En otras palabras: para posibilitar y garantizar el ejercicio de la autonomía local constitucionalmente reconocida en los arts. 137, 140 y 141 CE, los entes locales han de disponer de recursos financieros suficientes [SSTC 96/1990, FJ 7; 331/1993, FJ 2 b); 171/1996, de 30 de octubre, FJ 5; 233/1999, de 16 de diciembre, FFJJ 4 b), y 22; 104/2000, FJ 4, y 82/2020, FJ 7].Más allá de los tributos propios locales, corresponde, en primera instancia, al Estado, en virtud de su competencia exclusiva en materia de hacienda general (art. 149.1.14 CE), hacer efectivo el principio de suficiencia financiera de las haciendas locales, mediante el ejercicio de la actividad legislativa y en el marco de las disponibilidades presupuestarias [SSTC 179/1985, de 19 de diciembre, FJ 3; 96/1990, de 24 de mayo, FJ 7; 237/1992, de 15 de diciembre, FJ 6; 331/1993, de 12 de noviembre, FJ 2 b); 171/1996, de 30 de octubre, FJ 5; 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 22; 104/2000, de 13 de abril, FJ 4, y 48/2004, FJ 10], sin perjuicio de la competencia que igualmente corresponde a las comunidades autónomas a este respecto, dado que, como dispone el mencionado artículo 142 CE, las haciendas locales se nutrirán también de la participación en tributos de las comunidades autónomas.Esta corresponsabilidad, estatal y autonómica, de garantizar la suficiencia financiera de los entes locales, conlleva que cuando el Estado y/o las comunidades autónomas atribuyan a los gobiernos y administraciones locales nuevas tareas, o amplíen aquellas que ya venían desempeñando, habrán de garantizarles, de igual modo, ingresos suficientes que les permitan hacer frente a la eventual necesidad de gasto que esa nueva atribución de competencias pueda traer consigo.
\nEs decir, si el Estado o las comunidades autónomas atribuye/n a los entes locales nuevas competencias (o amplían el alcance de las ya existentes) serán también constitucionalmente responsables de garantizarles los recursos financieros que les permitan acometer esas nuevas tareas con suficiencia. Este mandato, que cabe derivar directamente del artículo 142 CE, se encuentra, asimismo, recogido en el artículo 9 de la Carta europea de la autonomía local (“Boletín Oficial del Estado” núm. 47, de 24 de febrero de 1989).También en la normativa básica estatal y en el Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana se establece el alcance de la responsabilidad autonómica a la hora de garantizar recursos económicos suficientes a los entes locales.
\nAsí, el art. 25.4 LBRL, en la redacción dada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la administración local, establece la obligación de que la ley, cuando determine las competencias municipales en aquellas materias enunciadas en este mismo precepto, prevea “la dotación de los recursos necesarios para asegurar la suficiencia financiera de las entidades locales”. Exigencia esta que, según hemos declarado, se ve extendida a aquellos ámbitos no incluidos en el listado del art. 25.2 LBRL, pues las “competencias propias” municipales no son solo las atribuidas dentro de los márgenes del art. 25.2 LBRL, sino que resultan igualmente de previsiones generales de esta ley básica estatal (arts. 2.1 y 7.1 LBRL) que han permanecido inalteradas (STC 41/2016, de 3 de marzo, FJ 10).Por su parte, el art. 64.2 in fine del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana, al tiempo que establece que “[m]ediante ley de les Corts se procederá a la descentralización en favor de los ayuntamientos de aquellas competencias que sean susceptibles de ello, atendiendo a la capacidad de gestión de los mismos”, precisa, acto seguido, que “[e]sta descentralización irá acompañada de los suficientes recursos económicos para que sea efectiva”.Si bien la garantía de la suficiencia de recursos financieros prevista en los preceptos básicos y estatutarios que acabamos de mencionar se refiere a los ayuntamientos, se ha de entender que la misma es asimismo predicable de las diputaciones provinciales, pues, en otro caso, difícilmente estas podrían cumplir con la función que, de manera principal, les define, en tanto que órgano de gobierno de una entidad local constitucionalmente garantizada, “determinada por la agrupación de municipios” (art. 141.1 CE): la asistencia y cooperación económica a los municipios, especialmente los de menor capacidad económica y de gestión [tal y como dispone el art. 36.1 b) LBRL;
\nSTC 82/2020, FJ 7].Este apoyo a los municipios radicados en su ámbito territorial es el núcleo de la actividad de la provincia (STC 111/2016, de 9 de junio, FJ 9), actividad que se traduce “en la cooperación económica a la realización de las obras y servicios municipales, y […] es llevada a la práctica a través del ejercicio de su capacidad financiera o de gasto público […]. Es esta actuación cooperadora, pues, la que cabe identificar como el núcleo de la autonomía provincial” (STC 109/1998, de 21 de mayo, FJ 2; en sentido similar, STC 102/2013, de 25 de abril, FJ 5).De la caracterización constitucional de la provincia como entidad local determinada por la “agrupación de municipios” (art. 141.1 CE) cabe derivar, por consiguiente, que tanto aquella (la provincia) como estos (los municipios) “responden a un ámbito normalmente común de intereses, pues los municipios son los destinatarios principales o directos de las competencias que hemos denominado instrumentales de asistencia, cooperación y coordinación características de la provincia […] (art. 141.1 CE;
\nSTC 107/2017, de 21 de septiembre, FJ 4). Así, en efecto, la Constitución, al configurar la provincia como agrupación de municipios, está regulando el nivel local de gobierno como un sistema integrado por dos entidades, los municipios y la provincia. Dos entidades que forman parte de una misma comunidad política local que determina que no existan propiamente intereses provinciales opuestos a los municipales, pues precisamente la función de la provincia es garantizar la prestación integral de los servicios de competencia municipal y el ejercicio de las competencias municipales” (STC 82/2020, FJ 7).b) Desde la vertiente de los gastos se ha de tener presente lo que ya señalamos en otras ocasiones: que, aunque la Constitución únicamente se refiere a la “suficiencia de medios” cuando alude a las haciendas locales (art. 141 CE), resulta evidente que la autonomía de los gobiernos y administraciones locales, en general, y de las provincias, en particular, desde un punto de vista financiero, no se agota ahí (STC 48/2004, de 25 de marzo).
\nComo sostuvimos en la STC 109/1998, de 21 de mayo, en relación con la autonomía financiera de las provincias, “si bien el art. 142 CE solo contempla de modo expreso la vertiente de los ingresos, no hay inconveniente alguno en admitir que tal precepto constitucional, implícitamente y en conexión con el art. 137 de la norma suprema consagra, además del principio de suficiencia de las haciendas locales, la autonomía en la vertiente del gasto público, entendiendo por tal la capacidad genérica de determinar y ordenar, bajo la propia responsabilidad, los gastos necesarios para el ejercicio de las competencias referidas” (FJ 10). De hecho, tal y como hemos señalado ya en otras ocasiones, “aunque el soporte material de la autonomía financiera son los ingresos y en tal sentido la Constitución configura como principio la suficiencia de recursos […], la autonomía financiera está configurada más por relación a la vertiente del gasto (como capacidad para gastar [...]) que con relación al ingreso -como capacidad para articular un sistema suficiente de ingresos-” (STC 104/2000, de 13 de abril, FJ 4).Esta autonomía local, en la vertiente de gasto, entraña, al menos, dos exigencias: en primer lugar, “la plena disponibilidad” por las corporaciones locales de sus ingresos, “sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, para poder ejercer las competencias propias”, doctrina esta que, vertida inicialmente en relación con la autonomía de gasto de las comunidades autónomas, venimos aplicando a los entes locales desde nuestra STC 237/1992, de 15 de diciembre; y, en segundo lugar, la capacidad de decisión sobre el destino de sus fondos, también sin condicionamientos indebidos. “Solamente así, en rigor, asegurando prima facie la posibilidad de decidir libremente sobre el destino de los recursos, adquiere pleno sentido la garantía de la suficiencia de ingresos ‘para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las corporaciones respectivas’, según la dicción literal del mencionado art. 142 CE” (STC 109/1998, FJ 10).
\nDe este modo, la autonomía de gasto no entraña solo la libertad de los órganos de gobierno “en cuanto a la fijación del destino y orientación del gasto público”, sino también “para la cuantificación y distribución del mismo dentro del marco de sus competencias” (SSTC 13/1992, FJ 7; 68/1996, FJ 10, y 82/2020, FJ 7).El reconocimiento de esta amplia autonomía de gasto provincial no quiere decir que el ámbito sobre el que la misma se proyecta constituya una “esfera total y absolutamente resistente a cualquier mínima incidencia o afectación proveniente de otros niveles de gobierno”, dado que “lo que la Constitución veda de una forma terminante y sin excepciones no es sino el menoscabo del núcleo esencial o reducto indisponible de la institución, estrictamente”.
\nQuiere ello decir que dicha autonomía local en el ámbito económico, y, concretamente, en la vertiente del gasto, “puede ser restringida por el Estado y las comunidades autónomas”, siempre y cuando esa restricción se lleve a cabo “dentro de los límites establecidos en el bloque de la constitucionalidad” (STC 109/1998, de 21 de mayo, FJ 10), por ejemplo, en virtud de las facultades coordinadoras (STC 82/2020, FJ 7).Ahora bien, esta facultad de coordinación, como ya señalamos anteriormente, también tiene sus límites. En concreto, “lo que se encuentra vedado al legislador, tanto estatal como autonómico, para preservar el reducto esencial e indisponible de la autonomía provincial en su vertiente presupuestaria, es la ausencia de graduación del alcance o intensidad de la coordinación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales o comunitarios dentro de tales asuntos o materias”.
\nDe este modo, “la eventual vulneración de la autonomía provincial en la vertiente del gasto público no derivaría del simple hecho de que una ley autonómica conllevara unas cargas económicas y unas obligaciones para las diputaciones provinciales, sino del hecho de que en la ley autonómica se determinasen aquellas, sin tener en cuenta la relación existente entre los intereses locales y supralocales concurrentes” (STC 82/2020, FJ 10).
\n8.
\nAplicación de la jurisprudencia constitucional a los preceptos impugnadosUna vez expuesta nuestra doctrina sobre el significado y alcance de la garantía constitucional de la autonomía local (fundamento jurídico 5), las limitaciones que de ella se derivan para los legisladores estatal y autonómico (fundamento jurídico 6), así como la doctrina sobre la autonomía y suficiencia financiera local (fundamento jurídico 7), nos encontramos en disposición de iniciar el enjuiciamiento de los concretos preceptos impugnados.En la medida en que el recurso de inconstitucionalidad se sostiene, de manera principal, sobre la alegación de la presunta “infracción de la garantía institucional de la autonomía provincial” (arts. 137 y 141 CE), como consecuencia de que en la ley impugnada se impone la participación forzosa de las diputaciones provinciales en la dotación económica del fondo de cooperación municipal que la propia ley crea, lo más conveniente es llevar a cabo, en primer lugar, un análisis de esta cuestión, pues la respuesta que se ofrezca a la misma determinará, decisivamente, el análisis de las demás alegaciones, más específicas, que tienen que ver con la presunta vulneración del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana (arts. 66.3 y 64.3 EACV), así como de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (arts. 10 y 59 LBRL).A tal efecto, se ha de partir del análisis de los motivos esgrimidos por los recurrentes.
\nEn su opinión, la declaración de interés general de la Comunitat Valenciana, de conformidad con el art. 66.3 EACV, de la “función de asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica” de las diputaciones provinciales a los municipios, al objeto de que aquellas participen en la financiación básica de estos a través del fondo de cooperación municipal, carece de justificación material, ya que dicha función forma parte del ámbito competencial de las diputaciones, según prevé el art. 36.1 b) LBRL, y responde, por tanto, a “las relaciones ordinarias de prestación de servicios por parte de las diputaciones a los ayuntamientos”. Por eso, según alegan, la ley impugnada, escudándose en ese supuesto “interés general”, habría incurrido en un vicio de arbitrariedad constitucionalmente vedado, al haber sustraído unas competencias que son propias de las diputaciones provinciales, afectando así al núcleo de su autonomía constitucionalmente garantizada.Se ha de observar, sin embargo, que, en realidad, dicha declaración de interés general, en contra de lo que sostienen los recurrentes, sí tiene una clara justificación o, más bien, una finalidad que sirve de justificación, tal y como expresamente se dispone, por un lado, en el preámbulo de la ley impugnada, y, por el otro, en su propio articulado, en concreto, en los apartados 1 y 3 del artículo 2.
