime la asignatura de religión, la ley haya “incorpora[do] normativamente una ideología estatal en la que forzosamente se pretende adoctrinar a los alumnos”, refiriéndose con ello a la “perspectiva” o “igualdad de género” mencionada en los arts. 19.2, 22.3, 24.5, 25.6 y 7, 33 c), 35.1 y disposición adicional segunda, apartado 3, LOE, contraviniendo con ello la neutralidad ideológica derivada tanto de la Constitución como del Convenio europeo de derechos humanos.Dedicaremos este fundamento jurídico a la primera parte del motivo, sobre la enseñanza de la religión, y dejaremos para el siguiente la resolución de su segunda parte, sobre la perspectiva o igualdad de género en la educación pública obligatoria.b) Refiriéndose a esta primera parte del motivo, el abogado del Estado reprocha a los recurrentes que en realidad pretenden una inconstitucionalidad por omisión que, según la doctrina de este tribunal, “solo se produce cuando la propia Constitución ‘impone al legislador la necesidad de dictar normas de desarrollo constitucional y el legislador no lo hace’” (SSTC 87/1989, de 11 de mayo, FJ 2; 74/1987, de 25 de mayo, FJ 4, y 24/1982, de 13 de mayo, FJ 3).
\nEl mandato constitucional del art. 27.3 (garantía del derecho a elegir la formación religiosa y moral), en conexión con las debidas relaciones de cooperación con las confesiones religiosas del art. 16.3, sin embargo, no impone necesariamente la consideración de la religión como asignatura optativa en el sistema educativo. Basta con la garantía legal de la oferta de la asignatura, que cumple la disposición adicional segunda LOE (no modificada desde 2006). Los listados de materias de los arts. 18, 24, 25 y 34 contienen las que deben cursar todos los alumnos, lo cual no es obviamente el caso de las enseñanzas de religión confesional. Le parece, en definitiva, que se pretende una declaración de inconstitucionalidad por comparación con el sistema legal anterior a la reforma recurrida.
\nPero ese sistema anterior representa precisamente la “excepci[ón]”, pues la LOMCE era una ley “muy reglamentista” que incluyó por primera vez en un texto legal la previsión de una asignatura de religión, que no se preveía en ninguna ley anterior sobre la materia y nunca, hasta ahora, eso había sido cuestionado ante el Tribunal Constitucional.c) La LOE, en la redacción dada por la Ley Orgánica 3/2020, no menciona la religión entre las “áreas” de educación primaria (art. 18.2), las “materias” de educación secundaria obligatoria (arts. 24 y 25) y “materias comunes” de bachillerato (art. 34.6), preceptos todos ellos modificados por la Ley Orgánica 3/2020. Regula la enseñanza de la religión la disposición adicional segunda, que tiene tres apartados.
\nLos dos primeros proceden formalmente de la LOMCE, que dio nueva redacción íntegra a esta disposición adicional en su artículo único, apartado 91, aunque en realidad las únicas modificaciones sustantivas operadas fueron añadir el inciso “alumnos y alumnas” en el apartado 1 y un nuevo apartado 3, inexistente en la redacción anterior (la originaria de 2006). El resto de la disposición (apartados 1, salvo en el inciso dicho, y 2) mantuvo la misma redacción que tenía en la LOE originaria. A su vez, el nuevo apartado 3 introducido por la LOMCE ha sido nuevamente modificado por el art. único, apartado 78 de la Ley Orgánica 3/2020, que, sin embargo, a diferencia de la LOMCE, no ha modificado, ni material ni formalmente, los dos primeros apartados de la disposición [esta derogación del apartado 3 redactado por la LOMCE es también objeto de recurso, y a ella nos referiremos más adelante, véase infra apartado e) de este mismo fundamento jurídico].
\nEstablece, en definitiva, esta disposición adicional segunda, que en sus dos primeros apartados procede de la LOE en su redacción original, e incluido el apartado 3 tal como ha quedado redactado por la Ley Orgánica 3/2020:“Disposición adicional segunda. Enseñanza de la religión1. La enseñanza de la religión católica se ajustará a lo establecido en el Acuerdo sobre enseñanza y asuntos culturales suscrito entre la Santa Sede y el Estado español.A tal fin, y de conformidad con lo que disponga dicho Acuerdo, se incluirá la religión católica como área o materia en los niveles educativos que corresponda, que será de oferta obligatoria para los centros y de carácter voluntario para los alumnos y alumnas.2.
\nLa enseñanza de otras religiones se ajustará a lo dispuesto en los acuerdos de cooperación celebrados por el Estado español con la Federación de Entidades Religiosas Evangélicas de España, la Federación de Comunidades Israelitas de España, la Comisión Islámica de España y, en su caso, a los que en el futuro puedan suscribirse con otras confesiones religiosas.3. En el marco de la regulación de las enseñanzas de educación primaria y educación secundaria obligatoria, se podrá establecer la enseñanza no confesional de cultura de las religiones”.d) Según la doctrina de este tribunal, el deber de cooperación con la Iglesia Católica y las demás confesiones que a los poderes públicos impone el art. 16.3 de la Constitución da cobertura a la “inserción de la religión en el itinerario educativo […] evidentemente, en régimen de seguimiento libre” para “hace[r] posible tanto el ejercicio del derecho de los padres de los menores a que estos reciban la enseñanza religiosa y moral acorde con las convicciones de sus padres (art. 27.3 CE), como la efectividad del derecho de las iglesias y confesiones a la divulgación y expresión públicas de su credo religioso, contenido nuclear de la libertad religiosa en su dimensión comunitaria o colectiva (art. 16.1 CE)”, pues “el contenido del derecho a la libertad religiosa no se agota en la protección frente a injerencias externas de una esfera de libertad individual o colectiva que permite a los ciudadanos actuar con arreglo al credo que profesen” sino que “también comporta una dimensión ad extra que se traduce en la posibilidad de ejercicio, inmune a toda coacción de los poderes públicos, de aquellas actividades que constituyen manifestaciones o expresiones del fenómeno religioso, asumido en este caso por el sujeto colectivo o comunidades, tales como las que enuncia el artículo 2 de la Ley Orgánica de libertad religiosa (LOLR) y respecto de las que se exige a los poderes públicos una actitud positiva, de naturaleza asistencial o prestacional, conforme a lo que dispone el apartado tercero del artículo 2 LOLR, según el cual ‘[p]ara la aplicación real y efectiva de estos derechos [los que se enumeran en los dos anteriores apartados del precepto legal], los poderes públicos adoptarán las medidas necesarias para facilitar […] la formación religiosa en centros docentes públicos” (STC 31/2018, FJ 6, reproduciendo la STC 38/2007, de 15 de febrero, FJ 5, y otras anteriores).Por lo que a la Iglesia Católica se refiere, ese deber de cooperación, tal como se plasma en el Acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede sobre enseñanza y asuntos culturales de 1979, obliga al Estado a incluir “la enseñanza de la religión católica en todos los centros de educación, en condiciones equiparables a las demás disciplinas fundamentales” (artículo II, párrafo primero), añadiéndose seguidamente que “[p]or respeto a la libertad de conciencia, dicha enseñanza no tendrá carácter obligatorio para los alumnos.
\nSe garantiza, sin embargo, el derecho a recibirla” (párrafo segundo).La forma, o más bien la norma, que ha regulado esa oferta educativa obligatoria para los centros en condiciones equiparables a las demás disciplinas fundamentales ha variado a lo largo del tiempo. La LOMCE, y antes la LOCE, optaron por incluir expresamente la religión en el listado de “asignaturas”, “áreas” o “materias” a cursar en cada etapa educativa (primaria, secundaria y bachillerato). La LOGSE, y la LOE en su versión originaria, no lo hicieron así.La LOGSE, como hace ahora la Ley Orgánica 3/2020, regulaba las “áreas de conocimiento”, “asignaturas” o “materias” de los diferentes niveles educativos, primaria (art. 14.2), secundaria obligatoria (art. 20.2) y bachillerato (art. 27.4), pero sin incluir en ninguno de esos listados la materia, asignatura o área de “religión”.
\nA la religión dedicaba la LOGSE un único precepto, la disposición adicional segunda, que establecía, en términos prácticamente idénticos al apartado 1 de la disposición adicional segunda LOE, antes reproducida en sus sucesivas versiones (tanto la originaria como la dada por la LOMCE, pues como ya hemos dicho la Ley Orgánica 3/2020 no ha modificado este apartado):“La enseñanza de la religión se ajustará a lo establecido en el Acuerdo sobre enseñanza y asuntos culturales suscrito entre la Santa Sede y el Estado español y, en su caso, a lo dispuesto en aquellos otros que pudieran suscribirse con otras confesiones religiosas. A tal fin, y de conformidad con lo que dispongan dichos acuerdos, se incluirá la religión como área o materia en los niveles educativos que corresponda, que será de oferta obligatoria para los centros y de carácter voluntario para los alumnos”.Según explicaba el preámbulo de la LOGSE, “[l]a ley, que orienta el sistema educativo al respeto de todos y cada uno de los derechos y libertades establecidos por nuestra Constitución y al pleno desarrollo de la personalidad del alumno, establece entre sus disposiciones que la enseñanza de la religión se garantizará en el respeto a los Acuerdos suscritos entre el Estado español y la Santa Sede, así como con las otras confesiones religiosas” (“Boletín Oficial del Estado” núm. 238, de 4 de octubre de 1990, pág. 28929).El necesario desarrollo reglamentario de la LOGSE, en general, y de esta disposición adicional segunda, en particular, tampoco incluyó la religión entre las “áreas”, “materias” o “asignaturas” de las diferentes etapas educativas (Real Decreto 1006/1991, de 14 de junio, por el que se establecen las enseñanzas mínimas correspondientes a la educación primaria;
\nReal Decreto 1007/1991, de 14 de junio, por el que se establecen las enseñanzas mínimas correspondientes a la educación secundaria obligatoria, y Real Decreto 1700/1991, de 29 de noviembre, por el que se establece la estructura del bachillerato). Regulaban todos ellos la enseñanza de la religión en un artículo aparte (el artículo 14 en el Real Decreto 1006/1991 y el artículo 16 en los dos reales decretos subsiguientes, 1007/1991 y 1700/1991) con el siguiente tenor (reproducimos el art. 14 del Real Decreto 1006/1991, los otros dos son análogos, con las oportunas adaptaciones):“1. Con el fin de dar cumplimiento a lo establecido en la disposición adicional segunda de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, el área de ‘religión católica’ será de oferta obligatoria para los centros, que asimismo organizarán actividades de estudio, adecuadas a la edad de los alumnos y orientadas por un profesor, en relación con las enseñanzas mínimas de las áreas del correspondiente ciclo.
\nAl comenzar la educación primaria o en la primera adscripción del alumno al centro, los padres o tutores de los alumnos manifestarán a la dirección del centro la elección de una de las dos opciones referidas anteriormente, sin perjuicio de que la decisión pueda modificarse al comienzo de cada curso escolar.2. La determinación del currículo del área de ‘religión católica’ corresponderá a la jerarquía eclesiástica.3. La evaluación de las enseñanzas de la religión católica se realizará de forma similar a la que se establece en este Real Decreto para el conjunto de las áreas, si bien, dado el carácter voluntario que tales enseñanzas tienen para los alumnos, las correspondientes calificaciones no serán tenidas en cuenta en las convocatorias que, dentro del sistema educativo y a los efectos del mismo, realicen las administraciones públicas y en las cuales deban entrar en concurrencia los expedientes académicos de los alumnos”.Este tratamiento de la religión dio lugar a una serie de recursos contencioso-administrativos en los que la Sala Tercera del Tribunal Supremo resolvió, primero, que la disposición adicional segunda LOGSE obligaba a incluir la religión como “área o materia” en los niveles educativos que correspondiera, y segundo, que la regulación de las actividades alternativas a la religión, por su ambigüedad, vulneraba asimismo la misma disposición adicional, el Acuerdo con la Santa Sede, los principios de seguridad jurídica y certeza del derecho (art. 9.3 CE), de igualdad (art. 14 CE) y los artículos 16.3 y 27.3, también de la Constitución, al no especificar los preceptos impugnados el contenido de las actividades alternativas a la religión, lo que permitía establecer actividades complementarias o de refuerzo relacionadas con las materias comunes a las que no tendrían acceso los alumnos que hubieran optado por la formación religiosa, con desventaja académica para ellos (sentencia de 17 de marzo de 1994, recurso 4915-1992, anulando los apartados 1 y 3 del art. 16 del Real Decreto 1700/1991, y sentencia de 9 de junio de 1994, recurso 7300-1992, anulando el artículo 14 del Real Decreto 1006/1991 y el artículo 16 del Real Decreto 1007/1991, y otras de la misma serie).
\nEn esos y otros recursos, el Tribunal Supremo rechazó expresamente plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con la disposición adicional segunda de la LOGSE (por ejemplo, sentencias de 24 de junio de 1994, recurso 1644-1991, o de 30 de junio siguiente, recurso 1645-1991).Como consecuencia de estas sentencias, el Gobierno dictó el Real Decreto 2438/1994, de 16 de diciembre, por el que se regula la enseñanza de la religión, que estableció en su art. 1.1 que “[c]onforme a lo establecido en la disposición adicional segunda [LOGSE] y en el Acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede sobre enseñanza y asuntos culturales, de 3 de enero de 1979, la enseñanza de la religión católica se impartirá en los centros docentes de segundo ciclo de educación infantil, educación primaria, educación secundaria obligatoria y bachillerato, tanto públicos como privados, sean o no concertados estos últimos, en condiciones equiparables a las demás disciplinas fundamentales.
