Por consiguiente, el art. 34 no desborda lo básico. El art. 35, 1 y 2, contiene una mera formulación normativa de principio, por lo que es básico, dado su carácter protector. Su apartado 2 deniega carácter supraregional a los actos administrativos autonómicos, con una clara finalidad protectora. Puede discutirse si las reglas contenidas en este precepto son las más adecuadas, pero la divergencia de opiniones no es razón de inconstitucionalidad. La mera declaración de un principio, sin pasar de ahí, manifiesta claramente su condición de norma básica. La cuestión es, aquí, si el principio de comprobación de los conocimientos en materia de caza y pesca es o no una norma protectora del medio ambiente.
\nNo es arbitrario pretender una mínima destreza en la caza o pesca, pues ello repercute en la protección del medio ambiente que quedará mas salvaguardado cuanta mayor sea la pericia del cazador o pescador. La limitación de las licencias de caza y pesca al ámbito territorial de las CC.AA. protege a la fauna silvestre, al dificultar una actividad cuyo resultado es la muerte o captura de animales. La negación de eficacia supraregional a las licencias está ordenada al servicio de la finalidad conservacionista. El apartado 3 del mismo art. se justifica como instrumento necesario para el ejercicio de las competencias y el apartado 4 tiene la función capital de otorgar eficacia nacional a las sanciones impuestas por las Comunidades Autónomas.
\nSu último párrafo tiene similar objeto y con él se pretende establecer un requisito uniforme para la obtención de la licencia de caza o pesca en cualquier comunidad autónoma que es, simplemente, el no ser infractor en ninguna de ellas. Si este apartado faltara, los infractores habituales en una Comunidad Autónoma podrían obtener licencia en otra, con el consiguiente perjuicio para la fauna silvestre. El certificado exigido es la expresión de la eficacia nacional o supraregional otorgada a los actos administrativos sancionadores dictados por las CC.AA. en materia de caza y pesca. e) El único art. del Título V es básico para permitir el debido cumplimiento de los convenios internacionales y del derecho eurocomunitario.
\nLa letra b) del art. 36.1 se refiere a la coordinación no como tipo específico de competencia sino como un resultado práctico (STC 76/1983). Es al Estado al que corresponde velar por el debido cumplimiento de los convenios internacionales y del derecho eurocomunitario, lo que obliga a reconocerle los instrumentos precisos para ello. La remisión que se contiene en el apartado 3 es constitucionalmente irreprochable. La invocada conexión con el art. 8 tampoco es causa de inconstitucionalidad por cuanto aquel precepto tampoco es inconstitucional. f) Ya en el Titulo VI, el art. 38 reviste claro carácter básico, como ha señalado este Tribunal en su Sentencia 227/88, entre otras, según la cual tienen carácter básico los tipos generales de ilícito administrativo, los criterios para la calificación de su gravedad y los límites máximos y mínimos de las sanciones.
\nA la luz de esa doctrina, no pueden prosperar las impugnaciones relativas a los arts. 38, 39 y 41. El primero recoge tipos generales de injustos administrativos y es claro que la amplitud de tales tipos permite una gran variedad de opciones. Los arts. 39 y 41 implican una tautología competencial, por lo que no son objetables, como tampoco lo son por su relación con el art. 38. g) La Disposición adicional primera es lógica consecuencia del art. 22.2 L.C.E.N. y además el Consejo Ejecutivo Catalán carece de legitimación para impugnarlo puesto que ninguno de los Parques en ella relacionados está situado en Cataluña. La Disposición adicional segunda es claramente una norma básica de protección del medio ambiente dictada para cumplir una Directiva eurocomunitaria y encuentra cobertura en la STC 252/1988.
\nLa Disposición adicional tercera no se refiere a las leyes autonómicas y, además, no es básica. La Disposición adicional cuarta ha de interpretarse dentro de las competencias estatales, de acuerdo con el orden de competencias; igual sucede con la Disposición adicional sexta que, además, debe ser interpretada dentro del orden de competencias, como abstracta previsión de futuro. La Disposición transitoria segunda tiene manifiesto carácter básico ya que trata de dar efectividad a otras normas básicas. La Disposición final, en fin, ha de interpretarse de conformidad con el orden de competencias y su generalidad la hace competencialmente inócua. Concluye el Abogado del Estado solicitando que se desestimen íntegramente los recursos.
\n10.
\nLos conflictos positivos de competencia presentados contra los Reales Decretos reseñados reproducen, en su mayor parte, los argumentos globales expuestos en los recursos de inconstitucionalidad ya consignados, tanto en los casos en los que los órganos recurrentes habían interpuesto recurso de inconstitucionalidad contra la L.C.E.N. cuanto en aquellos otros en los que no habían ejercido tal opción. Por consiguiente, no es menester reiterar aquí tales argumentos. Por otro lado, la identidad de argumentaciones dirigidas contra los Reales Decretos que nos ocupan, el limitado número de los preceptos impugnados y la identidad de los mismos hacen innecesario un resumen detallado de los distintos conflictos promovidos, pues al detalle sólo conduciría a una prolija y hasta superflua reiteración de argumentos.
\nPor consiguiente, se reproducirán a continuación tales argumentos, refundiendo los vertidos en los distintos conflictos presentados. Las impugnaciones del R.D. 1.095/1989 parten de una exposición de la articulación de las competencias reconocidas en materia de protección de medio ambiente, al Estado en el art. 149.1.23 y de las atribuidas a las Comunidades Autónomas impugnantes en materia de espacios naturales, caza y pesca. Reconocen la proyección del medio ambiente sobre esas materias; sin embargo, el Decreto 1.095/1989 produce una clara colusión con las competencias de las CC.AA. Las impugnaciones tienen, todas ellas, un hilo conductor común: en cuanto -art. 1.1- menciona las especies que pueden ser objeto de caza o pesca, prevé -art. 1.2- la modificación de dicha relación de especies, relaciona -art. 3.1- los procedimientos masivos y no selectivos de caza y pesca que quedan prohibidos, especifica -art. 4.2- los períodos de regreso de las especies cinegéticas migratorias y, en fin, acota -Disposición adicional segunda- el período hábil de caza de las aves acuáticas, el mencionado Real Decreto excede de lo básico e invade, por consiguiente, las competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas impugnantes, que las tienen reconocidas en materia de caza y pesca.
\nSe plantea aquí una concurrencia imperfecta de títulos entre el correspondiente al medio ambiente (art. 149.1.23 C.E.) y los relativos a la caza y pesca fluvial, concurrencia que debe resolverse en favor de la norma estatutaria. Se alude, en su caso, a los recursos de inconstitucionalidad presentados contra la L.C.E.N. y se reproducen los argumentos allí expuestos, que quedan consignados en los antecedentes precedentes. La competencia estatal en materia de medio ambiente no puede servir de instrumento para vaciar de contenido las reconocidas a las CC.AA. No objetan los órganos impugnantes la existencia de un concepto amplio de medio ambiente y tampoco se oponen a que coexistan diversas regulaciones.
\nPero ello no puede significar una invasión de las competencias autonómicas. La impresión general de la lectura del Decreto es la de un mandato casi absoluto del Estado sobre las CC.AA., mandato que sobrepasa con mucho el ámbito del precepto habilitante, esto es, del art. 34 de la Ley 4/1989, para algunos impugnantes cuestionable en sí mismo. Es absurdo que a las CC.AA. que tienen competencias exclusivas en la materia se les impida la determinación de las listas que incluyen especies autorizadas de caza y pesca no autorizadas en el Real Decreto. El punto esencial es que en la protección del medio ambiente los principios básicos deben ser fijados por el Estado y la materia concreta corresponde a la actividad cinegética y piscícola, ámbito atribuido en exclusividad a las CC.AA.
\nEl Gobierno, más que fijar una política global de medio ambiente, ha sustituido en materias concretísimas las competencias de las CC.AA. Se adentran a continuación en el análisis del articulado. El art. 1.1 impide la fijación de listas propias de las CC.AA., incluyendo especies no contempladas en los anexos del Decreto. El art. 3.1 del Decreto impugnado establece una serie de prohibiciones con carácter taxativo e imperativo, sin posibilidad de variarla y tal competencia corresponde a las CC.AA. En resumen, el art. 3.1 del mencionado R.D. permite a las CC.AA. prohibir otros procedimientos, pero no establecer una lista propia y distinta. El art. 34 a) L.C.E.N. se refiere a los procedimientos masivos y selectivos de caza y pesca; y el art. 28.2 dejaba sin efecto sus predicciones cuando concurría alguna circunstancia.
\nA pesar de ello, prohibiciones como la establecida en el art. 9, anexo III, referidas a los hurones y las aves de cetrería resultan absurdas desde la especificidad de las CC.AA.: es a éstas a quienes corresponde fijar los procedimientos prohibidos. El art. 4.2 fija los períodos de regreso y la Disposición adicional segunda limita los períodos hábiles de caza y entra en contradicción con el párrafo primero del art., que concede a las CC.AA. la competencia para determinar los períodos de caza y pesca. Es una norma imperativa que desconoce las peculiaridades de cada Comunidad y que invade las competencias en materia de caza y pesca. Estas regulaciones tienen como objeto predominante y directo disciplinar la actividad cinegética y piscícola, aun cuando su propósito final sea la protección del medio ambiente; y esta disciplina forma el contenido de la materia caza y pesca fluvial, competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas recurrentes.
\nEstamos ante una medida tendente a la protección del medio ambiente tomada en el ámbito de un concreto sector del ordenamiento que corresponde a la competencia de la Comunidad Autónoma y, por ende, debe regularse por el ente competente. No se niega que el Estado no pueda decir nada que afecte a la caza y la pesca; pero tal competencia estatal no puede atraer regulaciones inherentes a la competencia autonómica. La determinación de las especies objeto de caza y pesca, de los medios prohibidos y de los períodos en que se puede realizar son regulaciones de la actividad cinegética y piscícola por excelencia. Se cita la STC 56/1989 y se apunta que el objetivo conservacionista no puede utilizarse para hacer prevalecer el medio ambiente sobre la caza y la pesca, expulsando estas materias del escenario de la distribución competencial.
\nEl art. 5 supone un condicionamiento impuesto por el Estado a una autorización administrativa que corresponde a la Comunidad Autónoma y, además, se contrae sobre aspectos específicos de la misma. Este art. es irrelevante e invade claramente competencias autonómicas. El art. 6, aparte de redundante e innecesario, vuelve a invadir desde el aspecto imperativo de su redacción las competencias de las CC.AA. El art. 7 tiene igual carácter imperativo, que impone una serie de calificación de infracciones a la Comunidad Autónoma, sin afirmar, como sostiene el Consejo de Ministros, que tales infracciones sólo se entenderían válidas en defecto de la correspondiente norma autonómica. La Disposición adicional primera establece que los arts. 1.1, 3.1, 4.2 y la Disposición adicional segunda tendrán carácter de norma básica.
\nPor consiguiente, esta Disposición adicional primera invade, en razón de lo dicho sobre el art. 3.1, las competencias de las CC.AA. Se hace especial mención de la Disposición adicional segunda por la referencia que hace a la Disposición adicional cuarta de la Ley 4/1989. Se constata que se omite el tratado internacional concreto que se pretende cumplir y se añade que su eventual presencia no altera el reparto interno de competencias ni desplaza el Título autonómico comentado. Se realizan a continuación unas consideraciones finales en las que se reitera el reconocimiento de la necesidad de una política global del medio ambiente, pero se hace necesario la integración de las CC.AA. en esa política global.
\nLa anulación de los preceptos impugnados no causaría daño a la protección del medio ambiente, sino que, al reconocer las competencias autonómicas en materia de caza y pesca, potenciaría el enriquecimiento del ecosistema. Se concluye, por ello, solicitando la declaración de que las competencias controvertidas corresponden a las Comunidades Autónomas impugnantes, la nulidad de los preceptos impugnados o, subsidiariamente, la declaración de que no son aplicables en la correspondiente Comunidad Autónoma.
\n11.
\nLas impugnaciones dirigidas contra el Real Decreto 1.118/1989 reproducen también las vertidas en contra de los art.s de la L.C.E.N. de los que traen causa. Bastará, por ello, con detallar las especificidades propias de estos recursos. Pues bien, su esencia descansa en el entendimiento de que su art. 1, en cuanto concreta las especies objeto de caza y pesca que pueden ser comercializadas y en cuanto que está declarado básico por la Disposición adicional cuarta de la propia norma, es contrario al bloque de constitucionalidad en la medida en que de éste se deriva la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas impugnantes en materia de caza y pesca; los dos primeros números del art. 2, que imponen requisitos y condiciones para la comercialización de las especies mencionadas en el art. anterior, y que también son básicos, vulneran las mismas competencias; en fin, el art. 4, igualmente básico, y que igualmente impone requisitos para la comercialización, es también invasor de las mencionadas competencias.
\n12.
\nPor último, el Real Decreto 439/1990, impugnado en solitario por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, regula el Catálogo General de Especies Amenazadas. En este supuesto la Disposición adicional primera declara básica la totalidad de la norma, por lo que la impugnación se dirige, también, contra dicha Disposición adicional y, por consiguiente, contra el carácter básico de la totalidad del Real Decreto. Las alegaciones de la Generalidad de Cataluña reiteran sustancialmente, a este respecto, lo expuesto en el recurso de inconstitucionalidad por ella misma presentado contra la L.C.E.N. y, en particular, las consideraciones previas relativas al ámbito material del conflicto. En síntesis, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña considera que el R.D. objeto del conflicto vulnera las competencias de dicha Comunidad Autónoma en materia de espacios protegidos caza, pesca y, fundamentalmente, protección del medio ambiente.
\n13.