\nEn efecto, en el preámbulo se afirma expresamente que “[e]s necesario un sistema de financiación local, en el ámbito de la Comunitat Valenciana, que sea eficiente y estructurado y fortalezca el nivel básico, el municipal, donde radica el poder político y la representación democrática más próxima a la ciudadanía”. Y, a tal efecto, se añade que “esta ley profundiza en la garantía de un sistema estable de financiación local con el objetivo de asegurar una gestión pública de calidad en el ejercicio de las competencias municipales”, mediante la creación del fondo de cooperación municipal, en desarrollo de lo previsto en el art. 64.3 EACV. Además, se da cuenta de que con esta nueva ley se sustituye el anterior fondo, creado por el art. 201 de la Ley 8/2010, de 23 de junio, de régimen local de la Comunitat Valenciana, que preveía la participación voluntaria de las diputaciones provinciales en su dotación económica, y que se manifestó disfuncional, en tanto que los municipios recibían financiación básica sustancialmente diferente en función de la provincia a la que pertenecieran, pues no todas las diputaciones participaban en igual medida en la dotación del referido fondo.A mayor abundamiento, se sostiene en el propio preámbulo que en la financiación básica de los municipios de la Comunitat Valenciana concurren fuertes intereses autonómicos, en la medida en que las comunidades autónomas son, junto con el Estado, responsables de garantizar la suficiencia financiera de los entes locales, siendo precisamente esto lo que motiva que se declaren de interés general de aquella las funciones de asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica de las diputaciones provinciales a los municipios, “configurándose la participación de las diputaciones como una necesidad básica para el desarrollo de este fondo”.Se añade, además, que esa cofinanciación del fondo de cooperación municipal por la Generalitat Valenciana y las diputaciones provinciales “se debe efectuar conforme al principio de proporcionalidad y equidad territorial, con el objeto de garantizar que toda la ciudadanía reciba un nivel mínimo de prestaciones en los servicios públicos locales y que no se produzca ningún tipo de diferencias injustificadas en la financiación de los municipios por su ubicación territorial”.A continuación, apoyándose en nuestra STC 82/2020, de 15 de julio, se afirma que “la provincia, en cuanto entidad local ‘determinada por la agrupación de municipios’ (art. 141.1 CE), tiene como núcleo de su actividad el apoyo a los municipios radicados en su ámbito territorial (STC 111/2016, de 9 de junio, FJ 9); actividad que se traduce ‘en la cooperación económica a la realización de las obras y servicios municipales, y que es llevada a la práctica a través del ejercicio de su capacidad financiera o de gasto público por parte del ente provincial.
\nEs esta actuación cooperadora, pues, la que cabe identificar como el núcleo de la autonomía provincial’ (STC 109/1998, de 21 de mayo, FJ 2)”.En esta misma línea, se sostiene que “la caracterización constitucional de la provincia como ‘agrupación de municipios’ (art. 141.1 CE) supone, precisamente, que unas y otros responden a un ámbito normalmente común de intereses, pues los municipios son los destinatarios principales o directos de las competencias instrumentales de asistencia, cooperación y coordinación características de la provincia como entidad local ‘determinada por la agrupación de municipios’ (art. 141.1 CE) […]. Así, en efecto, la Constitución, al configurar la provincia como agrupación de municipios, está regulando el nivel local de gobierno como un sistema integrado por dos entidades, los municipios y la provincia.
\nDos entidades que forman parte de una misma comunidad política local que determina que no existan propiamente intereses provinciales opuestos a los municipales, pues precisamente la función de la provincia es garantizar la prestación integral de los servicios de competencia municipal y el ejercicio de las competencias municipales”.Por su parte, en el apartado 1 del artículo 2 de la ley impugnada se afirma que la finalidad del fondo de cooperación municipal es “garantizar la suficiencia financiera de las entidades locales de la Comunitat Valenciana y potenciar su autonomía local sobre la base del principio de subsidiariedad, financiando globalmente su actividad”; y en el apartado 3 se señala que “[e]ste fondo promoverá el equilibrio económico de los entes locales de la Comunitat Valenciana y la realización interna del principio de solidaridad, al objeto de contribuir a que los diferentes núcleos y las entidades de población cuenten con la dotación adecuada para la prestación de los servicios de competencia local”.En definitiva, lo que justifica la creación del fondo de cooperación municipal y la participación económica en el mismo de las diputaciones provinciales con carácter obligatorio, según se deriva de la ley impugnada, no es otra cosa que garantizar la suficiencia financiera de todos los municipios (y entidades locales menores) de la Comunitat Valenciana, posibilitando así que todos los ciudadanos valencianos, con independencia de que su municipio se encuentre ubicado en el territorio de una u otra provincia, reciban un nivel básico equivalente de prestaciones en los servicios públicos locales, lo que no sucedía con el sistema anterior, basado en el principio de voluntariedad, en tanto que las aportaciones de las diputaciones al entonces vigente fondo de cooperación municipal eran muy dispares, lo que motivaba que la financiación de los municipios fuera diferente en función de la provincia en que se encontraran territorialmente encuadrados.Vista, pues, cuál es la justificación que ofrece la propia ley impugnada sobre esta primera cuestión controvertida, acto seguido tenemos que preguntarnos si la misma resulta constitucionalmente asumible, en tanto que, en realidad, lo que la Ley 5/2021 hace es establecer un mecanismo autonómico de financiación municipal que además de estar integrado por fondos propios de la comunidad autónoma se dota también, con carácter obligatorio, de recursos económicos provenientes de la hacienda provincial, a determinar en los planes sectoriales que se vayan aprobando anualmente.
\nRespecto de los primeros (los fondos autonómicos), lógicamente, ningún reproche cabe hacer, en tanto que es obligación de las comunidades autónomas, junto con el Estado, garantizar la suficiencia financiera de los gobiernos y administraciones locales (art. 142 CE). Por lo que se refiere a los recursos económicos provinciales es preciso, sin embargo, realizar una explicación adicional.En principio, resulta inobjetable la finalidad a que se dedican esos recursos, la financiación municipal, pues, como hemos recordado ya, la función esencial, o más característica, de las diputaciones provinciales es precisamente proporcionar asistencia económica (además de jurídica y técnica) a los municipios radicados en su ámbito territorial (SSTC 109/1998, de 21 de mayo, FJ 2; 102/2013, de 25 de abril, FJ 5, y 111/2016, de 9 de junio, FJ 9).La cuestión controvertida, por consiguiente, no es esta sino la de dilucidar si es constitucionalmente posible que una comunidad autónoma pueda, primero, declarar de interés supralocal una competencia propia de la diputación provincial como la prevista en el apartado b) del art. 36.1 LBRL, dado su carácter general “asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios, especialmente lo de menor capacidad económica y de gestión”; y, de ser así, determinar, en segundo término, si en ejercicio de sus facultades de coordinación puede establecer con carácter obligatorio que una parte de los recursos económicos provinciales se integre en un fondo autonómico de financiación municipal, sin que ello suponga una afectación constitucionalmente intolerable de la autonomía provincial en su vertiente financiera.La primera cuestión ya fue resuelta en sentido positivo por este tribunal en la STC 27/1987, en la que se consideró constitucional la Ley 2/1983, de 4 de octubre, por la que se declararon de interés general para la Comunitat Valenciana determinadas funciones propias de las diputaciones provinciales, entre las que se encontraba la de “cooperación y asistencia jurídica, económica y técnica de los municipios” [art. 2.1 g)], asumiendo la Comunitat Valenciana la coordinación de dichas funciones provinciales cuando afecte a servicios o competencias propias de la misma [art. 2.2 b].
\nEn esa resolución consideramos, en efecto, que no habría inconveniente para entender que no se vulnera la garantía constitucional de la autonomía local si una comunidad autónoma (la valenciana, en este caso), en aplicación de las previsiones del art. 59.1 LBRL, en relación con el art. 10.2 del mismo texto legal, y del art. 66.3 EACV, declara de interés general aquella función de la provincia de asistencia y cooperación a los municipios, con el fin de proceder a su coordinación, siempre y cuando se cumplan las condiciones que dichos preceptos establecen (predeterminación y proporcionalidad). Y concluimos, en consecuencia, que “no es correcto afirmar que se haya producido con ello un vaciamiento competencial de la autonomía provincial, pues la coordinación no entraña la sustracción de competencias propias de las entidades coordinadas, sino que implica tan solo un límite al ejercicio de las mismas” (STC 27/1987, de 27 de febrero, FJ 5).En efecto, el reconocimiento constitucional de la autonomía provincial (arts. 137 y 141 CE), especialmente amplio en lo relativo a la autonomía de gasto, no quiere decir que el ámbito sobre el que la misma se proyecte constituya una “esfera total y absolutamente resistente a cualquier mínima incidencia o afectación proveniente de otros niveles de gobierno”, dado que “lo que la Constitución veda de una forma terminante y sin excepciones no es sino el menoscabo del núcleo esencial o reducto indisponible de la institución, estrictamente”.
\nEs decir, la autonomía local (provincial en este caso) en el ámbito económico, y, concretamente, en la vertiente de gasto, “puede ser restringida por el Estado y las comunidades autónomas”, siempre y cuando esa restricción se lleve a cabo “dentro de los límites establecidos en el bloque de la constitucionalidad” (STC 109/1998, de 21 de mayo, FJ 10), por ejemplo, en virtud del ejercicio de las facultades de coordinación (STC 82/2020, FJ 7).Coordinación que, como ha tenido ocasión de declarar este tribunal (SSTC 32/1983, de 28 de abril; 42/1983, de 20 de mayo; y 27/1987, de 27 de febrero, entre otras), “implica ‘la fijación de medios y de sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta’ de las administraciones coordinadora y coordinada en el ejercicio de sus respectivas competencias, de manera que se logre la integración de actos parciales en la globalidad del sistema, integración que la coordinación persigue para evitar contradicciones y reducir disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían el funcionamiento del mismo.
\nAsí entendida, la coordinación constituye un límite al pleno ejercicio de las competencias propias de las Corporaciones Locales” (STC 27/1987, FJ 2).Pues bien, no cabe apreciar ahora ninguna razón para entender que esta jurisprudencia no sea aplicable a la ley aquí enjuiciada en lo que se refiere a este concreto aspecto: la declaración de interés autonómico o supralocal de la función de asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica de las diputaciones a los municipios al objeto de la participación de aquellas en la financiación básica de estos a través del fondo de cooperación municipal. Indudablemente, la Comunitat Valenciana, en tanto que competente en materia de régimen local (art. 49.1.8 EACV), tiene interés en el ejercicio que unas entidades locales (las provinciales) hagan de su función asistencial y cooperadora con respecto a otras (las municipales), todas ellas integrantes de su ámbito territorial.
\nY ello, incluso, aunque, como es el caso, tal asistencia económica se imponga de manera coercitiva, si bien limitada, en la medida en que se establece la obligación, a concretar en el plan sectorial correspondiente, de que las diputaciones aporten parte de sus recursos económicos a la dotación del fondo de cooperación municipal. De este modo, el legislador autonómico configura un mecanismo de financiación municipal que si bien se ha de nutrir en su mayor parte de recursos propios de la comunidad autónoma, sin embargo, se puede complementar con recursos económicos provenientes de las diputaciones provinciales, sin que ello tenga por qué suponer una intromisión constitucionalmente intolerable en su ámbito de autonomía, en la medida en que, como se ha destacado ya, es competencia esencial de las diputaciones provinciales, precisamente, cooperar y asistir económicamente a los municipios de su ámbito territorial (STC 109/1998, FJ 2).