\nEn consecuencia, dicha enseñanza figurará entre las áreas o materias de los diferentes niveles educativos”. Reguló también, con mayor detalle, las “actividades de estudio alternativas, como enseñanzas complementarias, en horario simultáneo” con el fin de facilitar el conocimiento de aspectos sociales y culturales o manifestaciones escritas, plásticas y musicales de las diferentes confesiones religiosas, añadiendo que “[e]n todo caso, estas actividades no versarán sobre contenidos incluidos en las enseñanzas mínimas y en el currículo de los respectivos niveles educativos” (art. 3.2). Este reglamento fue igualmente recurrido y los recursos desestimados por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (sentencias de 31 de enero de 1997, recurso 87-1995; de 26 de enero de 1998, recurso 123-1995, y de 15 de abril de 1998, recurso 218-1995, entre otras).La LOCE no derogó completamente la LOGSE, pero sí su disposición adicional segunda (disposición derogatoria única, apartado 4).
\nConfirió a la religión el “tratamiento académico que le corresponde por su importancia para una formación integral […] en términos conformes con lo previsto en la Constitución y en los Acuerdos suscritos al respecto por el Estado español”, en palabras de su exposición de motivos (“Boletín Oficial del Estado” núm. 307, martes 24 de diciembre de 2002, pág. 45191). A tal fin reguló el “área o asignatura de sociedad, cultura y religión” con “dos opciones de desarrollo: una, de carácter confesional, acorde con la confesión por la que opten los padres o, en su caso, los alumnos, entre aquellas respecto de cuya enseñanza el Estado tenga suscritos acuerdos; [y] otra, de carácter no confesional” (disposición adicional segunda LOCE).
\nEsta “área” o “asignatura” de sociedad, cultura y religión se incluyó luego expresamente entre las “áreas” a cursar en educación primaria (art. 16.2 in fine), las “asignaturas” de educación secundaria obligatoria (art. 23.1 in fine) y las “asignaturas comunes” de bachillerato (art. 35.5 in fine).El Real Decreto 2438/1994 mantuvo su vigencia bajo la LOCE y no fue derogado hasta que la LOE derogó la LOCE volviendo al sistema ya expuesto de la LOGSE (no mencionar la religión entre las materias o asignaturas de cada nivel educativo), y, en desarrollo de aquella, se aprobaron las “enseñanzas mínimas” de educación primaria (Real Decreto 1513/2006, de 7 de diciembre), segundo ciclo de educación infantil (Real Decreto 1630/2006, de 29 de diciembre), educación secundaria obligatoria (Real Decreto 1631/2006, de 29 de diciembre) y bachillerato (Real Decreto 1467/2007, de 2 de noviembre), que mantuvieron los principios de oferta obligatoria, recepción voluntaria, condiciones equiparables y no discriminación.
\nPor ejemplo, la disposición adicional primera, apartado 3, del Real Decreto 1513/2006, sobre enseñanzas mínimas en educación primaria, dispuso:“Los centros docentes dispondrán las medidas organizativas para que los alumnos y las alumnas cuyos padres o tutores no hayan optado por que cursen enseñanzas de religión reciban la debida atención educativa, a fin de que la elección de una u otra opción no suponga discriminación alguna. Dicha atención, en ningún caso, comportará el aprendizaje de contenidos curriculares asociados al conocimiento del hecho religioso ni a cualquier área de la etapa. Las medidas organizativas que dispongan los centros deberán ser incluidas en su proyecto educativo para que padres y tutores las conozcan con anterioridad”.Estos reales decretos fueron derogados por los reglamentos de desarrollo de la LOMCE que, volviendo al sistema LOCE, incluyeron la religión como asignatura o materia en los diferentes niveles educativos.
\nEsta LOMCE fue impugnada tanto por un grupo de diputados del Congreso (STC 31/2018, de 10 de abril), como por algunos gobiernos autonómicos (SSTC 53/2018, de 24 de mayo, y 66/2018 y 67/2018, ambas de 21 de junio). Cuestionaban los recurrentes, entre otras cosas, el tratamiento que la ley otorgaba a la enseñanza de la religión al “elevarla” a la condición de asignatura y “equipararla” a la asignatura de valores sociales y cívicos/valores éticos “fusionando dos planos que no pueden confundirse” y provocando una “discriminación para los alumnos que escogen esa asignatura […] que no pueden elegir la enseñanza de valores éticos y ciudadanos” (STC 31/2018, FJ 6, exponiendo los motivos de la impugnación de los diputados entonces recurrentes).
\nY el Tribunal, en las sentencias citadas, desestimó el motivo al considerar que “las normas cuestionadas no vulneran el marco constitucional, como afirman los recurrentes, por haber configurado como asignatura la enseñanza de la religión” [STC 31/2018, FJ 6 a)], y porque la LOMCE “opta[ba] por abordar esa transmisión de valores [cívicos y éticos] de manera transversal, incorporando la educación cívica y constitucional a todas las asignaturas durante la educación básica (primaria y secundaria)” de forma que “se garantiza[ba] suficientemente, en el plano general que es propio de la naturaleza de esa disposición normativa, que todos los alumnos, opten o no por la asignatura de religión, recibirán formación en los valores que constituyen el fundamento de una sociedad democrática” [misma STC 31/20918, FJ 6 b)].
\nApreciaciones ambas que deben enmarcarse en la libertad de configuración del legislador para definir el sistema educativo que venimos reconociendo en los fundamentos anteriores, pues la propia STC 31/2018 razonó en su fundamento jurídico 6 a) que “[e]l deber de cooperación establecido en el art. 16.3 CE encuentra en la inserción de la religión en el itinerario educativo un cauce posible para la realización de la libertad religiosa en concurrencia con el ejercicio del derecho a una educación conforme con las propias convicciones religiosas y morales”.No es difícil ver detrás de esta sucesión de leyes y recursos de inconstitucionalidad un cambio en la configuración de las mayorías parlamentarias y consiguientemente de opciones políticas sobre cuál es el cauce más idóneo para garantizar la enseñanza de una confesión religiosa en los centros educativos de entre todos los constitucionalmente “posibles”.
\nComo hemos señalado en otras ocasiones, “la reversibilidad de las decisiones normativas es inherente a la idea de democracia” [SSTC 31/2010, de 28 de junio, FJ 6, o 233/2015, de 5 de noviembre, FJ 2 d), entre otras] y “‘el legislador no ejecuta la Constitución, sino que crea Derecho con libertad dentro del marco que esta ofrece’, de modo que ‘este tribunal no ha de hacer las veces de propio legislador constriñendo su libertad de disposición allí donde la Constitución no lo haga de manera inequívoca’” (STC 112/2021, de 13 de mayo, FJ 5, y las allí citadas), de donde resulta un necesario margen de libertad del legislativo. El sistema de la ley impugnada es similar al que contenía la LOE en su versión originaria o, antes, la LOGSE, cuya disposición adicional segunda han mantenido materialmente inalterada los sucesivos legisladores durante más de treinta años.Toda esta exposición de reformas legislativas y recursos muestra, en definitiva, que los términos imperativos de la citada disposición (la enseñanza de la religión católica “se ajustará” a los términos del Acuerdo y “se incluirá [...] como área o materia en los niveles educativos que corresponda”) y la fuerza normativa del Acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede sobre las “condiciones equiparables a las demás disciplinas fundamentales” garantizada por la jurisdicción contencioso-administrativa y el Tribunal Supremo, colman las garantías derivadas de los arts. 16.3 y 27.3 de la Constitución resultantes de nuestra doctrina antes reproducida (SSTC 38/2007, FJ 5, y 31/2018, FJ 6), a saber, respeto a las convicciones religiosas de los padres de los alumnos y garantía de formación religiosa voluntaria en centros públicos.Si en el desarrollo reglamentario de la citada disposición adicional, o en su aplicación a casos concretos, no se respetara lo en ella preceptuado acerca del carácter voluntario de la formación religiosa, de la inclusión obligatoria de la religión católica como “área o materia en los niveles educativos que corresponda”, o el trato equiparable con las demás disciplinas fundamentales que impone el Acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede, el ordenamiento dispone de los medios adecuados para remediarlo.
\nPero no puede hacerse preventivamente en este recurso de inconstitucionalidad.El motivo, por tanto, se desestima.e) Los recurrentes también cuestionan la modificación del apartado 3 de la citada disposición adicional segunda LOE por el artículo único, apartado 78 de la Ley Orgánica 3/2020.La LOMCE había añadido a esta disposición de la LOE (que en su redacción originaria solo contaba con los dos apartados antes transcritos) un apartado 3 con el siguiente tenor:“3. La determinación del currículo y de los estándares de aprendizaje evaluables que permitan la comprobación del logro de los objetivos y adquisición de las competencias correspondientes a la asignatura religión será competencia de las respectivas autoridades religiosas.
\nLas decisiones sobre utilización de libros de texto y materiales didácticos y, en su caso, la supervisión y aprobación de los mismos corresponden a las autoridades religiosas respectivas, de conformidad con lo establecido en los Acuerdos suscritos con el Estado español”.Apartado 3 que la Ley Orgánica 3/2020 ha modificado nuevamente sustituyéndolo por el siguiente:“3. En el marco de la regulación de las enseñanzas de educación primaria y educación secundaria obligatoria, se podrá establecer la enseñanza no confesional de cultura de las religiones”.Para los recurrentes, la derogación del anterior apartado 3 evidencia que “la competencia para determinar el currículo, los estándares de aprendizaje y los libros de texto y materiales didácticos corresponde a la administración educativa (a la que en el sistema de la LOE corresponde la decisión sobre estas cuestiones).
\nDesaparece así el derecho constitucional ‘de las iglesias y confesiones a la divulgación y expresión públicas de su credo religioso’” como parte de su derecho a la libertad religiosa del art. 16 CE reconocido por la doctrina constitucional.Ante todo procede aclarar que esta queja se asienta sobre una premisa errónea. Si bien la doctrina constitucional ha entendido protegido por el art. 16 CE el derecho de las comunidades religiosas a definir el credo religioso objeto de enseñanza (STC 38/2007, de 15 de febrero, FJ 5), ello no se traduce en la existencia de un derecho fundamental de las confesiones a determinar el currículo, los estándares de aprendizaje y los libros de texto y materiales didácticos, como pretenden los recurrentes.
\nAunque no opere como canon de constitucionalidad, resulta ilustrativo el hecho de que ni siquiera el Acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede sobre enseñanza y asuntos culturales, firmado en la Ciudad del Vaticano el 3 de enero de 1979, acepta la visión de los recurrentes. Su artículo VI atribuye a la jerarquía eclesiástica únicamente las facultades de “señalar” los contenidos de la enseñanza y formación religiosa católica y de “proponer” los libros de texto y material didáctico relativos a dicha enseñanza y formación. En todo caso, tales preceptos, que han de ser observados por las administraciones educativas por su fuerza vinculante en España, son suficientes para garantizar la vertiente del derecho fundamental en este punto invocada por los demandantes, pues nada hay en la norma impugnada que obste a su plena efectividad.
\nLos recurrentes no reprochan, por lo demás, al concreto precepto aprobado por el legislador de 2020, esto es, al nuevo apartado 3 de la disposición adicional segunda de la LOE, vicio alguno de inconstitucionalidad. Y ello debe conducir a la desestimación del recurso contra el artículo único, apartado 78, de la Ley Orgánica 3/2020.f) Recapitulando lo dicho hasta aquí, esta primera parte del motivo se desestima.
\n7.
\nEducación en valoresa) La segunda vertiente del motivo, antes aludida, se centra en los arts. 18.3, 19.2, 22.3, 25.6 y 7, 33 c) y 35.1 LOE en cuanto incluyen entre los contenidos de la educación la “igualdad” o “perspectiva de género” y la educación “afectivo-sexual”. Ello supone incorporar a la educación pública una “ideología estatal” o “partidista” (la “ideología de género”) en la que habrán de ser evaluados los alumnos, no para verificar sus conocimientos sino su “grado de adhesión” a esas “convicciones estatales”, aunque puedan ser contrarias a las de sus progenitores. Se vulnera con ello la neutralidad ideológica del Estado (art. 16 CE) y el derecho de los padres a que sus hijos reciban una formación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus convicciones (art. 27.3 CE) y la transmisión de conocimientos “objetiva, crítica y pluralista” reconocida por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (alude, entre otras, a la sentencia Kjeldsen, Busk Madsen y Pedersen c.
\nDinamarca, antes citada, § 53).b) El abogado del Estado vincula la “ideología” impugnada en el recurso con principios expresamente reconocidos en los arts. 10.1 (“[l]a dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamento del orden político y de la paz social”) y 27.2 (“[l]a educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana en el respeto a los principios democráticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales”), ambos de la Constitución. Propone distinguir entre una “ética de mínimos, que incluye la reflexión sobre lo que debe ser admisible o no para todos los ciudadanos” o “lo que debe ser rechazado en cualquier caso, tanto en el ámbito privado como […] en el ámbito público”, vinculada a estos preceptos, y una “ética de máximos” que es la que deriva de las creencias religiosas del art. 27.3 CE y que los poderes públicos deben respetar conforme al mismo (dispone este precepto que “[l]os poderes públicos garantizan el derecho que asiste a los padres para que sus hijos reciban la formación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones”).
\nPuntualiza que las menciones a la educación afectivo-sexual contenidas en el texto de la ley están “muy matizadas” y se enmarcan en el ámbito de la “educación para la salud”. Son contenidos que deben ser aprendidos por todos los alumnos independientemente de su moral religiosa, pues “nada tiene[n] que ver con las creencias”. La “perspectiva de género”, por su parte, responde a la “desigualdad detectada en la elección de estudios” entre niños y niñas y a la necesidad de capacitar a ambos “en metodologías activas de aprendizaje que hagan atractivas las materias científicas y tecnológicas para todo el alumnado y especialmente para las niñas y jóvenes”, y así lo evidencian los arts. 22.3 y 111 bis y la disposición adicional vigesimoquinta de la LOE (redactados todos ellos por la Ley Orgánica 3/2020).c) El enjuiciamiento del recurso exige dejar constancia de los preceptos impugnados mínimamente contextualizados:(i) El art. 18, dedicado a la “organización” de la educación primaria, “que comprende seis cursos académicos, que se cursarán ordinariamente entre los seis y los doce años de edad” (art. 16.1), después de enumerar las “áreas” de esta etapa educativa [apartado 2: a) Conocimiento del medio natural, social y cultural, que se podrá desdoblar en ciencias de la naturaleza y ciencias sociales; b) Educación artística, que se podrá desdoblar en educación plástica y visual, por una parte, y música y danza, por otra; c) Educación física; d) Lengua castellana y literatura y, si la hubiere, lengua propia y literatura; e) Lengua extranjera; y f) Matemáticas], dice en su apartado 3, que es el concretamente impugnado:“A las áreas incluidas en el apartado anterior, se añadirá en alguno de los cursos del tercer ciclo la educación en valores cívicos y éticos.