\nEl Abogado del Estado se personó en los conflictos y formuló alegaciones. Tras algunas consideraciones iniciales sobre la acumulación realizada por la representación del Gobierno cántabro, reproduce, en primer lugar las alegaciones generales, resumidas más arriba, expuestas en los recursos de inconstitucionalidad, alegaciones que, dada la fecha en la que se realizaron, no tienen en cuenta, como tampoco las demandas interpuestas por los órganos impugnantes, lo dispuesto en la Ley Orgánica 9/1992. Respecto del Real Decreto 1.095/1989, justifica en primer lugar su carácter de norma reglamentaria, que apoya en la jurisprudencia de este Tribunal y, a renglón seguido, entra en el análisis de si los preceptos declarados básicos lo son materialmente, considerando, a tales efectos, las razones jurídicas, y no políticas, que sustentan lo básico.
\nEl art. 1.1 constituye una norma de reenvío al anexo. Las Comunidades Autónomas pueden elevar el nivel de protección y la norma impugnada cumple el objetivo de ordenación mediante mínimos, exigido en la STC 170/1989: establece un mínimo de protección de la fauna. Además, este precepto tiene base suficiente en el art. 33.1 L.C.E.N. que no remite exclusivamente a la potestad reglamentaria estatal, ni tampoco exclusivamente a la autonómica, sino a ambas en conjunto. El fin que se pretende alcanzar con este precepto es el de establecer un mínimo de protección de la fauna silvestre, delimitando lo que no puede cazarse ni pescarse El art. 3.1 también permite a las Comunidades Autónomas elevar el nivel protector mediante la prohibición de otros procedimientos y el art. 3.2 tiene un significado meramente recognoscitivo.
\nTiene explícita base legal en el art. 34 a) de la Ley 4/1989 y las razones que abonan su carácter materialmente básico son similares a las expuestas en el art. 1.1. Se trata, una vez más, de ordenación mediante mínimos, en este caso determinando los procedimientos, que permite a las CC.AA. dictar medidas adicionales de protección. Su recta interpretación exige notar que se dejan a salvo las circunstancias y condiciones excepcionales enumeradas en el art. 28.2 L.C.E.N.. El art. 4.2 es preciso para la protección eficaz de las especies, por lo que es básico. Además, las especies a las que atiende sobrevuelan los territorios de distintas Comunidades Autónomas, lo que exige un tratamiento uniforme, puesto que atiende a un problema medioambiental típicamente transfronterizo.
\nLa Disposición adicional segunda impone un mínimo para el período hábil de caza, por lo que también es básica. Su finalidad es la protección de las aves acuáticas migratorias y permitir la caza de éstas antes de las épocas reseñadas representaría una grave amenaza. La relevancia internacional explicitada a través de la Disposición adicional cuarta de la L.C.E.N. contribuye a justificar constitucionalmente el carácter básico de esta disposición, que tiene asimismo un carácter transfronterizo y no es ni arbitraria, ni irrazonable ni desproporcionada. Por lo que se refiere a los demás preceptos del R.D. 1.095/1989, el Abogado del Estado señala que las Comunidades Autónomas que los impugnan tienen sus competencias limitadas a las materias numeradas en el art. 148.1 C.E.
\nComo es sabido, esta situación ha cambiado tras la aprobación de la L.O. 9/1992. A este respecto, el Abogado del Estado limita sus alegaciones a demostrar que estos preceptos son normas protectoras del medio ambiente. En relación con el R.D. 1.118/1989, su art.1 no afecta a las materias de caza y pesca, sino al comercio lícito de ciertos animales: considerado objetivamente habría de adscribirse a las materias de comercio interior y comercio exterior. Pero considerados teleológicamente pretende la protección del medio ambiente. Desde esta perspectiva, aborda un tratamiento uniforme de la comercialización de las especies objeto de caza y pesca. El art. 2.1 tiene igual finalidad protectora y es absolutamente indispensable para la consecución del fin protector.
\nLos mismos argumentos valen respecto del art. 4. Por consiguiente, el Abogado del Estado concluye solicitando que se declare que las competencias controvertidas pertenecen al Estado. Respecto del conflicto 1.938/90, interpuesto contra el R.D. 439/1990, el Abogado del Estado reproduce las alegaciones generales arriba citadas. Añade que regula una materia claramente básica y que no perturba las competencias de las Comunidades Autónomas, que pueden establecer sus propios catálogos de especies amenazadas. El carácter autonómico de los planes de recuperación no afecta para nada a lo que aquí nos ocupa. El R.D. 439/1990 no infringe el orden constitucional y estatutario de competencia. En definitiva, solicita que se declare que corresponde al Estado la competencia controvertida y se deniegue la solicitada nulidad de la Disposición adicional primera del R.D. 439/1990.
\n14.
\nPor providencia de 20 de junio de 1995, se señaló para deliberación y votación de los presentes recursos y conflictos de competencia el día 22 del mismo mes y año.
\nII. Fundamentos jurídicos 1.
\nA. El objeto de este proceso:a) Los preceptos impugnados1. Se dan cita en esta Sentencia seis recursos de inconstitucionalidad, cuyo objeto común es la Ley 4/1989 y ocho conflictos de competencia positivos con motivo de los Reales Decretos 1.095/1989, 1.118/1989 y 439/1990, promovidos unos y otros por las Comunidades Autónomas de Andalucía, Aragón, Baleares, Canarias, Cantabria, Cataluña, Castilla y León y el País Vasco. El objeto principal, aunque no único, lo componen una serie de preceptos de la Ley 4/1989, y de las normas reglamentarias dictadas para su desarrollo, a muchos de los cuales se niega su carácter básico. El rigor de los conceptos conduce a la conclusión de que, aun cuando no siempre hayan sido impugnadas explícitamente, las dianas inmediatas de los reproches son las Disposiciones adicionales donde se incluye tal calificación si bien para comprobar su idoneidad constitucional uno por uno, caso por caso, haya que poner en la balanza cada art. de los enumerados en ellas.
\nLa interrelación del art. 1 de la Ley y su Disposición adicional quinta (más las otras que se dirá) se ramifica a los preceptos concretos. En definitiva, por mandato de aquélla, son normas básicas los arts. 1, 2, 4, 5, 6, 8 al 19, 21 al 31 y 33 al 41, así como las Disposiciones adicionales primera, segunda, cuarta y quinta, con la transitoria segunda. A este elenco resulta necesario añadirle la Disposición adicional sexta, no incluída en la anterior y, en cambio, deber ser extraído el art. 2, que nadie impugna. La misma operación de suma pero sin resta le conviene a la Disposición adicional primera del Real Decreto 1.095/1989, donde se dice que \"tendrán el carácter de normativa básica estatal\" los arts. 1.1, 3.1 y 4.2, más la adicional 2ª, aun cuando también se pongan en tela de juicio el párrafo primero del art. 4, así como los tres siguientes (5, 6 y 7) e incluso todos salvo el 2, el 4.4, la Disposición derogatoria y las finales, según propone Aragón.
\nEn el caso del Real Decreto 1.118/1989, cuya Disposición adicional cuarta considera básicos sus arts. 1, 2.1 y 2 y 4 queda fuera del debate ese párrafo segundo. Finalmente está en entredicho el entero Real Decreto 439/1990, cuya lacónica norma al respecto anuncia que \"se dicta al amparo de lo dispuesto en el art. 149.1, 23 de la Constitución\".En esta labor de deslinde previo del objeto procesal, y visto desde el reverso, han de ser eliminados del debate ya, en esta primera fase, dos de los art.s en tela de juicio, uno el 7, que impugna el Gobierno de Canarias, pero no figura en el repertorio de los básicos y que, por ello, sin mayor argumentación, no puede ser aplicable en aquellas Comunidades Autónomas con atribuciones en la materia, una vez extramuros del ámbito estatal de competencias por su propia naturaleza.
\nEl art. 31 es también excluible desde ahora mismo, en virtud de una razón distinta. Efectivamente, aun apareciendo incluído en la Disposición adicional quinta y dirigiéndose formalmente contra él la acción impugnatoria por la Generalidad de Cataluña, tal acción se esgrime vacía de contenido, ya que no se aduce en su contra y con talante crítico tacha alguna, sin que en el cuerpo de la demanda sea siquiera aludido. No existe, pues, impugnación material o sustantiva y ello nos exime de su enjuiciamiento.b) Las competencias invocadas.
\n2.
\nEn los catorce procesos acumulados en éste, bajo la constelación de las pretensiones diversas subyace también en el primer grupo de los antedichos un talante conflictual, como habrá ocasión de ver, ya que el fundamento de la sedicente inconstitucionalidad es, en la mayor parte de los casos, si no en todos, el quebrantamiento del orden constitucional de competencias. Por ello, conviene anticipar aquí, para mayor claridad, cuáles sean los títulos habilitantes al respecto que esgrimen las Comunidades Autónomas y aquellos otros en los cuales se escuda el Estado, contraposición que delimita el esquema dialéctico donde se mueven las respectivas pretensiones de nulidad de los preceptos y la tesis defensiva de su ajuste a la Constitución.Pues bien, se nos dice que corresponde al Estado, como competencia exclusiva la \"legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección\" (art. 149.1, 23ª), así como regular las condiciones básicas para garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149.1, 1ª C.E.).
\nPor su parte, las Comunidades Autónomas aducen que no sólo pueden \"establecer normas adicionales de protección\" sino también asumir \"la gestión en materia de protección del medio ambiente\" (art. 148.1 9ª). No obstante, los mismos Estatutos de Autonomía ofrecieron, en su versión originaria, diferencias muy notables en la materia principal de los litigios que nos convocan, vale decir el medio ambiente. A tal fin pueden clasificarse en dos grupos cuyo elemento definidor es el procedimiento de elaboración, según se trate de los cauces previstos en los arts. 143 o 151 de la Constitución. Así, los comprendidos en este último atribuyeron a las Comunidades Autónomas de Andalucía, Cataluña, Galicia y el País Vasco el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica estatal en este tema [art. 15.1. 7 EAA; art. 10.1. 6 E.A.C.; art. 27.30 E.A.G. y 11.1 a) E.A.P.V.], invocando el precepto constitucional en el cual se encuadran (art. 149.1.23ª).
\nEn el segundo grupo, los diversos Estatutos de Autonomía contuvieron siempre, por supuesto, una referencia a la protección del medio ambiente pero con encuadramientos de muy diverso tenor y con la utilización de los mas variados títulos competenciales, desde la mera alusión a las \"normas adicionales\", como se dice en los de Baleares, Cantabria y Castilla y León (arts. 11.5, 25.1.h y 26.1.10 respectivamente) o al \"desarrollo de la legislación estatal\", caso del de Aragón [art. 36.2.c)] hasta la \"función ejecutiva\" y \"la gestión o la ejecución\", que se asumen en el de Canarias, así como en el cántabro y el castellano-leonés [arts. 33 a), 24 a) y 28.3]. Sin embargo, después de la promulgación de las disposiciones legales y reglamentarias impugnadas, así como de la incoación de los catorce procesos acumulados en éste y hechas ya las correspondientes alegaciones, tal heterogeneidad ha sido reconducida a una cierta uniformidad por obra de la Ley Orgánica 9/1992, donde se transfirió a las Comunidades Autónomas de Aragón, Baleares, Cantabria y Castilla y León, entre otras, \"el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de ... normas adicionales de protección del medio ambiente\" ... \"en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca\" (art. 3).
\nHoy en día, por tanto, el esquema en la materia está en función de conceptos aparentemente simples, por una parte el de lo básico y por la otra el de su desarrollo y ejecución. La exposición de motivos de la Ley Orgánica 9/1992 desvela la aspiración de nivelar en este aspecto las Comunidades Autónomas a quienes se transfieren competencias con aquellas otras que ya las disfrutaban. Por tanto el \"desarrollo legislativo y ejecución\" en ambos casos ofrecen análogo significado y tienen como referencia las normas básicas estatales de las cuales traen causa las autonómicas, mientras que las \"adicionales\" sirven para establecer una protección medioambiental más intensa.Ahora bien, cualquiera que haya sido la evolución legislativa, en sus diferentes fases, cuando las hubo, de ciertos Estatutos de Autonomía, los textos vigentes ahora mismo se erigen en la referencia normativa adecuada, por integrarse en el bloque de la constitucionalidad y canon de ella para este caso, eso sí leído y entendidos a la luz de la Constitución, suprema lex, de la cual traen causa.
\nUna serie de ellos conservan su versión primigenia, pero la mayor parte fueron reformados, en lo que aquí y ahora interesa, por las Leyes Orgánicas 1 a 4 y 6 a la 11/1994, todas de 24 de marzo, para Asturias, Cantabria, La Rioja, Murcia, Aragón, Castilla-La Mancha, Extremadura, Islas Baleares, Madrid y Castilla y León, respectivamente, con la finalidad explícita en sus preámbulos de incorporar la Ley Orgánica 9/1992 \"al contenido mismo de los Estatutos\" y \"brindarle el máximo rango\". Es claro que el estado actual de la cuestión ha de servirnos de guía ahora como consecuencia del principio iura novit curia, a pesar de que en la fase de alegaciones, conclusa antes de promulgarse la nueva regulación homogeneizadora, los litigantes manejaran dialécticamente el texto originario de los correspondientes Estatutos.
\nEl enjuiciamiento de la constitucionalidad de las leyes no tiene un sentido histórico sino una función nomofiláctica.La protección del medio ambiente se traslada de la Constitución al ámbito estatutario con fórmulas diversas, pero coincidentes sin embargo en la sustancia. Efectivamente, por una parte se dice que \"en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca, corresponde\" a las Comunidades Autónomas \"el desarrollo legislativo y la ejecución\" en la materia de \"protección del medio ambiente\", sin perjuicio de las facultades de aquellas para establecer normas adicionales de protección (Valencia, art. 32.6). En estas se residencia sin más la misma competencia dentro de muchos Estatutos (Asturias, art. 11.11;
\nCantabria, art. 23.7; La Rioja, art. 9.11; Murcia, art. 11.11; Aragón, art. 36.6; Castilla-La Mancha, art. 32.7; Extremadura, art. 8.9; Baleares, art. 11.13; Castilla y León, art. 27.9). Madrid le añade la finalidad, \"evitar el deterioro de los desequilibrios ecológicos\", y los elementos que lo componen, como habrá ocasión de analizar más adelante (art. 27.11). Más sencillamente acotan esta competencia por razón del medio ambiente Navarra [art. 57 c)] y el País Vasco [art. 11.1 a)]. Con distinto enfoque, aparentemente más intenso pero a la postre igual, dictar \"normas adicionales sobre protección del medio ambiente ..., en los términos del art. 149.1. 23 C.E.) es de la competencia exclusiva de Galicia\" (art. 27.30).