\nExpresado en otros términos, con la obligación de contribuir a la dotación financiera del fondo de cooperación municipal que se impone en la ley impugnada a las diputaciones provinciales no se estaría obligando a estas a hacer algo distinto de aquello a lo que están obligadas constitucional y legalmente. Lo que no quiere decir, lógicamente, que la comunidad autónoma no disponga de límites a la hora de ejercitar esa facultad de coordinación; unos límites que se encuentran en la prohibición de privar, de manera sustancialmente relevante, a las entidades locales coordinadas (las diputaciones provinciales) de esa competencia propia y nuclear de asistencia y cooperación a los municipios de su ámbito territorial, hasta el punto de colocarlas en una posición de subordinación jerárquica o cuasi jerárquica, agotando así su propio ámbito de decisión en la materia.Pues bien, del contenido de la ley impugnada no se deriva que tales límites hayan sido superados.
\nY es que, tal y como dejamos sentado en relación con las consignaciones presupuestarias que, en concepto de cooperación económica para inversiones en obras y servicios municipales, constituían el sustrato financiero del plan único de obras y servicios de Cataluña a cargo de las diputaciones provinciales, se ha de entender que la exigibilidad de ese deber jurídico de cooperación trae causa no solo del plan único y de su regulación por el legislador autonómico, “sino de la propia competencia nuclear de cooperación económica a favor de los municipios, que a los entes provinciales incumbe, para realizar uno de los fines propios y específicos de la provincia, cual es el de ‘asegurar la prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de los servicios de competencia municipal’ [art. 31.2 a) LBRL]” (STC 109/1998, FJ 11).
\nPues bien, en el caso presente, también cabe entender que ese deber de aportación de recursos económicos propios para la dotación del fondo de cooperación municipal que se impone a las diputaciones provinciales por la ley impugnada trae igualmente causa de la competencia nuclear de cooperación y asistencia a los municipios de su ámbito territorial que a estas les corresponde, de modo que habrá que estar a la concreción que, en cada momento, se haga de esa facultad de coordinación, a través del plan sectorial correspondiente, para determinar si se han desbordado, o no, aquellos límites, que derivan directamente de la garantía constitucional de la autonomía local, en este caso, en su vertiente financiera.
\nEllo conlleva que la competencia provincial de cooperación y asistencia económica a los municipios de su territorio no se puede ver agotada por su canalización a través del fondo de cooperación municipal; por el contrario, debe quedar un amplio margen a las diputaciones provinciales para ejercer dicha competencia autónomamente. Así lo establecimos en la referida sentencia sobre el plan único de obras y servicios de Cataluña, al entender que al agotar este prácticamente tal función de cooperación se producía una lesión de la autonomía provincial [STC 109/1998, FJ 13; en un sentido parejo, en relación con las mancomunidades de la Comunitat Valenciana, la STC 105/2019, FJ 6 c)], y así cabe entenderlo en el caso presente, de manera tal que, cuando se determine en cada plan sectorial la aportación económica de cada diputación provincial, ha de restar a estas un amplio margen de decisión autónoma para el ejercicio de su nuclear función de asistencia y cooperación económica a los municipios de su territorio.Justificada la declaración de interés supralocal o autonómico de la facultad provincial de asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios de su ámbito territorial, y la legitimidad de la intervención de la Comunitat Valenciana en ejercicio de su facultad de coordinación, se ha de comprobar a continuación si se cumple la condición de que en la concreción de dicha coordinación, a través de los planes sectoriales correspondientes, queda suficientemente garantizada la participación de las diputaciones provinciales a fin de armonizar los intereses públicos afectados, esto es, si el legislador ha graduado el alcance o intensidad de la propia coordinación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales o comunitarios existente en tales asuntos o materias (SSTC 32/1981, FJ 4; 170/1989, 19 de octubre, FJ 9; 51/2004, FJ 9; 95/2014, de 12 de junio, FJ 5; 57/2015, de 18 de marzo, FJ 6; 92/2015, de 14 de mayo, FJ 4; 154/2015, de 9 de julio, FJ 6, y 82/2020, FFJJ 6 y 9).A tal efecto, se ha de tener en cuenta que en la elaboración del plan sectorial de financiación básica del fondo de cooperación municipal se prevé la participación de las diputaciones provinciales “con la finalidad de armonizar los intereses públicos afectados a través de la comisión de colaboración y coordinación del Fondo de Cooperación Municipal” (apartado 2 del artículo 5 de la Ley 5/2021).
\nLa referida comisión está integrada por un total de dieciocho miembros (art. 11): siete, de extracción autonómica (incluida la Presidencia y las vicepresidencias primera y segunda); seis, en representación de las diputaciones (las personas titulares de las presidencias de las diputaciones provinciales, o las personas que designen para su sustitución, que ostentarán las vicepresidencias terceras, y una persona designada por cada una de las diputaciones provinciales, que ostente las responsabilidades en materia de hacienda); uno, del ámbito de la Federación Valenciana de Municipios y Provincias (su presidente o persona que designe en su sustitución); y cuatro, titulares de alcaldías designados por los órganos competentes de la Federación.
\nDe este modo, pese a encontrarse en una posición minoritaria, queda garantizada la participación de las tres diputaciones provinciales valencianas, de manera conjunta o a título individual, en defensa de sus propios intereses, en la implementación, el seguimiento y el control de la ejecución anual del fondo de cooperación municipal, así como en el proceso de elaboración del plan sectorial de financiación básica de dicho fondo, que, en último término, corresponde aprobar al Consell de la Generalitat. Será después el específico contenido de dicho plan sectorial, es decir, la concreta aportación económica al fondo que se acuerde anualmente para cada diputación, lo que, dado el caso, habrá que examinar para ver si es reflejo, o no, de una ponderación adecuada de los intereses públicos en presencia: tanto los locales (entre los que se encuentran los provinciales, pero también los municipales) como los supralocales, tal y como hemos venido exigiendo en repetidas ocasiones [SSTC 152/2016, de 22 de septiembre, FJ 6; 107/2017, FJ 4 a); 92/2018, y 82/2020, FJ 5].En razón de todo ello, ningún reparo de inconstitucionalidad hay que hacer a la ley impugnada en cuanto que, según se ha apuntado ya, la participación forzosa de las diputaciones provinciales en planes y programas autonómicos no sectoriales ha sido considerada por este tribunal conforme con la autonomía local constitucionalmente garantizada (arts. 137, 141 y 142 CE), siempre que cumpla determinadas condiciones: (i) respetar el derecho de participación de las diputaciones en los asuntos que conciernen a la comunidad provincial; (ii) destinar las aportaciones recabadas de las diputaciones a su respectivo ámbito territorial; y (iii) no agotar, anular o hacer desaparecer la competencia provincial nuclear de cooperación económica del art. 36.1 b) LBRL (STC 109/1998, de 21 de mayo, FFJJ 7 y 13). Y la Ley 5/2021 cumple estas condiciones: (i) los arts. 5.2 y 11 garantizan la participación de las diputaciones afectadas en la comisión preparatoria del plan sectorial de financiación básica del fondo; (ii) el art. 8.2 garantiza que los recursos de las diputaciones se destinen “a los municipios y entidades locales menores de su provincia”; y (iii) no se restringe desproporcionadamente la competencia provincial de cooperación económica propia de la diputación, si bien esta exigencia deberá verificarse, en cada momento, con ocasión del plan de financiación a que remite la ley, aprobado, como ya hemos señalado, con participación de las diputaciones provinciales.Así pues, habrá que estar a lo que determinen los correspondientes planes sectoriales de financiación que se vayan aprobando anualmente por el Consell de la Generalitat, con la participación de la comisión de colaboración y coordinación prevista en la propia ley (art. 10), que concretarán la aportación financiera de cada provincia a la dotación de dicho fondo de cooperación municipal, a fin de dilucidar si se respeta el núcleo de la autonomía provincial constitucionalmente garantizada.La debida atención al principio de proporcionalidad en la concreta determinación de dichas aportaciones resultará, por consiguiente, determinante para decidir si la autonomía de las provincias concernidas (en su vertiente financiera) se ha visto o no vulnerada.
\nLo que, en ningún caso, podrá hacer el Consell de la Generalitat al aprobar el plan sectorial es privar a las diputaciones provinciales de su territorio de poder ejercer, de manera autónoma, la función que las define en tanto que órganos de gobierno de las respectivas provincias (la asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios de su ámbito geográfico), lo que ocurriría si en algún plan sectorial anual de financiación básica del fondo de cooperación municipal se les obligase a realizar una aportación económica tan elevada que comprometiese su autonomía presupuestaria. Dicho de otro modo, la obligación autonómica de contribuir a la suficiencia financiera de la hacienda municipal no se puede suplir mediante el expediente de obligar a que sea la hacienda provincial la que nutra económicamente con sus fondos a aquella, si de ese modo se pusiera en riesgo la propia autonomía financiera o presupuestaria provincial.
\nDe hacerlo así, la Comunitat Valenciana se estaría situando en una posición de control de una parte esencial de las decisiones que integran el núcleo de la autonomía de sus provincias, como son las que tienen que ver con el destino que se le dé a una parte relevante de sus recursos económicos (autonomía de gasto), lo que significaría que el ejercicio de las competencias provinciales quedaría supeditado, en buena medida, al poder de decisión autonómico, algo que, como se ha señalado, resultaría intolerable en términos de respeto a la autonomía provincial constitucionalmente garantizada (arts. 137 y 141 CE).La realidad demuestra que estos límites han sido respetados por los planes sectoriales de financiación aprobados por el Gobierno autonómico en 2022 y 2023 (acuerdos de 17 de junio de 2022 y 3 de abril de 2023, respectivamente, publicados en el “Diari Oficial de la Generalitat Valenciana” de 2 de agosto de 2022 y 24 de marzo de 2023).
\nEl primero fijó para la propia Generalitat la cantidad de 40 000 000 € y para las diputaciones de Alicante, Castellón y Valencia, 13 457 645 €, 6 063 840 € y 20 478 515 €, respectivamente. Y el segundo aumentó las cuantías a 50 000 000 € para la comunidad autónoma y 16 974 354 €, 7 427 624 € y 25 598 022 € para cada una de las diputaciones antes dichas, en el mismo orden. Si tomamos en consideración que el presupuesto de estas diputaciones ascendió en el último ejercicio (2023) a 325 740 726,89 € (presupuesto consolidado del ejercicio 2023 aprobado por la Diputación de Alicante, “Boletín Oficial de la Provincia” núm. 17, de 25 de enero de 2023), 188 263 501,33 € (aprobación inicial publicada en el “Boletín Oficial de la Provincia de Castellón” núm. 150, de 15 de diciembre de 2023), y 646 108 540,36 € (aprobación definitiva publicada en el “Boletín Oficial de la Provincia de Valencia” núm. 250, de 30 de diciembre de 2022), la conclusión solo puede ser que a las diputaciones valencianas les resta un amplísimo margen para ejercer su autonomía de gasto, sin que, por tanto, se pueda considerar vulnerada su autonomía provincial constitucionalmente garantizada.
\nLas aportaciones exigidas a cada una de las diputaciones provinciales representan aproximadamente un 5 por 100 de su presupuesto, y la suma total exigida a las tres equivale a la cantidad aportada globalmente por la comunidad autónoma. Mientras se mantengan este carácter equitativo de las participaciones de la comunidad autónoma, por una parte, y de las tres diputaciones provinciales, por otra, y los porcentajes aproximados de las aportaciones exigidas a cada una de las diputaciones en relación con la cuantía global de sus presupuestos, no hay objeción constitucional al mencionado plan desde la perspectiva de la autonomía provincial, sin que lo anterior implique prejuicio alguno sobre impugnaciones planteadas ante la jurisdicción ordinaria.En definitiva, habrá que estar, en cada momento, al contenido concreto del plan sectorial que se apruebe para determinar si, efectivamente, se ha llevado a cabo una graduación adecuada del alcance o intensidad de la coordinación en atención a los intereses locales y supralocales afectados, sin que, a este respecto, quepa considerar que la ley impugnada infringe tal condición, en la medida en que en ella se prevé, tan solo, esa facultad de coordinación, a ejercer por el Consell de la Generalitat, con la participación de las propias diputaciones afectadas a través de la comisión de colaboración y coordinación, sin predeterminar su alcance o intensidad.