\nEn esta área se incluirán contenidos referidos a la Constitución española, al conocimiento y respeto de los derechos humanos y de la infancia, a la educación para el desarrollo sostenible y la ciudadanía mundial, a la igualdad entre hombres y mujeres, al valor del respeto a la diversidad y al valor social de los impuestos, fomentando el espíritu crítico y la cultura de paz y no violencia”.Dentro del mismo capítulo dedicado a la educación primaria, el art. 19 “Principios pedagógicos”, establece en su apartado 2:“Sin perjuicio de su tratamiento específico en algunas de las áreas de la etapa, la comprensión lectora, la expresión oral y escrita, la comunicación audiovisual, la competencia digital, el fomento de la creatividad, del espíritu científico y del emprendimiento se trabajarán en todas las áreas.
\nDe igual modo, se trabajarán la igualdad de género, la educación para la paz, la educación para el consumo responsable y el desarrollo sostenible y la educación para la salud, incluida la afectivo-sexual. Asimismo, se pondrá especial atención a la educación emocional y en valores y a la potenciación del aprendizaje significativo para el desarrollo de las competencias transversales que promuevan la autonomía y la reflexión” (el énfasis es de los recurrentes).(ii) El art. 22 abre el capítulo dedicado a la “Educación secundaria obligatoria”, que “comprende cuatro cursos, que se seguirán ordinariamente entre los doce y los dieciséis años de edad” (apartado 1). El apartado 3, impugnado, establece:“En la educación secundaria obligatoria se prestará especial atención a la orientación educativa y profesional del alumnado.
\nEn este ámbito se incorporará la perspectiva de género. Asimismo, se tendrán en cuenta las necesidades educativas específicas del alumnado con discapacidad” (énfasis de los recurrentes).El art. 24 se refiere a la organización de los tres primeros cursos, y después de enumerar las “materias” de los mismos, el apartado 5 impugnado dispone:“Sin perjuicio de su tratamiento específico, la comprensión lectora, la expresión oral y escrita, la comunicación audiovisual, la competencia digital, el emprendimiento social y empresarial, el fomento del espíritu crítico y científico, la educación emocional y en valores y la creatividad se trabajarán en todas las materias. En todo caso se fomentarán de manera trasversal la educación para la salud, incluida la afectivo-sexual, la formación estética, la igualdad de género y el respeto mutuo y la cooperación entre iguales” (énfasis de los recurrentes).El art. 25, referido al cuarto curso, enumera igualmente las “materias” del mismo y dispone en sus apartados 6 y 7 impugnados:“6.
\nSin perjuicio de su tratamiento específico, la comprensión lectora, la expresión oral y escrita, la comunicación audiovisual, la competencia digital, el emprendimiento social y empresarial, el fomento del espíritu crítico y científico, la educación emocional y en valores, la igualdad de género y la creatividad se trabajarán en todas las materias. En todo caso se fomentarán de manera trasversal la educación para la salud, incluida la afectivo-sexual, la formación estética, la educación para la sostenibilidad y el respeto mutuo y la cooperación entre iguales.7. En algún curso de la etapa todos los alumnos y alumnas cursarán la materia de educación en valores cívicos y éticos. En dicha materia, que prestará especial atención a la reflexión ética, se incluirán contenidos referidos al conocimiento y respeto de los derechos humanos y de la infancia, a los recogidos en la Constitución española, a la educación para el desarrollo sostenible y la ciudadanía mundial, a la igualdad de mujeres y hombres, al valor del respeto a la diversidad y al papel social de los impuestos y la justicia fiscal, fomentando el espíritu crítico y la cultura de paz y no violencia” (énfasis de los recurrentes).(iii) A continuación se impugnan los arts. 33 c) y 35.1, dentro del capítulo dedicado al bachillerato, que comprende dos cursos y al que podrán acceder quienes estén en posesión del título de graduado en educación secundaria obligatoria (art. 32).El art. 33 regula los “objetivos” del bachillerato, y señala entre ellos el siguiente en su apartado c), impugnado:“Fomentar la igualdad efectiva de derechos y oportunidades de mujeres y hombres, analizar y valorar críticamente las desigualdades existentes, así como el reconocimiento y enseñanza del papel de las mujeres en la historia e impulsar la igualdad real y la no discriminación por razón de nacimiento, sexo, origen racial o étnico, discapacidad, edad, enfermedad, religión o creencias, orientación sexual o identidad de género o cualquier otra condición o circunstancia personal o social”.Y el art. 35, intitulado “Principios pedagógicos”, dispone en su apartado 1 impugnado:“Las actividades educativas en el bachillerato favorecerán la capacidad del alumno para aprender por sí mismo, para trabajar en equipo y para aplicar los métodos de investigación apropiados.
\nAsimismo, se prestará especial atención a la orientación educativa y profesional del alumnado incorporando la perspectiva de género”.d) La educación, tanto pública como privada, que la Constitución sitúa bajo el control de los poderes públicos (art. 27.8) no es mera transmisión de conocimientos, es también formación humana (art. 27.2). La Constitución toma partido por ciertos valores, que son precisamente los de respeto a los “principios democráticos de convivencia” (art. 27.2), “pluralismo” (art. 1.1) y diversidad y dignidad humana (art. 10.1), principios que deben ser objeto de trasmisión conforme al art. 27.2 previamente citado. El respeto a las creencias morales y religiosas de los padres (art. 27.3) no puede conducir a excluir toda información o conocimiento con implicaciones de uno u otro signo.
\nDe acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos ese derecho de los padres “no impide a los Estados difundir, mediante la enseñanza o la educación, informaciones o conocimientos que tengan, directamente o no, carácter religiosos o filosófico. No autoriza, ni siquiera a los padres, a oponerse a la integración de tal enseñanza o educación en el programa escolar, sin lo cual cualquier enseñanza institucionalizada correría el riesgo de mostrarse impracticable. Parece, en efecto, muy difícil que cierto número de asignaturas enseñadas en el colegio no tengan, de cerca o de lejos, un tinte o incidencia de carácter filosófico. Lo mismo ocurre con el carácter religioso, si se tiene en cuenta la existencia de religiones que forman un conjunto dogmático y moral muy vasto, que tiene o puede tener respuestas a toda cuestión de orden filosófico, cosmológico o ético”.
\nEl respeto a las creencias religiosas o morales “implica, por el contrario, que el Estado, al cumplir las funciones por él asumidas en materia de educación y enseñanza, vela por que las informaciones o conocimientos que figuran en el programa sean difundidas de manera objetiva, crítica y pluralista. Se prohíbe al Estado perseguir una finalidad de adoctrinamiento que pueda ser considerada como no respetuosa de las convicciones religiosas y filosóficas de los padres. Aquí se encuentra el límite que no debe ser sobrepasado” (sentencia Kjeldsen, Busk Madsen y Pedersen c. Dinamarca, antes citada, § 53).Esta sentencia se pronunciaba precisamente sobre una asignatura de educación sexual obligatoria en centros públicos, que no consideró contraria al respeto a las “convicciones religiosas y filosóficas” de los padres (en terminología del Protocolo).
\nAplicando su doctrina, la decisión de 25 de mayo de 2000, Jiménez Alonso y Jiménez Merino c. España, inadmitió la demanda formulada por un padre y su hija contra la educación sexual que la segunda se veía obligada a cursar en un colegio público de Treceño (Cantabria), por no considerar esa obligación contraria a sus derechos reconocidos en el art. 2 del Protocolo núm. 1 al Convenio. En ambos casos el Tribunal de Estrasburgo valoró que la configuración de la asignatura no permitía apreciar un “intento de adoctrinamiento tendente a preconizar un comportamiento sexual determinado” y que la asignatura “no se consagra a exaltar el sexo ni a incitar a los alumnos a dedicarse precozmente a prácticas peligrosas para su equilibrio, su salud o su futuro, o reprensibles para muchos padres.
\nAdemás […] no afecta al derecho de los padres de aclarar y aconsejar a sus hijos, de ejercitar con ellos sus naturales funciones de educadores o de orientarles en una dirección, conforme a sus propias convicciones religiosas o filosóficas” (sentencia Kjeldsen, Busk Madsen y Pedersen, antes citada, § 54; y en parecidos términos decisión Jiménez Alonso y Jiménez Merino, § 1).No hay nada en los preceptos recurridos que haga pensar que la “educación para la salud, incluida la afectivo-sexual”, que son los términos empleados por los artículos 19.2, 24.5 y 25.6 LOE, se pueda configurar y proporcionar en un sentido diferente al expresado por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Si en algún caso concreto se produjera un “abuso”, el ordenamiento tiene las vías adecuadas de tutela para ponerle fin y remediarlo (en el mismo sentido, sentencia Kjeldsen, Busk Madsen y Pedersen, § 54), pero ya hemos dicho [supra fundamento jurídico 3 d)] que el recurso de inconstitucionalidad es un proceso objetivo y abstracto y por tanto no puede basarse en juicios de intenciones ni remediar vulneraciones hipotéticas.e) La “perspectiva de género” (arts. 22.3 y 35.1) se menciona entre los principios pedagógicos de la educación secundaria obligatoria y del bachillerato, y se dirige por consiguiente a administraciones y centros educativos, no a los alumnos a quienes el legislador no impone, por tanto, ninguna perspectiva o adhesión ideológica, como sostiene el recurso.
\nDe acuerdo con lo razonado por el Gobierno de la Nación en sus alegaciones, es un enfoque que persigue reforzar “la competencia digital” que, según el legislador, tiene un “impacto […] diferente en las mujeres y los hombres”, también denominada “brecha digital de género” (expresiones todas ellas del preámbulo de la Ley Orgánica 3/2020), y “desarroll[ar] [todos los] talento[s]” y atender a “desigualdades” detectadas en la elección de estudios por alumnos y alumnas, sobre todo en materias científicas y tecnológicas, como pone de manifiesto el escrito de alegaciones y resulta del art. 111 bis, apartados 5 y 7, y de la disposición adicional vigesimoquinta, apartado 4, ambos de la LOE, redactados por la Ley Orgánica 3/2020.Lo expuesto es coherente con lo dispuesto en el artículo 4.4 de la Ley 15/2022, de 12 de julio, integral para la igualdad de trato y la no discriminación, que establece “[e]n las políticas contra la discriminación se tendrá en cuenta la perspectiva de género y se prestará especial atención a su impacto en las mujeres y las niñas como obstáculo al acceso a derechos como la educación, el empleo, la salud, el acceso a la justicia y el derecho a una vida libre de violencias, entre otros”.Así pues, la constitucionalidad de los preceptos analizados se basa en la igualdad como valor superior del ordenamiento jurídico (art. 1.1 CE) y en la obligación de los poderes públicos de promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo sean reales y efectivas, removiendo los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud (art. 9.2 CE), que en este concreto ámbito han sido desarrollados por la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, y en especial en sus artículos 23 y 24 para las políticas en materia de educación.f) Por último, la “igualdad de género” se menciona en el art. 19.2 como principio pedagógico, y en los arts. 24.5, 25.6 e indirectamente en el art. 33 c) como objetivo a desarrollar en las diferentes etapas educativas; no, por tanto, como área o “materia” objeto de evaluación (art. 28, apartados 3 y 4).
\nNo existe, por tanto, en la ley un precepto que imponga la evaluación y adhesión ideológica al mismo por parte del alumno, como denuncian los recurrentes.En todo caso, si tal principio fuera objeto de ocasional debate o transmisión, ello no supondría una vulneración del art. 27.3 CE. La igualdad en general y la igualdad de género en particular es un principio que contiene un juicio de valor, pero ya hemos dicho que la educación no excluye la transmisión de valores (art. 27.2 CE) siempre que sean acordes con la Constitución, como es el caso (arts. 9.2 y 14 CE).g) Por las razones anteriores, esta segunda parte del motivo debe ser también desestimada.
\n8.
\nDerecho a recibir educación en castellanoa) Los recurrentes cuestionan la nueva redacción de la disposición adicional trigésima octava de la LOE, sobre lengua castellana y lenguas cooficiales y que gocen de protección legal, por vulnerar el art. 3 de la Constitución y la interpretación del mismo efectuada por el Tribunal Constitucional, que ha dicho que el castellano debe ser lengua vehicular (STC 31/2010, FJ 24), que debe serlo en régimen de “equilibrio” o “igualdad” con la lengua cooficial (SSTC 109/2019, FJ 7, y 114/2019, FJ 3) y que corresponde al Estado “velar” por ello (STC 31/2010, citada, y 6/1982, de 22 de febrero, FJ 10). Les parece que la supresión de los mandatos expresos de que “el castellano es lengua vehicular de la enseñanza en todo el Estado” en una “proporción razonable” y que corresponde a la alta inspección del Estado “velar por el cumplimiento de las normas sobre utilización de lengua vehicular en las enseñanzas básicas”, contenidos en la redacción anterior, proveniente de la LOMCE, es inconstitucional teniendo en cuenta la “imposibilidad de garantizar real y efectivamente una enseñanza mínima de la lengua oficial, singularmente en Cataluña”, como demuestra la “fuerte conflictividad jurisdiccional para hacer efectivo [ese] derecho” (cita “a título de ejemplo” la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 13 de diciembre de 2010 y la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 11 de marzo de 2020).b) El abogado del Estado no niega el derecho afirmado por los recurrentes, pero sostiene que la ley establece las garantías necesarias para hacerlo efectivo, en la recurrida disposición adicional trigésima octava, pero también en el art. 121.2 bis, sobre la adopción por los centros de medidas necesarias para compensar carencias en comunicación lingüística en lengua castellana y en su caso lengua cooficial, y en el art. 144.1, sobre las evaluaciones de diagnóstico.