\nPor otra parte, la función ejecutiva de la legislación estatal sobre protección del medio ambiente que a veces se llama \"gestión\", incluídos los vertidos industriales y contaminantes en ríos, lagos y aguas territoriales (en su caso) corresponde a las Comunidades Autónomas [E.A.Andalucia art. 17.6; E.A.Aragón art. 37.3; E.A.Asturias art. 12 a); E.A.Canarias art. 33 a); E.A.Cantabria art. 24 a); E.A.Castilla-La Mancha art. 33.1; E.A.Castilla y León art. 28.1; E.A.La Rioja art. 10.1; E.A.Madrid art. 28.1; E.A.Murcia art. 12.1; L.O.R.A.F.N.A. Navarra, art. 58.1 h);E.A.Galicia, art. 29.4; E.A.Valencia art. 33.9; País Vasco art. 12.10. El ámbito de esa función ejecutiva se reduce, en el caso de las Islas Baleares (art. 12.3) a las actividades insalubres, nocivas y peligrosas.
\n3.
\nEste esquema primario de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas para la protección del medio ambiente se complica aun más por su necesaria coexistencia con otros títulos competenciales, unos afines y otros colindantes. En el primer grupo han de clasificarse, ante todo, los espacios naturales cuya protección asumen como competencia exclusiva las Comunidades Autónomas de Andalucía, Aragón, Canarias, Cataluña, Navarra y Valencia. Los espacios naturales protegidos y el régimen de las zonas de montaña se encuadran también dentro del desarrollo legislativo y ejecución de las normas básicas estatales. Así ocurre con Asturias (art. 11.2), Cantabria (art. 23.1), Castilla-La Mancha (art. 32.2), La Rioja (art. 9.4), Madrid (art. 27.2 y 11).
\nLa configuración de los espacios naturales protegidos como objeto de la competencia exclusiva de ciertas Comunidades Autónomas les otorga un mayor protagonismo y refuerza su posición sirviendo de freno para la penetración de las competencias estatales sobre protección del medio ambiente. En virtud de la competencia sobre espacios naturales protegidos, las Comunidades Autónomas que la tengan atribuída podrán dictar normas de protección y conservación de estos espacios y realizar la actividad de ejecución que estimen pertinente, siempre que respeten la legislación básica del Estado sobre protección del medio ambiente. Y ello, sin olvidar su encuadramiento en este marco más genérico, dentro del cual -por cierto- se formulan todas las anteriores referencias estatutarias, sin excepción alguna, con invocación explícita del art. 149.1.23ª de la Constitución, como ya se dijo en el caso de los espacios naturales protegidos de La Garrotxa, el Macizo de Pedra Forca y la Cuenca Alta del Manzanares (SSTC 64/1982, 69/1982, 82/1982 y 170/1989).En esta misma línea discursiva no parece dudoso, por una parte, que las zonas de montaña cuyo tratamiento especial es, unas veces competencia exclusiva de cinco Comunidades Autónomas (Andalucía, Aragón, Cataluña, Navarra y Valencia) y que otras muchas asumen como materia para el desarrollo legislativo y la ejecución (Asturias, Cantabria, Castilla-La Mancha, Extremadura, La Rioja, Madrid y Murcia), así como las marismas y lagunas a las cuales alude el Estatuto de Autonomía andaluz, no son sino aspectos del soporte topográfico acotado para su protección, vale decir el espacio natural protegido, cuya dimensión panorámica, óptica y, en definitiva, estética nos brinda el paisaje (Galicia, art. 27.30;
\nCastilla-La Mancha y Castilla y León, arts. 33.1 y 28.3 respectivamente). Por otra parte, la ecología, que nombra una actividad teóretica con ambición ciéntifica y por extensión su objeto real [Baleares, art. 11.5; Madrid, art. 27.11; Navarra, art. 57.c) y el País Vasco, art. 11.l a)], los ecosistemas donde se desarrollen la caza y las pesca (Aragón, art. 35.12; Asturias, art. 10.8; Castilla y León, art. 26.1.10; Extremadura, art. 7.8; y Murcia, art. 10.9) y el entorno natural (Castilla-La Mancha y Castilla y León) son facetas del concepto medular del medio o el ambiente o el medio ambiente, a cuya configuración unitaria, desde su perspectiva constitucional no empece que los Estatutos de Autonomía desgajen de esta materia, como título competencial específico, y con caracter exclusivo, alguno de tales elementos e incluso modalidades muy concretas de ellos.
\nLa configuración topográfica de esa su primaria faceta espacial -el suelo, la tierra- importa mucho al respecto. El litoral, la costa o la marisma, la meseta o el páramo, el valle, el bosque o la cordillera, conforman aspectos muy diferentes en la realidad y necesitan, por tanto, un tratamiento jurídico matizado para la preservación de sus rasgos diferenciales.El carácter complejo y polifacético que tienen las cuestiones relativas al medio ambiente determina precisamente que afecte a los más variados sectores del ordenamiento jurídico (STC 64/1982) y provoca una correlativa complejidad en el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Por eso mismo, el medio ambiente da lugar a unas competencias, tanto estatales como autonómicas, con un carácter metafóricamente \"transversal\" por incidir en otras materias incluídas también, cada una a su manera, en el esquema constitucional de competencias (art. 148.1.1.ª, 3.ª, 7.ª, 8.ª, 10ª y 11ª C.E.) en cuanto tales materias tienen como objeto los elementos integrantes del medio (las aguas, la atmósfera, la fauna y la flora, los minerales) o ciertas actividades humanas sobre ellos (agricultura, industria, minería, urbanismo, transportes) que a su vez generan agresiones al ambiente o riesgos potenciales para él.
\nEs claro que la transversalidad predicada no puede justificar su \"vis expansiva\", ya que en esta materia no se encuadra cualquier tipo de actividad relativa a esos recursos naturales, sino sólo la que directamente tienda a su preservación, conservación o mejora. Como ya dijimos respecto de las aguas en la STC 227/1988 y más precisamente en la STC 144/1985, los recursos naturales son soportes físicos de una pluralidad de actuaciones públicas y privadas en relación a los cuales la Constitución y los Estatutos han atribuído diversas competencias. En tal sentido, hemos reconocido en más de una ocasión que un ámbito físico determinado no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias en el espacio (SSTC 77/1982 y 103/1989), pudiendo pues, coexistir títulos competenciales diversos.
\nAsí, junto al medio ambiente, los de ordenación del territorio y urbanismo, agricultura y ganadería, montes y aprovechamientos forestales, o hidraúlicos, caza y pesca o comercio interior entre otros. Ello significa, además, que sobre una misma superficie o espacio natural pueden actuar distintas Administraciones públicas para diferentes funciones o competencias, con la inexorable necesidad de colaboración (SSTC 227/1988 y 103/1989) y, por supuesto, coordinación. No sólo hay que identificar cada materia, pues una misma Ley o disposición puede albergar varias (SSTC 32/1983 y 103/1989), sino que resulta inevitable a continuación determinar, en cada caso, el título competencial predominante por su vinculación directa e inmediata, en virtud del principio de especificidad, operando así con dos criterios, el objetivo y el teleológico, mediante la calificación del contenido material de cada precepto y la averiguación de su finalidad (SSTC 15/1989, 153/1989 y 170/1989), sin que en ningún caso pueda llegarse al vaciamiento de las competencias de las Comunidades Autónomas según sus Estatutos (STC 125/1984).B) La protección del medio ambiente:a) La materia: el medio ambiente.
\n4.
\nLa configuración de la competencia en esta materia, que comparten el Estado y las Comunidades Autónomas, contiene un primer elemento objetivo, estático, el medio ambiente como tal, y otro dinámico, funcional, que es su protección, soporte de las potestades a su servicio. Ambos aspectos de tal actividad pública hacen surgir el componente medioambiental de las demás políticas sectoriales. En definitiva, a este título habilitante se acogen, como cobertura constitucional, la Ley 4/1989 y los tres Reales Decretos dictados para desarrollarla. Su invocación exige que nos encaremos sin más con el concepto en su dimensión sustantiva, una vez expuesta la procesal. Para ello hemos de remontarnos a la calidad de vida como aspiración situada en primer plano por el Preámbulo de la Constitución, que en principio parece sustentarse sobre la cultura y la economía, aún cuando en el texto articulado se ligue por delante a la utilización racional de los recursos naturales y por detrás al medio ambiente, con el trasfondo de la solidaridad colectiva.
\nEn suma, se configura un derecho de todos a disfrutarlo y un deber de conservación que pesa sobre todos, más un mandato a los poderes públicos para la protección (art. 45 C.E.). En seguida, la conexión indicada se hace explícita cuando se encomienda a los Poderes públicos la función de impulsar y desarrollar se dice, la actividad económica y mejorar así el nivel de vida, ingrediente de la calidad si no sinónimo, con una referencia directa a ciertos recursos (la agricultura, la ganadería, la pesca) y a algunos espacios naturales (zonas de montaña) (art. 130 C.E.), lo que nos ha llevado a resaltar la necesidad de compatibilizar y armonizar ambos, el desarrollo con el medio ambiente (STC 64/1982).
\nSe trata en definitiva del \"desarrollo sostenible\", equilibrado y racional, que no olvida a las generaciones futuras, alumbrado el año 1987 en el llamado Informe Bruntland, con el título \"Nuestro futuro común\" encargado por la Asamblea General de las Naciones Unidas.Qué sea el medio ambiente resulta más difícil de discernir con la exactitud y el rigor que exigen las categorías jurídicas, aun cuando esa dificultad no pueda eximirnos de intentarlo en la medida necesaria para encuadrar la Ley en tela de juicio y analizar luego individualmente los preceptos impugnados. Como principio no resulta ocioso insistir en el hecho inconcuso de que la Constitución española, como las demás, utiliza palabras, expresiones o conceptos sin ocuparse de definirlos, por no ser misión suya y cuyo significado hay que extraer del sustrato cultural donde confluyen vectores semánticos ante todo y jurídicos en definitiva, con un contenido real procedente a su vez de distintos saberes y también de la experiencia.
\nEste es el caso del medio ambiente que gramaticalmente comienza con una redundancia y que, en el lenguaje forense, ha de calificarse como concepto jurídico indeterminado con un talante pluridimensional y, por tanto, interdisciplinar (STC 64/1982). Una primera indagación semántica, según el sentido propio de las palabras utilizadas por la Constitución y los Estatutos, nos lleva al Diccionario de la Real Academia Española, donde algunas acepciones de la palabra \"medio\" lo definen como el conjunto de circunstancias culturales, económicas y sociales en que vive una persona o un grupo humano. Siendo tal el significado gramatical, no resulta sin embargo suficiente por sí mismo para perfilar el concepto jurídico que, por el momento, no comprende tantos elementos y excluye, en principio, el componente social.A su vez, el \"ambiente\" comprende las condiciones o circunstancias de un lugar que parecen favorables o no para las personas, animales o cosas que en él están.
\nComo síntesis, el \"medio ambiente\" consiste en el conjunto de circunstancias físicas, culturales, económicas y sociales que rodean a las personas ofreciendoles un conjunto de posibilidades para hacer su vida. Las personas aceptan o rechazan esas posibilidades, las utilizan mal o bien, en virtud de la libertad humana. El medio no determina a los seres humanos, pero los condiciona. Se afirma por ello, que el hombre no tiene medio sino mundo, a diferencia del animal. No obstante, en la Constitución y en otros textos el medio, el ambiente o el medio ambiente (\"environment\", environnement\", \"Umwelt\") es, en pocas palabras, el entorno vital del hombre en un régimen de armonía, que aúna lo útil y lo grato.
\nEn una descomposición factorial analítica comprende una serie de elementos o agentes geológicos, climáticos, químicos, biológicos y sociales que rodean a los seres vivos y actúan sobre ellos para bien o para mal, condicionando su existencia, su identidad, su desarrollo y más de una vez su extinción, desaparición o consunción. El ambiente, por otra parte, es un concepto esencialmente antropocéntrico y relativo. No hay ni puede haber una idea abstracta, intemporal y utópica del medio, fuera del tiempo y del espacio. Es siempre una concepción concreta, perteneciente al hoy y operante aquí.
\n5.
\nUna vez utilizado para desentrañar el concepto jurídico indeterminado del medio ambiente su componente semántico, queda otro camino para indagar cual sea su contenido, camino que no puede ser otro sino el ordenamiento jurídico, desde donde se llega escalando hasta el nivel constitucional, que a su vez le da su luz propia. Aunque a las veces se hable de la Constitución y del ordenamiento, separándolos aparentemente al juntarlos, la realidad es que componen una estructura inescindible y, por tanto, que la una y el otro se hallan interrelacionados hasta formar una unidad alejada de cualquier dicotomía abstracta. Esto resulta patente en el esquema constitucional de distribución de competencias entre las Comunidades Autónomas y el Estado en el trance de configurar los títulos que habilitan respectivamente su actuación en cualesquiera de los sectores y materias.
\nAsí ocurre con el medio ambiente y, por ello, como no se trata de un concepto creado de la nada, ex nihilo, conviene saber cual fuera su contenido en aquel momento histórico, 1978. La respuesta vendrá dada, al menos parcialmente, por las normas preconstitucionales al respecto, sin que tengan un valor interpretativo vinculante para un juicio de constitucionalidad aun cuando resulten útiles como orientación objetiva.La expresión medio ambiente aparece por primera vez en el Reglamento (independiente) de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas (Decreto 2.414/1961, de 30 de noviembre). En la misma década son objeto de protección las poblaciones con altos niveles de contaminación atmosférica o de perturbaciones por ruidos o vibraciones (Decreto 2.107/1968, de 16 de agosto), adoptándose medidas para evitar la producida por partículas sólidas en suspensión en los gases vertidos al exterior por fábricas de cemento (Decreto 2.861/1968, de 7 de noviembre) y abordándose los problemas de la que tiene un origen industrial (O.M. de 17 de enero de 1969), sin olvidar el tema del saneamiento.