\nY, por ello, cabe concluir, con carácter general, que la Ley 5/2021, de 5 de noviembre, de la Generalitat, reguladora del fondo de cooperación municipal de los municipios y entidades locales menores de la Comunitat Valenciana, por el solo hecho de imponer la participación forzosa de las diputaciones provinciales en la dotación económica del fondo de cooperación municipal creado por la misma, no vulnera la autonomía provincial constitucionalmente garantizada en los arts. 137, 141 y 142 CE, ajustándose, además, a lo previsto en la legislación vigente (arts. 10.2 y 59 LBRL y art. 66.3 EACV), así como a la doctrina constitucional (entre otras, SSTC 27/1987, 109/1998, 105/2019 y 82/2020).A partir de estas premisas, corresponde, por último, en relación con cada uno de los preceptos impugnados, concluir lo siguiente:- Por lo que se refiere al art. 2.2, que prevé la declaración de interés general de la Comunitat Valenciana de las funciones de asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica de las diputaciones provinciales a los municipios, al objeto de la participación de las diputaciones en la financiación básica de los municipios a través del fondo de cooperación municipal, no es posible realizar reproche constitucional alguno, en la medida en que, como se ha señalado, no conlleva ninguna vulneración de la autonomía provincial constitucionalmente garantizada (arts. 137, 141 y 142 CE) ni de la normativa estatutaria (arts. 49.1.8, 63.2 y 3, 64.3 y 66.3 EACV) y básica estatal sobre régimen local (arts. 10.2 y 59 LBRL), ajustándose, además, a la doctrina constitucional sobre la materia (entre otras, SSTC 27/1987, 109/1998, 105/2019 y 82/2020).- En relación con el inciso “y las diputaciones provinciales” del artículo 5.1, se ha de señalar que la integración de las diputaciones provinciales, junto con la Generalitat, en el fondo de cooperación municipal, a fin de fijar un sistema estable y permanente de financiación a los municipios valencianos, y el hecho de que dicho fondo se organice mediante la aprobación anual de un plan sectorial de financiación básica, aprobado por el Consell de la Generalitat, con la participación de la comisión de colaboración y coordinación prevista en la propia ley, de la que forman parte dos representantes de cada una de las diputaciones provinciales, son cuestiones que, en sí mismas, no plantea problema alguno de constitucionalidad, dada la caracterización constitucional de la provincia como entidad local con personalidad jurídica propia determinada por la agrupación de municipios, cuyo gobierno está encomendado a las diputaciones (art. 141.1 y 2 CE), la competencia autonómica sobre régimen local (art. 49.1.8 EACV), la facultad autonómica de coordinación que se reconoce en los preceptos estatutarios y de la legislación básica estatal antes citados, y la doctrina constitucional que exige que dicha coordinación se lleve a afecto por medio de la planificación (plan sectorial) en el que participen también las administraciones coordinadas (en este caso, las propias diputaciones provinciales), en atención a sus propios intereses.- En congruencia con lo afirmado en el punto anterior, tampoco cabe apreciar tacha de constitucionalidad alguna en relación con los incisos “en el que participarán las diputaciones provinciales” e “y cada diputación provincial” del apartado 2 del artículo 5, que se refieren a la participación obligatoria de las diputaciones provinciales en el plan sectorial de financiación básica del fondo de cooperación municipal y la determinación de las cuantías globales a aportar por cada diputación.- De igual modo, tampoco es posible hacer reproche alguno de inconstitucionalidad al apartado 5 de este artículo 5, impugnado en su totalidad.
\nEste precepto se refiere a la obligación de que las diputaciones provinciales, antes de la aprobación de sus proyectos de presupuesto, lo pongan en conocimiento del departamento competente en régimen local a fin de que este, en el plazo de quince días, pueda manifestar objeciones respecto a aquellas previsiones presupuestarias que supongan infracción de las directrices de coordinación. En realidad, lo previsto en esta disposición no es más que una consecuencia que se deriva de la propia facultad de coordinación reconocida a favor de la Comunidad Autónoma Valenciana y que, según se ha señalado ya, cabe entender ajustada a la Constitución, así como a la normativa estatutaria y básica estatal, y a la doctrina constitucional.- Idéntico argumento cabe esgrimir en relación con la impugnación del apartado 6 del artículo 5, que se refiere a que, sin perjuicio de las facultades autonómicas de impugnación de los actos y acuerdos de las diputaciones provinciales que infrinjan las normas y obligaciones derivadas de la ley impugnada, el Consell puede requerir a la persona titular de la presidencia de la diputación de que se trate, cuando advierta que dichas infracciones se han cometido, a que respeten las directrices de coordinación, con indicación de las rectificaciones o subsanaciones que procedan.
\nComo se puede fácilmente apreciar, se trata tan solo de una previsión que busca que las directrices de coordinación se cumplan (o dejen de incumplir), y, dado el caso, que se repare tal incumplimiento, por lo que, aceptada la constitucionalidad de la coordinación, ningún reparo de constitucionalidad cabe hacer a esta disposición, con la única salvedad de la referencia al artículo 66 EACV, en la medida en que este precepto, en su apartado 4, se refiere a esa posibilidad de requerimiento en relación con la ejecución por las diputaciones provinciales de competencias delegadas por la Generalitat, no siendo este el caso en el que nos encontramos aquí. La inconstitucionalidad de este inciso, sin embargo, no impide considerar plenamente constitucional el resto del contenido del precepto impugnado.- Por su parte, el artículo 7 -que establece las reglas de distribución de los recursos económicos que corresponden a cada entidad beneficiaria, a efectuar mediante criterios objetivos a desarrollar por medio de decreto del Consell- se ha impugnado en su totalidad porque, según los recurrentes, vulnera el artículo 64.3 EACV, que mandata a les Corts Valencianes para que mediante ley creen el fondo de cooperación municipal “con los mismos criterios que el fondo estatal”.A tal efecto, se ha de tener en cuenta lo dispuesto en los arts. 118 y ss.
\nTRLHL, que prevén la creación de un fondo complementario de financiación de los entes locales y los criterios de distribución del mismo. Estas disposiciones estatales si bien no prevén, en sentido estricto, criterios de distribución en relación con los grandes municipios, sí que lo hacen, de manera precisa, en relación con los de menos de 75 000 habitantes, que son, en consecuencia, los que se han de tomar en consideración. A tal efecto, según dispone el art. 124 TRLHL, la distribución del 75 por 100 de la participación total se calcula tomando como referencia el criterio de la población, el 12,5 por 100 en función del esfuerzo fiscal medio de cada municipio obtenido en el segundo ejercicio anterior al de la ley de presupuestos generales del Estado correspondiente, ponderado por el número de habitantes de derecho (entendiéndose, a estos efectos, por esfuerzo fiscal medio de cada municipio el que para cada ejercicio determinen las leyes de presupuestos generales del Estado en función de la aplicación que por los municipios se haga de los tributos contenidos en esta ley), y el 12,5 por 100 restante en función del inverso de la capacidad tributaria en los términos que establezcan las leyes de presupuestos generales del Estado.Por su parte, el artículo 7 de la Ley 5/2021, si bien fija las reglas de distribución del fondo de cooperación municipal tomando como referencia el número de habitantes de Derecho de cada entidad beneficiaria, aplicando coeficientes correctores que favorezcan a las entidades de menor población, sin que se computen los habitantes de las entidades locales menores en la población del municipio al que pertenezcan [apartado b)], establece, además, un importe mínimo anual de asignación del fondo para todos los municipios y entidades locales menores para garantizar el acceso a una cantidad de base que permita el desarrollo de los pueblos en más dificultades a consecuencia de factores como el despoblamiento [apartado c)].Como se puede apreciar, existe una identidad sustancial entre la ley estatal y la valenciana, en tanto que ambas toman la población como criterio principal de distribución del fondo.
\nNo obstante, respecto de otra parte del mismo la ley valenciana acude a criterios propios, que más allá de la justificación que puedan tener para garantizar un mínimo de ingresos o para combatir los efectos de la despoblación en determinados municipios (y entidades locales menores), sin embargo, se apartan de las previsiones de la norma estatal. En la medida en que el art. 64.3 EACV es taxativo en su prescripción “se creará el Fondo de Cooperación Municipal de la Comunitat Valenciana con los mismos criterios que el fondo estatal”, sin dejar lugar a márgenes interpretativos al exigir una identidad de criterios, se ha de fallar la inconstitucionalidad del artículo 7 de la ley impugnada por infracción del citado precepto estatutario.- Finalmente, por lo que se refiere a la impugnación del artículo 8, en la medida en que tan solo se limita, por un lado, a concretar la participación obligatoria de las tres diputaciones provinciales valencianas, a través de sus presupuestos anuales, en el fondo de cooperación municipal de manera incondicionada, y, por el otro, a establecer su obligación de proveer de recursos propios y adecuados a los objetivos del fondo las dotaciones aprobadas en el plan sectorial de financiación básica, cuestiones ambas que ya han sido declaradas constitucionales, tampoco cabe hacer reproche constitucional alguno.
\nFallo En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación española, ha decidido:
\n1º Estimar parcialmente el recurso de inconstitucionalidad núm. 614-2022, interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados contra varios preceptos de la Ley 5/2021, de 5 de noviembre, de la Generalitat, reguladora del fondo de cooperación municipal de los municipios y entidades locales menores de la Comunitat Valenciana, y declarar inconstitucional y nulo el artículo 7 de la misma, así como el inciso “, en aplicación del artículo 66 del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana,” del apartado 6 del artículo 5.
\n2º Desestimar el recurso en todo lo demás.
\nPublíquese esta sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
\nDada en Madrid, a veintiséis de septiembre de dos mil veintitrés.
\nVotos particulares 1. Voto particular que formula el magistrado don Ramón Sáez Valcárcel a la sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 614‑2022 En el ejercicio de la facultad que me confiere el artículo 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, formulo el presente voto particular para manifestar mi discrepancia con la fundamentación y el fallo de la sentencia.
\nEn mi opinión, el recurso debería haber sido estimado íntegramente porque la ley autonómica regulaba un mecanismo que habilita a la administración autonómica a interferir en la autonomía provincial (arts. 137 y 141 CE) pero sin cumplir los requisitos exigidos por el bloque de la constitucionalidad. Entiendo que, al no apreciarlo así y debido a la argumentación en la que se apoya, la sentencia transforma radicalmente (aunque no de modo abierto y explícito) la doctrina constitucional sobre las facultades de coordinación en el Estado descentralizado. Y lo hace en el sentido de ampliar casi ilimitadamente el alcance potencial de las potestades de coordinación, al aceptar que puedan ser utilizadas por las administraciones superiores (en este caso, una comunidad autónoma) respecto de las inferiores (en este caso, las provincias) para predeterminar la actuación de estas de manera exhaustiva, incluso en ámbitos de competencia propia que constituyen el núcleo de la autonomía local (como sucede con la competencia provincial de asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios), siempre que ello tenga alguna conexión con las responsabilidades y competencias propias del ente territorial superior.
\nEn lo que sigue desgloso las razones de mi discrepancia, sintetizando los argumentos que defendí durante la deliberación.
\nLos impugnados artículos 2.2, 5 y 8 de la Ley 5/2021, de 5 de noviembre, reguladora del fondo de cooperación municipal de los municipios y entidades locales menores de la Comunitat Valenciana, establecen la participación forzosa de las diputaciones provinciales de la comunidad en un fondo que expresamente se crea como “sistema estable y permanente de financiación de los municipios y las entidades locales menores”, “financiando globalmente su actividad” con naturaleza “incondicionada y no finalista” (arts. 2.1, 3 y 5.1 de la ley). En este contexto, la norma autonómica (i) declara de interés general de la comunidad autónoma las funciones de asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica de las diputaciones provinciales a los municipios, al objeto de la participación de aquellas en la financiación básica de estos a través del fondo; y (ii) atribuye al Consell de la Generalitat, “como órgano de coordinación”, la potestad de aprobar “planes sectoriales de financiación básica del fondo” de carácter anual, con la participación de la comisión de colaboración y coordinación prevista en la propia ley (art. 5).