\nEl artículo 3 de la Constitución, recuerda, no garantiza un pretendido derecho a recibir las enseñanzas única y exclusivamente en castellano (STC 82/1986, de 26 de junio). No existe un único modelo de cooficialidad ni de enseñanza, sino que la configuración de uno y otro corresponde a los estatutos de autonomía (art. 3.2 CE) y a las comunidades autónomas. La disposición adicional recurrida garantiza, en su apartado 1, el derecho a recibir enseñanza en ambas lenguas; el modo de garantizar que los alumnos las aprendan se deja a las administraciones educativas y a los centros, en el apartado tercero. Más que una omisión, la Ley Orgánica 3/2020 vuelve a la situación anterior a la LOMCE, que es la de la LOGSE y la de la LOE en su versión original, que nunca fueron cuestionadas.
\nRecuerda que la STC 14/2018 declaró inconstitucionales varios apartados de la disposición adicional trigésima octava LOE redactados por la LOMCE, y por ello lo que la Ley Orgánica 3/2020 recurrida hace es “aligera[r]” su contenido limitándolo “a lo propio de una ley orgánica” que se ocupa de “aspectos básicos”, remitiendo lo demás a los reales decretos de desarrollo del currículo. Así, deroga los añadidos de la reforma de 2013 no anulados por la STC 14/2018 y deja la LOE en términos parecidos a su aprobación en 2006. Reitera que no puede argumentarse la inconstitucionalidad comparando la Ley Orgánica 3/2020 con la LOMCE. Por último, en cuanto a la posición de garante del Estado respecto a los derechos lingüísticos, recuerda que la doctrina constitucional no permite los controles administrativos sobre el ejercicio de competencias autonómicas.c) La disposición recurrida, redactada íntegramente por el artículo único, apartado 89, de la Ley Orgánica 3/2020, establece:“Disposición adicional trigésima octava.
\nLengua castellana, lenguas cooficiales y lenguas que gocen de protección legal1. Las administraciones educativas garantizarán el derecho de los alumnos y las alumnas a recibir enseñanzas en castellano y en las demás lenguas cooficiales en sus respectivos territorios, de conformidad con la Constitución Española, los estatutos de autonomía y la normativa aplicable.2. Al finalizar la educación básica, todos los alumnos y alumnas deberán alcanzar el dominio pleno y equivalente en la lengua castellana y, en su caso, en la lengua cooficial correspondiente.3. Las administraciones educativas aplicarán los instrumentos de control, evaluación y mejora propios del sistema educativo y promoverán la realización de análisis por parte de los centros, de modo que se garantice que todo el alumnado alcance la competencia en comunicación lingüística, en lengua castellana y en su caso en las lenguas cooficiales, en el grado requerido.
\nAsimismo, impulsarán la adopción por parte de los centros de las medidas necesarias para compensar las carencias que pudieran existir en cualquiera de las lenguas.4. Tanto la materia lengua castellana y literatura como la lengua cooficial y literatura deberán impartirse en las lenguas correspondientes.5. Aquellas comunidades autónomas en las que existan lenguas cooficiales que no tienen ese carácter en todo su territorio o lenguas no oficiales que gocen de protección legal podrán ofrecerlas en los términos que determine su normativa reguladora”.d) El recurso se basa en la infracción del artículo 3 de la Constitución, que dispone en sus tres apartados lo que sigue:“1. El castellano es la lengua española oficial del Estado.
\nTodos los españoles tienen el deber de conocerla y el derecho a usarla.2. Las demás lenguas españolas serán también oficiales en las respectivas Comunidades Autónomas de acuerdo con sus Estatutos.3. La riqueza de las distintas modalidades lingüísticas de España es un patrimonio cultural que será objeto de especial respeto y protección”.En lo que a este recurso interesa, la jurisprudencia recaída en procesos constitucionales en los que estaba implicado este artículo 3 puede sintetizarse del siguiente modo:(i) La oficialidad implica el reconocimiento directamente por la Constitución, sin intermediación de ningún tipo, del “derecho” de los españoles a usar el castellano en toda España y, previo reconocimiento estatutario, la lengua cooficial en la comunidad autónoma respectiva, en ambos casos “con plena validez y efectos jurídicos” (STC 82/1986, de 26 de junio, FFJJ 3 y 4).(ii) Cuando de la organización del servicio de educación se trata, ni de este artículo 3, ni del artículo 27, ambos de la Constitución, deriva el derecho a recibir la enseñanza en solo una de las lenguas cooficiales a elección de los interesados, sino que corresponde a “los poderes públicos -el Estado y la comunidad autónoma- […] determinar el empleo de las dos lenguas que son cooficiales en una comunidad autónoma como lenguas de comunicación en la enseñanza, de conformidad con el reparto competencial en materia de educación” (STC 337/1994, de 23 de diciembre, FJ 9).(iii) La cooficialidad (art. 3.2 CE) y “el mandato constitucional implícito a los poderes públicos, estatal y autonómico, de fomentar el conocimiento y garantizar el mutuo respeto y la protección de ambas lenguas oficiales en Cataluña”, deducido del preámbulo de la Constitución y de su art. 3.3, obligan a que las lenguas cooficiales sean “no solo objeto de enseñanza”, sino que también “es constitucionalmente obligado que las dos lenguas cooficiales sean reconocidas por los poderes públicos competentes como vehiculares” (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 24).(iv) No hay obstáculo constitucional a que la lengua autonómica “sea el centro de gravedad de este modelo de bilingüismo” siempre que “ello no determine la exclusión del castellano como lengua docente” (misma STC 31/2010, FJ 24, citando la STC 337/1994, FJ 10) pues “la cooficialidad ha de sujetarse a un patrón de equilibrio o igualdad entre lenguas” (SSTC 109/2019, de 1 de octubre, FJ 7, y 114/2019, de 16 de octubre, FJ 3, ambas sobre las pruebas de evaluación introducidas en la LOE por la LOMCE).(v) En fin, “[e]s consolidada doctrina que corresponde al Estado velar por el respeto de los derechos lingüísticos en el sistema educativo y, en particular, ‘el de recibir enseñanza en la lengua oficial del Estado’” [STC 14/2018, de 20 de febrero, FJ 10 a), sobre la disposición adicional trigésima octava de la LOE, redactada por la LOMCE, citando las SSTC 6/1982, FJ 10; 337/1994, FJ 10, y 31/2010, FJ 4].e) Hemos de reiterar ahora el carácter objetivo y abstracto del recurso de inconstitucionalidad, mediante el cual este tribunal “garantiza la primacía de la Constitución y enjuicia la conformidad o disconformidad con ella de las leyes, disposiciones o actos impugnados” (art. 27.1 LOTC) de acuerdo con parámetros exclusivamente normativos, es decir, comparando los mandatos contenidos en la Constitución (en este caso, su art. 3) y la ley recurrida (en este caso, disposición adicional trigésima octava de la LOE, en la redacción dada por la Ley Orgánica 3/2020) y expulsando del ordenamiento aquellos de esta segunda que sean contrarios a los primeros.Desde esta perspectiva, la disposición adicional trigésima octava de la LOE, en la redacción dada por la Ley Orgánica 3/2020 arriba transcrita, reconoce en su apartado 1 el “derecho de los alumnos y las alumnas a recibir enseñanzas en castellano y en las demás lenguas cooficiales en sus respectivos territorios”, de modo que no puede considerarse contraria al artículo 3 de la Constitución del que efectivamente deriva este derecho a que el castellano y la lengua cooficial sean ambas lenguas vehiculares, según nuestra jurisprudencia citada más arriba [apartado d) (iii) y (iv) de este mismo fundamento jurídico].f) Plantean los recurrentes a continuación dos omisiones a su juicio inconstitucionales.
\nLa primera la de asumir la responsabilidad de “velar” por el respeto a los derechos lingüísticos de los alumnos en el sistema educativo, reconocida por la doctrina constitucional [supra apartado d) (v) de este mismo fundamento jurídico], y la segunda la de efectuar “normativamente […] una programación mínima que exija una proporción razonable entre la lengua oficial y la cooficial”, previsión esta contenida en la redacción original de la disposición adicional trigésima octava, añadida por la LOMCE (“la administración educativa deberá garantizar una oferta docente sostenida con fondos públicos en la que el castellano sea utilizado como lengua vehicular en una proporción razonable”) pero que no aparece en la nueva redacción de la disposición dada por la Ley Orgánica 3/2020.g) La primera puede descartarse puesto que, siendo ciertamente una responsabilidad de origen constitucional, como ya hemos dicho, esa responsabilidad está expresamente atribuida a un órgano de la administración general del Estado como es la alta inspección en el art. 150.1 d) LOE, incluido ya en el texto original de 2006 y no modificado hasta la fecha, como ya recordó la STC 14/2018, FJ 10 a), precepto que dispone:“En el ejercicio de las funciones que están atribuidas al Estado, corresponde a la alta inspección: […] Velar por el cumplimiento de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y deberes en materia de educación, así como de sus derechos lingüísticos, de acuerdo con las disposiciones aplicables”.En la STC 14/2018, FJ 10, hemos insistido en la responsabilidad de la administración del Estado, a través de la alta inspección, en llevar a cabo una función de “control”, “verificación”, “garantía”, “comprobación”, “vigilancia, supervisión o fiscalización” de la actuación de las comunidades autónomas en este concreto ámbito educativo, con la posibilidad de que, como resultado de esa función, “las autoridades del Estado requieran al órgano competente de la comunidad [autónoma] ‘para que se adopten las medidas precisas a fin de corregir la infracción’” o “incumplimiento” detectados y o pueda “acudir […] a las modalidades de control de la actividad de los órganos de las comunidades autónomas que resultan de los artículos 153 y 155 CE” [STC 33/2018, de 12 de abril, FJ 12 b), reproduciendo la STC 42/1983, de 20 de mayo, FJ 5].La ley reconoce el “derecho de los alumnos y las alumnas a recibir enseñanzas en castellano y en las demás lenguas cooficiales en sus respectivos territorios”.
\nComo tal derecho, sus titulares pueden instar su ejercicio de los tribunales de acuerdo con el art. 24.1 de la Constitución. Corresponde, además, de acuerdo con el art. 150.1 d) LOE, a la administración del Estado garantizar su cumplimiento. Si la administración autonómica no respetara ese derecho, y la administración del Estado tampoco cumpliera con su deber, punto de partida de los recurrentes, la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa ofrece a los interesados remedios procesales adecuados, pero ese supuesto incumplimiento no puede servir de base para la anulación de una ley por insuficiencia normativa.h) La segunda omisión denunciada, en cuanto mandato efectivamente ausente, requiere algunas precisiones adicionales sobre la figura de la inconstitucionalidad por omisión.Según doctrina reiterada de este tribunal “la inconstitucionalidad de una norma por omisión solo puede entenderse producida cuando es la propia Constitución la que impone al legislador la necesidad de integrar su texto en aspectos no contemplados por ella” (SSTC 317/1994, de 28 de noviembre, FJ 4, y 139/2016, de 21 de julio, FJ 10), o, en otros términos, “cuando la Constitución impone al legislador la necesidad de dictar normas de desarrollo constitucional y el legislador no lo hace” (SSTC 24/1982, de 13 de mayo, FJ 3; 74/1987, de 25 de mayo, FJ 4; 87/1989, de 11 de mayo, FJ 2, y 159/2011, de 19 de octubre, FJ 5, entre otras).
\nMás claramente aún dice la STC 98/1985, de 29 de julio, FJ 3, que “es obvio que no resulta posible deducir la inconstitucionalidad de una norma por no regular una determinada materia, salvo, como se ha dicho, que existiese un mandato constitucional expreso, dirigido además a tal norma y no a otra diferente”.Ha de ser así porque la Constitución encomienda la función de crear Derecho a las Cortes Generales y parlamentos autonómicos (arts. 66.1 y 152.1) dado su origen y control democráticos, lo que impide al Tribunal Constitucional asumir “una función de legislador positivo que institucionalmente no le corresponde” (SSTC 45/1989, de 20 de febrero, FJ 11; 96/1996, de 30 de mayo, FJ 22; 235/1999, de 16 de diciembre, FJ 13; 194/2000, de 19 de julio, FJ 4; 184/2003, de 23 de octubre, FJ 7; 273/2005, de 27 de octubre, FJ 8, y 126/2021, de 3 de junio, FJ 6).
\nComo dijimos en la STC 5/1981, de 13 de febrero, FJ 6, “[e]l Tribunal Constitucional es intérprete supremo de la Constitución, no legislador, y solo cabe solicitar de él el pronunciamiento sobre adecuación o inadecuación de los preceptos a la Constitución”. De modo que en la arquitectura constitucional no es este tribunal quien debe dar respuesta positiva a las (supuestas) demandas de la sociedad. Esta tiene otros cauces y otros órganos para expresarlas. Por tanto, únicamente cuando la omisión del legislador sea equivalente a la negación de la eficacia directa y plena de un mandato o derecho concreto de la Constitución puede este tribunal apreciarlo así y declarar, o más bien reiterar, la eficacia de ese precepto constitucional silenciado o desconocido.