\nLa Ley 38/1972, de 22 de diciembre, incorpora ya a su título por primera vez la palabra \"ambiente\" en solitario, ambiente atmosférico (art. 1. 1 y 2) y en la misma línea terminológica le sigue la Ley de Minas, 22/1973, de 21 de julio. Por su parte, la Ley 15/1975, de 2 de mayo, sobre espacios naturales protegidos, antecesora de su homónima, impugnada en este proceso, no alude explícitamente al medio, al ambiente o al medio ambiente, pero proclama como finalidad suya \"contribuir a la conservación de la naturaleza\" (art. 1.1 y 4). A su vez el urbanismo, por su propia esencia, que consiste en la ordenación del suelo, guarda desde siempre una relación muy estrecha con lo que se ha dado en llamar medio ambiente, como puso de manifiesto la segunda Ley del Suelo, sucesora de la promulgada en 1956 (Texto Refundido, Real Decreto 1.346/1976, de 9 de abril).
\nEn la construcción piramidal del planeamiento urbanístico, todos los Planes de Ordenación debían contener medidas para la protección del medio ambiente, [arts. 7 y 12.1 d)] .Hasta aquí el grupo normativo anterior a la Constitución sobre la materia. Una vez promulgada [y como consecuencia de la incorporación de España a la Comunidad Europea] ya la Ley de Aguas 29/1985, de 2 de agosto, prevé que en el otorgamiento de concesiones y autorizaciones a su amparo se considerará la posible incidencia ecológica desfavorable (art. 69). A su vez, la producción, gestión, almacenamiento, tratamiento, recuperación y eliminación de residuos tóxicos y peligrosos, sólidos, pastosos, líquidos o gaseosos son objeto de la Ley 20/1986, de 14 de mayo, cuya regulación pretende garantizar la protección de la salud humana, la defensa del medio ambiente y la preservación de los recursos naturales (arts. 1 y 2), algunos de ellos cuya enumeración no hace al caso aquí y ahora, exigiéndose para la autorización de industrias o actividades relacionadas con esta materia (arts. 1.1, 2, 3.2 y 4.1).
\nA la evaluación de tal impacto se refiere el Real Decreto Legislativo 1.302/1986, de 28 de junio, con carácter básico, con el fin de adaptar nuestro ordenamiento al Derecho de las Comunidades Europeas, en cuya senda le siguen las Leyes valenciana y canaria de 1989 y 1990, la última de las cuales cambia lo ambiental por lo ecológico (estando recurrida aquí). Por su parte, la Ley 20/1986, de 14 de mayo, establece el régimen básico necesario para que en la producción y gestión de residuos tóxicos y peligrosos se garantice la defensa del medio ambiente y la preservación de los recursos naturales (art. 1.1). En el ámbito urbanístico la nueva Ley reguladora (Texto Refundido, Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio), nada innova en esta materia y recoge textualmente lo dicho en los preceptos pertinentes de la anterior, conocidos ya.
\nFinalmente, no cabe omitir la dimensión represiva que, por exigencia constitucional (art. 45.3 C.E.), puede corresponder a la potestad sancionadora de las Administraciones públicas, algunos de cuyos aspectos regula esta Ley 4/1989, como habrá ocasión de ver más adelante y al ius puniendi del Estado, donde se refleja el máximo reproche social y, en consecuencia, la reacción es también más intensa. En el Código Penal han sido tipificados, a partir de 1983, los delitos contra el medio ambiente (art. 347 bis).
\n6.
\nLa Constitución, en su art. 45, nos brinda algunos de los elementos del medio ambiente, los recursos naturales, aun cuando tampoco los enumere o defina. Es una noción tan vieja como el hombre, dotada de una sugestiva, aparente y falsa sencillez, derivada de su misma objetividad, mientras que el supraconcepto en el cual se insertan es un recién llegado, complejo y propicio a lo subjetivo, problemático en suma. Sin embargo de lo dicho, hay dos bienes de la naturaleza, el aire o la atmósfera y el agua, cuyo carácter de recurso vital y escaso hemos reconocido (STC 227/1988) con una posición peculiar, en un primer plano. La pesca marítima o ciertos minerales fueron ya incluidos en este catálogo de recursos naturales, alguno como el carbón muy ligado al medio ambiente desde la misma actividad de su extracción (SSTC 147/1991 y 25/1989), así como la agricultura de montaña (STC 144/1985).
\nNo sólo la fauna, sino también la flora forman parte de este conjunto cuyo soporte físico es el suelo (y el subsuelo) que puede ser visto y regulado desde distintas perspectivas, como la ecológica, la dasocrática o forestal, la hidrológica, la minera o extractiva, la cinegética y la urbanística, a título de ejemplo y sin animo exhaustivo, que en su dimensión constitucional dan contenido a distintos títulos habilitantes para el reparto de distintas competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.Por otra parte, ligado a todo lo ya inventariado está el paisaje, noción estética, cuyos ingredientes son naturales -la tierra, la campiña, el valle, la sierra, el mar- y culturales, históricos, con una referencia visual, el panorama o la vista, que a finales del pasado siglo obtiene la consideración de recurso, apreciado antes como tal por las aristocracias, generalizado hoy como bien colectivo, democratizado en suma y que, por ello, ha de incorporarse al concepto constitucional del medio ambiente como reflejan muchos de los Estatutos de Autonomía que luego se dirán.
\nEn definitiva, la tierra, el suelo, el espacio natural, como patrimonio de la Humanidad, produce unos rendimientos o \"rentas\", los recursos, que son sus elementos y cuyo conjunto forma un sistema, dentro del cual pueden aislarse intelectualmente, por abstracción, otros subsistemas en disminución gradual, hasta la célula y el átomo.En consecuencia, una primera aproximación nos permite una mirada descriptiva, en la cual predominen los componentes sobre el conjunto y que, en cierto modo, nos desvela una vez más como los árboles no dejan ver el bosque. Así, el medio ambiente como objeto de conocimiento desde una perspectiva jurídica, estaría compuesto por los recursos naturales, concepto menos preciso hoy que otrora por obra de la investigación científica cuyo avance ha hecho posible, por ejemplo, el aprovechamiento de los residuos o basuras, antes desechables, con el soporte físico donde nacen, se desarrollan y mueren.
\nLa flora y la fauna, los animales y los vegetales o plantas, los minerales, los tres \"reinos\" clásicos de la Naturaleza con mayúsculas, en el escenario que suponen el suelo y el agua, el espacio natural. Sin embargo, ya desde su aparición en nuestro ordenamiento jurídico el año 1916, sin saberlo, se incorporan otros elementos que no son naturaleza sino Historia, los monumentos, así como el paisaje, que no es sólo una realidad objetiva sino un modo de mirar, distinto en cada época y cada cultura. El Estatuto de Autonomía de Madrid, como hubo ocasión de comprobar atrás, ofrece una fórmula especialmente valiosa por su inserción en el bloque de la constitucionalidad, fórmula dónde se incluye la aspiración al equilibrio ecológico y se enumeran los componentes más importantes: el aire, las aguas, los espacios naturales, la flora, la fauna y los testimonios culturales (art. 27.11).
\nEn esa tendencia se sitúa la exposición de motivos de la Ley 4/1989, cuyos principios inspiradores están centrados en la idea rectora de la conservación de la naturaleza, entendida ésta no sólo como \"el medio en el que se desenvuelven los procesos ecológicos esenciales y los sistemas vitales básicos\", sino también \"como el conjunto de recursos indispensables para la misma\". Sin embargo, este concepto descriptivo resulta insuficiente para explicar la fenomenología o el comportamiento en el mundo del Derecho y muy especialmente dos de sus efectos: el carácter transversal de la competencia en su configuración constitucional y, paralelamente, que lo medioambiental se convierta en el ingrediente indispensable para sazonar las demás políticas sectoriales.Un paso más en el camino de la síntesis, extrayendo de lo anterior su componente dinámico, donde subyace la idea de \"sistema\" o de \"conjunto\", pondrá de manifiesto que el medio ambiente no puede reducirse a la mera suma o yuxtaposición de los recursos naturales y su base física, sino que es el entramado complejo de las relaciones de todos esos elementos que, por sí mismos, tienen existencia propia y anterior, pero cuya interconexión les dota de un significado transcendente, más allá del individual de cada uno.
\nSe trata de un concepto estructural cuya idea rectora es el equilibrio de sus factores, tanto estático como dinámico, en el espacio y en el tiempo. En tal sentido ha sido configurado, desde una perspectiva netamente jurídicas y con eficacia inmediata en tal ámbito, como \"la asociación de elementos cuyas relaciones mutuas determinan el ámbito y las condiciones de vida, reales o ideales de las personas y de las sociedades\" (Programa de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente, Comunicación de la Comisión al Consejo, J.O.C. 26 mayo 1972). Lo dicho nos lleva de la mano a la ecología, concepto joven (1869) y también interdisciplinar, que ha propiciado una cierta unidad de tratamiento a viejos saberes dispersos, desde la geografía en todos sus aspectos pero en especial su vertiente humana, hasta las ciencias naturales, dando un nombre nuevo a cosas muy antiguas.
\nAun cuando en principio se dedicara al estudio de las relaciones de una especie en concreto con su medio y, en un paso adelante, al conjunto de toda la comunidad de seres vivos confluyentes en un área dada y en unas condiciones determinadas, hoy por hoy tiene como objeto los seres vivos desde el punto de vista de sus relaciones entre sí y con el ambiente, que se condensa a su vez en el concepto de ecosistema (1935), cuyo ámbito comprende no sólo el rural sino también el urbano.b) Dimensión funcional: protección, conservación, mejoramiento.
\n7.
\nEl medio ambiente, tal y como ha sido descrito, es un concepto nacido para reconducir a la unidad los diversos componentes de una realidad en peligro. Si este no se hubiera presentado resultaría inimaginable su aparición por meras razones teóricas, científicas o filosóficas, ni por tanto jurídicas. Los factores desencadenantes han sido la erosión del suelo, su deforestación y desertización, la contaminación de las aguas marítimas, fluviales y subálveas, así como de la atmósfera por el efecto pernicioso de humos, emanaciones, vertidos y residuos, la extinción de especies enteras o la degeneración de otras y la degradación de la riqueza agrícola, forestal, pecuaria o piscícola, la contaminación acústica y tantas otras manifestaciones que van desde lo simplemente incómodo a lo letal, con una incidencia negativa sobre la salubridad de la población en la inescindible unidad psicosomática de los individuos.
\nCon otras palabras, pero con un contenido sustancialmente idéntico, estas disfunciones son las recogidas en el catálogo incluido en en el documento de trabajo núm. 4 que el 25 de agosto de 1970 presentó el Secretariado de la C.E.P.E. a la Reunión de Consejeros Gubernamentales en materia del medio ambiente de la Comisión Económica para Europa. Diagnosticada como grave, además, la amenaza que suponen tales agresiones y frente al reto que implica, la reacción ha provocado inmediatamente una simétrica actitud defensiva que en todos los planos jurídicos constitucional, europeo y universal se identifica con la palabra \"protección\", sustrato de una función cuya finalidad primera ha de ser la \"conservación\" de lo existente, pero con una vertiente dinámica tendente al \"mejoramiento\", ambas contempladas en el texto constitucional (art. 45.2 C.E.), como también en el Acta Unica Europea (art. 130 R) y en las Declaraciones de Estocolmo y de Río.La protección consiste en una acción de amparo, ayuda, defensa y fomento, guarda y custodia, tanto preventiva como represiva, según indica claramente el texto constitucional tantas veces mencionado en su último párrafo, acción tuitiva en suma que, por su propia condición, se condensa en otro concepto jurídico indeterminado cuya concreción corresponde tanto a las normas como a las actuaciones para su cumplimiento.
\nAhora bien, no sería bueno olvidar que la protección siempre se plantea contra \"algo\", los peligros más arriba sugeridos y contra \"alguien\" cuya actividad resulta potencial o actualmente dañina para los bienes o intereses tutelados. Pues bien, en el caso del medio ambiente se da la paradoja de que ha de ser defendido por el hombre de las propias acciones del hombre, autor de todos los desafueros y desaguisados que lo degradan, en beneficio también de los demás hombres, y de las generaciones sucesivas. La protección resulta así una actividad beligerante que pretende conjurar el peligro y, en su caso, restaurar el daño sufrido e incluso perfeccionar las características del entorno, para garantizar su disfrute por todos.
\nDe ahí su configuración ambivalente como deber y como derecho, que implica la exigencia de la participación ciudadana en el nivel de cada uno, con papeles de protagonista a cargo de la mujer, de la juventud y de los pueblos indígenas, según enuncia la Declaración de Río (10, 20, 21 y 22). Esto nos lleva de la mano a la dignidad de la persona como valor constitucional transcendente (art. 10.1 C.E.), porque cada cual tiene el derecho inalienable a habitar en su entorno de acuerdo con sus características culturales.Ahora bien, la acción del hombre con riesgo para el medio ambiente se proyecta en las mas variadas manifestaciones, sanitarias, biológicas, industriales o urbanísticas, procedentes del tráfico rodado o del turismo y depredadoras sin más, como la caza y la pesca, manifestaciones difícilmente compartimentables por su heterogeneidad, aun cuando las normas lo intenten hasta donde pueden.