\nEn la sentencia se asume que la dimensión primaria de la controversia trabada en torno a esta regulación era de carácter económico-financiero, lo que parece llevar a afrontar la impugnación como un asunto menor susceptible de ser ventilado mediante el uso de un canon de control de constitucionalidad poco riguroso, tanto en su formulación como en su aplicación. Sobre ambos aspectos abundaré después. Baste por ahora con dejar apuntado que, a la postre, la declaración de inconstitucionalidad se elude en la sentencia mediante el expediente de diferir a los futuros actos de aplicación de la norma la decisión en torno a la vulneración o no de la autonomía provincial, a cuyos efectos se realizan vagas consideraciones sobre los porcentajes máximos de afectación presupuestaria de los entes locales que resultarían admisibles desde el punto de vista de su autonomía financiera (art. 142 CE).
\nConsidero que nos encontrábamos ante una cuestión más trascendente en términos constitucionales. En primer lugar, porque el mecanismo legal enjuiciado afecta a la dimensión sustantiva -y no solamente financiera- de la autonomía provincial, ya que la competencia provincial concernida era precisamente la que constituye el núcleo de la autonomía de las provincias, siendo secundario o accidental el hecho de que tal competencia se ejercite en buena medida a través de la capacidad de gasto. Y, en segundo lugar, porque el legislador valenciano ha diseñado el mecanismo impugnado invocando la figura de la coordinación, que es límite prototípico a la autonomía y tipo de relación jurídica interadministrativa que puede trabarse entre cualesquiera niveles territoriales del Estado descentralizado. Tal y como argumenté en la deliberación, nuestro pronunciamiento en este proceso requería de un especial cuidado porque estaba llamado a tener repercusiones generales sobre el régimen constitucional de la autonomía provincial y, más ampliamente, sobre los tipos y límites de las relaciones interadministrativas en el Estado descentralizado.
\nPara advertir este hecho hubiera sido necesario partir de un examen detenido de la sustancia, finalidad y justificación del mecanismo enjuiciado, sin conformarse -como hace la sentencia- con asumir de manera automática y acrítica la descripción que de él hace el propio legislador autonómico. A estos efectos resultan de la máxima relevancia los siguientes elementos: (i) la esencia del mecanismo controvertido consiste en atribuir al Gobierno autonómico la capacidad de fijar unilateralmente las cuantías que cada provincia obligatoriamente deberá aportar al fondo de cooperación municipal, cuantías que se destinarán a los beneficiarios de manera incondicionada y para financiar su actuación global; (ii) la finalidad declarada del legislador es crear un sistema estable y equilibrado de financiación de los municipios, para garantizar su suficiencia financiera, finalidad que determina la existencia de un interés general supraprovincial; y (iii) la justificación de la necesidad del mecanismo elegido está en que un mecanismo de participación opcional o voluntario de las diputaciones provinciales produce resultados desiguales, porque no todas participan en el mismo grado, como demostró la experiencia del antiguo fondo de cooperación regulado en la Ley 8/2010, de 23 de junio, de régimen local de la Comunitat Valenciana.
\nLa toma en consideración de estos rasgos hace evidente la diferencia existente entre el presente caso y los resueltos en los precedentes citados.
\nEn primer lugar, la STC 27/1987 avaló la constitucionalidad de los preceptos de la Ley valenciana 2/1983, de 4 de octubre, que declaraban de interés general de la comunidad autónoma, entre otras competencias propias de las provincias, la de asistencia y apoyo a los municipios, y que permitían que la Generalitat asumiese facultades de coordinación sobre ellas en caso de afección a los intereses autonómicos, indicando que la coordinación habría de ejercerse mediante la aprobación por decreto, con base en las previsiones proporcionadas por las diputaciones, de directrices acerca de los criterios generales, objetivos y prioridades a alcanzar. El Tribunal Constitucional consideró entonces que la regulación impugnada resultaba compatible con la Constitución y con los arts. 10.2 y 59.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, subrayando el carácter genérico o finalista de la coordinación en tanto que forma de relación interadministrativa.
\nEn segundo lugar, la STC 109/1998 desestimó prácticamente en su totalidad las cuestiones de inconstitucionalidad planteadas respecto de las leyes del Parlamento de Cataluña que atribuían al Gobierno de esa comunidad autónoma intensas facultades de coordinación de la actividad de las provincias a través del llamado “Plan Único de Obras y Servicios de Cataluña”. Por lo que ahora importa, este caso es diferente del actual porque: (i) el Tribunal Constitucional concluyó en aquella sentencia que, debido a lo establecido en el art. 36.2 LBRL y en la disposición transitoria sexta del Estatuto de Autonomía de Cataluña, dicho plan único no se sometía a la Ley reguladora de las bases del régimen local, sino solamente a la Constitución y al estatuto, circunstancia que no se da aquí, y (ii) el mecanismo de coordinación catalán, aunque se proyectaba sobre la competencia provincial de asistencia y apoyo a los municipios, tenía un alcance sectorial acotado, pues se refería a las distintas obras y servicios a realizar en el territorio de las distintas provincias, en lugar de articularse como un mecanismo transversal de financiación global e incondicionado, desligado de toda concreción sectorial.
\nPor último, la STC 82/2020 examinó la constitucionalidad de los preceptos de la Ley 3/2019, de 18 de febrero, de servicios sociales inclusivos de la Comunitat Valenciana, que declaraba los servicios sociales como “servicios públicos esenciales y de interés general, construyendo el sistema público valenciano de servicios sociales”, y aspiraba a crear un sistema racional para superar las disfuncionalidades derivadas de la dispar prestación de servicios en distintas partes del territorio autonómico, para lo cual reservaba la prestación y gestión de determinados servicios a la comunidad autónoma y establecía que las provincias prestarían asistencia técnica y económica a los municipios “en el marco de la planificación de la Generalitat”. El Tribunal Constitucional desestimó el recurso en su mayor parte, considerando que la norma diseñaba un mecanismo de coordinación de alcance sectorial compatible con la Constitución y la Ley reguladora de las bases del régimen local.
\nEn su fundamento jurídico octavo, la sentencia enjuicia la constitucionalidad de la participación obligatoria de las provincias en el fondo de cooperación municipal diseñado por los preceptos impugnados aplicando un canon de control dividido en tres partes, relativas respectivamente a (i) la justificación de la medida enjuiciada, (ii) la legitimidad constitucional de que la misma se proyecte sobe la competencia provincial de asistencia y cooperación con los municipios y (iii) la proporcionalidad de la restricción, entendida como exigencia de una participación mínima de los entes locales afectados en el ejercicio de la competencia y como prohibición de afectar a un volumen de recursos provinciales tan significativo que se prive a las provincias de la posibilidad de ejercer autónomamente la competencia afectada.
\nTal y como defendí en la deliberación, considero que este canon de control no se ajusta al que deriva del bloque de la constitucionalidad, sino que es construido ad hoc por la sentencia de la que discrepo, omitiendo parte de sus exigencias y distorsionando otras. Sobre esta última cuestión me detendré en el apartado siguiente. Ahora, quisiera aludir brevemente a lo primero, a cuyos efectos creo útil contrastar el test tripartito que aplica la sentencia con el que venía exigido por la Constitución y la Ley reguladora de las bases del régimen local.
\nComo la propia sentencia recuerda, con citas de doctrina constitucional que no es necesario ahora reproducir, este tribunal ha entendido desde los inicios de su actividad que los arts. 137 y siguientes de la Constitución imponen ciertos límites sobre el legislador (estatal o autonómico) que pretenda establecer restricciones a la autonomía local. Así, cualquier restricción exige (i) la existencia de intereses supralocales que la justifique y (ii) la ponderación de los intereses locales concurrentes, en particular para garantizar que el ente local mantenga un nivel de participación en el ejercicio de la competencia afectada que sea tendencialmente correlativo a la intensidad de dichos intereses.
\nCuando los límites a la autonomía local que pretenden introducirse consisten en la atribución de potestades de coordinación a un ente territorial superior, la doctrina constitucional ha añadido las exigencias de (i) predeterminación legal (las facultades de coordinación han de estar específicamente atribuidas por la ley y ser suficientemente predeterminadas en su contenido); (ii) proporcionalidad (además de responder a la protección de intereses supralocales y asegurar un grado de capacidad decisoria del ente local correlativo al nivel de interés local presente en el asunto afectado, la coordinación solo procede en presencia de contradicciones y disfunciones en la actividad de los sujetos coordinados, y siempre que no exista otro medio de afrontar tales contradicciones o disfunciones); y (iii) lo que podríamos describir como una “prohibición de sustitución” (pues la coordinación solo permite al ente superior fijar medios y sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las administraciones coordinadas, pero dejando siempre un margen de libre decisión o discrecionalidad en favor de los entes coordinados; en otras palabras, no puede nunca traducirse en la emanación de órdenes concretas que prefiguren exhaustivamente el contenido de la actividad del ente coordinado, pues ello los colocaría en una posición de subordinación jerárquica o cuasi jerárquica, incompatible con su autonomía).
\nPor su parte, los arts. 10 y 59 LBRL suponen un desarrollo o concreción de la autonomía local constitucionalmente garantizada en lo que específicamente incumbe a las potestades de coordinación sobre los entes locales, a cuyo fin imponen estrictos límites a la previsión legislativa de tales potestades. Los límites pueden sistematizarse como sigue: (i) justificación en un interés supralocal “que las actividades o los servicios trasciendan el interés propio de las correspondientes entidades locales, incidan o condicionen relevantemente los de las administraciones superiores, o sean concurrentes o complementarios de los de estas”; (ii) subsidiariedad “que la coherencia de la actuación de las administraciones públicas no pueda alcanzarse por los procedimientos de cooperación voluntaria o estos resultaran manifiestamente inadecuados por razón de las características de la tarea pública de que se trate”; (iii) predeterminación “la ley deberá precisar, con el suficiente grado de detalle, las condiciones y los límites de la coordinación, así como las modalidades de control que se reserven las Cortes Generales o las correspondientes asambleas legislativas”); (iv) sectorialidad y carácter no exhaustivo “la coordinación se realizará mediante la definición concreta y en relación con una materia, servicio o competencia determinados de los intereses generales o comunitarios, a través de planes sectoriales para la fijación de los objetivos y la determinación de las prioridades de la acción pública en la materia correspondiente”; y participación ponderada (deberá reconocerse a los entes locales un grado de participación en la elaboración de los planes sectoriales que permita armonizar los intereses públicos afectados).
\nLa sentencia de la que discrepo se hace eco nominalmente de estas exigencias, pero no las aplica en absoluto para resolver la impugnación planteada (así, por ejemplo, con la exigencia de no predeterminación exhaustiva del sentido en que se ejercerá la competencia coordinada, art. 59.1 LBRL) o las aplica modificando su contenido o con argumentaciones inconsistentes, como explico a continuación.
\nEntiendo, sin embargo, que la finalidad descrita no puede justificar la restricción de la autonomía provincial que imponen los preceptos impugnados.
\nPor una parte, el hecho de que las comunidades autónomas sean responsables (junto con el Estado) de garantizar la suficiencia financiera de los municipios no hace que queden per se habilitadas para restringir la autonomía provincial mediante la asunción de facultades de coordinación sobre las diputaciones. Las responsabilidades autonómica y estatal en punto a la financiación municipal deben satisfacerse en el marco de, y no a costa de, nuestro modelo de descentralización. Considero que, desde el punto de vista de la autonomía local, no es aceptable que una comunidad autónoma pretenda cumplir una responsabilidad propia a través de un mecanismo que, disfrazado bajo el manto de la coordinación, supone hacer pesar parte de esa responsabilidad sobre las provincias, a las que constitucionalmente no corresponde; y hacerlo, además, invadiendo la autonomía provincial desde la perspectiva tanto competencial como financiera.
\nEn línea con esta idea, considero que la sentencia incurre en un error de concepto cuando equipara la “financiación municipal” -cuya cobertura mínima corresponde por imperativo constitucional al Estado y a la comunidad autónoma- y la “asistencia y cooperación a los municipios” -competencia propia de las provincias, que puede consistir en ayuda no solo económica, sino también jurídica y técnica: art. 36.1 LBRL-. Tal equiparación no es correcta, ya que lo primero es un prius lógico respecto de lo segundo. En otras palabras, el núcleo de la actividad de las provincias consiste en apoyar a unos municipios cuya suficiencia financiera ha de encontrarse ya cubierta, sin que la comunidad autónoma pueda transformar la finalidad y naturaleza de esa competencia provincial alegando que de lo contrario no se satisface la suficiencia financiera de los municipios. Admitir algo así supone una confusión inasumible de responsabilidades y competencias autonómicas y provinciales, y abre la vía para la anulación de las provincias por parte de las comunidades autónomas.