\nPor decirlo en palabras de la STC 26/1987, de 27 de febrero, FJ 14: “[l]a objeción que se apunta en el recurso respecto de la función del Tribunal Constitucional, declarar la inconstitucionalidad de una norma por lo que en ella ‘no se regula’, supondría efectivamente invadir competencias legislativas. Completar lo regulado por la Ley, y esta es la conclusión a que se llegaría de estimarse la impugnación, no es función que puede asumir este tribunal por corresponder al legislador”.Ahora bien, en algunos casos ciertas imprecisiones o silencios del legislador sí se han considerado contrarios a la Constitución. Por ejemplo, la STC 74/1987 apreció la inconstitucionalidad por omisión de la ley que limitaba el derecho a ser asistido gratuitamente por un intérprete en diligencias policiales al caso del “extranjero que no comprenda o hable el castellano” efectuando una interpretación conforme del citado precepto legal para extender el derecho a los ciudadanos españoles que se hallasen en la misma situación, por ser ello una exigencia del artículo 24.1 de la Constitución.
\nO la más reciente STC 126/2021, que efectuó también una interpretación conforme para colmar la laguna de un precepto penal que no establecía los límites máximo y mínimo de una pena en contra de las exigencias del derecho a la certeza y taxatividad de las penas derivado del art. 25.1 CE, por ser ello una exigencia de este precepto constitucional. Puede apreciarse una aplicación del mismo principio en la doctrina temprana del Tribunal que dedujo de la legislación preconstitucional el contenido de las bases a que se refieren diversos subapartados del art. 149.1 CE a fin de evitar que la inactividad del legislador estatal pudiese bloquear la producción legislativa de desarrollo de esas bases por las comunidades autónomas (SSTC 32/1981, de 28 de julio, FJ 6; 1/1982, de 28 de enero, FJ 1, y 64/1982, de 4 de noviembre, FJ 5), y en la resolución de recursos de amparo donde se reconoció la plena eficacia de derechos fundamentales cuyo ejercicio quedaba impedido por la ausencia de las previsiones legales necesarias para ello, como la objeción de conciencia al servicio militar del art. 30.2 CE antes de existir la regulación legal que reclama ese precepto (STC 15/1982, de 23 de abril) o el “derecho a crear televisiones por cable de alcance local” derivado de las libertades de expresión e información del art. 20.1, letras a) y d), no permitido por la legislación en vigor (STC 31/1994, de 31 de enero).
\nDijimos en esta última sentencia -y demás de su misma serie- que “lo que no puede el legislador es diferir sine die, más allá de todo tiempo razonable y sin que existan razones que justifiquen la demora, la regulación de una actividad, como es en este caso la gestión indirecta de la televisión local por cable, que afecta directamente al ejercicio de un derecho fundamental como son los reconocidos en el art. 20.1 a) y d) CE, pues la ausencia de regulación legal comporta, de hecho, como ha ocurrido en los supuestos que han dado lugar a los presentes recursos de amparo, no una regulación limitativa del derecho fundamental, sino la prohibición lisa y llana de aquella actividad que es ejercicio de la libertad de comunicación que garantizan los apartados a) y d) del art. 20.1 CE, en su manifestación de emisiones televisivas de carácter local y por cable” (STC 31/1994, FJ 7, doctrina repetida en las SSTC 98/1994, de 11 de abril; 240/1994, de 20 de julio; 281/1994, de 17 de octubre; 307/1994, de 14 de noviembre, y 47/1996, de 11 de marzo).Pero no todas las normas de la Constitución permiten esa inconstitucionalidad por omisión.
\nLas hay muy diferentes por su destinatario y estructura. En particular, hemos dicho que “la naturaleza de los principios rectores de la política social y económica que recoge el Capítulo III del Título I de nuestra Constitución hace improbable que una norma legal cualquiera pueda ser considerada inconstitucional por omisión, esto es, por no atender, aisladamente considerada, el mandato a los poderes públicos y en especial al legislador, en el que cada uno de esos principios por lo general se concreta”, puesto que de acuerdo con el art. 53.3 de la propia Constitución estos derechos “solo se pueden alegar ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo dispuesto en las leyes que los desarrollen” (en este sentido, SSTC 45/1989, de 20 de febrero, FJ 4, sobre el mandato de protección a la familia del art. 39 CE, y 139/2016, FJ 10, sobre el derecho a la protección de la salud del art. 43 CE).i) Retomando ahora el reproche de inconstitucionalidad por omisión planteado por los recurrentes, sostienen estos que del art. 3 de la Constitución deriva el mandato de que se establezca por el legislador estatal “normativamente […] una programación mínima que exija una proporción razonable entre la lengua oficial y la cooficial”, no bastando para ello lo dispuesto en la disposición adicional trigésima octava.Teniendo en cuenta que según doctrina constitucional, ya citada, de los arts. 3 y 27 CE no deriva el derecho a recibir las enseñanzas solamente en una lengua, sino el derecho a que tanto el castellano como las cooficiales sean vehiculares en la enseñanza, la disposición adicional recurrida garantiza el derecho constitucional citado.
\nExpresamente reconoce el “derecho” a recibir enseñanzas “en” castellano y “en” las demás lenguas cooficiales (apartado 1); derecho que como tal la legislación de desarrollo habrá de respetar, el Estado garantizar [art. 150.1 d) LOE, antes transcrito], y que habilita a sus titulares a reclamar su cumplimiento y reaccionar en caso contrario (art. 24.1 CE). Además, la disposición adicional establece que las materias de lengua y literatura deberán impartirse en las lenguas correspondientes, lo que sistemáticamente interpretado significa que no solo esas materias deben impartirse en esas lenguas, pues de lo contrario no tendría sentido el apartado 1. Finalmente, impone a las administraciones y a los centros que apliquen instrumentos de “control, evaluación y mejora […] de modo que se garantice que todo el alumnado alcance la competencia en comunicación lingüística, en lengua castellana y […] en las lenguas cooficiales, en el grado requerido” y asimismo que “impuls[en] la adopción por parte de los centros de las medidas necesarias para compensar las carencias que pudieran existir en cualquiera de las lenguas”, mandato que reitera el art. 121.2 bis para los centros y el art. 144.1 para el Instituto Nacional de Evaluación Educativa y los organismos correspondientes de las comunidades autónomas.Son mandatos que garantizan el derecho constitucional a que el castellano -que es la concreta lengua a que se refieren los recurrentes- no sea excluido como lengua vehicular y que respetan el “patrón de equilibrio o igualdad entre lenguas” derivado del artículo 3 CE conforme a las SSTC 109/2019, FJ 7, y 114/2019, FJ 3.
\nUna presencia razonable del castellano y de la lengua cooficial como lenguas vehiculares en cualquier circunstancia es imprescindible para que exista ese “equilibrio o igualdad” entre lenguas y para que el “derecho” a su utilización como lenguas vehiculares no se vea reducido a una fórmula vacía, sino que se mantenga como derecho real y efectivo. Pero la omisión de una fórmula legal que solamente se incluyó en la LOE en el año 2013 no puede conducir a una declaración de inconstitucionalidad.Por todo lo razonado hasta aquí, el sexto motivo del recurso debe ser también desestimado.
\n9.
\nCompetencias del Estado en materia educativaa) Si nos hemos extendido en el fundamento jurídico anterior sobre la figura de la inconstitucionalidad por omisión ha sido porque en su último motivo los recurrentes plantean “por primera vez” ante el Tribunal Constitucional la inconstitucionalidad de una ley “por defecto de lo básico”, en este caso del art. 149.1.30 CE, que atribuye al Estado competencia para la “[r]egulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia”. Reconocen que el Estado, es decir, las Cortes Generales, tiene una amplia libertad de configuración para establecer esas bases, pero al igual que no pueden rebasar un límite máximo vaciando las competencias autonómicas, debe existir igualmente un “límite mínimo” que les impida “desarticular la configuración constitucional del Estado autonómico”.
\nAl igual que ocurre con el límite máximo “esa elasticidad [de las bases] tiene un límite mínimo a partir del cual lo básico quiebra”. La Constitución no ha previsto la “eventualidad” de que el Estado central estime necesario intervenir para uniformar sectores inicialmente atribuidos a las comunidades autónomas, sino que establece una serie de competencias “de ejercicio necesario” por su parte. El Estado, pues, “carec[e] de libertad para resolver si en determinados ámbitos ha de existir o no un Derecho común, resolución que, a lo largo del artículo 149.1, adoptó ya el poder constituyente”. Que esto es así, concluye, lo demuestran la determinación material y no formal de las bases establecida por la doctrina de este tribunal o la necesaria deducción de las normas básicas de normas preconstitucionales no ajustadas a la estructura territorial del Estado una vez aprobada la Constitución.
\nPartiendo de este sustrato común, los recurrentes cuestionan por insuficiencia normativa la regulación de las siguientes materias (todos los artículos citados son por la numeración de la LOE): (i) la fijación de enseñanzas mínimas (arts. 6, 27 y 28); (ii) las pruebas de evaluación en educación primaria y secundaria obligatoria (arts. 21 y 29) y de acceso a la universidad (art. 28); (iii) la evaluación del sistema educativo (arts. 143 y 144); (iv) el reconocimiento de improcedentes competencias normativas a las comunidades autónomas en educación secundaria, bachillerato y formación profesional ocupacional (arts. 31, 32, 34 y 42 bis); y (v) la inspección del sistema educativo y supervisión de libros de texto y materiales curriculares (art. 148 y disposición adicional cuarta).b) El abogado del Estado parte de una serie de consideraciones generales y luego desciende a los motivos concretos contra cada subsector o submateria objeto de recurso (currículo, pruebas de evaluación, etcétera).
\nConsidera que el legislador “goza de libertad para establecer […] las bases de una determinada materia” como “plasmación de una legítima acción política que no puede ser fiscalizada por el Tribunal Constitucional” por suponer un “juici[o] de oportunidad” sobre la concreción de lo básico vedada a la jurisdicción constitucional. Y sostiene que muchos de los reproches son preventivos en cuanto se dirigen contra habilitaciones reglamentarias, de suerte que habrá de esperarse al dictado de esos reglamentos para valorar su constitucionalidad, sin perjuicio de recordar que siempre que la materia lo demande y exista habilitación legal, es constitucionalmente posible la existencia normas reglamentarias de carácter básico.
\nEn fin, le parece que las consultas previas a las comunidades autónomas cuestionadas por los recurrentes forman parte del funcionamiento ordinario del Estado y responde a principios generales de cooperación y colaboración.c) Las competencias son “indisponibles e irrenunciables” según reiterada doctrina de este tribunal (por todas, STC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 22, a propósito de una norma estatutaria). Y puede compartirse con los recurrentes la premisa de que existen ciertas normas mínimas que el legislador básico no puede desconocer, singularmente cuando de derechos constitucionales se trata, pues este es el principio que cabe extraer de los precedentes antes citados sobre la inconstitucionalidad por omisión: la inactividad o el silencio del legislador no pueden bloquear mandatos o derechos que con eficacia inmediata y directa establece la Constitución, tanto para particulares como para entes públicos, como es el “derecho a la autonomía” y a la gestión de sus propios intereses de las comunidades autónomas una vez constituidas (arts. 2 y 137 CE).
\nEste fue el mandato o “derecho” con eficacia jurídica directa que hizo valer el Tribunal Constitucional en sus primeros años cuando dedujo de la normativa preconstitucional las bases o normas básicas en materias aún no reguladas por el legislador democrático, doctrina invocada por los recurrentes para pretender que este tribunal fije ahora esas bases mínimas en materia de educación. Se trataba en aquellos casos de garantizar la autonomía de las comunidades autónomas o su “derecho” (art. 2) a elaborar políticas propias a través de su potestad legislativa de desarrollo estatutariamente asumida, con la eficacia directa propia de los estatutos de autonomía [art. 147.2 d) CE]. Así resulta, por ejemplo, de la STC 64/1982, FFJJ 4 y 5:“4.
\nSentado lo anterior y para decidir si la Ley impugnada respeta o no el orden competencial establecido por la Constitución y el Estatuto hay que referirse en primer término al art. 149.1.23 de la Constitución en relación con el 10.6 del Estatuto. El primero atribuye al Estado competencia exclusiva entre otras materias para dictar la ‘legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección’. El segundo dispone que ‘en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca corresponde a la Generalidad el desarrollo legislativo y la ejecución de las siguientes materias [...] protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de la Generalidad para establecer normas adicionales de protección’ […].5.
\nLa cuestión siguiente a dilucidar es por consiguiente cuál es esa legislación básica, que puede desarrollar, ejecutar y complementar la Generalidad.No existiendo por ahora tal legislación básica es de aplicación la doctrina sentada por este tribunal en sus sentencias de 28 de julio de 1981 (recurso 40-1981) y de 8 de febrero de 1982 (recurso 234-1981), según la cual la ausencia de aquella no impide a las comunidades autónomas ejercer su competencia legislativa siempre que se respeten las bases o normas básicas entendidas como nociones materiales que se deduzcan racionalmente de la legislación vigente, estén o no formuladas de forma expresa, y sin perjuicio de que el Estado pueda dictar en el futuro tales normas que, naturalmente, serán entonces aplicables a las comunidades autónomas”.Pero la asunción del concepto material de las bases invocado aquí por los recurrentes no llevó al Tribunal a asumir la tarea de fijar esas bases, sino a deducirlas “racionalmente de la legislación vigente”, en aquel caso la Ley de minas de 1973 (y en el mismo sentido, STC 251/2006, de 25 de julio, FJ 10, sobre la Ley de expropiación forzosa de 1954).