\nHemos dicho más arriba, y no es inoportuno traerlo aquí, que el carácter complejo y polifacético propio de las cuestiones relativas al medio ambiente hace que éstas afecten a los más variados sectores del ordenamiento jurídico (STC 64/1982). Ello explica que la competencia estatal sobre esta materia converja o concurra poliédricamente con otras muchas autonómicas sobre ordenación del territorio y urbanismo, agricultura y ganaderia, montes y aguas y caza y pesca. No se da una oposición lineal y unívoca sino polisémica y metafóricamente transversal, pues un solo título competencial incide en muchos otros, muy variados y percute en ellos. Sin embargo esa incidencia no puede ser tal que permita, al socaire de una protección del medio ambiente más aparente que real, la merma de competencias autonómicas exclusivas y su invasión más allá de lo básico.
\nDe todo ello habrá ocasión de extraer las consecuencias concretas según se vayan enjuiciando los preceptos uno a uno o en grupos homogéneos.C) Legislación básica y normas adicionales:
\n8.
\nLa Constitución habla varias veces de \"bases\" (art. 149.1.13.ª, 18.ª y 25.ª), una de \"condiciones básicas\" (art. 149.1.1ª), otra de \"normas básicas\" (art. 149.1 27ª) y dos de \"legislación básica\" (art. 149.1 17.ªy 23.ª) cuando enumera las distintas atribuciones que componen la competencia exclusiva del Estado, expresiones que tienen una referencia común, aun cuando con modulaciones diferentes. Para decirlo con pocas palabras, en las dos primeras predomina su dimensión material y en las últimas su aspecto formal que, además, se potencia cuando las Comunidades Autonómas tienen conferidos el desarrollo legislativo y la ejecución en la materia de que se trate, como es el caso de la protección del medio ambiente.
\nLo básico incorpora la acepción de fundamento o apoyo principal de algo, con vocación por la esencia, no de lo fenoménico o circunstancial, cuya finalidad consiste en \"asegurar, en aras de intereses generales superiores a los de las Comunidades Autónomas, un común denominador normativo (STC 48/1981) y, en la materia que nos ocupa, \"el encuadramiento de una política global del medio ambiente\" (STC 64/1982), haciendo viable la solidaridad colectiva y garantizando su disfrute por todos, así como el correlativo deber de conservación en régimen de igualdad (art. 45 C.E.).En consecuencia, la \"legislación básica\" ofrece un perímetro amplio por su formulación genérica con un contenido esencialmente normativo.
\nHabrá de ser, en principio, un conjunto de normas legales, aun cuando también resulten admisibles -con carácter excepcional, sin embargo- las procedentes de la potestad reglamentaria que la Constitución encomienda al Gobierno de la Nación (art. 97 C.E.), siempre que resulten imprescindibles y se justifiquen por su contenido técnico o por su carácter coyuntural o estacional, circunstancial y, en suma, sometido a cambios o variaciones frecuentes e inesperadas. Ahora bien, el contenido normativo de lo básico en esta materia no significa la exclusión de otro tipo de actuaciones que exijan la intervención estatal, solución ciertamente excepcional a la cual sólo podrá llegarse cuando no quepa establecer ningún punto de conexión que permita el ejercicio de las competencias autonómicas o cuando además del carácter supraautonómico del fenómeno objeto de la competencia, no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejercida sobre él y, aun en este caso, siempre que dicha actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanísmos de cooperación o de coordinación y, por ello, requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un único titular, forzosamente el Estado, y cuando sea necesario recurrir a un ente supraordenado con capacidad de intereses contrapuestos de sus componentes parciales, sin olvidar el peligro inminente de daños irreparables, que nos sitúa en el terreno del estado de necesidad.
\nSe produce así la metamorfosis del título habilitante de tales actuaciones, cuyo asiento se encontraría en la competencia residual del Estado (art. 149.3 C.E.), mientras que en situación de normalidad las facultades ejecutivas o de gestión en materia de medio ambiente corresponden a las Comunidades Autónomas dentro de su ámbito espacial y no al Estado (STC 329/1993).En la línea argumental expuesta se había pronunciado ya este Tribunal Constitucional con ocasión del enjuiciamiento de la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio, aun cuando lo dicho entonces (STC 149/1991) haya de ser extrapolado aquí mutatis mutandis, adaptándolo a los cambios producidos desde entonces que han homogeneizado los diversos Estatutos de Autonomía.
\nAllí se subrayaba ya que los términos manejados por la Constitución para definir \"la competencia exclusiva del Estado concerniente a la protección del medio ambiente ofrecen una peculiaridad\" no desdeñable \"a la hora de establecer su significado preciso\". No utiliza aquí ..., en efecto como en otros lugares ... el concepto de bases, sino el de legislación básica, del que también hace uso en otros párrafos\" para configurar distintas competencias también estatales. A diferencia de lo que en estos sucede, sin embargo, no agrega explícitamente (art. 149.1 27º) \"ni implícitamente admite\" (art. 149.1 17º) que el desarrollo de esa legislación básica pueda ser asumido, como competencia propia, por las Comunidades Autónomas, que \"consiste en establecer normas adicionales de protección\", con un significado que un poco más abajo habrá de explicarse.\"Aunque esta redacción del Texto constitucional lleva naturalmente a la conclusión de que el constituyente no ha pretendido reservar a la competencia legislativa del Estado sólo el establecimiento de preceptos básicos necesitados de ulterior desarrollo, sino que, por el contrario\", la competencia para ese desarrollo de tal legislación básica, que a la sazón sólo disfrutaban tres Comunidades Autónomas (País Vasco, Cataluña y Andalucía), hoy generalizada por mor de la Ley Orgánica 9/1992, es una atribución \"sin duda legítima\", pues \"la Constitución no excluye la posibilidad de que las Comunidades Autónomas puedan desarrollar también, mediante normas legales o reglamentarias, la legislación estatal\", cuando específicamente los Estatutos les hayan atribuido esta competencia.
\nAhora bien, su obligada interpretación conforme a la Constitución pone de manifiesto, \"sin embargo, que en materia de medio ambiente el deber estatal de dejar un margen al desarrollo de la legislación básica por la normativa autonómica, aún siendo \"menor que en otros ámbitos\", no puede llegar, frente a lo afirmado en la STC 149/1991 (fundamento jurídico 1, D, in fine) de la cual hemos de apartarnos en este punto, a tal grado de detalle que no permita desarrollo legislativo alguno de las Comunidades Autónomas con competencias en materia de medio ambiente, vaciándolas así de contenido.
\n9.
\nLo básico, por una parte y desde una perspectiva constitucional, como ya se anunció más arriba, consiste en el comun denominador normativo para todos en un sector determinado, pero sin olvidar, en su dimensión intelectual, el carácter nuclear, inherente al concepto. Lo dicho nos lleva a concluir que lo básico, como propio de la competencia estatal en esta materia, cumple más bien una función de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que las Comunidades Autónomas con competencias en la materia establezcan niveles de protección más altos, como ya se dijo en la STC 170/1989. No son, por tanto, lo genérico o lo detallado, lo abstracto o lo concreto de cada norma, las piedras de toque para calificarla como básica, o no, sino su propia condición de tal a la luz de lo ya dicho.
\nComprobar si esa calificación del legislador ha sido correcta es función privativa de este Tribunal caso por caso, sin posibilidad de crear apriorísticamente una teoría que prevea todos los supuestos futuros ni anticipar criterios abstractos no contrastados con la realidad tópica.El recíproco engranaje de la competencia estatal y de las autonómicas en la materia, visto así, lleva a la convicción de que lo básico tiene aquí simultáneamente carácter mínimo, como patrón indispensable para la protección del medio ambiente, fuera de cuyo núcleo entran en juego las normas que lo complementan y lo desarrollan, con la ejecución, sin fisura alguna de ese entero grupo normativo. Se trata pues, de una estratificación de la materia por niveles, donde el estatal ha de ser suficiente y homogéneo, pero mejorable por así decirlo para adaptarlo a las circunstancias de cada Comunidad Autónoma.
\nEsta es, también, la articulación de la normativa supranacional de la Unión Europea respecto de la que corresponde a los Estados miembros por virtud del principio de subsidiariedad. En definitiva la distribución de competencias, más allá de la exclusividad, se polariza en la atribución de concretas potestades y funciones sobre la materia.D) La Ley 4/1989.a) El título I (art. 1) 10.
\nLa Ley 4/1989, de 27 de marzo, refleja en la denominación su contenido real y la perspectiva desde la cual lo contempla y regula, que por otra parte responden al título competencial bajo cuya advocación se coloca expresamente en la exposición de motivos, invocándose en el precepto que la encabeza. Se trata en definitiva de la protección del medio ambiente, que incide no sólo en los espacios naturales, vinculados íntimamente a ellas, aun cuando tengan fisonomía propia en muchos Estatutos de Autonomía, sino en quienes los habitan y, por ello mismo, en la caza y pesca. Visto así, es correcto en principio el primero de sus art.s, sin que invada la competencia de las Comunidades Autónomas sobre tales espacios, ya que su finalidad declarada es \"el establecimiento de normas de protección, conservación, restauración y mejora de los recursos naturales y, en particular, las relativas a los espacios naturales y a la flora y fauna silvestres\", con una fórmula descriptiva del \"objeto\".
\nLos verbos que utiliza y los elementos incluídos son los que enumeran las normas constitucionales invocadas también (arts. 45.2, 130 y 149.1.23 C.E.), sin que en tal aspecto tenga consistencia el reproche de la Generalidad de Cataluña, que les niega cobijo en esta sede. Tan aséptica formulación, genérica por demás, parece difícilmente atacable. El sentido del texto lo explica, como es su misión, la exposición de motivos, donde se dice que la Ley responde a la \"decidida voluntad de extender el régimen jurídico protector de los recursos naturales más allá de los espacios naturales protegidos y la necesaria articulación de la política de conservación dentro del actual reparto de competencias\".Su ámbito real, el contenido allí descrito con la manifiesta vaguedad que le achaca la Comunidad Autónoma andaluza, vaguedad por otra parte inevitable salvo que el enunciado se convirtiera en un índice detallado, estará determinado por el resto de la Ley y en especial por la bondad de su Disposición adicional quinta.
\nEn la misma medida en que los preceptos calificados por ella como básicos lo fueren, o no, quedará inmutable o se achicará el alcance material de éste, cuyo carácter también básico en esa peculiar posición expectante resulta pues inconcuso. Por su conexión íntima con éste, y aun cuando no haya sido impugnado, resulta oportuno y conveniente para la coherencia del discurso, subrayar que lo mismo es predicable del siguiente art., el 2, en el cual se enuncian unos principios generales donde se admite explícitamente el concepto de \"desarrollo sostenible\", aun cuando sin darle tal nombre y se alude en todos los lugares pertinentes a las Administraciones Públicas en el ámbito de sus competencias respectivas, a quienes se les encomiendan misiones de garantía, vigilancia y promoción educativa, investigadora y divulgadora con un contenido que pretende inequívocamente, sin distracción alguna, la protección y mantenimiento de los recursos naturales, así como el conocimiento de la naturaleza y la necesidad de su conservación, cuyo carácter genérico y abstracto a la hora de configurar todo ello es un factor formal coadyuvante o añadido para comprobar la idoneidad de su calificación.b) La disposición adicional tercera 11.
\nA su vez, la disposición adicional tercera, que enlaza naturalmente con el art. 1 de la Ley, donde se configura su ámbito, por deslindarlo desde el reverso negativo, deja a salvo \"la aplicación directa de otras Leyes estatales específicas reguladoras de determinados recursos naturales, respecto de las que esta Ley -la 4/1989- se aplicará supletoriamente\". La doble función que cumple lo transcrito, como válvula de seguridad en cuanto cláusula \"sin perjuicio\" y como ordenadora de la eventual pluralidad de normas, tiene una finalidad preventiva y en más de un aspecto inocua. No cabe negarle una cierta redundancia, ya que aun cuando no se dijera así, así sería porque no cabe la derogación tácita de una ley en virtud de otra posterior cuando la materia de ambas es distinta y diferente la perspectiva de la regulación.
\nLos textos legales que se ocupan de los recursos naturales no comprendidos en el ámbito de esta Ley, ahí están y ahí quedan, incorporados pacíficamente al ordenamiento jurídico mientras no sean derogados o expulsados de él por este Tribunal. Pero tampoco ha de serle negado su carácter de presupuesto lógico para la protección del medio ambiente en su entera configuración normativa, poniendo así incidentalmente de manifiesto, una vez más, que tal es el objeto real de la Ley y no el que ella misma se arroga. El tiempo y el espacio, dimensiones de toda norma, con su rango en la escala normativa, el contenido y la perspectiva, son los principios que orientan, desde la propia Constitución, la aplicabilidad de las disposiciones legales y reglamentarias.
\nLo dicho revela su función de cláusula de seguridad y cierre para conseguir dentro de la materia una mayor seguridad jurídica, deseada constitucionalmente (art. 9 C.E.).c) La disposición adicional cuarta 12.
\nDesde la misma perspectiva global de la Ley que se viene manejando, es útil traer aquí, para su análisis y enjuiciamiento, la Disposición adicional cuarta, donde se autoriza al Gobierno a \"establecer limitaciones temporales en relación con las actividades reguladas en la presente Ley\" \"para el cumplimiento de los Tratados y Convenios internacionales de los que España sea parte\", obligación que por sí misma no es un título que atribuya competencia, aun cuando ponga de manifiesto la finalidad tuitiva del medio ambiente por tener como referencia directa, si bien implícita, los recursos marinos y las restricciones al comercio de algunas de sus especies. En definitiva, no da más ni atribuye nada nuevo a la competencia estatal sobre la materia.
\nSi se traduce el eufemismo o circunloquio \"limitaciones temporales\" a un lenguaje más depurado técnicamente, aparece el concepto de \"suspensión\" que es en este caso un acto singular con incidencia en una actuación también singular y por tanto ofrece una evidente naturaleza ejecutiva, como refleja el propio texto cuando encomienda tal potestad al Gobierno dándole un protagonismo inicial con respeto explícito de \"las competencias que correspondan a las Comunidades Autónomas\". En consecuencia, su lectura da por resultado que en ningún caso esa facultad suspensiva se encomienda al Estado con carácter exclusivo y excluyente, sin perjuicio de la que pudiera corresponder a sus entes territoriales, en función siempre del grupo normativo compuesto por las normas básicas, las adicionales y las que puedan haberse dictado en su desarrollo, dentro del ámbito de aquél y de éstas.