\nDe otro lado, resulta evidente que la atribución a la comunidad autónoma de la potestad de coordinación enjuiciada no responde, a diferencia de lo que exige el bloque de la constitucionalidad, a la existencia de contradicciones o disfunciones en la actuación de los entes sometidos a coordinación, pues lo único aducido por el legislador autonómico a este respecto es la disparidad que se venía produciendo entre las aportaciones de las distintas provincias cuando dichas aportaciones eran de carácter voluntario. Considero, sin embargo, que la sentencia debería haber apreciado que tal disparidad no es una disfunción que corregir, sino la consecuencia natural de la autonomía de las provincias. A mi juicio, el hecho de que una comunidad autónoma considere, conforme a su propia apreciación política, que existe un nivel óptimo o deseable de apoyo a los municipios por parte de las provincias, no legitima la introducción de un mecanismo como el que se sometía a nuestro enjuiciamiento.
\nPor el contrario, la voluntad declarada del legislador autonómico de corregir las disparidades que se daban con el anterior sistema de aportación voluntaria demuestra que no estamos ante un mecanismo de coordinación, sino ante una herramienta de control del grado de ejercicio de una competencia provincial propia, a pesar de que, como es sabido, los mecanismos de control gubernativo de la actividad de los entes locales son, según la doctrina constitucional, estrictamente excepcionales y solo los tasados en los arts. 60 y ss. LBRL.
\nPor lo primero, creo que debería haberse tomado en consideración el hecho de que la competencia provincial afectada es de carácter general o transversal y que el mecanismo controvertido se proyecta sobre ella también de manera general, esto es, no en atención a competencias o fines específicos de los municipios o de la comunidad autónoma, sino con la vocación declarada de establecer un mecanismo de financiación estable e “incondicionado”.
\nEn cuanto a lo segundo, la sentencia prescinde de facto de la exigencia de que las potestades de coordinación sobre las provincias se prevean “en relación con una materia, servicio o competencia determinados” (art. 59.1 LBRL). No me parece aceptable la argumentación que en este punto se esgrime, reducida a afirmar que el Tribunal Constitucional ya avaló mecanismos de coordinación análogos en las SSTC 27/1987 y 109/1998. Frente a lo que se afirma en la sentencia, en aquellos casos la injerencia en la competencia provincial de asistencia y cooperación a los municipios tenía un carácter considerablemente más acotado, pues se refería a la posibilidad de que las autoridades autonómicas coordinasen el ejercicio de tal competencia cuando afectase a “servicios o competencias propios de la Comunidad Valenciana” (STC 27/1987) o a las “obras y servicios” municipales (STC 109/1998).
\nPor una parte, la sentencia concluye que el legislador autonómico ha ponderado adecuadamente los intereses provinciales y supraprovinciales en juego porque ha previsto una mínima participación de las diputaciones en la elaboración de los sucesivos planes anuales de financiación del fondo. Sin embargo, lo que exige la doctrina constitucional es una participación no mínima, sino correlativa al grado de interés de la comunidad local en el asunto de que se trate. La sentencia debería, por ello, haber examinado si el grado de participación asegurado a las provincias resultaba proporcionado a la luz de la intensidad de la restricción impuesta a su autonomía. Y, a mi juicio, la respuesta debería haber sido negativa, si se tiene en cuenta que (i) lo afectado es la principal competencia propia de las provincias, descrita en la doctrina constitucional como el “núcleo de su autonomía” (por todas, STC 109/1998, FJ 2); (ii) cada una de las diputaciones de la Comunitat Valenciana cuenta únicamente con dos representantes del total de dieciocho que componen la Comisión que debe elaborar el plan anual de financiación; y (iii) en todo caso dicho órgano ostenta una mera competencia de propuesta no vinculante, correspondiendo la aprobación del plan en exclusiva al Consell de la Generalitat.
\nDe otro lado, la sentencia concluye que los preceptos enjuiciados no suponen una intromisión intolerable en la autonomía de las provincias porque no se les priva de su competencia de asistencia y cooperación a los municipios. Privación que -según una argumentación que no comparto- solo podría darse si los sucesivos planes anuales de financiación del fondo fijasen una cuantía proporcionalmente tan elevada para las aportaciones de las provincias que estas se viesen privadas de recursos para ejercitar de manera autónoma la citada competencia. Son dos los motivos por los que disiento de esta argumentación. Primero, porque con ella se difiere el juicio de constitucionalidad al momento de la aplicación de la norma, obviando que es el propio legislador autonómico el que debe fijar “con el suficiente grado de detalle, las condiciones y los límites de la coordinación” (art. 59.2 LBRL). Y, segundo, porque con este proceder se degrada la cuestión constitucional controvertida a un problema meramente cuantitativo (de cuantías presupuestarias a aportar al fondo), cuando en realidad estamos ante un problema cualitativo (relativo a la posibilidad misma de imponer una restricción como la controvertida, con independencia de su cuantía, pues una injerencia ilegítima no deja de serlo en función de su volumen).
\nEn definitiva, considero que los preceptos legales impugnados, bajo el nomen iuris de la coordinación, vienen a instaurar un control gubernativo de oportunidad del grado de ejercicio de la competencia provincial de asistencia y cooperación a los municipios, con la auténtica finalidad de disponer de recursos económicos de las diputaciones para el cumplimiento de una responsabilidad propia de la comunidad autónoma, vulnerando la autonomía provincial tanto en el plano sustantivo como financiero.
\nY en este sentido emito mi voto particular.
\nMadrid, a veintisiete de septiembre de dos mil veintitrés.
\nLa sentencia de la que discrepo, sin embargo, salva la constitucionalidad de tales preceptos con dos tipos de argumentos que, tal como expongo seguidamente, no son convincentes, ya que ni se trata de un caso similar a otros ya resueltos por este tribunal, ni las concretas razones que aporta la sentencia son útiles para salvar la flagrante inconstitucionalidad de los preceptos impugnados de la Ley 5/2021.
\nEn particular, el efecto que producen especialmente los arts. 5 y 8 de la Ley 12/2021 es que la función de cooperación y asistencia a los municipios, propia de la diputación provincial, queda sometida a una coordinación en los términos siguientes. Para garantizar la financiación de los municipios se aprobará por la Generalitat el plan sectorial de financiación básica del fondo de cooperación municipal. Se trata de un fondo que tiene naturaleza incondicionada y no finalista. Esto es, los municipios y las entidades locales menores podrán destinar los recursos que reciban al desarrollo general de sus competencias, sin vinculación a un objetivo o finalidad concreto (art. 3). Ese fondo se distribuye conforme a las reglas del art. 7 (una cantidad fija por cada uno de los municipios y las entidades locales menores y el resto en función de la población) y se nutre tanto de aportaciones de la Generalitat valenciana como de las obligatorias de las diputaciones provinciales en los términos del art. 8.
\nEl nivel y la cuantía de la aportación de cada diputación se articula a través de la comisión de colaboración y coordinación del fondo de cooperación municipal de la Comunitat Valenciana, prevista en los arts. 10 y 11, a la que corresponden funciones de estudio y propuesta para la determinación de las cuantías a consignar presupuestariamente durante cada ejercicio por cada una de las administraciones participantes en el fondo de cooperación municipal de la Comunitat Valenciana [art. 12 a)]. La decisión última es de la Generalitat cuando aprueba el plan anual, aprobación que se hace, según el art. 5.1, con la participación de la citada comisión.
\nEs por tanto, a mi juicio, patente que el esquema diseñado por el legislador valenciano en el que, como se ha visto, impone la participación forzosa de las diputaciones provinciales en la dotación económica del fondo de cooperación municipal creado por la Generalitat, a concretar anualmente a través del plan sectorial correspondiente no tiene nada que ver con las cuestiones enjuiciadas en las sentencias precedentes de este tribunal en las que la presente sentencia pretende apoyarse.
\nEn la STC 27/1987 se impugnaban varios preceptos de la Ley valenciana 2/1983, en la que se declaraban de interés general autonómico competencias propias de las provincias y se preveía que la Generalitat asumiese facultades de coordinación sobre ellas en caso de que la actuación de la diputación provincial tuviera efectos que excedieran el ámbito territorial provincial y afectaban a los intereses autonómicos. Coordinación que se ejercía mediante la fijación de directrices, a partir de las previsiones proporcionadas por las diputaciones, directrices vinculantes para las provincias que debían contener los criterios generales, objetivos y prioridades a alcanzar. Entonces se consideró que se trataba ante una facultad de coordinación compatible con la Constitución y la Ley de bases del régimen local, en cuanto no entrañaba sustracción de competencias propias de la diputación provincial.
\nPor su parte, la STC 109/1998 examinó la atribución al gobierno catalán de facultades de coordinación a través del llamado “Plan Único de Obras y Servicios de Cataluña”. El Tribunal concluyó en esta sentencia que dicho plan único, con respaldo estatutario, era un sustituto de los planes provinciales y tenía una plasmación sectorial, pues se refería a las distintas obras y servicios a realizar en el territorio de las distintas provincias, y tampoco se anulaban las competencias de las diputaciones provinciales en punto a su función de cooperación económica local con los municipios.
\nPor último, en la STC 82/2020 se impugnaban varios preceptos de la Ley 3/2019, de 18 de febrero, de servicios sociales inclusivos de la Comunitat Valenciana. Dicha ley declaraba los servicios sociales como “servicios públicos esenciales y de interés general, construyendo el sistema público valenciano de servicios sociales”, y aspiraba a superar las disfuncionalidades derivadas de la dispar prestación de servicios en distintas partes del territorio autonómico, para lo cual reservaba la prestación y gestión de determinados servicios a la comunidad autónoma y establecía que las provincias prestarían asistencia técnica y económica a los municipios “en el marco de la planificación de la Generalitat”. Se trataba, como se ve, de un mecanismo de coordinación sectorial en una materia de indiscutible competencia autonómica como eran los servicios sociales.
\nDe dicha doctrina son ahora relevantes dos elementos.
\nEn primer lugar, el reconocimiento de que el legislador autonómico puede incidir en la autonomía provincial, ya que la autonomía provincial no ha de concebirse como una esfera total y absolutamente resistente a cualquier incidencia o afectación proveniente de otros niveles de gobierno. El problema es que ha de hacerlo respondiendo a un interés que lo justifique y de modo que no se desfigure esa autonomía provincial (art. 137 CE). Eso se traduce en que la previsión de una facultad autonómica de coordinación sobre las diputaciones, fundamentada, como se afirma en la norma impugnada, en la necesidad de garantizar la suficiencia financiera de las entidades locales de la Comunitat Valenciana, además de estar específicamente atribuida y suficientemente predeterminada en la ley, debe responder a la protección de intereses generales o comunitarios.
\nSe trata de una doble exigencia constitucional de predeterminación y proporcionalidad a la que se alude reiteradamente, por ejemplo, en la propia STC 82/2020. En suma, tal previsión de coordinación deberá responder a la protección de intereses generales o comunitarios, de modo que el legislador gradúe el alcance o intensidad de la propia coordinación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales o comunitarios existente en tales asuntos o materias.
\nY también se ha destacado en la doctrina constitucional la proscripción de cualquier regla legal que expresa exclusividad o imposición de modo tal que impida una verdadera capacidad decisora propia de la diputación provincial acerca de la cooperación económica a la realización de las obras y servicios municipales, de suerte que se produzca un menoscabo sustancial de esta actuación cooperadora propia de la diputación provincial y respecto a la que ha de respetarse el marco de libre decisión que le corresponde [STC 105/2019, de 19 de septiembre, FJ 7 c)]. Se trata de conservar en este ámbito competencial una verdadera capacidad decisora propia de la diputación provincial acerca de la cooperación económica a la realización de las obras y servicios municipales, en la medida en que se trata de la función esencial de esta institución.