\nPorque más allá de derechos o mandatos constitucionales con eficacia jurídica inmediata y plena, no corresponde a este tribunal la función de crear Derecho, sino a los parlamentos democráticamente elegidos y políticamente responsables ante el electorado, y en concreto a las Cortes Generales, como “representante en cada momento histórico de la soberanía popular” (STC 11/1981, de 8 de abril, FJ 7). Por eso hemos dicho que “es al Estado a quien corresponde, en el ejercicio de su competencia […] realizar la concreción de lo básico con el margen de apreciación y oportunidad política que ello supone” y que “goza de completa libertad para establecer con carácter general las bases de una determinada materia, sin que su acción legislativa en este extremo, plasmación de una legítima opción política, pueda ser fiscalizada por este Tribunal Constitucional, que no es un juez de la oportunidad, salvo que traspase los límites que para esa acción legislativa resulten del bloque de la constitucionalidad” (SSTC 1/2003, de 16 de enero, FJ 8; 181/2012, de 15 de octubre, FJ 5, y 191/2012, de 29 de octubre, FJ 5), como también hemos reconocido por este motivo la “variabilidad de las bases” (por todas, SSTC 24/2014, de 13 de febrero, FJ 6, y 96/2018, de 19 de septiembre, FJ 3, ambas en materia de educación).
\nEn definitiva, no corresponde a este tribunal fijar de una vez y para siempre las bases de una determinada materia, sino que es el legislador, por su experiencia de gestión y mandato democrático, el llamado a hacerlo pudiendo revisar así su decisión en virtud de consideraciones políticas o de oportunidad. La “ponderación de lo que el interés nacional demanda”, cuya fijación nos piden los recurrentes, corresponde en la distribución de poderes y competencias efectuada por la Constitución a las Cortes Generales, con las excepciones antes señaladas.Desde estas premisas abordaremos las concretas denuncias de los recurrentes.
\n10.
\nOrdenación del currículoa) Para los recurrentes, la derogación de la competencia del Gobierno sobre el “diseño del currículo básico” [art. 6 bis.1 e), redactado por la LOMCE], unida a la nueva redacción por la Ley Orgánica 3/2020 del art. 6, apartados 3, 5, 6 y 7, LOE, supone el “abandono” por el Estado del ejercicio su competencia sobre ordenación del currículo reconocida en la STC 51/2019, de 11 de abril, FJ 5, sobre el art. 6 LOE, versión LOMCE. La nueva redacción de este art. 6 LOE efectuada por la Ley Orgánica 3/2020 “hace desaparecer la competencia estatal de ordenación curricular para diluirla en una suerte de competencia compartida con las comunidades autónomas”, que deben ser consultadas antes de la aprobación por el Gobierno del currículo básico (art. 6.3) y que aprueban finalmente el currículo conforme al apartado 5 del mismo precepto.b) El Gobierno de la Nación considera correctamente ejercida la competencia básica sobre ordenación del currículo derivada del art. 149.1.30 CE, segundo inciso.
\nLa regulación por el Estado de las enseñanzas “mínimas” y su desarrollo por las comunidades autónomas mediante la aprobación del currículo ha sido una constante en las leyes educativas (cita el art. 4.3 LOGSE, el art. 8.3 LOCE, el art. 6.3 LOE, versión originaria, e incluso el art. 6 bis LOE, versión LOMCE en que se apoyan los recurrentes, que también dejaba margen de desarrollo a las comunidades autónomas). Un desarrollo normativo garantizado por las SSTC 212/2012, de 14 de noviembre, FJ 4, y 14/2018, de 20 de febrero, FJ 5.c) Los preceptos impugnados, que son diversos apartados del artículo 6 LOE, intitulado “Currículo” (redactado íntegramente por la Ley Orgánica 3/2020), tienen el siguiente tenor (marcamos en cursiva los incisos especialmente cuestionados por los recurrentes):“3.
\nCon el fin de asegurar una formación común y garantizar la validez de los títulos correspondientes, el Gobierno, previa consulta a las comunidades autónomas, fijará, en relación con los objetivos, competencias, contenidos y criterios de evaluación, los aspectos básicos del currículo, que constituyen las enseñanzas mínimas. Para la formación profesional fijará así mismo los resultados de aprendizaje correspondientes a las enseñanzas mínimas.[…]5. Las administraciones educativas establecerán el currículo de las distintas enseñanzas reguladas en la presente Ley, del que formarán parte los aspectos básicos señalados en apartados anteriores. Los centros docentes desarrollarán y completarán, en su caso, el currículo de las diferentes etapas y ciclos en el uso de su autonomía y tal como se recoge en el capítulo II del título V de la presente Ley.
\nLas administraciones educativas determinarán el porcentaje de los horarios escolares de que dispondrán los centros docentes para garantizar el desarrollo integrado de todas las competencias de la etapa y la incorporación de los contenidos de carácter transversal a todas las áreas, materias y ámbitos.Las administraciones educativas podrán, si así lo consideran, exceptuar los cursos de especialización de las enseñanzas de formación profesional de estos porcentajes, pudiendo establecer su oferta con una duración a partir del número de horas previsto en el currículo básico de cada uno de ellos.6. Las administraciones educativas revisarán periódicamente los currículos para adecuarlos a los avances del conocimiento, así como a los cambios y nuevas exigencias de su ámbito local, de la sociedad española y del contexto europeo e internacional.7.
\nEl Gobierno incluirá en la estructura orgánica del Ministerio de Educación y formación profesional una unidad que, en cooperación con las comunidades autónomas, desarrolle las funciones a las que se refieren los apartados tercero y cuarto de este artículo y contribuya a la actualización permanente de los currículos que constituyen las enseñanzas mínimas, sin perjuicio de lo previsto para la actualización de currículos de enseñanzas de formación profesional y enseñanzas de régimen especial”.d) Las sentencias citadas por los diputados recurrentes y el Gobierno de la Nación concuerdan en reconocer la competencia del Estado ex art. 149.1.30, segundo inciso (bases sobre la educación), para “la fijación de las que en las sucesivas leyes educativas han sido denominadas ‘enseñanzas mínimas’, posteriormente ‘enseñanzas comunes’ y, en el presente, ‘aspectos básicos del currículo’” (STC 51/2019, FJ 5, citando la STC 14/2018, FJ 4, sobre la LOMCE).
\nIncluso en esta última, en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra, entre otros, el art. 6 bis LOE, redactado por la LOMCE, se desestimó la impugnación porque la ley estatal “no agota el campo normativo, sino que, por el contrario, prevé expresamente la existencia de un complemento de los contenidos de las asignaturas troncales, a establecer por las comunidades autónomas” y por tanto “la competencia autonómica queda condicionada solo parcialmente” (STC 14/2018, FJ 5).La Ley Orgánica 3/2020 no se separa pues del sistema seguido por sus predecesoras, salvo en una cuestión de grado, ya que el nuevo art. 6.3 continúa reservando al Estado, a través del Gobierno de la Nación, la fijación de “los aspectos básicos del currículo, que constituyen las enseñanzas mínimas”.
\nComo ya hemos dicho, no es función de este tribunal deducir del art. 149.1.30 de la Constitución una única ordenación básica posible u óptima del sistema educativo. El mismo margen de apreciación que hemos reconocido a las Cortes Generales, que mediante su elección y renovación democráticas “representan al pueblo español” (art. 66.1 CE), para organizar la educación desde un punto de vista sustantivo, han de tenerlo también desde un punto de vista competencial, para fijar unas u otras bases y dejar mayor o menor margen a las comunidades autónomas.Por último, la consulta previa a las comunidades autónomas, no convierte la decisión del Gobierno de la Nación regulada en el art. 6.3 en una decisión “conjunta” con aquellas, de la misma manera que los trámites de consulta, audiencia e información públicas [artículo 105 a) de la Constitución y artículo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas] o de informe de órganos consultivos previstos en otras normas del ordenamiento [por ejemplo en los artículos 107, 124.4 o 153 b) de la Constitución] con carácter previo a la toma de decisiones por el mismo órgano no sustraen a este su competencia y responsabilidad por la misma.
\nEs, además, una técnica de colaboración constitucionalmente posible y que puede prever el Estado para preparar la toma de decisiones en ámbitos de competencia compartida, que no altera el hecho de que la decisión final corresponde al titular de la competencia (por todas, STC 184/2012, de 17 de octubre, FJ 8, sobre los preceptos de la LOCE que regulaban trámites de informe y consulta de las comunidades autónomas con carácter previo a la toma de decisiones de competencia del Estado).En definitiva, los preceptos impugnados no vulneran el art. 149.1.30 de la Constitución ni impiden la eficacia de un mandato o derecho constitucional con eficacia jurídica inmediata y plena, y por lo tanto el recurso contra ellos debe ser desestimado.
\n11.
\nModificación y adaptación del currículo por las comunidades autónomasa) Íntimamente relacionado con lo anterior, los recurrentes sostienen que “por los mismos argumentos expuestos para el art. 6 LOE”, el reconocimiento de competencia a las comunidades autónomas para modificar y adaptar el currículo (art. 27.1 LOE) y los criterios y las pruebas de evaluación (art. 28, apartados 7, 8 y 10, LOE) es contrario al art. 149.1.30, segundo inciso, CE pues supone atribuir a estas “una competencia normativa de la que carecen”.b) El abogado del Estado, además de señalar que los programas de diversificación curricular del art. 27 LOE y las adaptaciones de pruebas y evaluaciones del art. 28 LOE son “herederos de medidas similares en leyes anteriores” para atender a alumnos con dificultades, reproduce la STC 184/2012, de 17 de octubre, FJ 6 c), que dijo que “la regulación de las condiciones en las que es posible progresar en el sistema educativo mediante el paso de un curso a otro ha de corresponder al Estado, por poseer una indudable naturaleza básica que se relaciona con el necesario grado de homogeneidad e igualdad que ha de ser predicable del sistema educativo en su conjunto”.c) Los preceptos recurridos, copiados a la letra, dicen así:“Artículo 27.
\nProgramas de diversificación curricular1. El Gobierno y las administraciones educativas definirán, en el ámbito de sus respectivas competencias, las condiciones para establecer la modificación y la adaptación del currículo desde el tercer curso de educación secundaria obligatoria, para el alumnado que lo requiera tras la oportuna valoración. En este supuesto, los objetivos de la etapa y las competencias correspondientes se alcanzarán con una metodología específica a través de una organización del currículo en ámbitos de conocimiento, actividades prácticas y, en su caso, materias, diferente a la establecida con carácter general”.“Artículo 28. Evaluación y promoción[…]7. Quienes al finalizar el cuarto curso de educación secundaria obligatoria no hayan obtenido la titulación establecida en el artículo 31.1 de esta ley podrán alcanzarla a través de la realización de pruebas o actividades personalizadas extraordinarias de las materias que no hayan superado, de acuerdo con el currículo establecido por la administración educativa competente.8.
\nLos alumnos y alumnas que cursen los programas de diversificación curricular a los que se refiere el artículo 27 serán evaluados de conformidad con los objetivos de la etapa y los criterios de evaluación fijados en cada uno de los respectivos programas.[…]10. Los referentes de la evaluación, en el caso del alumnado con necesidades educativas especiales, serán los incluidos en las correspondientes adaptaciones del currículo, sin que este hecho pueda impedirles la promoción o titulación.Se establecerán las medidas más adecuadas para que las condiciones de realización de los procesos asociados a la evaluación se adapten a las necesidades del alumnado con necesidad específica de apoyo educativo”.d) Dado que la impugnación se basa en los “mismos argumentos” que la resuelta en el fundamento jurídico anterior, una remisión al mismo es suficiente para enmarcar la desestimación.
\nLa Constitución, y en particular el art. 149.1.30 CE, segundo inciso, no imponen que haya de ser el Estado necesariamente el único que deba definir las posibles adaptaciones de currículo, pruebas o evaluaciones ante circunstancias especiales. En particular, la STC 184/2012, citada por el abogado del Estado, ha encuadrado esta materia en la competencia básica del art. 149.1.30 CE, segundo inciso, y corresponde a las Cortes Generales regular esta cuestión en la forma que considere mejor para los intereses generales, sin que pueda el Tribunal Constitucional subrogarse en su lugar y sustituir esta apreciación.
\n12.
\nEvaluaciones de diagnósticoa) Los diputados recurrentes impugnan los incisos de los arts. 21, primer párrafo, y 29, primer párrafo, que consideran “responsabilidad de las administraciones educativas” y por tanto de las comunidades autónomas la evaluación de diagnóstico que debe realizarse en el cuarto curso de educación primaria y en el segundo curso de educación secundaria obligatoria. Consideran que con ello la evaluación pasa a “depender enteramente” de las comunidades autónomas sin que exista una “garantía real” de formación común. Le parece que esta “insuficiente densidad normativa” es contraria a la competencia del Estado para fijar “los niveles de exigencia requeridos” y “agotar normativamente” el diseño de las pruebas resultante del art. 149.1.30, primer inciso.b) Al tratarse de una evaluación de diagnóstico sin efectos académicos, el abogado del Estado niega que sea aplicable el primer inciso del art. 149.1.30 CE, y recuerda que las pruebas de diagnóstico estaban ya previstas con similar responsabilidad de las comunidades autónomas en la LOCE (art. 18).c) Los arts. 21, párrafo primero, y 29, párrafo primero, tienen la misma redacción, salvo en lo relativo al curso a que se refieren.
\nBajo la rúbrica igualmente común de “Evaluación de diagnóstico” disponen:“En el cuarto curso de educación primaria [o ‘en el segundo curso de educación secundaria obligatoria’] todos los centros realizarán una evaluación de diagnóstico de las competencias adquiridas [o ‘alcanzadas’] por su alumnado. Esta evaluación, que será responsabilidad de las administraciones educativas, tendrá carácter informativo, formativo y orientador para los centros, para el profesorado, para el alumnado y sus familias y para el conjunto de la comunidad educativa. Estas evaluaciones, de carácter censal, tendrán como marco de referencia el establecido en el artículo 144.1 de esta Ley”.Este artículo 144.1, no impugnado, pero que contextualiza los preceptos que sí han sido objeto de recurso, establece:“El Instituto Nacional de Evaluación Educativa y los organismos correspondientes de las administraciones educativas colaborarán en la realización de un marco común de evaluación que sirva como referencia de las evaluaciones de diagnóstico contempladas en los artículos 21 y 29 de esta Ley.