\nPor otra parte, no cabe negar anticipadamente, a priori, la constitucionalidad de una cláusula de salvaguardia con una configuración abstracta que permite previsoramente, dentro del esquema constitucional del reparto de competencias, la adopción de ciertas medidas que, en su momento, cuando adquieran realidad, podrán ser impugnadas ante quien corresponda por quedar, dada su naturaleza, bajo el control de los Jueces y Tribunales (art. 106 C.E.).E) El planeamiento de los recursos naturales (título II).a) La planificación ecológica (arts. 4 al 8) 13.
\nLa planificación de los recursos naturales no es sino una forma de poner orden y concierto para conseguir la utilización racional que exige la Constitución (art. 45.1). Es una ordenación del espacio y de su contenido coincidente en aquella dimensión con la ordenación del suelo y la planificación urbanística, que poco tiene que ver o nada con la planificación económica a la cual también se refiere, como competencia estatal exclusiva en lo básico el art. 149.1.13ª C.E. No es éste el título competencial ni principal ni coadyuvante donde pueda apoyarse esta Ley, que en ningún lugar de su texto lo invoca. Hay una jerarquización, según los niveles, de los distintos Planes, los de Ordenación de los Recursos naturales de la zona, bajo los cuales se encuentran los Planes Rectores de Uso y Gestión de los Parques (arts. 19 y 21), en otro peldaño los Planes de Recuperación y Conservación de especies en peligro o vulnerables y, en su caso, de Protección del Hábitat, así como el Plan de Manejo, condicionantes, a su vez, de la inclusión de una especie, subespecie o población en el Catálogo de Especies Amenazadas, cuya elaboración y aprobación corresponde a las Comunidades Autónomas en sus respectivos ámbitos territoriales (arts. 30.2 y 31, 2 al 6).El mandato de planificar, tal y como aparece configurado en los cuatro párrafos que componen el art. 4 de la Ley se acomoda sin esfuerzo alguno al concepto de lo básico y en su ámbito encuentra su sede propia la determinación de los objetivos así como del contenido mínimo de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales.
\nAun cuando a la lista, enumeración o catálogo se le haya achacado un excesivo casuísmo, tal reproche no resulta, sin embargo, aceptable. Ante todo es preciso recordar, como ya se ha hecho anteriormente que en materia de medio ambiente el deber estatal de dejar un margen de desarrollo de la legislación básica por la normativa autonómica es menor que en otros ámbitos. Las cinco finalidades a tener en cuenta y las siete previsiones son muy genéricas por su formulación abstracta, que a su vez recoge los puntos de referencia manejados en el lugar pertinente del texto constitucional (art. 45 C.E.). La obligación de concretar en el Plan las actividades, obras o instalaciones públicas o privadas, merecedoras de evaluar su impacto ambiental no es ocurrencia de esta Ley, que la recoge, sino de otras disposiciones, tanto de la Comunidad Europea como internas, que la han establecido y, lo que es más importante en este momento, tiene una relación estrecha con la protección del medio ambiente como instrumento preventivo.Atención aparte merece la individualización del planificador.
\nSe nos dice al respecto que lo serán \"las Administraciones públicas competentes\" (art. 4.1), norma nada ambigua si se conecta con lo ya dicho, reflejado en la exposición de motivos de la Ley, donde puede leerse que se ofrece \"así a las Comunidades Autónomas un importante instrumento para la implementación de sus políticas territoriales\". Serán ellas, por tanto, quienes hayan de elaborar y aprobar, con rango legal o reglamentario, los Planes de Ordenación cuanto tengan asumidos el desarrollo legislativo y la ejecución. Por otra parte, la naturaleza normativa de todos los planes, permite que esta función pueda entrar en la órbita de la competencia estatal legiferante en tanto cumpla el requisito exigido constitucionalmente al respecto, su contenido básico y mínimo.
\nLa Constitución no veda la viabilidad de un plan nacional para la ordenación de los recursos naturales, cuyo carácter básico dependería de que lo fueran los criterios utilizados.El art. 5 se dedica a delimitar los efectos de los Planes de Ordenación, como también lo hace a su vez para los Rectores de Uso y Gestión en otro lugar del texto (art. 19.2). No parece que tal tarea, obligada por lo demás, si se pretende perfilar un diseño acabado de estos instrumentos normativos en lo esencial, aun cuando mínimo, invada, usurpe o menoscabe las competencias de las Comunidades Autónomas. Se trata de normas sobre normas que establecen la conexión entre ellas en función del principio de especialidad o, si se quiere, sectorial, sin incidencia alguna en el sistema de fuentes ni en el principio de jerarquía normativa establecido constitucionalmente como un elemento de la legalidad (art. 9 C.E.).
\nAunque en algún momento histórico fuera problemático, no cabe negar hoy a todos los planes, desde los presupuestarios a los urbanísticos, su naturaleza de normas jurídicas como de consuno predican la legislación y la jurisprudencia. Tan básica como la planificación ha de reputarse la relación recíproca o mutua de sus variadas modalidades. En tal sentido la doble función, vinculante e indicativa, según incidan en la materia de medio ambiente o en otros sectores y su prevalencia respecto de la planificación territorial, son por su propia naturaleza aspectos esenciales y además imprescindibles para lograr la finalidad protectora que les viene asignada. Queda así palmario el talante básico de los preceptos de la ley reseñados al comienzo de este párrafo.En esta misma línea se sitúan por su naturaleza intrínseca y su función las Directrices para la Ordenación de los Recursos Naturales (art. 8º) que se configuran materialmente como el escalón superior de la planificación ecológica y por tanto, de los Planes homónimos, cuyo ámbito espacial puede ser una zona concreta o el territorio entero, por qué no, de la Comunidad Autónoma correspondiente.
\nSon el vértice de la estructura piramidal que termina, por abajo en los Planes Rectores de Uso y Gestión de los Parques Naturales (art. 19). Si se observa que esta planificación es \"un límite para cualesquiera otros instrumentos de ordenación territorial y física\" (art. 5.2) y prevalece sobre la urbanística (arts. 5.2 y 19.2 de la Ley), la simetría induce a la conclusión de que el rango de tales Directrices debería ser equiparable al exigido para el Plan Nacional de Ordenación previsto en la Ley del Suelo, aun cuando no resulte realmente necesario tal paralelismo en virtud del principio de especialidad. Sin embargo, la norma analizada, aunque pueda parecerlo en una aproximación superficial, no incide en el sistema de fuentes del Derecho ni en su jerarquía, sino que incorpora un valor que hemos llamado ingrediente medioambiental de las demás políticas sectoriales, como la urbanística, cuya orientación se defiere al Gobierno, titular primario además de la potestad reglamentaria (art. 97 C.E.).
\nEl contenido de esta norma no extravasa tal ámbito, como pone de relieve su encuadramiento explícito en el marco de esta Ley. Sin embargo, la necesidad de que existan esas Directrices, básica en sí mísma, no puede conllevar el carácter básico anticipado de las reglas concretas que se dicten al amparo del precepto, cuya impugnación, en su día, queda abierta.Un poco más allá y más abajo se regulan algunas garantías que, según la Ley (art. 6) deben ser observadas en el procedimiento de elaboración de los Planes, con un propósito loable y en ningún caso impertinente como se ha pretendido. La audiencia de los interesados y de los ciudadanos, individual a través de la información pública o corporativamente, a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas legalmente está prevista por el texto constitucional [art. 105 a) y c) C.E.], que defiere su configuración a la Ley, tanto aquella que en el nivel estatal regule el procedimiento común ordinario o los especiales, como las normas producidas en su ámbito por las Comunidades Autónomas para los suyos propios, entre ellos el de elaboración de disposiciones generales que responde al significado semántico, primero y principal, de la autonomía en la acepción estricta de la palabra.
\nSe trata, pues, de un principio inherente a una Administración democrática y participativa, dialogante con los ciudadanos, así como de una garantía para el mayor acierto de las decisiones, conectada a otros valores y principios constitucionales, entre los cuales destacan la justicia y la eficacia real de la actividad administrativa (arts. 1, 31.2 y 103 C.E.), sin olvidar, por otra parte, que tal audiencia esta ligada a la solidaridad colectiva respecto del medio ambiente, reflejada en el derecho de todos a disfrutarlo y en el correlativo deber de conservarlo. Por su parte, las normas internacionales se alinean decididamente en esa tendencia y así la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (1992), hija y heredera de la Declaración de Estocolmo veinte años atrás, exige que se dé participación en la tarea a todos los ciudadanos interesados, quienes podrán tener acceso efectivo a los procedimientos (art. 10).
\nNo merece reproche alguno, por lo tanto, este precepto cuyo contenido no es sino una remisión a un mandato constitucional de aplicación general, directa e inmediata.b) Los factores de perturbación. La disposición adicional segunda y el art. 24 14.
\nEn este marco de la planificación ecológica, se prevé la aparición de cualquier \"factor de perturbación\" que pueda amenazar la conservación de una zona y una vez comprobada la realidad del caso, tal circunstancia provoca dos efectos compatibles entre sí (art. 24). Uno, el actuar como desencadenante de la elaboración del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la Zona y otra el establecimiento de un régimen de protección preventiva como medida cautelar y, por tanto, transitoria o temporal hasta que se apruebe el Plan. Corresponde a la imagen de lo básico no sólo la previsión del factor de perturbación y sus efectos jurídicos, sino éstos en concreto. Por una parte, la imperatividad de la planificación como instrumento protector y como carga inherente a la competencia, que es una función con la doble cara del derecho y del deber, sin que por tanto se invada el ámbito de actuación de las Comunidades Autónomas.
\nPor la otra, la configuración de unas reglas subsidiarias y mínimas que habiliten la actuación inmediata de los órganos de ejecución, sin perjuicio de las normas adicionales que para su desarrollo puedan dictar precisamente las Comunidades Autónomas. Este es el juego de la articulación competencial en la materia que el art. 24 de la Ley respeta escrupulosamente.Aqui encaja la Disposición adicional segunda en virtud de la cual \"se amplía la lista de actividades sometidas a evaluación del impacto ambiental contenida en el anexo I del Real Decreto Legislativo 1.302/1986, de 28 de junio, con la inclusión en la misma de las transformaciones de uso del suelo que impliquen eliminación de la cubierta vegetal arbustiva o arbórea y supongan riesgo potencial para las infraestructuras de interés general de la Nación y, en todo caso, cuando dichas transformaciones afecten a superficies superiores a 100 hectáreas\".
\nEsta norma trae causa de la Directiva 85/337/CE. y es impugnada por no coincidir exactamente una y otra en el ámbito de su eficacia o aplicabilidad según denuncia la Generalidad de Cataluña. El reproche tal y cómo se formula, que por otra parte no tiene su sede apropiada aquí, carece de consistencia si se observa que las competencias en la Comunidad Europea respecto de esta materia se articulan mediante la técnica de normas mínimas y adicionales de protección, en virtud del principio de subsidiariedad con un claro paralelismo del esquema que nuestra Constitución utiliza para el reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, como fue sugerido por este Tribunal Constitucional hace años (STC 170/1989).
\nAdemás, conviene recordar que en tal aspecto el principio cardinal consiste en \"que la adhesión de España a la Comunidad Europea no altera en principio, la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas\". Así, pues, la traslación de la normativa comunitaria derivada al Derecho interno ha de seguir necesariamente los criterios constitucionales y estatutarios de reparto de competencias (SSTC 252/1988, 64/1991, 76/1991, 236/1991 y 79/1992). Por consiguiente, la ejecución del Derecho comunitario corresponde a quien naturalmente ostente la competencia según las reglas del Derecho interno \"puesto que no existe una competencia específica para la ejecución del Derecho comunitario\" (STC 141/1993) que asume la doctrina sentada por las antedichas.Por otra parte, el hecho de que las Directivas europeas tengan como finalidad la de homogeneizar, aproximar o armonizar los distintos ordenamientos y que sean de obligado cumplimiento por todas las autoridades o instituciones, centrales y descentralizadas, de los Estados miembros y que, incluso, puedan tener un efecto directo, no significa que las normas estatales que las adapten a nuestro ordenamiento deban ser consideradas necesariamente \"básicas\".
\nAquellas disposiciones del Derecho comunitario vinculan, desde luego, a las Comunidades Autónomas, pero por su propia fuerza normativa y no por la que le atribuya su traslación al Derecho interno como normas básicas. Y si bien esa necesaria adaptación puede llevar en ciertos casos a dictar normas internas de contenido prácticamente uniforme para todo el territorio de la Nación, tal regulación sólo corresponde hacerla al Estado mediante normas de carácter básico en la medida en que lo permitan la Constitución y los Estatutos de Autonomía. Es el caso que en este aspecto el Real Decreto Legislativo 1.302/1986, vigente pacíficamente, se autoatribuye el carácter de legislación básica (art. 1) y respeta el orden constitucional de competencias cuando considera \"órgano ambiental al que ejerza estas funciones en la Administración Pública donde resida la competencia sustantiva para la realización o autorización del proyecto\" (art. 5).
\nEn tales coordenadas resulta constitucionalmente aceptable la condición básica de esta Disposición Adicional, cuyo contenido consiste en una extensión cuantitativa de los supuestos previsibles, sin metamorfosis de su naturaleza, que responde -por otra parte- a la incidencia del principio de subsidiariedad en la distribución de competencias entre la Unión y sus Estados miembros, mediante la articulación de normas mínimas y adicionales, con claro paralelismo respecto del esquema constitucional en la materia, expuesto más arriba.c) La planificación hidrológica (título III, capítulo primero, art. 9 en relación con el 25) 15.