\nLa necesidad de respetar un ámbito propio de decisión se encuentra también, en realidad, incluido en el propio concepto constitucional de coordinación, el cual presupone que hay algo que debe ser coordinado (así y de modo constante en la doctrina constitucional desde la STC 32/1983, de 28 de abril). La coordinación no supone, como parece admitir la sentencia, una sustracción o menoscabo de las competencias de las entidades sometidas a la misma: antes bien, presupone lógicamente la titularidad de las competencias en favor de la entidad coordinada. Esto es, en el caso, la propia función provincial de cooperación y asistencia técnica a los municipios que la comunidad autónoma, al coordinarla, debe obviamente respetar, pues la coordinación no puede ser entendida de modo que deje vacía de contenido la mencionada función.
\nNinguna de las tres razones me resulta convincente. La posibilidad de coordinar las funciones de las diputaciones provinciales no es discutible desde la ya mencionada STC 27/1987. El problema es que al amparo de esa invocación de la potestad autonómica de coordinación se anule la capacidad decisoria del ente local, que es lo que es contrario a la doctrina constitucional según la cual, además de asegurar la participación del ente local, se atienda a que la coordinación no implica imposición sino la preservación de aquello que tiene que ser coordinado y del margen de decisión propio del ente coordinado. La sentencia no toma en consideración que la facultad de coordinación se orienta a flexibilizar y prevenir disfunciones derivadas del propio sistema de distribución de competencias, aunque sin alterar, en ninguno de los casos la titularidad y el ejercicio de las competencias propias de los entes en relación. (i) La primera razón de la sentencia no es sino la acrítica aceptación de la justificación que ofrece la exposición de motivos de la norma. El problema es que la justificación de la norma que hace el legislador autonómico no acierta a explicar por qué la consecución de una finalidad de su competencia, la garantía de la suficiencia financiera de los municipios valencianos, requiere la aplicación coactiva de fondos ajenos, como los de las diputaciones provinciales. Lo que hace la ley autonómica no es coordinar, entendido en el sentido de fijación de criterios de obligado cumplimiento en la función provincial de cooperación y asistencia técnica a los municipios, sino, directamente, establecer un mecanismo que le permite disponer de fondos ajenos para destinarlos a una finalidad de responsabilidad autonómica. Y, en todo caso ese mecanismo debería responder a dos criterios, predeterminación legal y participación local suficiente. Como se verá, no se cumple ninguno de los dos.
\nEn cuanto a la predeterminación, el propio razonamiento de la sentencia, centrado en la fijación de unos imprecisos límites al formular el canon y en sugerir unos límites cuantitativos en los planes concretos, pone de manifiesto que el grado de predeterminación legal no puede ser considerado suficiente; en consecuencia, el primer elemento del canon no se cumple, desde un doble punto de vista.
\nEl primero es que el legislador no explica por qué la opción de captar los fondos provinciales es más conveniente, desde la perspectiva de la garantía de la suficiencia financiera de los municipios valencianos, que la intervención directa autonómica para cumplir con una finalidad que es responsabilidad suya. Y no sirve como justificación la referencia a los distintos niveles de financiación en función de la provincia de que se trate, pues esa diferencia podría darse siempre en función de las decisiones de cada diputación provincial acerca del destino de sus propios recursos y las supuestas disfunciones del modelo de aportación voluntaria anteriormente vigente, que son consecuencia, precisamente, del concreto diseño de ese modelo, pero que nada dicen de la adecuación constitucional del que le sustituye y que es ahora enjuiciado.
\nEl segundo es que el legislador autonómico ha puesto pocos límites a esa decisión del gobierno autonómico, desde el punto de vista de los recursos provinciales que pueden verse afectados, ya que el art. 8 no pone límite cuantitativo alguno, ni tampoco lo hay cualitativo puesto que, según el art. 3, el fondo y sus dotaciones tienen naturaleza incondicionada. Frente a eso la sentencia únicamente argumenta que se garantiza la participación de las diputaciones, que sus recursos se destinan a cada provincia y que no se restringe desproporcionadamente la competencia provincial de cooperación económica propia de la diputación, lo que no es otra cosa que la remisión a la decisión anual de aprobación del plan, esto es, a la aplicación de la ley, solución inaceptable en un control abstracto de constitucionalidad del texto legal, cuestión sobre la que luego volveré.
\nDejando aparte el argumento de que los recursos del fondo procedentes de las aportaciones provinciales se destinan a cada provincia, pues eso también ocurría si no existiera el fondo, procedía examinar si, en el diseño de la Ley 5/2021, la participación era suficiente, no si en su aplicación concreta pudiera vulnerar la autonomía provincial. (ii) En cuanto a la participación, no creo que pueda considerarse que el grado de participación provincial en la decisión sea suficiente atendiendo a la naturaleza de la función provincial que se pretende coordinar y al grado de participación reconocido.
\nYa se ha mencionado que las funciones de apoyo y asistencia a los municipios son propias de las diputaciones provinciales hasta el punto de que puede ser considerado el ámbito más relevante de su actividad. Es una de las competencias propias de la diputación provincial definida como la “asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios, especialmente los de menor capacidad económica y de gestión” [art. 36.1 b) LBRL]. El art. 26, apartado tercero, LBRL, dispone en el mismo sentido que “la asistencia de las diputaciones o entidades equivalentes a los municipios, prevista en el artículo 36, se dirigirá preferentemente al establecimiento y adecuada prestación de los servicios mínimos”. Competencia que contribuye a facilitar el desarrollo efectivo de la autonomía provincial y con la que el legislador expresa el evidente y fuerte interés provincial en dicha tarea de cooperación y asistencia técnica.
\nSe trata, por tanto, de una labor en la que el interés provincial es máximo, ya que se trata de sus propios recursos y del cumplimiento de la finalidad esencial de la institución. Sin embargo, pese a tratarse de recursos provinciales, el grado de participación en la decisión que reconoce el legislador autonómico en la norma impugnada es claramente insuficiente, puesto que se trata de una participación minoritaria en un órgano no decisorio.
\nQue la participación es minoritaria es indiscutible. La remisión al plan sectorial encargado de concretar en cada ejercicio el montante económico de la aportación de cada diputación, aprobado por el Consell de la Generalitat, con la participación de la comisión de colaboración y coordinación prevista en la propia ley, no se puede considerar una graduación adecuada del alcance o intensidad de la intervención de las diputaciones provinciales. Estas únicamente disponen, conforme al art. 11, de seis representantes en esa comisión sobre un total de dieciocho, de los cuales siete son de extracción autonómica (incluida la Presidencia y las vicepresidencias primera y segunda), uno del ámbito de la Federación Valenciana de Municipios y Provincias (su presidente o persona que designe en su sustitución) y cuatro titulares de alcaldías designados por los órganos competentes de dicha federación. De esta forma, ni siquiera todas las diputaciones provinciales, de manera conjunta, se encontrarían en condiciones de hacer valer su criterio ni en lo relativo a la formulación del plan ni en lo que respecta a su seguimiento y control.
\nTambién es incuestionable que se trata de un órgano no decisorio. La comisión tiene funciones de propuesta y estudio [art. 12 a)] ya que la aprobación del plan sectorial compete en exclusiva al gobierno autonómico y ese plan es el que fijará lo que ha de proveer cada año cada diputación. Y el gobierno no está obligado a seguir los criterios del órgano de participación que la ley crea.
\nDe ello resulta que la decisión final en cuanto a la dotación del fondo por parte de las diputaciones provinciales corresponde al gobierno autonómico, decisión en la que este goza de un margen de discrecionalidad prácticamente absoluto a la vista de la falta de límites a su decisión que deriva de la propia Ley 5/2021. (iii) De cuanto se lleva expuesto ya es posible inferir que tampoco resulta admisible la tercera razón, la que aprecia que la vulneración, de existir, estará en las concretas determinaciones de cada plan anual.
\nEse planteamiento, que la sentencia enfatiza, supone eludir el pronunciamiento que el proceso reclama. El problema no es la concreción de la regulación legal en un caso o año determinado, sino que el modelo que el legislador autonómico ha diseñado para concretar su potestad de coordinación no supera las exigencias que derivan de la doctrina constitucional, por cuanto no asegura de modo suficiente la autonomía provincial, vulnerando en consecuencia el art. 137 CE. Por eso las afirmaciones de la sentencia acerca de los planes sectoriales de financiación aprobados por el Gobierno autonómico en 2022 y 2023 no son relevantes, pues el problema de constitucionalidad está en el diseño del modelo de la Ley 5/2021.
\nAdemás, la sentencia parece deducir de la práctica administrativa de los planes ya aprobados una suerte de límite que ahora le impone al legislador autonómico cuando afirma que “[l]as aportaciones exigidas a cada una de las diputaciones provinciales representan aproximadamente un 5 por 100 de su presupuesto, y la suma total exigida a las tres equivale a la cantidad aportada globalmente por la comunidad autónoma. Mientras se mantengan este carácter equitativo de las participaciones de la comunidad autónoma, por una parte, y de las tres diputaciones provinciales, por otra, y los porcentajes aproximados de las aportaciones exigidas a cada una de las diputaciones en relación con la cuantía global de sus presupuestos, no hay objeción constitucional al mencionado plan la perspectiva de la autonomía provincial, sin que lo anterior implique prejuicio alguno sobre impugnaciones planteadas ante la jurisdicción ordinaria”.
\nEsta es una afirmación del Tribunal totalmente apodíctica y sin fundamento alguno que incluso excede de su función a la hora de enjuiciar la ley, en cuanto que está imponiendo un criterio para su aplicación. Y también supone eludir el problema jurídico-constitucional que se planteaba en el recurso.
\nDicho de otro modo, la vulneración no está en que en un determinado ejercicio presupuestario puedan imponerse cargas económicas y unas obligaciones para las diputaciones provinciales, sino del hecho de que en la ley autonómica se articula en abstracto una forma de determinar aquellas, sin tener en cuenta la relación existente entre los intereses locales y supralocales concurrentes, tanto desde el punto de vista del diseño legal del fondo, como de la participación provincial en la decisión, lo que produce la falta de salvaguarda de la autonomía provincial frente a decisiones discrecionales de la comunidad autónoma.
\nEn otros términos, el problema está en el modelo legal no en el modo en que se aplique. La vulneración constitucional reside en el propio diseño de la norma que crea un fondo, cuya cuantía decide unilateralmente el Gobierno autonómico, y en el que se integran, también por la decisión unilateral del ejecutivo autonómico, recursos que son propios de los presupuestos provinciales. Por eso, la inconstitucionalidad está en la decisión del legislador autonómico de posibilitar que el Gobierno autonómico disponga prácticamente sin límite alguno de recursos cuya titularidad corresponde a otra administración pública. Esto es, resulta irrelevante la decisión concreta para cada ejercicio presupuestario, ya que la vulneración que se produce es cualitativa, originada por un diseño legal que permite en cada ejercicio una incidencia autonómica injustificada sobre los fondos provinciales, y no cuantitativa o determinable en función de la cuantía de recursos detraídos. No se trata entonces de que la aplicación de la norma pueda producir un resultado inconstitucional en función del grado de recursos que se detraigan cada año, sino de que la propia norma es inconstitucional al diseñar un mecanismo de coordinación que, en realidad, no es tal y que no supera el canon constitucional en relación con el necesario respeto a la autonomía provincial.
\nEn consecuencia, los preceptos impugnados de la Ley 5/2021 vulneran la autonomía provincial constitucionalmente garantizada en la medida en que imponen la participación forzosa de las diputaciones provinciales en la dotación económica del fondo de cooperación municipal creado por dicha ley, a concretar anualmente a través del plan sectorial correspondiente aprobado por el Gobierno autonómico, sin tomar adecuadamente en consideración los intereses provinciales. Se declara de interés supralocal o autonómico una función (la asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios) que representa el núcleo de la actividad provincial; y, aunque tal declaración se efectúa amparándose en el ejercicio de una facultad estatutaria y legalmente prevista (la de coordinación), en su plasmación legal ni se determina con claridad la obligación impuesta ni se tiene suficientemente en cuenta la relevancia de los intereses provinciales afectados, los cuales hubieran demandado, en aplicación de la doctrina constitucional: (i) la predeterminación legal de los objetivos del fondo y de su régimen de aportación y cuantía, cuando lo cierto es que la norma no tiene límite expreso respecto a los fondos a aportar potencialmente destinados al plan, ni a la finalidad que se persigue con ellos; y (ii) una participación de las propias diputaciones en la toma de una decisión que afecta directamente a la autonomía provincial constitucionalmente garantizada, como es aquella que tiene que ver con el control y destino de sus propios recursos económicos, señaladamente los destinados a la cooperación económica local.