\nLos centros docentes realizarán una evaluación a todos sus alumnos y alumnas en cuarto curso de educación primaria y en segundo curso de educación secundaria obligatoria, según dispongan las administraciones educativas. La finalidad de esta evaluación será diagnóstica y en ella se comprobará al menos el grado de dominio de la competencia en comunicación lingüística y de la competencia matemática. Los centros educativos tendrán en cuenta los resultados de estas evaluaciones en el diseño de sus planes de mejora”.d) De acuerdo con los propios preceptos recurridos, la evaluación que se atribuye a las comunidades autónomas y que cuestionan los recurrentes es “de diagnóstico de las competencias adquiridas/alcanzadas” por los alumnos y de “carácter informativo, formativo y orientador” para centros, profesores, alumnos, familias y comunidad educativa en general.
\nNo se trata por tanto de pruebas conducentes a la obtención de títulos académicos a que se refiere el art. 149.1.30, primer inciso, CE invocado en el recurso. La STC 14/2018, de 20 de febrero, FFJJ 6 a 8, ha reconocido la competencia del Estado para establecer “pruebas finales de evaluación” conducentes a la obtención de títulos educativos y “acometer [su] entera normación”, como hacía la LOMCE, al quedar encuadradas esas pruebas en el primer inciso del art. 149.1.30 CE (competencia del Estado para la “regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales”). Pero ello no significa que sea constitucionalmente imperativo establecer esas pruebas, su número, amplitud, contenido y momento de realización.
\nEs esta una decisión de oportunidad que corresponde a las Cortes Generales y no a este tribunal, según venimos razonando en los fundamentos jurídicos anteriores. El recurso interpuesto contra los arts. 21 y 29, por tanto, debe ser desestimado.
\n13.
\nCompetencias indebidamente reconocidas a las comunidades autónomasa) Los diputados recurrentes cuestionan a continuación un conjunto de preceptos que tienen en común dar margen de decisión a las comunidades autónomas y a los profesores sobre la evaluación y obtención de títulos de los alumnos. Se trata concretamente de los artículos 31.1, párrafo segundo, y 4, en relación con el título de graduado en educación secundaria obligatoria; 32.3, segundo párrafo, sobre la realización del bachillerato; 34.3, sobre la estructura del bachillerato; 37.1, sobre la evaluación del bachillerato; y 42 bis.2, para la formación profesional. Les parece que ello supone una renuncia por el Estado a establecer el “mínimo” que permita “alcanzar la imprescindible y necesaria homogeneidad” y la “verdadera homologación” del sistema educativo, y atribuir a las comunidades autónomas “una competencia normativa que no les corresponde”.b) El abogado del Estado señala que la extensión de la normativa reguladora de la educación hace imposible concretar todas las normas básicas exigidas por el art. 149.1.30 en una ley orgánica.
\nNiega además que haya “dejación de funciones” por el legislador estatal, sino que las normas recurridas forman parte de su “legítima opción” en el ejercicio de la competencia exclusiva sobre regulación de las condiciones para la obtención de títulos del art. 149.1.30, primer inciso CE.c) Los preceptos recurridos tienen el siguiente tenor:(i) El artículo 31 dispone en su apartado 1, párrafo primero (no impugnado), primer inciso, que “[o]btendrán el título de graduado en educación secundaria obligatoria los alumnos y alumnas que al terminar la educación secundaria obligatoria hayan adquirido las competencias establecidas y alcanzado los objetivos de la etapa, sin perjuicio de lo establecido en el apartado 10 del artículo 28”.
\nEn este contexto se recurre el párrafo segundo del apartado 1 y el apartado 4, que disponen:“1. […]Las decisiones sobre la obtención del título al final de la misma [la etapa de educación secundaria obligatoria] serán adoptadas de forma colegiada por el profesorado del alumno o alumna.[…]4. Las administraciones educativas, al organizar las pruebas libres para la obtención del título de graduado en educación secundaria obligatoria, determinarán las partes de la prueba que tiene superadas cada uno de los aspirantes de acuerdo con su historia académica previa”.(ii) El art. 32, sobre los “principios generales” del bachillerato, dispone en su apartado 3, del que se impugna solo su párrafo segundo:“El bachillerato comprende dos cursos, se desarrollará en modalidades diferentes, se organizará de modo flexible y, en su caso, en distintas vías, a fin de que pueda ofrecer una preparación especializada a los alumnos y alumnas acorde con sus perspectivas e intereses de formación o permita la incorporación a la vida activa una vez finalizado el mismo.El Gobierno, previa consulta con las comunidades autónomas, fijará las condiciones en las que el alumnado pueda realizar el bachillerato en tres cursos, en régimen ordinario, siempre que sus circunstancias personales, permanentes o transitorias, lo aconsejen.
\nEn este caso se contemplará la posibilidad de que el alumnado curse simultáneamente materias de ambos cursos de bachillerato”.(iii) El artículo 34, que regula la “organización general del bachillerato”, dispone en su apartado 3, impugnado, lo siguiente:“El Gobierno, previa consulta a las comunidades autónomas, establecerá la estructura de las modalidades, las materias específicas de cada modalidad y el número de estas materias que deben cursar los alumnos y alumnas”.(iv) El artículo 37, intitulado “Título de bachiller”, dispone en su apartado 1 (impugnado):“Para obtener el título de bachiller será necesaria la evaluación positiva en todas las materias de los dos cursos de bachillerato. El Gobierno, previa consulta a las comunidades autónomas, establecerá las condiciones y procedimientos para que, excepcionalmente, el equipo docente pueda decidir la obtención del título de bachiller por el alumno o alumna que haya superado todas las materias salvo una, siempre que en ella no se haya producido una inasistencia continuada y no justificada y se considere que ha alcanzado los objetivos y competencias vinculados a ese título”.(v) Y finalmente el art. 42 bis, dedicado a la formación profesional dual, que según define su apartado 1 “es el conjunto de acciones e iniciativas formativas que, en corresponsabilidad con las empresas, tienen por objeto la cualificación profesional de las personas, armonizando los procesos de enseñanza y aprendizaje entre los centros educativos y los centros de trabajo”, dispone en su apartado 2, impugnado, lo siguiente:“El Gobierno, previa consulta a las comunidades autónomas, regulará las condiciones y requisitos básicos que permitan el desarrollo por las administraciones educativas de la formación profesional dual en el ámbito del sistema educativo”.d) Ya hemos dicho más arriba [fundamento jurídico 11 d), con referencia a la STC 184/2012, de 17 de octubre, FJ 8] que no hay nada inconstitucional en que el Estado regule en ámbitos de su competencia trámites de consulta o informe a las comunidades autónomas.
\nEllo no supone ninguna dejación de funciones, como sostienen los recurrentes, sino una técnica de “participación autonómica en la adopción de decisiones estatales” que deja “a salvo la titularidad de las competencias estatales eventualmente implicadas y la perfecta libertad que en su ejercicio corresponde a los organismos e instituciones del Estado” y un “mecanism[o] de colaboración entre el Estado y las comunidades autónomas consustancia[l] a la estructura compuesta del Estado de las Autonomías” que “respet[a]” y no altera el “orden constitucional de distribución de competencias […] ni su carácter indisponible” (STC 184/2012, FJ 8, con cita de sentencias anteriores). Por esta razón, las previsiones en tal sentido de los arts. 32.3, párrafo segundo, 37.1 y 42 bis.2 no vulneran el art. 149.1.30 de la Constitución.Y tampoco lo hace la previsión de que “el profesorado” (art. 31.1, párrafo segundo) o “el equipo docente” (art. 37.1) sean quienes tomen la decisión sobre la obtención de un título educativo, o las condiciones en que deben hacerlo.
\nComo alega el Gobierno de la Nación, ello forma parte del ámbito de decisión que otorga al Estado el art. 149.1.30, primer inciso, para regular las condiciones de obtención de títulos académicos.
\n14.
\nPrueba de acceso a la universidada) Los recurrentes consideran contrario al art. 149.1.30, primer inciso, CE que se atribuya a las comunidades autónomas la determinación del contenido de la prueba de acceso a la universidad en el art. 38, apartados 3 y 4. Paralelamente, cuestionan que la disposición final quinta, apartado 1 LOE, mencione solamente como título competencial el segundo inciso del art. 149.1.30, y no el primero, que es el ejercido en el art. 38 impugnado con carácter principal.b) El abogado del Estado recuerda que la prueba de acceso a la universidad siempre se ha encuadrado en la competencia básica del segundo inciso del art. 149.1.30 CE, y no en la competencia exclusiva de su primera frase, y que la autonomía universitaria constitucionalmente garantizada (art. 27.10 CE) impide igualmente agotar la regulación de la materia.
\nCita en este sentido varias normas reglamentarias anteriores a la Ley Orgánica 3/2020 que así calificaron como básicas las normas sobre esta prueba, y la STC 14/2018, FFJJ 6 y 8 c), que efectuó este mismo encuadramiento competencial con cita de varias sentencias anteriores en el mismo sentido.c) Una adecuada resolución del motivo aconseja reproducir los cuatro primeros apartados del art. 38, del que se impugnan solamente sus apartados 3 y 4:“Artículo 38. Prueba de acceso a la universidad1. Para acceder a los estudios universitarios será necesaria la superación de una prueba que, junto con las calificaciones obtenidas en bachillerato, valorará, con carácter objetivo, la madurez académica y los conocimientos adquiridos en él, así como la capacidad para seguir con éxito los estudios universitarios.2.
\nPodrán presentarse a la prueba de acceso a la universidad quienes estén en posesión del título de bachiller, con independencia de la modalidad y de la vía cursadas. La prueba tendrá validez para el acceso a las distintas titulaciones de las universidades españolas.3. El Gobierno, previa consulta a las comunidades autónomas, establecerá las características básicas de la prueba de acceso a la universidad, previa consulta a la Conferencia General de Política Universitaria y con informe previo del Consejo de Universidades y del Consejo Escolar del Estado.4. Las administraciones educativas y las universidades organizarán la prueba de acceso y garantizarán la adecuación de la misma a las competencias vinculadas al currículo del bachillerato, así como la coordinación entre las universidades y los centros que imparten bachillerato para su organización y realización”.d) Así pues, no tratándose de un título, la doctrina de este tribunal ha encuadrado la regulación del acceso a la universidad en el segundo inciso del art. 149.1.30 de la Constitución (“normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución”).
\nAsí lo hizo, en particular, la STC 207/2012, de 14 de noviembre, en el conflicto de competencia planteado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra diversos preceptos del Real Decreto 1640/1999, de 22 de octubre, por el que se regula la prueba de acceso a estudios universitarios, FJ 3:“[L]a materia competencial en la que debe encuadrarse la regulación cuestionada es, pues, la relativa a la enseñanza superior o universitaria ya que es indudable que la norma regula uno de los requisitos para poder acceder a este nivel educativo. En esta materia el Estado tiene atribuida, ex art. 149.1.30 CE -además de la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos- la competencia para dictar ‘normas básicas para el desarrollo del art. 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia’.
\nPor su parte, conforme dispone el Estatuto de Autonomía de Cataluña aprobado en el año 2006, la Generalitat ostenta competencia compartida, conforme al art. 172.2 d), sobre ‘la regulación del régimen de acceso a las universidades’, competencia compartida cuyos términos han de entenderse en el sentido que ya expresamos en la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 60.A partir de ambas previsiones normativas no puede sino concluirse que el Estado, como ya señalamos en la STC 26/1987, de 27 de febrero, FJ 10 a), ostenta competencia para establecer la prueba de acceso de los estudiantes a los centros universitarios, pero dicha competencia ha de entenderse, conforme al marco constitucional y estatutario al que acabamos de aludir, circunscrita al contenido básico de la misma.
\nAsí el Estado, desde la competencia reconocida por el art. 149.1.30 CE, puede sin duda establecer condiciones básicas relativas a la prueba de acceso a los estudios universitarios aunque, ciertamente, debe tener presente, a la hora de establecer esas bases, que tales pruebas se refieren o afectan a tres ámbitos diversos: la aludida competencia del Estado para establecer las condiciones o normas básicas de selección para el ingreso en los centros universitarios; las competencias autonómicas en materia de educación para desarrollar las citadas condiciones o normas básicas y, finalmente, estas deben respetar las atribuciones que corresponden a las universidades ubicadas en su territorio, en tanto que la admisión de los estudiantes y la verificación de sus conocimientos forma parte del contenido esencial de la autonomía universitaria constitucionalmente reconocida (artículo 27.10 CE).
\nDoctrina sobre la extensión de la competencia estatal relativa a los procedimientos para la admisión de alumnos en los centros universitarios que hemos confirmado en la STC 184/2012, de 17 de octubre, FJ 6 e), al examinar el art. 37.1 de la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de calidad de la educación”.Lo dicho basta para desestimar el motivo de impugnación, que parte de considerar las pruebas de acceso a la universidad regulación de las condiciones para obtener títulos académicos (art. 149.1.30, primer inciso, CE).
\n15.
\nEvaluaciones generalesa) Los recurrentes impugnan los arts. 143.2 y 144 porque al regular el primero la organización conjunta por el Estado y las comunidades autónomas de las pruebas de evaluación general del sistema educativo, “permite que una competencia que solo al Estado corresponde […] y que resulta imprescindible para garantizar la homogeneidad [del] sistema educativo se transforme en competencia de ejercicio compartido”. Por su parte, el art. 144 no impone parámetros homogéneos de evaluación para las pruebas a realizar en los centros educativos a que se refieren los arts. 21 y 29, y deja además su realización en manos de las comunidades autónomas, de modo que no podrán obtenerse resultados comparables entre todas ellas.b) El abogado del Estado defiende los preceptos impugnados por su conexión con las evaluaciones de diagnóstico reguladas en los arts. 21 y 29, a las que proporciona el apoyo adecuado a través del Instituto Nacional de Evaluación Educativa.c) El artículo 143, bajo la rúbrica “Evaluación general del sistema educativo”, establece lo siguiente en sus dos primeros apartados (el impugnado es el segundo):“1.