\nAún cuando el epígrafe del título III parezca introducirnos en el ámbito de la base física del medio ambiente, el suelo, es evidente sin embargo que el art. 9, disposición general única y contenido exclusivo del Capítulo Primero, se refiere todavía a su utilización como fuente de recursos agrícolas, forestales y ganaderos, entre otros. Ahora bien, por lo que respecta a los hidraúlicos, el precepto correspondiente - párrafo 3º- los condiciona a su planificación, cuya finalidad inmediata mira al uso y aprovechamiento de las aguas necesarias para la vida y la producción de alimentos, riego y suministro de poblaciones. Pues bien, la Ley de espacios naturales sabe que existen los planes hidrológicos de cuencas, no los crea, pero los condiciona a unas ciertas indicaciones para las medidas de protección pertinente, cuya fuerza vinculante se desprende del verbo utilizado, ya que \"deben\" ser recogidas en aquellos planes.
\nEllo justifica, a su vez la existencia de un Inventario Nacional de Zonas Húmedas a cargo del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, órgano estatal, incluso con la colaboración obligada de las Comunidades Autónomas respectivas (art. 25). Las \"medidas\" aquí previstas, como las \"indicaciones\" o los \"criterios\" aludidos en otros lugares, son en su esencia normas jurídicas, aunque las arrope el calificativo de lo técnico, con un rango reglamentario. La necesidad de su existencia puede considerarse básica, sin mayor dificultad, como también el art. 25 de la Ley, sin predecir la calificación de su contenido, cuando adquieran vida propia el día de mañana, en función de que su componente medioambiental incida directamente en estos recursos naturales para su protección.La planificación hidrológica -advierte el art. 9.3- deberá prever en cada cuenca hidrográfica las necesidades y requisitos para la conservación y restauración de los espacios naturales en ella existentes y, en particular, de las zonas húmedas.
\nAquí se marcan unos objetivos y unos límites a tener en cuenta por el planificador en la materia, sin predeterminar quien haya de ser éste. La finalidad se compadece perfectamente, como anillo al dedo, con el ámbito de la Ley diseñado en el primero de sus preceptos y la configuración como guía o directriz abstracta reviste las características de norma básica para la protección del medio ambiente. Desde esta perspectiva, su coexistencia con la legislación derivada de otros títulos competenciales distintos y, en concreto, la que regula los aprovechamientos hidráulicos, puede ser pacíficamente aceptada como ya se dijo en otras ocasiones (SSTC 144/1985 y 227/1988).F) La protección de los espacios naturales (título III, capítulo segundo, arts. 10 al 19)a) Declaración y efectos (art. 10) 16.
\nAl llegar a este punto y entrar en el capítulo segundo la ley abandona la perspectiva de los recursos, elementos del medio ambiente en su configuración constitucional explícita, aludida tantas veces que excusa su cita ordinal, para entrar - nada más apropiado semánticamente- en los espacios naturales, factor también de aquél por ser su soporte topográfico, pero con personalidad propia dentro del conjunto. Aunque pueda parecer innecesario traerlo de nuevo a colación, no está de más recordar que aquí seis de las Comunidades Autónomas ostentan una competencia exclusiva sobre los espacios naturales protegidos. Siendo aquellos el soporte de un título competencia distinto del que cobija la protección del medio ambiente, y no habiéndose reservado el Estado competencia alguna respecto de tales espacios, resulta por una parte posible que esa materia pueda corresponder a las Comunidades Autónomas, como comprendida en el art. 149, párrafo 3, de la Constitución y que el perímetro de su actuación sea muy amplio (SSTC 69/1982 y 82/1982).En consecuencia el protagonismo de esas seis Comunidades Autónomas es mayor y más intenso en este ámbito, situándolas en una posición peculiar, más sólida, que a veces puede llegar a invertir su relación con el Estado en tal ámbito, como refleja la propia Ley 4/1989, cuyo art. 21 les otorga significativamente el protagonismo indicado más atrás.
\nPodría diseñarse como una intersección de la competencia genérica para la protección del medio ambiente y la específica respecto de un elemento suyo, el soporte topográfico acotado, que es a su vez protegido mediante el ejercicio de las correspondientes funciones públicas, competencias, pues, la estatal y la autonómica, concurrentes, que no compartidas. Aun cuando el escrutinio de las normas estatutarias pudiera permitir matices y aun autorizar respuestas diferentes, no ocurre así en este caso por obra de la misma Ley que generaliza su regulación para todas las Comunidades Autónomas. No se olvide, sin embargo, que los propios Estatutos de Autonomía encuadran esta competencia, no obstante su carácter exclusivo, en el marco de la Constitución, invocando explícitamente el precepto pertinente (art. 149.1 23ª), pues a su luz ha de ser leída cualquier otra norma, incluso las estatutarias (STC 89/1982), ni que -por otra- la protección del medio ambiente es, por ello, el marco en el que deben ejercerse las competencias sobre espacios espacios naturales protegidos (SSTC 64/1982 y 170/1989).El meollo de esta Ley, como indica su denominación reside en el concepto de espacio natural (art. 10.1) que es cualquier zona localizada e individualizada, dentro del territorio español en la acepción propia del Derecho internacional, digna de protección por contener elementos o sistemas naturales de especial interés o valores naturales sobresalientes.
\nEl ámbito de esa función tuitiva se compadece perfectamente y enlaza en línea recta con el concepto constitucional del medio ambiente, tal y como ha sido expuesto más atrás, por la vía de las finalidades a las cuales ha de atender, ligadas a ciertos recursos naturales. En primer plano, el suelo, preservando aquellas áreas y elementos naturales con un interés singular desde los puntos de vista científico, cultural, educativo, estético, paisajístico y recreativo. A continuación, vienen sus moradores, las comunidades o especies en peligro, cuya supervivencia ha de conseguirse mediante la conservación de sus hábitats. Con unos y otros, suelo y moradores, se pretende constituir una red representativa de los principales ecosistemas y regiones naturales existentes en España, todo lo cual, a su vez, permite la colaboración de nuestro país en programas internacionales para la conservación de espacios naturales y de vida silvestre en los que se haya comprometido a participar (art. 10.2).
\nNo parece dudosa la calificación de ambos párrafos como básicos, que se refleja en su formulación genérica y abstracta, simplemente descriptiva. Esta conclusión queda además sólidamente anclada no solo en los dos primeros preceptos de la Ley, cuya misma condición hemos comprobado más arriba, sino en el art. 21 donde se reconoce, en principio, la competencia de las Comunidades Autónomas para la declaración de esos espacios y su gestión según la tipología que luego se dirá, así como para dictar las normas adicionales pertinentes.Por su parte, el siguiente párrafo del mismo precepto (art. 10.3) trae causa del art. 3 de la Ley, cuya condición básica no ha sido puesta en entredicho por nadie en este proceso y que, en consecuencia, sirve tanto para legitimar como para entender éste.
\nEfectivamente, allí se habla genéricamente de las \"actividades encaminadas al logro de las finalidades contempladas en la Ley\", una de las cuales consiste precisamente en la declaración de un espacio protegido, como presupuesto o factor desencadenante de su utilidad pública o interés social a todos los efectos, respecto de los bienes y derechos que puedan resultar afectados, sin prejuzgar en ninguna de ambas normas cual haya de ser la Administración pública competente al respecto, aún cuando ninguna sea aludida, silencio suficientemente expresivo. Uno de tales efectos consiste en la habilitación de la potestad expropiatoria, con la cobertura constitucional del art. 149.1. 18ª, otros bien podrán producirse en el ámbito tributario a través de las exenciones y bonificaciones o las exacciones con fines no fiscales y los recargos sobre los existentes, ejemplos de la función de fomento en sus vertientes positiva y negativa.
\nSu cobijo, como competencia estatal, se encuentra en el art. 149.1.8º, sin que falten otros de distinta naturaleza, cuyo es el caso de los derechos de tanteo y retracto que se otorgan a la Administración competente en las transmisiones onerosas intervivos de terrenos situados en el interior de cualquier espacio protegido, a cuyo ejercicio se le pone el límite cronológico de tres meses y un año, respectivamente, computable desde la notificación o copia fehacientes de las condiciones esenciales de la transmisión proyectada de la escritura pública, si fue consumada o perfeccionada, carga impuesta al transmitente y cuya destinataria es la Administración actuante, que se configura como requisito necesario para la inscripción en el Registro de la Propiedad.
\nEl tanteo y el retracto son \"derechos reales\" cuya regulación, por ser legislación civil, es competencia exclusiva del Estado, a reserva de los Derechos forales o especiales. El carácter civil de la institución y de su regulación no excluye, sin embargo, que puedan existir derechos de retracto o bien otros establecidos por la legislación administrativa, respondiendo a una finalidad pública, constitucionalmente legítima. No hay, pues, invasión competencial del título del art. 149.1 8ª por la simple constitución de un derecho de tanteo y retracto, pero sin contener, en modo alguno, una regulación del régimen jurídico de tales derechos\" (STC 170/1989), ya que dicho título deriva del que rige esta Ley, la protección del medio ambiente.
\nPor otra parte, tales efectos desencadenados por la declaración y cualquiera otro tienen carácter instrumental y, por ello, la competencia para provocarlos está siempre en función de aquella otra sustantiva a la cual sirva. No cabe duda alguna, dicho cuanto queda expuesto, sobre la condición básica de estos preceptos estrechamente vinculados entre sí.b) Clasificación y régimen jurídico. (arts. 12 al 20) 17.
\nLa misma respuesta positiva merece la clasificación de los espacios naturales protegidos en cuatro tipos (art. 12) cuya definición y régimen jurídico se contienen en este capítulo. Las definiciones de cada modalidad, en función de sus características objetivas, pretenden una homogeneidad tan conveniente en un plano pragmático como necesaria para su plena eficacia, dada la dimensión geográfica del medio ambiente que le hace rebasar no ya el ámbito territorial de las Comunidades Autónomas sino las fronteras estatales en una tendencia cada vez más intensa a convertirse en universal. La calidad de espacio natural protegido exige la concurrencia de dos factores, uno material, consistente en la configuración topográfica con sus elementos geológicos, botánicos, zoológicos y humanos y otro formal, la declaración de que lo son por quien tenga a su cargo tal competencia, tema indiferente aquí y cuyo análisis habrá de abordarse más adelante.
\nEn el primero de tales aspectos, la declaración de Parque y de Reserva exigirá que se elabore y apruebe previamente el correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la zona, salvo cuando excepcionalmente existan razones para prescindir de él, cuya constancia expresa en la norma respectiva se concibe como inexcusable y determinante incluso de su validez, todo ello sin perjuicio de poner en marcha el procedimiento adecuado para conseguir la aprobación del Plan en el plazo máximo de un año (art. 15.1 y 2 de la Ley).Los Parques -dice el art. 13- son áreas naturales, poco transformadas por la explotación o la ocupación humana que, en razón a la belleza de sus paisajes, la representatividad de sus ecosistemas o la singularidad de su flora, de su fauna o de sus formaciones geomorfológicas, poseen unos valores ecológicos, estéticos, educativos y científicos cuya conservación merece una atención preferente.
\nA su vez, las Reservas Naturales tienen como finalidad la protección de ecosistemas, comunidades o elementos biológicos que, por su rareza, fragilidad, importancia o singularidad merezcan una valoración especial. Por su parte, los Monumentos Nacionales pueden ser no sólo aquellos espacios o elementos de la naturaleza constituidos básicamente por formaciones de notoria singularidad, rareza o belleza, sino también las formaciones geológicas, los yacimientos paleontológicos y demás elementos de la gea que reúnan un interés especial por la singularidad o importancia de sus valores científicos, culturales o relativos a los Paisajes protegidos que, a su vez se describen como cualesquiera lugares concretos del medio natural con un valor estético y cultural que les haga merecedores de una protección especial (arts. 13.1, 14.1, 16.1 y 2 y 17 de la Ley).
\nEstos cuatro tipos así descritos y acotados pueden dar lugar en ciertos supuestos a una zona de influencia, con la ampliación espacial de su ámbito que tiene una función de escudo o muralla, efecto eventual, inducido por la declaración de un espacio natural como protegible, si se hubiere hecho en forma de Ley, en cuyo caso se prevé el establecimiento de cinturones de seguridad con el nombre de Zonas Periféricas de Protección, para evitar impactos ecológicos o paisajísticos procedentes del exterior, con las limitaciones necesarias. En la misma estrategia defensiva, con el fin de conseguir el mantenimiento de tales espacios y compensar a las poblaciones perjudicadas, podrán crearse Areas de Influencia Socioeconómica, compuestas por los términos municipales donde se encuentren situados por el espacio en cuestión y su Zona Periférica, con un régimen financiero proporcional a las limitaciones o cargas (art. 18.1 y 2).El régimen jurídico también homogéneo, así perfilado, sirve de mínimo común denominador a la finalidad de asegurar el disfrute por todos del derecho a un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona.
\nCon el deber correlativo de conservarlo, como reflejo de la solidaridad colectiva (arts. 149.1.23ª en relación con el 45 C.E.). Por ello, conviene la calificación de básicas a las limitaciones para el aprovechamiento o explotación de los recursos, potestativas en los Parques y preceptivas, imperativas o compulsivas en las Reservas, con la prohibición de los usos incompatibles con las finalidades determinantes de su creación o la autorización de los compatibles con la conservación de valores cuya protección se pretende, en un planteamiento inverso según se trate de aquellos o de éstas (arts. 13.2 y 14.2). En la misma órbita se inscriben la posibilidad de limitar el número de visitantes en los Parques, para garantizar su conservación y la prohibición de recoger material biológico o geológico en las Reservas, salvo que existan razones de investigación y educativas que aconsejen su permisividad mediante licencia administrativa (arts. 13.3 y 14.2 in fine).
\nNingún reproche, desde la perspectiva constitucional, merece esa regulación escueta y sobria, como tampoco la previsión genérica que contiene el art. 11 de la Ley, en cuya virtud \"las normas reguladoras de los espacios naturales protegidos determinarán los instrumentos jurídicos, financieros y materiales que se consideren precisos para cumplir eficazmente los fines perseguidos con su declaración\".La planificación, cuyo carácter básico quedó de relieve en su lugar propio, se extiende a una fase posterior a la administración de los Parques, para la cual son necesarios los Planes Rectores de Uso y Gestión, donde se fijarán las normas generales al respecto y que se revisarán periódicamente, cuya aprobación corresponderá, en cada caso, al Gobierno de la Nación o a los órganos competentes de las Comunidades Autónomas.
\nEn el procedimiento de elaboración habrán de ser oídas o informar preceptivamente las Administraciones competentes en materia urbanística. Tales Planes prevalecerán sobre los de urbanismo y, en la hipótesis de incompatibilidad, estos se revisarán de oficio para adecuarlos a aquellos (art. 19.1 y 2 de la Ley). Por otra parte, con la función de colaborar en esa gestión se prevé la creación de Patronatos o Juntas Rectoras, como órganos de participación cuya estructura y atribuciones se determinarán en las correspondientes disposiciones reguladoras (art. 20 de la Ley). Nada hay que objetar desde el plano de la constitucionalidad a esta configuración claramente básica.c) La gestión (art. 21 y disposición transitoria segunda) 18.
\nSi en el engranaje de las competencias normativas del Estado y de las Comunidades pudiera crearse alguna zona en sombra o algún problema de límites, no ocurre lo mismo tratándose de la \"gestión\", que corresponde en principio a las Comunidades Autónomas. No sólo la Constitución la encomienda a aquellas, sino que además estatutariamente se les defiere la función ejecutiva no sólo en el ámbito entero de la protección del medio ambiente, comprendidos los espacios naturales, trátese de las normas básicas como de las adicionales y de las que se dicten para su desarrollo, legislativas y reglamentarias, estatales o no, sino también en las diferentes facetas que conllevan la administración, la inspección y la potestad sancionadora como quedó dicho en un principio, con ocasión de analizar y clasificar el contenido de los Estatutos de Autonomía al respecto.
\nEl juego recíproco de las normas constitucionales (arts. 148.1. 9 y 149.1. 23 C.E.) y de las estatutarias pone de manifiesto \"sin lugar a dudas, que las facultades ejecutivas o de gestión en materia de medio ambiente, en general... corresponden a\" las Comunidades Autónomas \"y no al Estado\" (SSTC 149/1991 y 329/1993), a quien le queda un margen para tal tipo de actuaciones singulares en el estricto perímetro delimitado más atrás, en el lugar adecuado de esta Sentencia y a las cuales se alude en ella más abajo. La declaración de que un espacio natural merece la protección prevista constitucionalmente, es un acto netamente ejecutivo que consiste en aplicar la legalidad, individualizandola y, por tanto, es también un acto materialmente administrativo.
\nEn tal sentido ha de considerarse correcto el principio del cual parte la Ley, donde se dice al respecto que la declaración de lo que sean Parques, Reservas Naturales, Monumentos Naturales y Paisajes Protegidos y su gestión corresponderá a las Comunidades Autónomas en cuyo ámbito territorial se encuentren (art. 21.1).A su vez, la reclasificación de los espacios naturales protegidos, ya calificados como tales por las propias Comunidades Autónomas, que se le impone en la segunda de las Disposiciones transitorias, tiene una finalidad múltiple no sólo plausible sino indispensable para hacer efectivas las previsiones básicas de la propia Ley, coordinando su aplicación en tal aspecto y también para homogeneizar la denominación y conseguir la homologación internacional, con respeto absoluto a las competencias respectivas no sólo genérica e implícitamente, sino con explícito reconocimiento de la potestad para establecer figuras diferentes de las diseñadas en la propia Ley en favor de las Comunidades Autónomas con competencia exclusiva en la materia y para dictar normas adicionales, por reenvío directo al párrafo segundo del art. 21.
\nLo dicho pone de manifiesto su talante básico y, además, respetuoso del orden constitucional de competencias.d) Espacios naturales situados en el territorio de dos o más Comunidades Autónomas (art. 21.4) 19.
\nAhora bien, tan sano criterio inicial se desvirtúa más adelante. Efectivamente, en el caso de que algún espacio natural protegido estuviere situado en el territorio de dos o mas Comunidades Autónomas, la Ley desplaza verticalmente la competencia para declarar que lo son, convirtiéndola en estatal, con un sistema entre convencional y autoritario para determinar la participación en la gestión de cada una de las Administraciones implicadas y arrogándose el Estado la coordinación y la presidencia del Patronato o Junta Rectora (art. 21.4), aun cuando esta participación estatal pudiera acogerse al art. 103 C.E. Cualquiera que fuera el plausible propósito del legislador, es evidente que la supraterritorialidad no configura título competencial alguno en esta materia, como ya se dijo con ocasión de las zonas atmosféricas contaminadas (STC 329/1993).
\nCiertamente, los espacios naturales tienden a no detenerse y mucho menos a coincidir con los límites de las Comunidades Autónomas. Pero ello no es suficiente para desplazar la competencia de su declaración y gestión al Estado, so pena de vaciar o reducir la competencia autonómica en la materia. La circunstancia, pues, de que un espacio natural de una Comunidad Autónoma se prolongue más allá de los límites territoriales de la misma podrá dar lugar a mecanismos de cooperación y coordinación, pero sin alterar la competencia de aquélla para declarar y gestionar dichos espacios. Por otra parte,la colindancia de Comunidades Autónomas no siempre supone un espacio natural protegible único y homogéneo, dada la heterogeneidad de los cuatro tipos descritos en la Ley y los muchos que puedan configurar, en su caso, las normas adicionales autonómicas, sino que pueden coexistir perspectivas heterogéneas, cuya convivencia pacífica sea factible, como ejemplo un Parque en un territorio o un Monumento en el vecino o un lugar concreto de otro limítrofe, un mirador, desde el cual pueda contemplarse el paisaje.
\nNo es, por tanto, correcta la solución ofrecida en el primer párrafo de este precepto -el art. 21.4 de la Ley-. El párrafo segundo cae, a su vez, por conexión, aun cuando su contenido parezca razonable en principio como fórmula de colaboración, desde el momento en que desaparece la cabezera de la cual trae la causa.e) Espacios naturales enclavados en la zona marítimo-terrestre (art. 21.3) 20.
\nUna situación distinta es la que se plantea en el caso de la zona marítimo-terrestre, aun cuando la respuesta haya de ser también negativa. Efectivamente, se reserva al Estado la declaración y gestión de los espacios naturales protegidos cuando tengan por objeto la protección de las riberas del mar, de los ríos, del mar territorial y las aguas interiores y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental (art. 3, Ley 22/1988, de Costas, al cual se remite el art. 21.3 de la Ley 4/1989). Es opinión pacífica que la titularidad del dominio público no confiere, por sí misma, competencia alguna. Tampoco tiene tal virtud taumatúrgica la importancia de estos bienes para el interés general, valor colectivo donde estriba el fundamento de su calificación jurídica como públicos y de la adscripción de su dominio al Estado.
\nEs la naturaleza jurídica de la actividad el único criterio válido para juzgar de su idoneidad constitucional. No hay por qué repetir lo dicho más arriba. La esencia de la declaración como acto ejecutivo no puede quedar desvirtuada por factores ajenos e inoperantes como son los topográficos. Sigue siendo cierto ahora como antes que lo básico es también la regulación mínima, donde se definan y acoten los espacios naturales dignos de protección y se tracen directrices para su uso y hasta para su gestión, sin alterar la titularidad de ésta.Cabe, por tanto, que estos bienes de dominio público puedan constituirse en una categoría ad hoc por sus características propias y su trascendencia social, junto a los parques, las reservas, los monumentos y los paisajes.
\nAhora bien, en ningún caso la titularidad dominical se transforma en título competencial desde la perspectiva de la protección del medio ambiente, sin perjuicio por supuesto de las funciones estatales respecto de estos bienes desde su propia perspectiva. \"Las facultades dominicales -hemos dicho ya- sólo pueden ser legítimamente utilizadas en atención a los fines públicos que justifican la existencia del dominio público, esto es, para asegurar la protección de la integridad del demanio, la preservación de sus características naturales y la libre utilización pública y gratuita, no para condicionar abusivamente la utilización de competencias ajenas y en lo que aquí más directamente nos ocupa, de la competencia autonómica para la ordenación territorial\" (STC 149/91).
\nEn consecuencia, la calificación de un segmento o trozo de la zona marítimo-terrestre como parte de un espacio natural protegible corresponde también a la Comunidad Autónoma en cuyo territorio se encuentre. Lo mismo cabe decir de la gestión, a los solos efectos de la protección del medio ambiente, sin que la posibilidad de interferencias recíprocas, fenómeno común en el ejercicio de competencias concurrentes sobre el mismo objeto para diferentes funciones, autorice a unificarlas mediante la absorción de una por la otra. Tal tentación nos conduciría al redescubrimiento del Estado centralista. La conclusión no puede ser otra que erradicar este apartado tercero, como lo fue el posterior del art. 21, por quebrantar el orden constitucional de competencias y adolecer en consecuencia de inconstitucionalidad.f) Los Parques Nacionales (capítulo cuarto, arts. 22 y 23) 21.
\nLos Parques Nacionales son una realidad singular, por muchas razones, de este tipo de espacios naturales dignos de protección. Su origen, ya remoto en esta época de aceleración histórica, se encuentra en la Ley de 7 de diciembre de 1916 que los crea en España y los define como \"aquellos sitios o parajes excepcionalmente pintorescos, forestales o agrestes del territorio nacional que el Estado consagra, declarándolos tales, con el exclusivo objeto de favorecer su acceso por vías de comunicación adecuadas y de respetar y hacer que se respeten la belleza natural de sus paisajes, la riqueza de su fauna y de su flora y las particularidades geológicas e hidrológicas que encierren, evitando de ese modo con la mayor eficacia todo acto de destrucción, deterioro o desfiguración de la mano del hombre\".
\nLa creación, previo acuerdo con los dueños de los sitios, su reglamentación y su sostenimiento, infraestructura de comunicaciones incluso, se encomienda al Ministro de Fomento. Estos tres art.s de tan concisa norma introducen en nuestro ordenamiento jurídico la ecología, sin llamarla por su nombre y contienen ya los elementos esenciales que configurarán luego el concepto del medio ambiente; los recursos naturales, su dimensión estética, la agresividad de los hombres y la necesidad de combatirla mediante la protección, sin olvidar la idea nuclear del disfrute, implícita en el propósito de favorecer el acceso a estos lugares.La Ley 15/1975, de 2 de mayo, a su vez, los configura como \"aquellos espacios naturales de relativa extensión que se declaren por ley como tales por la existencia en los mismos de ecosistemas primigenios que no hayan sido sustancialmente alterados por la penetración, explotación y ocupación humana y donde las especies vegetales y animales, así como los lugares y las formaciones geomorfológicas tengan un destacado interés cultural, educativo o recreativo o en los que existan paisajes naturales de gran belleza\", cuya salvaguardia corresponde al Estado, quien garantizará \"su uso, disfrute, contemplación y aprovechamiento ordenado de sus producciones\" e impedir los actos que directamente puedan producir su destrucción, deterioro o desfiguración\" (art. 3), creando a continuación, la figura de los \"parajes naturales de interés nacional\", caracterizados cuantitativamente por su \"ámbito reducido\", hoy desaparecida.
\nEra otra época, con medio siglo de diferencia y otro lenguaje, pero con idéntico meollo objetivo y teleológico, con la misma preocupación.Hasta aquí el pasado, la perspectiva histórica, siempre útil para comprender el presente. La Ley que hoy enjuiciamos recoge esta categoría de espacio natural, que clava la más honda raíz en su carácter simbólico por tratarse de una realidad topográfica singular, a veces única, característica del conjunto, con lo que podría llamarse personalidad ecológica, y signo distintivo en suma que identifica a un país y con el se identifica, como les ocurre también a ciertas instituciones o a monumentos bien conocidos, unidos indisolublemente a la imagen de una ciudad o de una nación.
\nSiendo la sustancia idéntica varía sin embargo la perspectiva, que en la nueva regulación polariza la atención en el esquema constitucional del reparto de las competencias estatales y territoriales. Con los preexistentes que se relacionan por su topónimo (Caldera de Taburiente, Doñana, Garajonay, Montaña de Covadonga, Ordesa y Monte Perdido, Tablas de Daimiel, Teide y Timanfaya) se compone la Red Estatal desde la propia Ley (Disposición adicional primera). Todos corresponden obviamente al concepto que ofrece su texto articulado por ser representativos de los principales sistemas naturales españoles indicados en el anexo, un total de once clasificados en tres grupos regionales, eurosiberiano, mediterráneo y macaronésico.
\nLa característica que sirve para definirlos pone de manifiesto simultáneamente la concurrencia de un interés general para el conjunto de la Nación, cuya fuerza expansiva trasciende su importancia local hasta infiltrarse, diluirse y perderse en la trama y urdimbre de la estructura ecológica de la península o de sus archipiélagos.La posibilidad, pues, de su mera existencia reúne todos los rasgos de lo básico por su carácter selectivo y primario en la materia como los reúne la configuración abstracta que actúa como presupuesto de hecho de la declaración. A esta calificación material se une y exige, cumpliendo así el mandato constitucional, la vestidura formal de una Ley de las Cortes Generales no sólo para ratificar la subsistencia de los ya existentes, según se ha visto, sino también para declarar en el futuro como tales otros espacios que puedan merecerlo.
\nCualquiera que fuere la naturaleza intrínseca de las leyes con un objeto singular o un sujeto individualizado, es lo cierto que la declaración de que un determinado espacio natural reviste las características para ser considerado Parque Nacional no se agota con tal declaración sino que conlleva el sometimiento a un régimen jurídico especial para una protección más intensa. No repugna, por tanto, al orden constitucional de competencias que pueda corresponder al Estado, como titular de ese interés general de la Nación la creación de tales Parques, para la cual además se reconoce una facultad de propuesta a las Comunidades Autónomas, aunque no vinculante jurídicamente. Se ajustan, pues, a la Constitución no sólo el art. 22 de la Ley, salvo en lo que se dice más abajo, sino la Disposición adicional primera.
\n22.