\nEsa inconstitucionalidad se concreta en la mención al fondo de cooperación municipal que se contempla en el inciso final del art. 2.2 de la Ley 5/2021 y en las referencias a las diputaciones provinciales de los arts. 5.1 y 2, así como el art. 8, en cuanto se refieren a la participación obligatoria de las diputaciones provinciales en el plan sectorial de financiación básica del fondo de cooperación municipal y la determinación de las cuantías globales a aportar por cada diputación. Lo mismo sucede con el art. 5.5, en la medida en que es instrumental para asegurar el cumplimiento de una manifestación de la potestad de coordinación que no se ajusta a la doctrina constitucional. Lo propio ocurre con el art. 5.6, pues el hecho de que el Consell pueda requerir a la persona titular de la presidencia de la diputación de que se trate, cuando advierta que hay actos y acuerdos de las diputaciones provinciales que infrinjan las normas y obligaciones derivadas de la ley impugnada, a fin de que se respeten las directrices de coordinación, con indicación de las rectificaciones o subsanaciones que procedan, se vincula también directamente a la manifestación concreta de la potestad de coordinación que considero inconstitucional por las razones antes expuestas.
\nY en este sentido emito mi voto particular.
\nMadrid, a veintisiete de septiembre de dos mil veintitrés.
\nIdentificación Órgano Pleno Magistrados Don Cándido Conde-Pumpido Tourón, doña Inmaculada Montalbán Huertas, don Ricardo Enríquez Sancho, doña María Luisa Balaguer Callejón, don Ramón Sáez Valcárcel, don Enrique Arnaldo Alcubilla, doña Concepción Espejel Jorquera, doña María Luisa Segoviano Astaburuaga, don César Tolosa Tribiño, don Juan Carlos Campo Moreno y doña Laura Díez Bueso.
\nNúmero y fecha BOE [Núm, 261 ] 01/11/2023 Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 614-2022 Fecha de resolución 26/09/2023 Síntesis y resumen Síntesis Descriptiva Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados en relación con diversos preceptos de la Ley 5/2021, de 5 de noviembre, reguladora del fondo de cooperación municipal de los municipios y entidades locales menores de la Comunitat Valenciana.
\nSíntesis Analítica Principio de autonomía local (autonomía provincial): nulidad de los preceptos legales que establecen las reglas de distribución del fondo de cooperación municipal y prevén el requerimiento al presidente de la diputación provincial para que se respeten las directrices de coordinación del plan sectorial de financiación del fondo. Votos particulares.
\nResumen Se enjuicia la constitucionalidad de diversos preceptos de la Ley 5/2021, de 5 de noviembre, de la Generalitat Valenciana, reguladora del fondo de cooperación municipal de los municipios y entidades locales menores, relacionados con la participación de las diputaciones provinciales en los fondos de cooperación municipal.
\nSe estima parcialmente el recurso. El legislador autonómico, al regular el régimen económico de los entes locales, debe respetar el principio de autonomía provincial y las disposiciones establecidas por el legislador estatal. Sin embargo, el precepto que fija las reglas de distribución de los beneficios económicos asignados por el fondo municipal creado por la ley impugnada contraviene estas previsiones, pues no se ajusta a lo establecido por la normativa estatal en la materia.
\nSe desestima el recurso en todo lo demás: los preceptos que regulan la creación de un fondo de cooperación municipal y la participación económica obligatoria en él de las diputaciones provinciales se ajustan al principio de autonomía provincial en su vertiente de gasto. En este caso se establece un límite al principio de autonomía que deriva de la facultad de coordinación asignada a la autoridad autonómica, y que se justifica en las necesidades de coordinación y asistencia económica requeridas por los municipios. Esta limitación está predeterminada por la ley y es proporcional, pues la norma recurrida garantiza la participación de las diputaciones provinciales en defensa de sus intereses a través de su intervención en la ejecución anual del fondo y la elaboración del plan sectorial de financiación básica que ordena la ejecución de los recursos. Por último, se hace hincapié en que el contenido y ejecución de los planes sectoriales de financiación aprobados por el Gobierno autonómico determina el cumplimiento de los límites de intervención autonómica, y se establece que los planes establecidos para 2022 y 2023 cumplen con los señalados requisitos.
\nLa sentencia cuenta con un voto particular.
\nArtículo 5.2 inciso \"en el que participarán las diputaciones provinciales\"
\nArtículo 5.2 inciso \"y cada diputación provincial\"
\nArtículo 5.5 Artículo 5.6 Artículo 5.6 inciso \", en aplicación del artículo 66 del Estatuto de autonomía de la Comunitat Valenciana,\" (anula) Artículo 7 (anula) Artículo 8 Constitución española, de 27 de diciembre de 1978 Artículo 2, f. 7 Artículo 103.1, f. 5 Artículo 137, ff. 1, 4 a 8, VP I, VP II Artículo 140, ff. 4 a 7 Artículo 141, ff. 1, 4 a 8, VP I Artículo 141.1, ff. 3, 5, 7, 8 Artículo 141.2, f. 8 Artículo 142, ff. 4 a 8, VP I Artículo 149.1, f. 5 Artículo 149.1.4, f. 5 Artículo 149.1.9, f. 5 Artículo 149.1.14, f. 7 Artículo 149.1.18, ff. 4, 5 Artículo 149.1.20, f. 5 Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional Artículo 83, f. 2 Artículo 90.2, VP I, VP II Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto de Autonomía de Cataluña Disposición transitoria sexta, VP I Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana En general, f. 7 Artículo 49.1.8, ff. 4, 8 Artículo 63.2, f. 8 Artículo 63.3, f. 8 Artículo 64.2 in fine, f. 7 Artículo 64.3, ff. 1, 2, 8 Artículo 66, f. 8 Artículo 66.3, ff. 1 a 3, 6, 8 Artículo 66.4, f. 8 Comunitat Valenciana. Ley 2/1983, de 4 de octubre, por la que se declaran de interés general para la Comunidad Valenciana determinadas funciones propias de las diputaciones provinciales En general, f. 8, VP I, VP II Artículo 2.1 g), f. 8 Artículo 2.2 b), f. 8 Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local En general, ff. 1, 4, 5, VP I Artículo 2.1, ff. 5, 7 Artículo 7.1, f. 7 Artículo 10, ff. 2, 8, VP I Artículo 10.2, ff. 6, 8, VP I Artículo 25.2, ff. 5, 7 Artículo 25.4 (redactado por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre), f. 7 Artículo 26, f. 5 Artículo 26.3, VP II Artículo 31.2 a), f. 8 Artículo 36, f. 5, VP II Artículo 36.1, VP I Artículo 36.1 b), ff. 7, 8, VP II Artículo 36.2, VP I Artículo 58.2, f. 6 Artículo 59, ff. 2, 8, VP I Artículo 59.1, ff. 6, 8, VP I Artículo 59.2, VP I Artículo 60, VP I Carta europea de autonomía local, hecha en Estrasburgo, de 15 de octubre de 1985. Ratificada por Instrumento de 20 de enero de 1988 Artículo 9, f. 7 Comunidad Autónoma de Cataluña. Ley 23/1987, de 23 de diciembre, por la que se establecen los criterios de financiación del plan único de obras y servicios de Cataluña a las bases para la selección, distribución y financiación de las obras y servicios a incluir en el mismo En general, VP II Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales En general, f. 1 Artículo 118, f. 8 Artículo 124, f. 8 Comunitat Valenciana. Ley 8/2010, de 23 de junio, de régimen local de la Comunitat Valenciana
\nEn general, f. 4, VP I Título XI, capítulo II, f. 3 Artículo 201, ff. 3, 8 Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la administración local En general, f. 7 Comunitat Valenciana. Decreto 51/2017, de 7 de abril, del Consell, por el que se regula el fondo de cooperación municipal incondicionado de la Comunitat Valenciana En general, f. 3 Capítulo II, f. 3 Comunitat Valenciana. Ley 3/2019, de 18 de febrero, de servicios sociales inclusivos de la Comunitat Valenciana En general, VP I, VP II Comunitat Valenciana. Ley 5/2021, de 5 de noviembre, reguladora del fondo de cooperación municipal de los municipios y entidades locales menores de la Comunitat Valenciana En general, ff. 1, 3, 8, VP II Capítulo preliminar, f. 3 Capítulo I, f. 3 Capítulo II, f. 3 Preámbulo, ff. 3, 8 Artículo 2.1, f. 8, VP I Artículo 2.2, ff. 1, 8, VP I, VP II Artículo 2.2 inciso final, VP II Artículo 2.3, f. 8 Artículo 3, VP I, VP II Artículo 5.1, VP I, VP II Artículo 5.1 inciso \"y las diputaciones provinciales\", ff. 1, 8 Artículo 5.2, f. 8, VP II Artículo 5.2 inciso \"en el que participarán las diputaciones provinciales\", ff. 1, 8 Artículo 5.2 inciso \"y cada diputación provincial\", ff. 1, 8 Artículo 5.5, ff. 1, 8, VP II Artículo 5.6, ff. 1, 8, VP II Artículo 5.6 inciso \", en aplicación del artículo 66 del Estatuto de autonomía de la Comunitat Valenciana,\", f. 8 Artículos 5, VP I, VP II Artículo 7, ff. 1, 2, 8, VP II Artículo 7 b), f. 8 Artículo 7 c), f. 8 Artículo 8, ff. 1, 8, VP I, VP II Artículo 8.2, f. 8 Artículo 10, f. 8, VP II Artículo 11, f. 8, VP II Artículo 12 a), VP II Disposición adicional primera, f. 3 Disposición adicional segunda, f. 3 Disposición derogatoria única, f. 3 Disposición final primera, f. 3 Disposición final segunda, f. 3 Comunitat Valenciana. Acuerdo de 17 de junio de 2022, del Consell, por el que se aprueba el plan sectorial de financiación básica del fondo de cooperación municipal En general, f. 8 Comunitat Valenciana. Acuerdo de 24 de marzo de 2023, del Consell, por el que se aprueba el plan sectorial de financiación básica del fondo de cooperación municipal, para el ejercicio 2024 En general, f. 8 Conceptos constitucionales Identificadores Visualización Autonomía localAutonomía local, ff. 4 a 8, VP I, VP II Autonomía provincialAutonomía provincial, ff. 4 a 8, VP I, VP II Bloque de constitucionalidadBloque de constitucionalidad, ff. 2, 7 y 8 Competencias de las diputaciones provincialesCompetencias de las diputaciones provinciales, ff. 4 a 8 Competencias en materia de bases del régimen jurídico de las Administraciones públicasCompetencias en materia de bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, ff. 4 a 8
\nCompetencias en materia de hacienda públicaCompetencias en materia de hacienda pública, ff. 4 a 8 Coordinación entre haciendas públicasCoordinación entre haciendas públicas, ff. 4 a 8 Diputaciones provincialesDiputaciones provinciales, ff. 4 a 8 Financiación localFinanciación local, f. 7, VP I, VP II Fondos públicosFondos públicos, ff. 4 a 8 Fondos sectorialesFondos sectoriales, ff. 6 y 7 Porcentaje de participación en los ingresos de las Diputaciones ProvincialesPorcentaje de participación en los ingresos de las Diputaciones Provinciales, f. 8 Votos particulares, formulados dos Votos particulares, formulados dos Comunidad ValencianaComunidad Valenciana, ff. 4 a 8 Arriba Ayúdenos a mejorarUtilice este formulario para notificar al Tribunal Constitucional una posible errata encontrada en el texto de la resolución.
\nUbicación de la errata En general Preámbulo Antecedentes Fundamentos Fallo Votos Particulares Extractos Ficha Técnica Índices Descripción