\nEl Instituto Nacional de Evaluación Educativa, en colaboración con las administraciones educativas, en el marco de la evaluación general del sistema educativo, realizará las evaluaciones que permitan obtener datos representativos, tanto del alumnado y de los centros de las comunidades autónomas como del conjunto del Estado. Estas evaluaciones versarán sobre las competencias establecidas en el currículo y se desarrollarán en la enseñanza primaria y secundaria. La Conferencia Sectorial de Educación velará para que estas evaluaciones se realicen con criterios de homogeneidad.A estos efectos, el Instituto Nacional de Evaluación Educativa establecerá, en colaboración con los departamentos y órganos de evaluación educativa de las comunidades autónomas, los estándares básicos metodológicos y científicos que garanticen la calidad, validez y fiabilidad de las evaluaciones.Los departamentos y órganos de evaluación educativa de las comunidades autónomas llevarán a cabo en sus respectivos ámbitos de competencia la aplicación de las evaluaciones acordadas, en colaboración con el Instituto Nacional de Evaluación Educativa.2.
\nA tal fin, en el último curso de educación primaria y de educación secundaria obligatoria, el Instituto Nacional de Evaluación Educativa, y los organismos correspondientes de las administraciones educativas, y de acuerdo con lo establecido en el apartado anterior, llevarán a cabo, con carácter muestral y plurianual, una evaluación de las competencias adquiridas por los alumnos o alumnas. Esta evaluación tendrá carácter informativo, formativo y orientador para los centros e informativo para las familias y para el conjunto de la comunidad educativa”.Y el artículo 144, “Evaluaciones de diagnóstico”, se conecta con los también impugnados (véase supra fundamento jurídico 13) artículos 21 y 29, y establece:“1.
\nEl Instituto Nacional de Evaluación Educativa y los organismos correspondientes de las administraciones educativas colaborarán en la realización de un marco común de evaluación que sirva como referencia de las evaluaciones de diagnóstico contempladas en los artículos 21 y 29 de esta Ley. Los centros docentes realizarán una evaluación a todos sus alumnos y alumnas en cuarto curso de educación primaria y en segundo curso de educación secundaria obligatoria, según dispongan las administraciones educativas. La finalidad de esta evaluación será diagnóstica y en ella se comprobará al menos el grado de dominio de la competencia en comunicación lingüística y de la competencia matemática. Los centros educativos tendrán en cuenta los resultados de estas evaluaciones en el diseño de sus planes de mejora.2.
\nEn el marco de sus respectivas competencias, corresponde a las administraciones educativas desarrollar y controlar las evaluaciones de diagnóstico en las que participen los centros de ellas dependientes y proporcionar los modelos y apoyos pertinentes a fin de que todos los centros puedan realizar de modo adecuado estas evaluaciones, que tendrán carácter formativo e interno.3. Corresponde a las administraciones educativas regular la forma en que los resultados de estas evaluaciones de diagnóstico que realizan los centros, así como los planes de actuación que se deriven de las mismas, deban ser puestos en conocimiento de la comunidad educativa. En ningún caso, los resultados de estas evaluaciones podrán ser utilizados para el establecimiento de clasificaciones de los centros.4.
\nEstas evaluaciones, así como las reguladas en el artículo anterior, tendrán en cuenta al alumnado con necesidades educativas especiales derivadas de discapacidad, incluyendo, en las condiciones de realización de dichas evaluaciones, las adaptaciones y recursos que hubiera tenido”.d) El sustrato común del recurso contra ambos preceptos es que para los recurrentes es un imperativo constitucional que solo la administración del Estado pueda realizar las pruebas reguladas en los arts. 143 y 144, de ahí que su realización por las comunidades autónomas o la ausencia de parámetros comunes impuestos por el Estado les parezca inconstitucional. Pero como ya hemos dicho al examinar los arts. 21 y 29 (fundamento jurídico 13), dentro del margen de configuración que el art. 149.1.30 CE otorga a las Cortes Generales está regular la realización de pruebas de diagnóstico (muestras representativas para información de la comunidad educativa en el caso del art. 143, evaluaciones individuales de cada alumno en el caso del art. 144) sin que exista obstáculo a su realización por las comunidades autónomas.
\nLa hermenéutica jurídica no permite deducir del escueto art. 149.1.30 CE, ya varias veces transcrito, o del mandato de homologar el sistema educativo que el art. 27.8 CE dirige a “los poderes públicos” la concreta norma de detalle que proponen los recurrentes, a saber, que el Estado debe regular necesariamente pruebas de diagnóstico individuales y generales representativas y que además debe realizar esas pruebas por sí mismo con carácter exclusivo y excluyente. El razonamiento que conduce a extraer esa norma de los preceptos constitucionales citados es de oportunidad, no jurídico, y no corresponde por ello a este tribunal. El recurso, por tanto, se desestima.
\n16.
\nSupervisión del sistema educativoa) En último lugar, los recurrentes impugnan el art. 148.1 y la disposición adicional cuarta, apartado 3, ambos de la LOE, por “vaciar de contenido” las funciones de la alta inspección del Estado establecidas en el art. 150 y alterar así la distribución constitucional de competencias. La función de “supervisión” del sistema educativo mencionada en los preceptos citados corresponde a la alta inspección, según doctrina constitucional (STC 14/2018, FJ 10).b) Para el abogado del Estado “no se llega a entender” que los recurrentes reprochen al art. 148 atribuir a los “poderes públicos” la supervisión del sistema educativo. Ello deja incólume las funciones de la alta inspección a cargo del Estado y permite a las comunidades autónomas ejercer la “inspección técnica” a que aludió la STC 6/1982, de 22 de febrero, FFJJ 2 y 3.c) El art. 148.1 dispone:“Es competencia y responsabilidad de los poderes públicos la inspección, supervisión y evaluación del sistema educativo”.Y la disposición adicional cuarta, de la que solo se impugna su apartado 3, tiene el siguiente contenido:“Disposición adicional cuarta.
\nLibros de texto y demás materiales curriculares1. En el ejercicio de la autonomía pedagógica, corresponde a los órganos de coordinación didáctica de los centros públicos adoptar los libros de texto y demás materiales que hayan de utilizarse en el desarrollo de las diversas enseñanzas.2. La edición y adopción de los libros de texto y demás materiales no requerirán la previa autorización de la administración educativa. En todo caso, estos deberán adaptarse al rigor científico adecuado a las edades de los alumnos y al currículo aprobado por cada administración educativa. Asimismo, deberán reflejar y fomentar el respeto a los principios, valores, libertades, derechos y deberes constitucionales, así como a los principios y valores recogidos en la presente Ley y en la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de medidas de protección integral contra la violencia de género, a los que ha de ajustarse toda la actividad educativa.3.
\nLa supervisión de los libros de texto y otros materiales curriculares es competencia de las administraciones educativas y constituirá parte del proceso ordinario de inspección que ejerce la administración educativa sobre la totalidad de elementos que integran el proceso de enseñanza y aprendizaje, que debe velar por el respeto a los principios y valores contenidos en la Constitución y a lo dispuesto en la presente ley”.d) La función de alta inspección ha sido definida ciertamente como una función de “vigilancia, supervisión o fiscalización” en la STC 14/2018, FJ 10, citada por los recurrentes. Pero ello no significa que la “supervisión” sea una función exclusiva y excluyente del Estado y de la alta inspección.
\nLa STC 6/1982, citada por el Gobierno de la Nación, ya reconoció a las comunidades autónomas competencia sobre la “inspección técnica” de la educación. Tal como se dijo en aquella ocasión: “no puede confundirse los respectivos fines de ‘inspección técnica’ y ‘alta inspección’, ni duplicarse la acción administrativa de aquella, así como tampoco vaciar de contenido, so pretexto de inspección, las competencias transferidas” (STC 6/1982, FJ 3).Son, por tanto, las comunidades autónomas las que de modo prioritario inspeccionan, supervisan o fiscalizan la actividad de sus propios órganos, siendo los controles del Estado limitados (arts. 153 y 155 CE) como corresponde a un régimen de autonomía (art. 2 CE) [véase supra fundamento jurídico 8 g)].La inspección “ordinaria” (disposición adicional cuarta, apartado 3 LOE) por las comunidades autónomas de su sistema educativo, libros de texto y material didáctico forma parte de su competencia en materia de desarrollo y ejecución de las bases estatales sobre educación (art. 149.1.30, segundo inciso, CE) y no elimina la competencia y responsabilidad del Estado sobre la alta inspección que deriva de la Constitución.
\nSon las comunidades autónomas, por tanto, las primeras responsables en ajustar su sistema educativo a los valores constitucionales, como establece la misma disposición y apartado, entre los cuales ocupa lugar preferente el respeto a los principios democráticos de convivencia (art. 27.2 CE) y pluralismo social y político (art. 1.1 CE) y la difusión de informaciones y conocimientos de manera objetiva, crítica y pluralista, de acuerdo con la interpretación efectuada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos [véase supra fundamento jurídico 7 d)], parámetro interpretativo obligado de conformidad con el art. 10.2 CE. Pero si llegado el caso el Estado detectara actuaciones concretas de adoctrinamiento o contrarias a tales valores y principios, es su deber constitucional actuar a través de la alta inspección; deber que no puede verse menoscabado por los artículos recurridos.Así pues, no puede considerarse una “renuncia” de sus competencias por parte del Estado el reconocimiento de facultades de inspección o supervisión a “los poderes públicos” (art. 148.1 LOE) o a la “administración educativa” (disposición adicional cuarta, apartado 3), ni ese reconocimiento merma las competencias del Estado sobre la “alta inspección”.Esta última impugnación queda así por tanto desestimada.
\nFallo En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación española, ha decidido desestimar el presente recurso de inconstitucionalidad.
\nPublíquese esta sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
\nDada en Madrid, a dieciocho de abril de dos mil veintitrés.
\nVotos particulares 1. Voto particular que formulan los magistrados don Ricardo Enríquez Sancho, don Enrique Arnaldo Alcubilla, doña Concepción Espejel Jorquera y don César Tolosa Tribiño a la sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad número 1760-2021 Con el máximo respeto y consideración al parecer mayoritario del Pleno, formulamos el presente voto particular para exponer las razones por las que consideramos que el recurso debió ser estimado en tres aspectos concretos: a) en cuanto a la previsión de la toma en consideración en exclusiva de la “voluntad de las familias que muestren su preferencia por el régimen más inclusivo” en la matriculación de alumnos con necesidades educativas especiales (art. 74.2 LOE); b) en la prohibición de concertar educación diferenciada por sexos (disposición adicional vigesimoquinta); y c) en la regulación de la enseñanza de la religión (disposición adicional segunda).
\nA) Educación inclusiva 1. Sentencia formalmente desestimatoria, materialmente interpretativa El artículo 74.2 literalmente dispone que para resolver “las discrepancias que puedan surgir” en el procedimiento administrativo sobre la escolarización de alumnos con necesidades especiales por razón de discapacidad o trastornos graves de conducta en centros ordinarios o especiales la administración debe tener en cuenta “el interés superior del menor y la voluntad de las familias que muestren su preferencia por el régimen más inclusivo”. Inciso que naturalmente interpretado significa que (i) junto al interés superior del menor debe valorarse la voluntad de las familias (ii) pero no siempre, sino solamente cuando las familias prefieran la inclusión en un centro ordinario, pues así lo impone el criterio hermenéutico inclussio unius exclussio alterius.
\nLa sentencia viene a reconocer que esta interpretación sería inconstitucional, ya que, aunque su fallo es desestimatorio, incluye en su fundamentación una interpretación conforme. En su fundamento jurídico 4 i) concluye expresamente que ese último inciso del artículo 74.2 en realidad “no excluye del procedimiento […] la audiencia de las familias que muestren su preferencia por la educación especial, ni atribuye mayor valor a la opinión de determinadas familias sobre otras”. Esta interpretación nos parece incompatible con el tenor literal de la norma, y además la cuestión regulada es lo suficientemente importante como para que podamos pasar esta contradicción por alto, ya que afecta al entorno donde pasarán la mayor parte del día personas especialmente vulnerables sin la compañía de sus familiares.
\nEstos ajustes no pueden reducirse, como prevé el artículo 74.4, párrafo segundo, de la ley, a la posibilidad de reducir la relación numérica entre profesorado y alumno, sino que implican una serie de medidas de todo tipo que pueden representar un alto coste económico. Por eso la disposición adicional cuarta de la ley prevé un plazo de diez años de vacatio legis para su entrada en vigor, a fin de que los centros ordinarios cuenten con los recursos necesarios para poder atender en las mejores condiciones al alumnado con discapacidad.
\nSin embargo, el artículo 74 de la ley entró en vigor a los veinte días de su publicación. Esta divergencia puede resultar llamativa pero no es determinante, porque entre los alumnos que presentan necesidades educativas especiales se incluye una variedad de supuestos y no en todos los casos se requieren medidas de ajuste de la misma intensidad.
\nPor eso se arbitra en este artículo 74 un procedimiento en el que, tras la identificación y valoración de las necesidades educativas de ese alumnado, se decida si debe incorporarse a un centro educativo ordinario. En este procedimiento, el artículo 74.2 impone que sean preceptivamente oídos e informados los padres, madres o tutores legales del alumnado resolviendo a continuación la administración “las discrepancias que puedan surgir, siempre teniendo en cuenta el interés superior del menor y la voluntad de las familias que muestren su preferencia por el régimen más inclusivo”. Este último inciso es el que, en nuestra opinión, hubiera debido ser declarado inconstitucional.
\nPara la sentencia este último vendría a ser superfluo, porque lo determinante es, en todo caso el interés superior del menor. De este modo, la sentencia lleva a cabo una suerte de interpretación conforme de ese precepto que no podemos compartir, sustancialmente por dos razones: