Y sin perjuicio también de advertir que el hecho de que tales usos deban ubicarse en suelo rural no hace que, necesariamente, se trate de un uso vinculado a la utilización racional de los recursos naturales, lo que habrá de valorarse en cada caso. En otras palabras, en este tipo de suelo los usos serán permitidos y calificados como “ordinarios” en tanto no se ponga en riesgo el objetivo último de preservar los valores del suelo rústico.Distinta es la conclusión, sin embargo, respecto a las restantes subcategorías de suelo rústico, pues en ese caso su calificación como suelo rústico responde a la necesidad de que cuente con una protección específica, protección que se vería enervada por la calificación como ordinarios de tales usos, calificación incompatible con la excepcionalidad e intensidad que los usos mineros y los vinculados a energías renovables representan desde la perspectiva de preservar los valores inherentes al suelo de esta naturaleza que le han hecho merecedor de una protección específica.
\nDe ahí que tales usos deban ser excluidos de su calificación como ordinarios en las restantes subcategorías de suelo rústico [en un sentido similar, STC 86/2019, FJ 8 B) a)], sin perjuicio de que, en el resto de suelos rústicos de las letras a), b) y c) del art. 14.1 LISTA, esos usos y actividades pudieran acogerse al régimen de las actuaciones “extraordinarias” del art. 22 LISTA y al resto de condiciones impuestas por el ordenamiento.Así interpretados, en el sentido de que se trata de usos ordinarios del suelo rústico que son posibles en los terrenos calificados como “suelo rústico común”, los términos “mineros”, “energías renovables” y “actividades mineras” del art. 21.1 LISTA no incurren en contradicción alguna con la legislación básica.
\nEsta interpretación será llevada al fallo.b) Examinaremos ahora la impugnación del art. 21.2 b) LISTA que considera actuación ordinaria en el suelo rústico “[l]as edificaciones destinadas a uso residencial que sean necesarias para el desarrollo de los usos ordinarios del suelo rústico, entre los que se incluyen los alojamientos para personas que desarrollen trabajos por temporada, conforme a los requisitos que se establezcan reglamentariamente”.La queja de los diputados recurrentes, centrada en la infracción genérica del art. 13.1 TRLSRU, se vincula con el reconocimiento por la norma autonómica de usos residenciales o alojativos que, pudiendo ser necesarios para los usos ordinarios agrícolas, en ningún caso encontrarían justificación para su implantación en tanto “por su propia naturaleza requieren de unos servicios urbanos que no pueden obtenerse en los mismos, salvo que ello supusiera la total urbanización de estos territorios”, lo que, a su entender, tiene tal potencial expansivo que convierte la excepción en regla general y contraviene la doctrina constitucional que rechaza la posibilidad de establecer usos en suelo rústico que funcionalmente deban ser implantados en suelo urbano.
\nEl letrado del Parlamento de Andalucía ha negado la vulneración denunciada estimando que tales edificaciones son las necesarias para el desarrollo de los usos ordinarios en suelo rústico y se hallan vinculadas a tales usos, siendo el recurso preventivo en este punto, por cuanto estas actuaciones quedan sometidas también a requisitos reglamentarios que concretaran la opción tomada por el legislador autonómico. La representación procesal de la Junta de Andalucía también interesa la desestimación del recurso señalando que la queja no se encuentra mínimamente argumentada.Hay que precisar que, aunque se afirma en la demanda la infracción de los derechos inviolables inherentes a la dignidad de la persona, del libre desarrollo de su personalidad y de la prohibición de discriminación por cualquier condición o circunstancia personal o social (arts. 10 y 14 CE), no se invoca como motivo autónomo ni, como ya se advirtió, se cumple con la exigida carga argumental, constituyendo una queja que ha de quedar fuera de nuestro enjuiciamiento al ser meramente formal e instrumental de la alegada vulneración mediata del art. 149.1.23 CE.Respecto a esto último debemos partir de los criterios que señala la doctrina constitucional que ha indicado que la preservación del suelo rural de la urbanización es una norma común o directriz de la política de ordenación territorial y urbanística [STC 141/2014, FJ 8 A)].
\nPor otra parte, la STC 86/2019, FJ 8 A), señala respecto a los usos previstos en el art. 13.1 TRLSRU que «i) la facultad de edificar no es ajena a la propiedad del suelo en situación básica rural -donde pueden caber tanto las construcciones vinculadas a su explotación primaria como otros usos no vinculados a esta, siempre de acuerdo con lo establecido en el planeamiento y en el marco de la regulación urbanística y de ordenación territorial y la legislación sectorial-. “Así, entre las facultades de la propiedad del suelo rural, el legislador se refiere a la de disfrutar de los terrenos según su naturaleza y, excepcionalmente, a la de destinarla a usos específicos que sean de interés público o social siempre que contribuyan a la ordenación y desarrollo rurales o que hayan de emplazarse en esa ubicación” (STC 143/2017, FJ 21); y ii) corresponde, en este caso, a la comunidad autónoma la regulación de los usos en el suelo rural, la cual “no habrá de limitarse a la fijación de los ‘límites’ de aquellos usos sino que abarcará la definición misma de los usos o aprovechamientos” (STC 164/2001, FJ 31).
\nEn conclusión, el hecho de que un concreto tipo de actividad o uso -y por extensión las construcciones o instalaciones vinculadas- no figure entre los previstos expresamente en el artículo 13.1 TRLSRU no implica, necesariamente, la imposibilidad de que sea calificado de “uso ordinario” o primario del suelo rural, pues su regulación concreta corresponderá, entre otros, al legislador urbanístico autonómico. Estamos, pues, ante un listado de usos ordinarios no exhaustivo, pues junto a los mencionados de forma expresa, cabe “cualquier otro” uso siempre que esté vinculado “a la utilización racional de los recursos naturales”. Igualmente, cabe la autorización de “usos excepcionales”, por el procedimiento y con las condiciones previstas en la legislación de ordenación territorial y urbanística, siempre “que sean de interés público o social, que contribuyan a la ordenación y el desarrollo rurales, o que hayan de emplazarse en el medio rural”».Atendiendo a lo anteriormente expuesto debemos analizar ahora si el impugnado art. 21.2 b) LISTA entra en una insalvable contradicción con el art. 13.1 TRLSRU que sería determinante de su inconstitucionalidad.
\nPara ello se ha de partir de la consideración de que la posibilidad de edificaciones en suelo rural no está impedida por el legislador estatal, si bien, de esa misma norma estatal, también deriva la exigencia de dos criterios, a los que alude la STC 86/2019, FJ 4 b), que han de ser respetados por el legislador autonómico. Tales criterios son la vinculación al medio rural, de suerte que se trate de un uso del suelo rural conforme a su naturaleza, y que se evite una disminución del nivel de protección medioambiental exigido por el legislador básico estatal, en el sentido de que se vincule a una explotación racional de los recursos naturalesSiendo tales los criterios de la legislación estatal, puede concluirse que la norma autonómica se mueve en el margen que aquella le otorga.En primer lugar, en ningún caso autoriza la urbanización del suelo rústico, por cuanto la urbanización supone un proceso de transformación del suelo, de conformidad con las actuaciones previstas en el art. 7 TRLSRU, que aquí no se produce.
\nEl suelo rústico continúa con esa conceptuación y en ese estado sirve de soporte a la implantación de edificaciones destinadas a uso residencial que sean necesarias para el desarrollo de los usos ordinarios en este tipo de suelo en los términos de la ley impugnada.En segundo término, ya hemos indicado que la facultad de edificar no es ajena a la propiedad del suelo rústico, en los términos previstos por la regulación urbanística y de ordenación territorial y la legislación sectorial. De ahí que la cuestión se traslade al examen de las garantías que el legislador autonómico ha previsto para asegurar que se cumpla la finalidad de la norma básica, tanto en cuanto a la vinculación de los usos con el carácter rústico del suelo como para asegurar la preservación de sus valores.La Ley incorpora varias determinaciones de ese carácter.
\nAsí, el art. 6.2 b), aplicable a cualquier clase y uso del suelo, prescribe que “[l]as construcciones, edificaciones o instalaciones deberán ser adecuadas y proporcionadas al uso al que se destinen y presentar características constructivas, tipológicas y estéticas adecuadas para su integración en el entorno donde se ubican, especialmente cuando se sitúen en espacios naturales protegidos o en el entorno de bienes del patrimonio histórico”. Por otra parte, conforme al art. 20 LISTA, las actuaciones en suelo rústico “[d]eberán ser compatibles con el régimen del suelo rústico, con la ordenación territorial y urbanística, y la legislación y planificación sectorial que resulte de aplicación”; no podrán inducir a la formación de nuevos asentamientos, evitando generar demandas de infraestructuras o servicios colectivos, impropios de la naturaleza de esta clase de suelo y “quedarán vinculadas al uso que justifica su implantación, debiendo ser proporcionadas a dicho uso, adecuadas al entorno rural donde se ubican, además de considerar su integración paisajística y optimizar el patrimonio ya edificado”.
\nTales actuaciones, entre las que se incluyen las aquí cuestionadas, no pueden suponer la transformación de la naturaleza rústica del suelo y han de valorar “las alternativas para su localización sobre el rústico atendiendo a los criterios de: menor impacto sobre el medio ambiente, el paisaje y el patrimonio histórico; funcionalidad y eficiencia; menor coste de ejecución y mantenimiento”, en los términos del art. 21 LISTA, que también exige la licencia urbanística municipal y el resto de autorizaciones que exija la legislación sectorial.Muchas de estas determinaciones han sido desarrolladas reglamentariamente a los efectos de la emisión de dicha licencia. Así, por lo que ahora interesa, el Reglamento general de la Ley, aprobado por Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, regula esta cuestión en su art. 29, en el que fija determinadas condiciones de implantación para las edificaciones de uso residencial necesarias para el desarrollo de los usos ordinarios y para las edificaciones residenciales en explotaciones agrícolas destinadas al alojamiento de personas que desarrollan trabajos por temporada.
\nA las primeras les exige una localización necesaria en una finca destinada a la explotación agrícola, ganadera, forestal o de otros recursos naturales. Actividad que constituye una unidad técnica, económica y empresarial o forma parte de un conjunto integrado de unidades bajo la forma de grupo de empresas, cooperativas u otras formas de gestión empresarial de similar naturaleza; que la ejecución de la vivienda sea una inversión económicamente viable y amortizable en un determinado plazo en relación con los ingresos que genera la explotación y que el destino de la vivienda sea la residencia habitual de sus ocupantes, justificada en funciones de vigilancia, asistencia, gestión o control necesarias para el desarrollo de las actividades de la explotación.
\nAdemás de las condiciones anteriores, las edificaciones residenciales en explotaciones agrícolas destinadas al alojamiento de personas que desarrollan trabajos por temporada han de cumplir las siguientes: acreditar la necesidad del alojamiento en base a los ciclos agrícolas, al volumen de producción y a la imposibilidad de atender la demanda prevista en las edificaciones existentes en la explotación; tener carácter de alojamiento transitorio al servicio de la explotación agrícola que justifica su implantación y condicionado a la inexistencia de solares dotacionales en suelo urbano donde sea compatible el uso de alojamiento de naturaleza rotatoria.Finalmente, en tercer lugar, tampoco ha quedado demostrado que la norma, en sí misma, vaya a producir los efectos en los que los recurrentes denuncian, “la total urbanización de estos territorios”, pues se vincula más a las consecuencias de la aplicación del precepto que al precepto en sí.
\nLa vulneración que se denuncia no puede atribuirse directamente a la dicción del precepto, sino a su eventual aplicación en concretos supuestos de hecho, lo que es ajeno a un proceso de control abstracto como el recurso de inconstitucionalidad, con independencia de que la sede ordinaria del necesario control de los excesos a que la aplicación de esta norma pudiera dar lugar sea la jurisdicción contencioso-administrativa (en el mismo sentido, ATC 251/2009, de 13 de octubre, FJ 6).Consecuentemente, procede desestimar la impugnación del art. 21.2 b) LISTA.
\n7.
\nActuaciones extraordinarias en suelo rústico. Impugnación de los arts. 22.1 y 22.2 de la Ley de impulso para la sostenibilidad del territorio de AndalucíaEn relación con la definición de las actuaciones extraordinarias en suelo rústico reguladas en el capítulo III del título I, se impugnan los apartados 1 y 2 del art. 22 LISTA, que disponen:“1. En suelo rústico, en municipios que cuenten con instrumento de ordenación urbanística general o en ausencia de este, podrán implantarse con carácter extraordinario y siempre que no estén expresamente prohibidas por la legislación o por la ordenación territorial y urbanística, y respeten el régimen de protección que, en su caso, les sea de aplicación, usos y actuaciones de interés público o social que contribuyan a la ordenación y el desarrollo del medio rural, o que hayan de emplazarse en esta clase de suelo por resultar incompatible su localización en suelo urbano.2.
\nLas actuaciones podrán tener por objeto la implantación de equipamientos, incluyendo su ampliación, así como usos industriales, terciarios o turísticos y cualesquiera otros que deban implantarse en esta clase de suelo, incluyendo las obras, construcciones, edificaciones, viarios, infraestructuras y servicios técnicos necesarios para su desarrollo. Asimismo, vinculadas a estas actuaciones, podrán autorizarse conjuntamente edificaciones destinadas a uso residencial, debiendo garantizarse la proporcionalidad y vinculación entre ambas.En los términos que se establezcan reglamentariamente podrán autorizarse viviendas unifamiliares aisladas, siempre que no induzcan a la formación de nuevos asentamientos conforme a lo dispuesto en el apartado b) del artículo 20 ni impidan el normal desarrollo de los usos ordinarios del suelo rústico”.A) El apartado primero del precepto vulnera, según los diputados recurrentes, los arts. 9.3 y 140 CE por idénticas razones a las expuestas en relación con la impugnación del art. 19.1 a) LISTA.
\nSostienen que la opción por la técnica formal de la prohibición de actuaciones extraordinarias a implantar en suelos rústicos contraviene el principio de seguridad jurídica y la garantía constitucional de la autonomía local, en tanto “con ello el legislador no tuvo otra finalidad que la de desregular la protección del suelo rústico, generando así inconsistencias normativas que puedan ser aprovechadas por el mercado para ampliar las actuaciones posibles en estos suelos. Incluso en contra de la voluntad manifestada por el planificador urbanístico en los planes de ordenación municipales”. Las representaciones procesales del Gobierno y del Parlamento andaluz entienden que la regulación ha sido dictada al amparo de las competencias autonómicas en materia de urbanismo y de régimen local, sin lesionar la autonomía de los municipios, y sostienen la ausencia de argumentación suficiente en la demanda respecto a una eventual vulneración del principio constitucional de seguridad jurídica.Hemos señalado ya anteriormente que quedan extramuros del recurso de inconstitucionalidad los juicios de oportunidad política o sobre la calidad de las leyes, sin que la mera posibilidad de un uso torticero de las normas pueda ser motivo bastante en sí misma para declarar su inconstitucionalidad y sin que el Tribunal pueda pronunciarse sobre preceptos que, siendo impugnados, los recurrentes no han hecho, más allá de su mera invocación, ninguna alegación, ni han desarrollado un mínimo razonamiento que cuestione su constitucionalidad.
\nEste es el caso de la alegada contradicción del art. 22.1 LISTA con el art. 9.3 CE.El art. 22 regula las actuaciones extraordinarias en suelo rústico estableciendo una serie de condiciones para que puedan llevarse a cabo este tipo de actuaciones en esa clase de suelo. Lo que vienen a cuestionar de nuevo los recurrentes, en la misma línea argumental de su impugnación del art. 19.1 a), es la utilización de la técnica de la prohibición municipal expresa, al considerar más adecuada y eficaz la de la especificación local de los usos autorizables en suelo rústico. Conforme a lo expuesto, ya en relación con la regulación de los usos ordinarios admitidos en suelo rústico, al que debemos asimismo remitirnos, con la opción efectuada por el legislador andaluz en el art. 22.1 LISTA no está en entredicho ni se vulnera el derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de un ámbito de interés municipal preferente, cual es el urbanismo.En este caso, esta conclusión se ve reforzada por dos consideraciones.La primera es que, como resalta el letrado de la Junta de Andalucía, y resulta también de la regulación impugnada, estas actuaciones extraordinarias en suelo rústico han de cumplir tres condiciones: no estar prohibidas por la legislación o por la ordenación territorial y urbanística; respetar el régimen de protección que sea de aplicación según la tipología de suelo rústico de que se trate y que esos usos y actuaciones de interés público o social, bien contribuyan a la ordenación y el desarrollo del medio rural, bien hayan de emplazarse en esta clase de suelo por resultar incompatible su localización en suelo urbano.La segunda es que, conforme al art. 22.3 LISTA, las actuaciones extraordinarias requieren de una autorización del ayuntamiento, previa a la también preceptiva licencia municipal, que cualifique los terrenos donde pretendan implantarse, con lo que difícilmente puede apreciarse vulneración de la autonomía local por cuanto la propia tramitación de las actuaciones extraordinarias garantiza la intervención local en el doble sentido que se acaba de exponer.Consecuentemente, debe descartarse que el art. 22.1 LISTA vulnere la autonomía local (art. 140 CE).B) De otro lado, la regulación por el art. 22.2 LISTA de las actuaciones extraordinarias de posible implantación en suelo rústico rebaja, a juicio de los diputados recurrentes, el nivel de protección ex art. 149.1.23 CE, infringiendo el art. 13.1 TRLSRU por la amplitud de las actuaciones allí previstas en cualquier subcategoría de suelo rústico, lo que pone en riesgo el suelo rústico protegido y el preservado, así como por permitir la implantación de edificaciones destinadas a uso residencial, e incluso viviendas unifamiliares aisladas, lo que no puede cohonestarse, según los recurrentes, con “la ordenación y el desarrollo del medio rural” a que alude el propio precepto estatal.
\nEl representante procesal del Gobierno andaluz sostiene que el precepto impugnado encaja sin dificultad en las exigencias de la legislación básica, resultando plenamente conforme con el art. 13.1 TRLSRU. El letrado del Parlamento rechaza, igualmente, la impugnación sobre la premisa de que, leído en su integridad, el precepto recurrido respeta las bases en la materia, sin que exista contradicción entre el régimen previsto por la norma autonómica y el art. 13.1 TRLSRU.a) Ya hemos señalado que el art. 13.1 TRLSRU es formalmente básico y fija, desde una perspectiva material, una norma mínima de protección ambiental, además de establecer condiciones básicas en el ejercicio del derecho de la propiedad.
\nEn lo que ahora importa el art. 13.1 TRLSRU dispone que las facultades del derecho de propiedad incluyen las de usar, disfrutar y disponer de los terrenos de conformidad con su naturaleza, pudiendo destinarse, dentro de los límites que dispongan las leyes y la ordenación territorial y urbanística, a cualquier otro uso vinculado a la utilización racional de los recursos naturales. Y también dispone la necesidad de que la utilización de los terrenos con valores ambientales, culturales, históricos, arqueológicos, científicos y paisajísticos está condicionada siempre a la preservación de dichos valores, y que los actos de alteración del estado natural de los terrenos han de estar expresamente autorizados por la legislación autonómica.
\nFinalmente, también permite que “[c]on carácter excepcional y por el procedimiento y con las condiciones previstas en la legislación de ordenación territorial y urbanística, podrán legitimarse actos y usos específicos que sean de interés público o social, que contribuyan a la ordenación y el desarrollo rurales, o que hayan de emplazarse en el medio rural”.Es patente, por tanto, que el art. 13.1 TRLSRU no regula los usos posibles del suelo rústico, cuestión que corresponde determinar al legislador autonómico competente por razón de la materia, lo que es conforme con la doctrina constitucional que ya ha declarado que, al amparo de estos títulos competenciales, el Estado no puede imponer un determinado modelo territorial o urbanístico a las comunidades autónomas, pero sí incidir o encauzarlo mediante directrices y normas básicas que estas han de respetar.
\nDentro de esos parámetros, corresponde a las comunidades autónomas optar por el modelo concreto de ordenación territorial y urbanística que estimen más pertinente [STC 141/2014, FJ 6 B); y en el mismo sentido, STC 75/2018, de 5 de julio, FJ 4].En relación con los usos previstos en el precepto básico para el suelo rústico, hemos destacado ya que la facultad de edificar no es ajena a la propiedad del suelo en situación básica rural -donde pueden caber tanto las construcciones vinculadas a su explotación primaria como otros usos no vinculados a esta, siempre de acuerdo con lo establecido en el planeamiento y en el marco de la regulación urbanística y de ordenación territorial y la legislación sectorial- (STC 143/2017, FJ 21) y que la regulación autonómica de los usos en el suelo rural “no habrá de limitarse a la fijación de los ‘límites’ de aquellos usos sino que abarcará la definición misma de los usos o aprovechamientos” (STC 164/2001, de 11 de julio, FJ 31).
\nDebemos recordar que, partiendo de que el legislador estatal reconoce su singularidad y condiciona el ejercicio de las facultades que integran el derecho de propiedad sobre este tipo de suelo, corresponderá al legislador autonómico: (i) concretar su clasificación y categorización; (ii) definir y delimitar los usos a que cabe dedicar el suelo rústico, vinculados “a la utilización racional de los recursos naturales”; (iii) determinar las condiciones que podrán legitimar con carácter excepcional y por su interés inherente ciertos actos y usos específicos de carácter extraordinario sobre este tipo de suelo “que sean de interés público o social, que contribuyan a la ordenación y el desarrollo rurales, o que hayan de emplazarse en el medio rural”, en términos del art. 13.1 TRLSRU.La norma estatal no determina cuál sea el interés público o social, la contribución a la ordenación y el desarrollo rural o la necesidad de emplazamiento en el medio rural, que es lo propio de los usos extraordinarios en suelo rústico, sino que se limita a prever determinadas notas de tales actuaciones tales como su carácter excepcional, siempre vinculado a la utilización racional de los recursos naturales; su legitimación “por el procedimiento y con las condiciones previstas en la legislación de ordenación territorial y urbanística” y la exigencia de que “contribuyan a la ordenación y el desarrollo rurales, o que hayan de emplazarse en el medio rural”.
\nA este respecto ya determinó la STC 164/2001, FJ 32, que “más allá de las condiciones básicas mencionadas, a cada comunidad autónoma corresponde determinar tanto el procedimiento de autorización [a lo que se refiere el art. 20.1, párrafo 2, LRSV (Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones)] como qué actuaciones son de interés público”.Conforme a la doctrina constitucional expuesta, debe entenderse que el legislador andaluz, en el ejercicio de sus competencias en materia de urbanismo y recurriendo a la tradicional técnica de clasificación, define los usos y actuaciones de interés público o social que pueden implantarse con carácter extraordinario en suelo rústico. Así, el art. 22.2 de la Ley detalla y delimita el posible objeto de las actuaciones extraordinarias en suelo rústico -“podrán tener por objeto la implantación de equipamientos, incluyendo su ampliación, así como usos industriales, terciarios o turísticos y cualesquiera otros que deban implantarse en esta clase de suelo, incluyendo las obras, construcciones, edificaciones, viarios, infraestructuras y servicios técnicos”-, limitándolos, no obstante, a los “necesarios para su desarrollo” y exigiendo en todo caso el respeto al régimen de protección que, en su caso, sea de aplicación en función del tipo de suelo de que se trate.Aunque la facultad de edificar es propia de otras clases de suelo, en las que el legislador estatal la ha configurado también como un deber -el deber de edificar en los términos y plazos establecidos por el planeamiento-, esta facultad no está excluida a radice de la propiedad del suelo rural siempre que se respete su régimen de protección específico.
\nEn esta situación pueden caber tanto las construcciones vinculadas a su explotación primaria, como otros usos no vinculados a esta. De este modo, la voluntad de permitir actuaciones extraordinarias en el suelo rústico corresponde a la legislación urbanística, de indiscutible competencia autonómica, respetando en todo caso las condiciones básicas establecidas por el Estado, como son la preservación del suelo de la urbanización y la garantía de la utilización racional de los recursos naturales, extremos que no se ven cuestionados por la enumeración de las actuaciones extraordinarias que son posibles en suelo rústico. Son aquellas promovidas por las administraciones públicas en ejercicio de sus competencias, las establecidas en los instrumentos de ordenación territorial y las declaradas de interés autonómico, así como las declaradas de interés público o social mediante acuerdo municipal (art. 30 del Reglamento general de la Ley).
\nAdemás, ya ha quedado señalado que, conforme al art. 19.3 LISTA, en los suelos rústicos especialmente protegidos y en los suelos rústicos preservados, todo tipo de usos queda sometido a la defensa y mantenimiento de los valores, fines y objetivos que motivaron su protección o preservación conforme al régimen que se establezca en la legislación y ordenación sectorial, territorial y urbanística correspondiente, prevaleciendo las determinaciones de los planes de ordenación de recursos naturales sobre el resto de instrumentos de ordenación conforme a la legislación básica estatal.b) Un examen separado merece tanto la posible admisión en suelo rústico de edificaciones destinadas a uso residencial como la autorización de viviendas unifamiliares en suelo rústico, previstas respectivamente en el inciso final del primer párrafo del art. 22.2 LISTA y en el segundo párrafo del mismo precepto.(i) Respecto a las edificaciones destinadas a suelo residencial, el art. 22.2 LISTA las permite con las condiciones siguientes: que se vinculen a las actuaciones extraordinarias en suelo rústico y que se garantice la proporcionalidad y vinculación entre ambas.
\nDicha regulación ha de contrastarse con lo dispuesto en el art. 13.1 TRLSRU y dicho contraste conduce a concluir que no se ajusta a los criterios fijados por el legislador básico.El precepto permite que, al amparo de una excepcionalidad de uso de suelo rural para “la implantación de equipamientos, incluyendo su ampliación, así como usos industriales, terciarios o turísticos y cualesquiera otros que deban implantarse en esta clase de suelo”, se haga posible un uso residencial al margen del proceso de urbanización. Uso residencial que no se vincula directamente con las finalidades predicables de las actuaciones extraordinarias en suelo rústico, sino, más precisamente, con la mera existencia de la actuación.
\nEs evidente que el hecho de que una determinada actuación, sea de interés público o social, contribuya a la ordenación y el desarrollo rurales, o haya de emplazarse en el medio rural, no significa que esas mismas notas caractericen también a un uso residencial que pretende vincularse a aquella sin ser el propio de este clase de suelo y que puede permitir un remedo de transformación urbanística vinculado a las actuaciones extraordinarias en suelo rural, pero sin que se garantice que ese uso residencial comparta la finalidad que ha motivado la actuación extraordinaria en suelo rústico. Cabe recordar ahora que el legislador estatal ha dispuesto que las instalaciones o construcciones se vinculen directamente con el medio rural y no que sirvan, por vía indirecta, para su transformación.
\nAsí, la protección de los valores ambientales que es propia de la norma estatal y que hace que “los usos serán permitidos en tanto no se ponga en riesgo el objetivo último de preservar los valores del suelo rústico” [STC 86/2019, FJ 8 B)], no se ve asegurada por la autonómica que examinamos, por cuanto no es suficiente la referencia legal a conceptos indeterminados, como la vinculación, tal como acabamos de exponer, o la proporcionalidad, respecto de la que el precepto no proporciona criterio alguno. Y esa indeterminación, que cuestiona el cumplimiento de los criterios medioambientales de la norma estatal y la preservación de los valores de todo suelo rústico, no se salva con la regulación reglamentaria que pretende desarrollar esta previsión.
\nLa fijación de condiciones de implantación, prevista en el art. 30 del Reglamento general de la Ley, si bien limita la autorización a una vivienda por actuación “cuando sea necesaria para su desarrollo económico y se justifique en funciones de vigilancia, asistencia, gestión o control”, permite que esa regla general no se siga en todo caso pues habilita también que se autorice “un número mayor” y lo desvincula de las anteriores finalidades de esa única vivienda al disponer que será “para las actuaciones que motiven una necesidad diferente”.Por tanto, la excepcionalidad de la situación regulada desde la perspectiva medioambiental que es la propia de la norma básica, en relación con la imposibilidad de permitir desarrollos urbanos en suelo rústico, ha de llevarnos a concluir la inconstitucionalidad del inciso “Asimismo, vinculadas a estas actuaciones, podrán autorizarse conjuntamente edificaciones destinadas a uso residencial, debiendo garantizarse la proporcionalidad y vinculación entre ambas” del art. 22.2 LISTA, por cuanto la insuficiencia de las garantías previstas por el legislador autonómico para evitar un uso del suelo rústico incompatible con sus valores implica el incumplimiento de la vinculación al medio rural dispuesta por el legislador básico y una disminución del nivel de protección medioambiental exigido por aquel.(ii) El segundo párrafo del art. 22.2 LISTA permite, en los términos que se establezcan reglamentariamente, la autorización de viviendas unifamiliares aisladas sin vinculación concreta a usos ordinarios ni extraordinarios en esta clase de suelo.
\nPosibilidad condicionada a que no induzcan a la formación de nuevos asentamientos conforme a lo dispuesto en el apartado b) del artículo 20, ni impidan el normal desarrollo de los usos ordinarios del suelo rústico y se cumplan también los criterios fijados reglamentariamente.A diferencia del caso anterior, aquí no se vulnera la normativa básica pues, por un lado, se incluye la prohibición legal expresa de formación de nuevos asentamientos y, por otro, se determina la imposibilidad de impedir el normal desarrollo de los usos ordinarios del suelo rústico, extremos ambos desarrollados reglamentariamente en los arts. 24 y 31 del Reglamento general de la Ley. De ambos deriva que no exista aquí el riesgo de incumplir las finalidades de la norma básica, por cuanto se excluye cualquier posibilidad de urbanización y tampoco se impide el uso del suelo rural, conforme a sus valores a proteger.
\nA lo que se añade la regulación de las normas de aplicación directa del art. 6.2 LISTA, en punto a los requisitos que ha de cumplir toda construcción o edificación, en especial la exigencia de que “deberán ser adecuadas y proporcionadas al uso al que se destinen y presentar características constructivas, tipológicas y estéticas adecuadas para su integración en el entorno donde se ubican” [letra b)].Por lo demás, es de apreciar la numerosa normativa autonómica que regula esta cuestión, sin que haya sido controvertida por los motivos que ahora alegan los diputados recurrentes; así, sin ánimo de exhaustividad, art. 211 del texto refundido de la Ley de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje de Comunidad Valenciana, aprobado por Decreto Legislativo 1/2021, de 18 de junio; art. 34.2 del texto refundido de la Ley de urbanismo de Aragón, aprobado por Decreto Legislativo 1/2014, de 8 de julio; art. 54.1.2 f) del texto refundido de la Ley de ordenación del territorio y de la actividad urbanística de Castilla-La Mancha, aprobado por Decreto Legislativo 1/2023, de 28 de febrero; art. 52 de la Ley 5/2006, de 2 de mayo, de ordenación del territorio y urbanismo de La Rioja; art. 124 del texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo del Principado de Asturias, aprobado por Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril; art. 116 del texto refundido de la Ley Foral de ordenación del territorio y urbanismo, aprobado por Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio; art. 50.2 d) de la Ley 5/2022, de 15 de julio, de ordenación del territorio y urbanismo de Cantabria; art. 67.4 e) de la Ley 11/2018, de 21 de diciembre, de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura; y art. 25 de la Ley 6/1997, de 8 de julio, del suelo rústico de las Illes Balears.Por todo lo expuesto, ha de declararse la inconstitucionalidad y nulidad del inciso “Asimismo, vinculadas a estas actuaciones, podrán autorizarse conjuntamente edificaciones destinadas a uso residencial, debiendo garantizarse la proporcionalidad y vinculación entre ambas” del art. 22.2 LISTA, desestimando los restantes motivos de impugnación dirigidos contra este precepto.
\n8.
\nImpugnación del artículo 50 de la Ley de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía relativo a las declaraciones de interés autonómicoDel título III, cuyo objeto es el régimen jurídico de la ordenación territorial, se impugnan los arts. 50 y 53 LISTA. Examinaremos ambos preceptos separadamente, comenzando por el art. 50 LISTA.Antes de la modificación del apartado 2 d) del art. 50 por el Decreto-ley de la Junta de Andalucía 11/2022, de 29 de noviembre, el art. 50 LISTA, relativo a la declaración de interés autonómico en Andalucía, establecía en su redacción original, que es la impugnada, lo siguiente:“1. El Consejo de Gobierno podrá declarar de interés autonómico, por su especial relevancia derivada de su magnitud, su proyección social y económica o su importancia para la estructuración territorial de Andalucía:a) Las actuaciones de carácter público contempladas en planes de ordenación del territorio y en planes con incidencia territorial.
\nEstas actuaciones podrán ejecutarse mediante la colaboración público-privada.b) Las actividades de intervención singular, de carácter público, relativas a los ámbitos sectoriales que tengan incidencia supralocal, en los términos establecidos en esta Ley.c) Las inversiones empresariales declaradas de interés estratégico para Andalucía, conforme a su normativa específica.2. La declaración de interés autonómico se ajustará al siguiente procedimiento:a) La propuesta de la declaración corresponderá a la consejería competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo, previa iniciativa de la consejería competente en razón a la actuación. En el caso de inversiones empresariales, previa declaración de interés estratégico de la actuación por el órgano competente, conforme a su normativa específica.b) Para la declaración se aportará estudio previo, anteproyecto u otro documento de análogo alcance, a los que se acompañará memoria justificativa en la que se acredite su especial relevancia para el desarrollo social, territorial y económico de Andalucía.En caso de que la actuación suponga la innovación del planeamiento urbanístico del municipio o municipios afectados, se aportará la documentación necesaria para justificar su viabilidad urbanística.c) La declaración requerirá de información pública por plazo no inferior a un mes, así como de audiencia a las administraciones públicas gestoras de intereses públicos afectados, a las que se requerirán los informes o pronunciamientos preceptivos.
\nCuando deban emitirse por órganos pertenecientes a la Comunidad Autónoma, los plazos de emisión quedarán reducidos a la mitad. Simultáneamente se acordará su remisión al ayuntamiento en cuyo término municipal se ubique la actuación para consulta y concertación de sus contenidos por plazo no inferior a dos meses. Transcurrido dicho plazo, la consejería competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo podrá proseguir con la propuesta, previos informes justificativos de la falta de acuerdo.d) En el acuerdo de declaración de interés autonómico, el Consejo de Gobierno determinará su alcance y las condiciones para su desarrollo.En el acuerdo se podrán adoptar cuantas medidas se precisen para la construcción y explotación de las obras de titularidad pública por la administración de la Junta de Andalucía o, en su caso, mediante la intervención de sus empresas públicas.Para las inversiones empresariales declaradas de interés estratégico, el Consejo de Gobierno establecerá, además, las obligaciones que deberá asumir la persona promotora de la actuación o inversión objeto de la declaración.3.
\nLo previsto en los apartados anteriores no se aplicará en aquellos supuestos en los que la legislación sectorial de aplicación contenga normas específicas sobre la declaración de interés autonómico de determinadas obras de titularidad pública, así como en aquellos casos en los que la declaración esté regulada con tal carácter en los planes de ordenación del territorio o en los planes con incidencia territorial o que deban llevarse a cabo en el marco del apartado 3 b) del artículo 9.4. La declaración de interés autonómico legitima directamente el desarrollo y ejecución de la actuación y, en consecuencia:a) Afectará y comprenderá todas las obras correspondientes a las actuaciones objeto de la declaración.b) Implica la modificación directa de los planes de ordenación del territorio de ámbito subregional cuando sus determinaciones supongan una alteración de dichos planes.c) Sin perjuicio de sus efectos directos, según lo dispuesto en los apartados siguientes, sus determinaciones vincularán directamente al instrumento de ordenación urbanística municipal o de los municipios afectados, que deberán incorporarlas mediante su innovación.5.
\nLa aprobación por la administración de la Junta de Andalucía de los estudios, planes y proyectos necesarios para el desarrollo y ejecución de las actuaciones objeto de la declaración de interés autonómico, incluidos, en su caso, los proyectos de actuación autonómicos, tendrá, de acuerdo con su alcance concreto, los siguientes efectos, además de los que pudiera prever la legislación sectorial de aplicación:a) En actuaciones de carácter público, llevará implícita la declaración de la utilidad pública y la necesidad de urgente ocupación a los efectos de la expropiación forzosa de los bienes y adquisición de derechos necesarios para la ejecución de la actuación y para su conexión a las redes generales.
\nTodo ello sin perjuicio de que la ejecución urbanística de las mismas se pueda llevar a cabo mediante otras formas de gestión previstas en esta Ley.En las actuaciones de carácter privado, llevará implícita la declaración de la utilidad pública y la necesidad de urgente ocupación a los efectos de la expropiación forzosa de los terrenos necesarios para las conexiones a las redes generales.b) En actuaciones de carácter público, la construcción y puesta en funcionamiento de las obras no estarán sujetas a licencias ni a actos de control preventivo municipal.En consecuencia, la declaración legitimará inmediatamente la ejecución de las actuaciones de carácter público, siendo sus determinaciones directamente aplicables, salvo que requiera desarrollo urbanístico mediante proyecto de actuación autonómico, debiendo garantizarse en el procedimiento la participación del municipio.c) En el caso de actuaciones de carácter privado, previo ejercicio del correspondiente acto de intervención o de posterior control municipal, la declaración legitimará inmediatamente su ejecución, siendo sus determinaciones directamente aplicables, salvo que se requiera desarrollo urbanístico mediante proyecto de actuación autonómico.Los plazos para el otorgamiento de las licencias y autorizaciones, o en su caso declaraciones responsables, que resulten preceptivas para la ejecución y puesta en funcionamiento de las actuaciones quedarán reducidos a la mitad.6.
\nEl incumplimiento de los requisitos y condiciones establecidos en la declaración de interés autonómico para las actuaciones de carácter privado determinará, previa tramitación del oportuno expediente, su revocación por el Consejo de Gobierno, sin perjuicio de las responsabilidades en que se hubiera podido incurrir de acuerdo con la normativa que sea de aplicación”.Los recurrentes alegan la vulneración por este precepto de la autonomía local (arts. 137 y 140 CE) a causa de la inconcreción con que, a su juicio, se definen los proyectos y actuaciones que pueden ser declarados de interés autonómico y que se priorizan frente al planeamiento municipal. Sostienen que se trata de un caso similar al de la ya citada STC 86/2019 en relación con los proyectos de interés insular o autonómico previstos en la Ley 4/2017, de 13 de julio, del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias.
\nEl letrado del Gobierno andaluz rechaza la indeterminación del art. 50 LISTA, al entender que distingue con nitidez, si bien empleando conceptos jurídicos indeterminados, tres categorías perfectamente identificables y acotadas susceptibles de ser declaradas de interés autonómico al margen de la clasificación y calificación del suelo afectado, por lo que no comparte que se produzca vulneración alguna del principio de autonomía local. La argumentación es seguida, en lo sustancial, por el representante del Parlamento andaluz, añadiendo que el artículo impugnado exige que todas las actuaciones, inversiones o actividades susceptibles de ser declaradas de interés autonómico tengan incidencia territorial supralocal, quedando salvaguardada la intervención de la administración local y la tutela de sus intereses propios.Ya hemos advertido que durante la pendencia del proceso el apartado 2 d) del art. 50 LISTA ha sido modificado por el artículo único, apartado tercero del Decreto-ley 11/2022, de 29 de noviembre, por el que se modifica la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía, si bien también hemos expuesto que dicha modificación no ha afectado en realidad a la impugnación del art. 50, que pervive en los mismos términos en los que fue formulada.Aunque formalmente se recurre el art. 50 LISTA en su totalidad, la impugnación se limita, en realidad, a lo que se considera una indeterminada enumeración de los supuestos en los que es posible tal declaración y los efectos que la misma produce sobre el planeamiento municipal, en términos similares a los que llevaron a este tribunal a declarar la inconstitucionalidad y nulidad del inciso “con independencia de su clasificación y calificación urbanística” del artículo 123.4 de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias, en la STC 86/2019.La STC 86/2019 declaró, en su FJ 10 c), la inconstitucionalidad del inciso que acabamos de mencionar porque producía el efecto de priorizar proyectos de interés insular o autonómico que tenían por objeto la transformación física del suelo para conseguir determinadas finalidades consideradas estratégicas, pero que eran definidas de forma abierta o indeterminada -“de naturaleza análoga”- y respecto de las que se autorizaba su ejecución con independencia de las previsiones urbanísticas del municipio en cuyo territorio se iban a asentar.Esas circunstancias no concurren aquí, sin perjuicio de advertir que, como señala la propia STC 86/2019, FJ 10 c), el uso de conceptos jurídicos indeterminados para configurar los presupuestos que permitirán la adopción de los proyectos no cuestiona el interés supramunicipal de las actuaciones que constituyen su objeto.En primer lugar, la definición de los proyectos y actuaciones que pueden ser declarados de interés autonómico en la Ley ahora impugnada no adolece del grado de imprecisión apreciado en la referida STC 86/2019, en tanto que no incluye cláusulas de ampliación de los supuestos legalmente previstos y se concreta suficientemente en las letras a), b) y c) del apartado 1 del art. 50 LISTA.La letra a) hace referencia a lo previsto en el art. 2.1 LISTA, en relación con el alcance de la competencia autonómica en materia de ordenación del territorio, comprensiva de “la ordenación, ejecución y disciplina sobre aquellas actuaciones, usos y asentamientos existentes o futuros cuya incidencia trascienda del ámbito municipal por su objeto, magnitud, impacto regional o subregional o por su carácter estructurante y vertebrador del territorio”, y que se concreta en actuaciones de carácter supralocal contempladas expresamente en los instrumentos de ordenación territorial como hacen, por ejemplo, los arts. 34.1, 39.1, 40.1, 44.1 y 46.1 LISTA.
\nEl propio art. 2 también hace referencia a actividades de intervención singular de carácter público, previstas en la letra b) del art. 50.1, cuando alude, entre otros, a la incidencia supralocal de las actuaciones relativas a las infraestructuras supralocales para el ciclo del agua, la energía y las telecomunicaciones; los equipamientos, espacios libres y servicios de interés supralocal y las actividades económicas de interés supralocal. Finalmente, la letra c) del art. 50.1 remite a la normativa específica que regula las inversiones empresariales declaradas de interés estratégico para Andalucía, esto es, al catálogo de iniciativas empresariales, excluidas las residenciales, susceptibles de ser declaradas de interés estratégico para Andalucía conforme al art. 3 del Decreto-ley 4/2019, de 10 de diciembre, para el fomento de iniciativas económicas mediante la agilización y simplificación administrativas en la tramitación de proyectos y su declaración de interés estratégico para Andalucía, para la creación de una unidad aceleradora de proyectos de interés estratégico y por el que se modifica la Ley 1/1994, de 11 de enero, de ordenación del territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, y la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de ordenación urbanística de Andalucía.En segundo lugar, la ejecución de las actuaciones declaradas de interés autonómico no se hace al margen del planeamiento municipal.
\nPor un lado, la Ley asegura la participación de los municipios en las diferentes fases de la declaración de interés autonómico: (i) en caso de que la actuación suponga innovación del planeamiento municipal, se aportará la documentación necesaria para justificar su viabilidad urbanística; (ii) la declaración exigirá de audiencia a los municipios afectados y requerirá los informes o pronunciamientos municipales preceptivos; y (iii) se remitirá al ayuntamiento en cuyo término municipal se ubique la actuación para consulta y concertación de sus contenidos por plazo no inferior a dos meses. Por otra parte, la presencia del interés supramunicipal en los proyectos de interés autonómico justifica la previsión del art. 50.4 LISTA, en el sentido de adaptar a sus determinaciones el planeamiento urbanístico municipal.
\nEn este sentido, la doctrina constitucional ha descartado la vulneración del principio de autonomía municipal cuando existe una clara delimitación de las actuaciones integrales estratégicas [las “productivas”, en la STC 57/2015, de 18 de marzo, FJ 18 d); las “turísticas” vinculadas a un concreto modelo territorial de desarrollo turístico, en la STC 42/2018, FJ 5 c)], pues se trata de actuaciones de ordenación del territorio que se fundamentan y justifican en la presencia de intereses supralocales, sin que ello supusiera, en ningún caso, descuidar los intereses municipales que deberían ser ponderados en la decisión autonómica y bien entendido que esa obligación de adaptación hace referencia a las determinaciones establecidas por la comunidad autónoma en el legítimo ejercicio de sus competencias.Consecuentemente, la impugnación del art. 50 LISTA ha de ser desestimada.
\n9.
\nSuspensión cautelar de las modificaciones de los instrumentos de ordenación urbanística que tengan incidencia o interés supralocal, prevista en el art. 53 de la Ley de impulso para la sostenibilidad del territorio de AndalucíaSe reprocha por los recurrentes que la regulación por el art. 53 LISTA de la suspensión cautelar de las modificaciones de los instrumentos de ordenación urbanística que tengan incidencia o interés supralocal vulnera la autonomía local constitucionalmente garantizada (arts. 137 y 140 CE). Establece el precepto impugnado:“1. El Consejo de Gobierno, previa audiencia del municipio o municipios afectados, podrá acordar de forma motivada y simultáneamente o con posterioridad a la formulación de los planes de ordenación del territorio la suspensión de la tramitación de la innovación del instrumento de ordenación urbanística que tenga incidencia o interés supralocal.2.
\nEl acuerdo del Consejo de Gobierno deberá especificar los contenidos del instrumento de ordenación urbanística que se verán afectados por esta suspensión. El plazo máximo de vigencia de esta medida será de dos años. El período de tiempo durante el que se suspenda la tramitación de las modificaciones de los instrumentos de ordenación urbanística no se computará a los efectos del plazo máximo de la suspensión de las aprobaciones, autorizaciones y licencias urbanísticas que esta Ley prevé en el procedimiento para la aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística.3. La resolución por la que se inicia la información pública de un plan de ordenación del territorio de ámbito subregional motivará por sí sola la suspensión de los contenidos de las innovaciones del instrumento de ordenación que contravengan las determinaciones propuestas en aquel plan.
\nEsta medida tendrá una vigencia máxima de un año desde que se dicta dicha resolución”.Denuncian los recurrentes que “[l]a desafortunada (y un tanto alambicada)” redacción del precepto invade la autonomía municipal en el diseño urbano al no dejar constancia del “carácter excepcional” de esta facultad de suspensión y de los criterios de motivación, prudencia y oportunidad que, a su juicio, serían necesarios para su ejercicio. El letrado del Gobierno andaluz entiende, en cambio, que el precepto supone un adecuado ejercicio de la competencia autonómica sobre ordenación del territorio y no vulnera la autonomía local. La representación procesal del Parlamento andaluz niega también la infracción de la autonomía local al carecer la potestad de suspensión regulada por el artículo impugnado de carácter general e indiscriminado y fundarse en la necesidad de evitar contradicciones entre los instrumentos de ordenación urbanística y territorial.La Ley ha optado por atribuir a los entes locales un papel protagonista en la elaboración y aprobación definitiva de los instrumentos de planificación y ordenación urbanística de ámbito municipal, articulando la tutela del interés supramunicipal en caso de posible colisión con la planificación y ordenación del territorio a través de la potestad autonómica de suspensión cautelar de las modificaciones de los instrumentos de ordenación urbanística regulada en el precepto impugnado.
\nEl carácter excepcional de esta potestad viene avalado por tres elementos además de su propio presupuesto (incidencia o interés supralocal de la innovación del instrumento de ordenación urbanística): (i) las restricciones formales a que se encuentra sometido (previa audiencia del municipio o municipios afectados y adopción por acuerdo motivado del Consejo de Gobierno); (ii) su provisionalidad marcada por su vigencia temporal (plazo máximo de dos años); y (iii) su limitado contenido, en tanto el acuerdo del Consejo de Gobierno deberá especificar expresamente los contenidos del instrumento de ordenación urbanística afectados por la suspensión (art. 53.1 y 2 LISTA). Son requerimientos que afectan al ejercicio potestativo por la Comunidad Autónoma de su facultad de suspensión cautelar, estableciendo el precepto en su apartado 3 el supuesto reglado de suspensión de todo contenido de innovaciones del instrumento de ordenación que contravengan las determinaciones propuestas en un plan de ordenación del territorio de ámbito subregional desde la adopción de la resolución por la que se inicia su información pública.
\nEsta medida, ex lege y de contenido asimismo limitado, está marcada también por la provisionalidad, en tanto tendrá una vigencia temporal máxima de un año desde la citada resolución. Las restricciones sustantivas, formales y temporales que establece el legislador andaluz gradúan la intensidad de la intervención autonómica, dirigida a evitar contradicciones entre los instrumentos de ordenación urbanística y territorial y a garantizar la viabilidad del futuro instrumento de ordenación supralocal.Por otra parte, ya hemos tenido ocasión de subrayar, en un supuesto similar, que “[e]n ese contexto de modificación de un instrumento de planeamiento, la previsión impugnada no carece de explicación, pues con ella se trata de evitar la realización de actuaciones que, a la postre, resulten incompatibles con la planificación territorial resultante de la modificación, asegurando la efectividad de un planeamiento futuro (en un sentido similar, art. 145.4 de la Ley 13/2015, respecto a la suspensión total o parcial de los instrumentos de planeamiento urbanístico).
\nTampoco es una suspensión indefinida, ya que tiene límite temporal, ni absoluta, pues se refiere solamente a aquellos aspectos de la modificación que entren en contradicción con lo previsto inicialmente en el instrumento de ordenación territorial, en el modo en que se determine por orden del consejero competente en la materia, el cual debe, en todo caso, pronunciarse respecto al alcance de la suspensión y los efectos que produce en relación con la ordenación a aplicar” [STC 161/2019, de 12 de diciembre, FJ 6 b)].Por tanto, desde la perspectiva de la autonomía local constitucionalmente garantizada, el art. 53 LISTA cumple las exigencias de ese principio, al estar prevista la suspensión en norma con rango de ley, acotado su objeto con precisión suficiente e incidir claramente en intereses supralocales como son los vinculados al adecuado ejercicio de la competencia autonómica de ordenación del territorio [en un sentido parecido, STC 6/2016, de 21 de enero, FJ 4 d)].En consecuencia, procede desestimar esta impugnación.
\n10.
\nImpugnación del art. 137.2 f) de la Ley de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía: exclusión de la exigencia de licencia urbanística municipal para los usos minerosEn relación con los actos sujetos a licencia urbanística municipal, se impugna el art. 137.2 f) LISTA, relativo a la actividad de edificación, que dispone:“2. No requieren previa licencia:[…]f) Los usos agrícolas, ganaderos, forestales, cinegéticos, mineros y cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales que no supongan la transformación de su naturaleza rústica, en los términos que se establezcan reglamentariamente, ni conlleven la realización de construcciones, edificaciones e instalaciones”.Los diputados recurrentes consideran que la exención de licencia urbanística municipal para los usos mineros es inconstitucional por dos razones.
\nLa primera es su inconstitucionalidad mediata o indirecta por infracción de la legislación básica que en materia de medio ambiente establece el art. 11.4 a) TRLSRU al exigir el sometimiento a autorización de los “movimientos de tierras”, expresión que, a su juicio, incluye los usos extractivos y mineros. El segundo motivo de impugnación es la vulneración de la autonomía local (arts. 137 y 140 CE) por la sustracción del control municipal de ese uso minero al que se exime de previa licencia, privando así a la administración local de su derecho a intervenir en un asunto de tanta repercusión paisajística, ambiental y territorial de su interés, vulnerando, en consecuencia, el núcleo de su autonomía local en materia de urbanismo.El letrado del Gobierno andaluz rechaza que el artículo impugnado excluya todo uso minero de licencia previa y que prive, por tanto, al municipio de una genuina competencia propia, en tanto el precepto debe entenderse en el sentido de que deben considerarse sujetos a la exigencia de licencia los movimientos de tierra que provoque la actividad minera y, en todo caso, existe intervención municipal en los términos previstos por la Ley del Parlamento de Andalucía 7/2007, de 9 de julio, de gestión integrada de la calidad ambiental.
\nPara el letrado del Parlamento andaluz la demanda confunde, de un lado, usos mineros y movimientos de tierras, objeto de licencias o autorizaciones distintas, y, de otro, la regulación legislativa sobre los supuestos en los que se exige o no el otorgamiento de licencias urbanísticas, competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma, y el acto administrativo por el que se otorgan, integrado en el núcleo esencial de la autonomía local como sanciona el art. 140.1 LISTA al afirmar que es competencia exclusiva municipal. Recuerda también que las actividades mineras están sujetas a autorización ambiental, autorización en la que hay intervención local.Examinaremos en primer lugar la denuncia de inconstitucionalidad mediata por contravención del art. 11.4 a) TRLSRU, precepto que dispone que serán expresos, con silencio administrativo negativo, los actos que autoricen movimientos de tierras y explanaciones.Este precepto estatal ha de ser considerado formal y materialmente básico.
\nDesde esta última perspectiva la exigencia de autorización para unas determinadas actividades y usos del suelo se ampara en las competencias que ostenta el Estado al amparo del artículo 149.1.18 CE (STC 143/2017, de 14 de diciembre, FJ 22), mientras que la regulación del silencio negativo en el caso de los movimientos de tierra y explanaciones se ampara en la competencia básica del Estado en materia de medio ambiente dada la necesidad de preservar los valores propios del medio rural [STC 143/2017, FJ 23 b)].Resta por tanto comprobar si entre el precepto estatal y el autonómico existe una contradicción insalvable por vía interpretativa.En este caso es posible concluir en la existencia de contradicción efectiva y no salvable por vía interpretativa.
\nEl precepto autonómico exime de licencia urbanística municipal al uso minero, el cual, por su propia naturaleza, conlleva los movimientos de tierra y explanaciones (al tener la naturaleza de obras en el suelo y el subsuelo) que la norma básica somete a licencia municipal. Conforme al tenor de esta norma básica deben entenderse sujetas a la autorización que exige el art. 11.4 a) TRLSRU los movimientos de tierras y explanaciones que en todo caso van a derivar del uso minero en suelo rústico, licencia que se excluye expresamente por el precepto autonómico y que determina que entre en una contradicción insalvable por vía interpretativa con la norma estatal que constituye su parámetro de enjuiciamiento.
\nEs cierto que eso no implica que no se encuentren sometidos a autorización administrativa supuestos de hecho distintos del uso minero como puedan ser los movimientos de tierras y explanaciones, a los que no se refiere el precepto autonómico y en los que la exigencia de autorización deriva directamente de la norma básica, pero el hecho es que el precepto autonómico viene a excluir de autorización un uso en el que, por sus propias características, ha de producirse dicho movimiento de tierras sometido en todo caso a autorización conforme a la norma básica.En suma, por lo expuesto, el inciso “mineros” del art. 137.2 f) LISTA es inconstitucional y nulo. Declaración de inconstitucionalidad y nulidad que hace innecesario examinar la denunciada vulneración del principio constitucional de autonomía local.
\n11.
\nRestablecimiento de la legalidad territorial y urbanística. Impugnación de los arts. 151.1 y 153.2 f) de la Ley de impulso para la sostenibilidad del territorio de AndalucíaEn el capítulo III del título VII LISTA, relativo al restablecimiento de la legalidad territorial y urbanística, se impugnan, por varios motivos, los arts. 151.1 y 153.2 f), que establecen:“Artículo 151. Restablecimiento de la legalidad ante actuaciones sin título preceptivo o contraviniéndolo1. Ante actuaciones realizadas sin licencia o título habilitante exigido por esta Ley o contraviniendo sus términos, la administración acordará su legalización o impondrá las medidas necesarias para adecuar la realidad a la ordenación territorial y urbanística, según resulten o no conformes con ella.
\nReglamentariamente se desarrollarán los supuestos y condiciones en los que, con carácter excepcional y en aplicación del principio de proporcionalidad, quepa la legalización, aun existiendo elementos de disconformidad no sustanciales con la ordenación aplicable, cuando las medidas necesarias para la adecuación de la realidad a la ordenación territorial y urbanística resulten imposibles o sean de muy difícil ejecución”.“Artículo 153. Plazo para restablecer la legalidad territorial y urbanística1. Las medidas, provisionales o definitivas, para el restablecimiento de la legalidad territorial y urbanística previstas en este capítulo solo podrán adoptarse válidamente mientras los actos o usos estén en curso de ejecución, realización o desarrollo y dentro de los seis años siguientes a su completa terminación o, si es posterior, desde la aparición de signos externos que permitan conocerlos.
\nSi de un uso se trata, los seis años se contarán desde la aparición de signos externos que permitan conocer su efectiva implantación.Los actos y usos realizados en suelo rústico de especial protección por legislación sectorial se someterán al plazo establecido en el apartado anterior, sin perjuicio de los plazos que dicha legislación establezca para la adopción de medidas de restablecimiento de la realidad física alterada por el órgano sectorial competente.2. Se exceptúan de la anterior regla, de modo que podrán adoptarse dichas medidas en todo momento, las siguientes actuaciones:[…]f) Las parcelaciones urbanísticas en suelo rústico, salvo las que afecten a parcelas sobre las que existan edificaciones para las que haya transcurrido la limitación temporal del apartado 1 de este artículo.
\nLa excepción anterior, en relación con limitación temporal únicamente será de aplicación a la parcela concreta sobre la que se encuentre la edificación en la que concurran los citados requisitos, no comprendiendo al resto de la parcela o parcelas objeto de la parcelación. En ningún caso será de aplicación la limitación temporal a las parcelas que se encuentren en alguno de los supuestos contemplados en las letras anteriores del presente apartado”.Aunque formalmente se recurren en su integridad el art. 151.1 y el inexistente art. 153.1 f) de la Ley de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía, la impugnación se limita, en realidad, al inciso “resulten […] no conformes con ella” del art. 151.1 y al segundo párrafo del art. 153.1.Sostienen los recurrentes que los dos preceptos impugnados vulneran los principios de legalidad, igualdad y no discriminación y de no regresión ambiental (arts. 9.3, 14 y 45 CE), en tanto permiten legalizar una obra o actuación ilegal sin restablecimiento del orden jurídico perturbado, fomentando la consolidación de obras ilegales incluso en suelos de especial protección y en detrimento de los propietarios de edificaciones que hubieran cumplido con sus obligaciones urbanísticas, al dispensar a los eventuales infractores un trato más ventajoso.
\nEl representante del Gobierno andaluz entiende que la impugnación de los recurrentes se encuentra escasamente argumentada y que decae ante la lectura integral y la interpretación integradora de los preceptos cuestionados, en tanto la Ley ni prevé la legalización de toda actuación contraria a la ordenación territorial y urbanística ni establece un plazo único de seis años para el ejercicio de las medidas de restablecimiento de la legalidad independientemente del acto o uso infractor desarrollado o del tipo de suelo afectado. Recuerda, por último, que conforme a la doctrina constitucional el principio de no regresión ambiental no constituye un canon válido de constitucionalidad, sin que concurra razón alguna, en su opinión, para que este tribunal revise su doctrina al respecto.
\nEl letrado del Parlamento andaluz niega también cualquier infracción constitucional del art. 151.1 LISTA, en tanto el precepto no plantea una solución unívoca de legalización sino dos alternativas para todas las actuaciones que vulneren o carezcan de título habilitante en función de que sean o no conformes con la ordenación en vigor, o del art. 153.1 LISTA, que no legaliza actuaciones en suelo rústico especialmente protegido sino que tan solo regula el plazo para el ejercicio de la potestad de restablecimiento de la legalidad territorial y urbanística. En relación con este último artículo, recuerda que la fijación del plazo para el ejercicio de las distintas potestades de disciplina urbanística se encuentra dentro del margen de configuración del legislador autonómico de acuerdo con su competencia exclusiva en materia de ordenación territorial y urbanismo, sin que el principio de regresión ambiental, de carácter eminentemente jurídico, permita identificar la conservación del medio físico con la conservación de la norma.La queja de los diputados recurrentes relativa a la vulneración del art. 14 CE (pues la del art. 9.3 CE ha de entenderse subsumida en aquella por cuanto que se alega un trato legal carente de justificación y, por tanto, arbitrario) por parte del art. 151.1 LISTA parte de una premisa que la condiciona.
\nTal premisa es que la Ley plantea una solución unívoca de legalización para todas las actuaciones que vulneren o carezcan del necesario título habilitante.Pues bien, a la vista del tenor literal del precepto impugnado, no es posible entender que tal premisa concurra, con lo que la impugnación por este motivo carece de sustento. Tal y como han puesto de manifiesto tanto el letrado de la Junta de Andalucía como el letrado del Parlamento de Andalucía, el precepto distingue dos supuestos ante actuaciones carentes de título habilitante o que contravengan los términos de aquel. Supuestos diferenciados en función de que tales actuaciones resulten conformes o no con la ordenación territorial o urbanística.
\nTales opciones, que desmienten el tratamiento unívoco en el que se ha fundado la queja, son legalizar la actuación, en caso de que sea conforme con la ordenación territorial y urbanística, o, en caso contrario, imponer las medidas necesarias para adecuar la realidad a la ordenación territorial y urbanística. Tales medidas se prevén en el propio art. 151.3 LISTA y “consistirán en la prohibición de iniciar o de continuar la actuación en curso, cese de suministros, desmantelamiento de servicios, infraestructuras o instalaciones análogas, demolición total o parcial, desmonte, reconstrucción, reagrupación de parcelas y cuantas sean necesarias en función del contenido y el alcance de la ilegalidad”.
\nEs patente, por tanto, que el precepto no incurre en la tacha que le imputan los recurrentes, sin perjuicio de advertir que tampoco despliegan un esfuerzo argumental suficiente para aportar un término de comparación válido teniendo en cuenta que el juicio de igualdad es, conforme a la doctrina constitucional, un juicio relacional (por todas, STC 153/2014, de 25 de septiembre, FJ 3).Respecto al principio de no regresión del Derecho medioambiental, también conocido como cláusula standstill, hemos indicado en la STC 233/2015, de 5 de noviembre, FJ 2 c), que pese a su trascendencia y vinculación con el propio fundamento originario del Derecho ambiental, no cabe su identificación mecánica con el deber de conservación recogido en el art. 45 CE, “pues es también de notar que el deber constitucional se proyecta sobre el medio físico, en tanto que el principio de no regresión se predica del ordenamiento jurídico.
\nEn términos constitucionales, esta relevante diferencia significa que la norma no es intangible, y que por tanto la apreciación del potencial impacto negativo de su modificación sobre la conservación del medio ambiente requiere una cuidadosa ponderación, en la que, como uno más entre otros factores, habrá de tomarse en consideración la regulación preexistente”. De ahí que “el control objetivo y externo que corresponde efectuar a este tribunal habrá de ejercerse fraguando un equilibrio entre estos dos polos: (i) como hemos señalado en otro contexto, como principio, ‘la reversibilidad de las decisiones normativas es inherente a la idea de democracia’ (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 6); (ii) esta noción, consustancial al principio democrático, otorga al legislador un margen de configuración plenamente legítimo, amplio pero no ilimitado, pues está supeditado a los deberes que emanan del conjunto de la Constitución”.Acabamos de apreciar que de una lectura atenta y detenida del art. 151.1 LISTA se desprende que ante actuaciones realizadas sin licencia o título habilitante exigido por la propia ley o contraviniendo sus términos, la administración acordará su legalización si resultan conformes con la ordenación territorial y urbanística vigente o impondrá las medidas necesarias para adecuar la realidad a dicha ordenación si no fuera así.
\nEl art. 153.1 sujeta, por su parte, el ejercicio de la potestad de restablecimiento de la legalidad urbanística al plazo de seis años desde la completa terminación de los actos o usos o, si fuera posterior, desde la aparición de signos externos que permitan conocerlos, si bien en caso de haber sido realizados en suelo rústico de especial protección por legislación sectorial este plazo podrá ser superior si así lo establece la legislación aplicable para la adopción por el órgano sectorial competente de medidas dirigidas a restituir la realidad física alterada. A esta última previsión se suman, además, las excepciones contempladas por el art. 153.2 respecto de las que el legislador andaluz elimina cualquier plazo para el ejercicio de la potestad de restablecimiento de la legalidad: (i) las actuaciones realizadas sobre dominio público y servidumbres de protección; (ii) las realizadas en suelo rústico preservado con riesgos ciertos de desprendimientos, corrimientos, inundaciones o similares o que los generen o incrementen, mientras subsistan dichos riesgos conforme al artículo 14.1 b); (iii) las realizadas en suelo rústico en zona de influencia del litoral; (iv) las que afecten a bienes inmuebles inscritos individualmente en el catálogo general del patrimonio histórico de Andalucía; (v) las que afecten a zonas verdes y espacios libres; y (vi) las parcelaciones urbanísticas en suelo rústico, salvo las que afecten a parcelas sobre las que existan edificaciones para las que haya transcurrido la limitación temporal del apartado 1 de este artículo (no comprendiendo al resto de la parcela o parcelas objeto de la parcelación y salvo que se encuentre en alguno de los supuestos anteriores para los que no existe plazo).
\nPor tanto, de la regulación legal expuesta no puede inferirse una regresión del nivel de protección ambiental susceptible de provocar la inconstitucionalidad de la norma.Por otra parte, la STC 233/2015, FJ 2 c), señala que “el deber de conservación que incumbe a los poderes públicos tiene una dimensión, la de no propiciar la destrucción o degradación del medio ambiente, que no consentiría la adopción de medidas, carentes de justificación objetiva, de tal calibre que supusieran un patente retroceso en el grado de protección que se ha alcanzado tras décadas de intervención tuitiva”. Lo cierto es que los recurrentes no han argumentado suficientemente por qué la nueva regulación de los arts. 151.1 y 153.1 LISTA implica, en relación con la precedente, una regresión o rebaja en el estándar de protección constitucionalmente relevante.
\nEn ese sentido, hemos declarado ya que la legislación anterior “puede contribuir a la interpretación de la evolución legislativa y del grado de alteración del statu quo que supone su reforma, pero en ningún caso puede erigirse en un factor de petrificación, que en tantas ocasiones hemos rechazado por contrariar el legítimo margen de configuración del legislador democrático y el propio carácter dinámico del ordenamiento jurídico (por todas, STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 9)”.Por lo expuesto, debe descartarse la vulneración del principio de no regresión ambiental (art. 45 CE) por la modificación legislativa sancionada por los arts. 151.1 y 153.1 LISTA.
\n12.
\nDesafectación de vías pecuarias prevista en la disposición adicional cuarta de la Ley de impulso para la sostenibilidad del territorio de AndalucíaLa desafectación de vías pecuarias sujetas a planeamiento urbanístico regulada en la disposición adicional cuarta LISTA se impugna por vulnerar indirectamente el art. 149.1.23 CE, al contravenir la Ley 3/1995, de 23 de marzo, de vías pecuarias, e infringir el art. 132 CE.La citada disposición adicional dispone:“Disposición adicional cuarta. Desafectación de vías pecuarias sujetas a planeamiento urbanístico1. Se entenderá que han sido objeto de desafectación implícita los tramos de vías pecuarias que hubieran adquirido las características del suelo urbano definidas en la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de ordenación urbanística de Andalucía, a la fecha de entrada en vigor de la misma y que hayan sido clasificados como urbanos por el planeamiento general vigente, quedando exceptuados del régimen previsto en la sección 2 del capítulo IV del título I del Reglamento de vías pecuarias de la Comunidad Autónoma de Andalucía aprobado por Decreto 155/1998, de 21 de julio.2.
\nLa previa clasificación de la vía no impide la desafectación implícita regulada en el apartado anterior, que conllevará la desclasificación automática de los tramos afectados.3. Se procederá a la desafectación de los tramos de vías pecuarias que transcurra por los ámbitos identificados por el instrumento de planeamiento urbanístico como hábitat rural diseminado, aprobados a partir de la entrada en vigor de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, una vez aprobada su ordenación mediante el plan especial previsto en el planeamiento general. Será dicho instrumento el que delimite definitivamente el ámbito a ordenar, excluyendo del mismo los terrenos pertenecientes a las vías pecuarias que sigan manteniendo el carácter pecuario de las mismas, quedando exceptuados del régimen previsto en la sección 2 del capítulo IV del título I del Reglamento de vías pecuarias de la Comunidad Autónoma de Andalucía aprobado por Decreto 155/1998, de 21 de julio.En el informe previsto en la tramitación del plan especial, la consejería competente en materia de vías pecuarias se pronunciará con carácter vinculante sobre la delimitación del ámbito.4.
\nEl procedimiento administrativo para la desafectación, previo deslinde, será el siguiente:a) La delegación territorial de la consejería competente en la materia emitirá informe sobre la procedencia de desafectación, en el que se acredite el cumplimiento de los requisitos antes expuestos, con determinación física del terreno a desafectar.b) Posteriormente, la delegación territorial acordará la apertura de un período de información pública, a fin de que, en el plazo máximo de veinte días, las personas interesadas puedan presentar alegaciones.c) Una vez informadas las alegaciones, la persona titular de la delegación territorial correspondiente formulará propuesta de resolución que, acompañada del expediente instruido al efecto, será elevada al órgano competente [para] su resolución.d) El plazo para la instrucción del procedimiento de desafectación será de nueve meses desde el inicio del mismo.e) La consejería competente en materia de vías pecuarias deberá regularizar la descripción física y jurídica del inmueble ante el catastro y el registro de la propiedad.
\nLa resolución de desafectación será título suficiente para acreditar ante el catastro inmobiliario el cambio de naturaleza del inmueble y, en su caso, titularidad. Del mismo modo, constituirá título para la inscripción en el registro de la propiedad en los términos establecidos en el artículo 206 de la Ley hipotecaria.f) La resolución de desafectación deberá ser comunicada por la Consejería competente en materia de vías pecuarias a la consejería con competencias en materia de patrimonio para su toma de razón en el inventario general de bienes y derechos de la Comunidad Autónoma, con remisión de los datos registrales y catastrales que permitan la identificación y localización de los terrenos desafectados, los cuales serán adscritos por la consejería con competencia en materia de patrimonio a la consejería que resulte más adecuada en función de la naturaleza, características y situación de los terrenos desafectados”.Los recurrentes atribuyen vicios de inconstitucionalidad mediata o indirecta a la disposición adicional cuarta LISTA.
\nSostienen que la regulación de la disposición adicional impugnada permite desafectar de forma implícita y desclasificar automáticamente tramos de vías pecuarias sin habilitar un trazado alternativo que reúna las condiciones de idoneidad y conservación superficial, infringiendo los arts. 10 a 12 LVP. El régimen jurídico que establece el legislador andaluz resulta aplicable a dos supuestos concretos. De un lado, a los tramos de vías pecuarias que, cumpliendo ciertos requisitos, hubieran adquirido las características de suelo urbano y, de otro, a los que transcurran por ámbitos identificados por el instrumento de ordenación urbanística general como hábitat rural diseminado, por lo que entienden que vulnera, además, el art. 132 CE al sancionar la pérdida de su consideración como dominio público por ocupación ilegal.
\nImputan, por último, a la desafectación implícita o tácita efectuada sin previo deslinde, la infracción de los principios constitucionales de igualdad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (arts. 14 y 9.3 CE).Las representaciones procesales del Gobierno y el Parlamento de Andalucía coinciden en señalar que es posible una interpretación conforme de la disposición adicional autonómica con los preceptos de carácter básico cuya infracción denuncian los recurrentes. Para el letrado de la Junta de Andalucía la disposición adicional impugnada establece una excepción al régimen jurídico general vigente en la materia de manera justificada y respetuosa con la legislación básica aplicable, admitiendo la desafectación implícita de determinados tramos de vías pecuarias cuando concurren los exigentes requisitos que señala.
\nEl letrado del Parlamento andaluz subraya, por su parte, que el procedimiento especial de desafectación tiene como finalidad resolver un conflicto ocasionado por la falta de coordinación entre la legislación andaluza preexistente en materia urbanística y la sectorial aplicable a las vías pecuarias, pretendiendo solucionar una situación de hecho que comprende una pluralidad de vías pecuarias, sin que la solución adoptada pueda tildarse de contraria a la normativa básica.Respecto a la contradicción que alegan los recurrentes de la disposición adicional cuarta LISTA con los arts. 14 y 9.3 CE debemos recordar que no corresponde al Tribunal pronunciarse sobre preceptos respecto de los que, siendo impugnados, los recurrentes no han hecho, más allá de su mera invocación, ninguna alegación, ni han desarrollado un mínimo razonamiento que cuestione su constitucionalidad.
\nPor otra parte, la vulneración del art. 132 CE remite, en realidad, a la queja de inconstitucionalidad mediata por la denunciada infracción del régimen de desafectación de vías pecuarias previsto en la Ley de vías pecuarias.El art. 1 LVP define la vía pecuaria por su vinculación tradicional con el tránsito ganadero (apartado 2), sin perjuicio de admitir su posible destino, asimismo, “a otros usos compatibles y complementarios en términos acordes con su naturaleza y sus fines, dando prioridad al tránsito ganadero y otros usos rurales, e inspirándose en el desarrollo sostenible y el respeto al medio ambiente, al paisaje y al patrimonio natural y cultural” (apartado 3). En tanto bienes de dominio público de las comunidades autónomas, su art. 2 las declara “inalienables, imprescriptibles e inembargables”, estableciendo su art. 3 los fines de la actuación autonómica sobre las vías pecuarias, entre otros, garantizar su uso público “tanto cuando sirvan para facilitar el tránsito ganadero como cuando se adscriban a otros usos compatibles o complementarios” [apartado c)] y “[a]segurar la adecuada conservación de las vías pecuarias, así como de otros elementos ambientales o culturalmente valiosos, directamente vinculados a ellas, mediante la adopción de las medidas de protección y restauración necesarias” [apartado d)], para lo que podrán “[e]jercer las potestades administrativas en defensa de la integridad de las vías pecuarias” [apartado b)].
\nAunque la Ley de vías pecuarias se orienta principalmente a la conservación y defensa de las vías pecuarias, otorga a las comunidades autónomas, en virtud de su art. 5 e), la decisión sobre su posible desafectación, admitiendo, en el art. 10, la de los terrenos de vías pecuarias que no sean adecuados para el tránsito del ganado ni susceptibles de los usos compatibles y complementarios a que se refiere el título II de la Ley.Respecto a los preceptos legales cuya vulneración se denuncia, los arts. 10 a 12 LVP son formalmente básicos de conformidad con la disposición final primera de la Ley; y también deben ser así considerados desde la perspectiva material, por cuanto fijan una norma mínima de protección ambiental, además de establecer condiciones básicas para el ejercicio de potestades públicas en relación con el patrimonio demanial de las vías pecuarias.El art. 10 LVP dispone que las comunidades autónomas podrán desafectar del dominio público los terrenos de vías pecuarias que no sean adecuados para el tránsito del ganado ni susceptibles de los usos compatibles y complementarios a que se refiere el título II de la Ley, debiendo prevalecer en su destino “el interés público o social” en tanto bienes patrimoniales autonómicos.
\nExcepcionalmente y de forma motivada por razones de interés público, o previa desafectación en caso de interés particular, se podrá modificar el trazado de una vía pecuaria, siempre que se asegure, conforme al art. 11 LVP, “el mantenimiento de la integridad superficial, la idoneidad de los itinerarios y de los trazados, junto con la continuidad del tránsito ganadero y de los demás usos compatibles y complementarios con aquel”. A la variación del trazado habrá de preceder, en tales casos, consulta previa de las corporaciones locales, de las cámaras agrarias, de las organizaciones profesionales agrarias afectadas y de aquellas organizaciones o colectivos cuyo fin sea la defensa del medio ambiente, sometiéndose, además, a información pública por espacio de un mes.
\nPor su parte, el art. 12 regula el supuesto de las modificaciones del trazado de una vía pecuaria como consecuencia de una nueva ordenación territorial, exigiendo que “el nuevo trazado que, en su caso, haya de realizarse, deberá asegurar con carácter previo el mantenimiento de la integridad superficial, la idoneidad de los itinerarios y la continuidad de los trazados, junto con la del tránsito ganadero, así como los demás usos compatibles y complementarios de aquel”.Estos preceptos encuentran amparo en el art. 149.1.23 CE, que determina la competencia estatal para establecer la legislación básica sobre vías pecuarias en tanto rutas o itinerarios por donde discurre o ha venido discurriendo tradicionalmente el tránsito ganadero; son, por tanto, reglas de protección del demanio autonómico integrado por este tipo de vías que, por razones de interés general, el legislador estatal ha considerado, legítimamente, que han de ser comunes a todo el territorio nacional.
\nSe suman, en tal sentido, al resto de directrices y normas básicas del Estado ex art. 149.1.1 y 23 que le permiten encauzar o incidir en el modelo territorial o urbanístico autonómico. Dentro de esos parámetros, las comunidades autónomas pueden optar por el modelo concreto de ordenación territorial y urbanística que estimen más pertinente como establecen, entre otras, las SSTC 141/2014, FJ 6 B), y 75/2018, FJ 4.Resta por comprobar si la disposición impugnada incurre en una contradicción efectiva con las normas básicas.La finalidad de la disposición adicional cuarta LISTA es la de regularizar la situación jurídica y clasificación de aquellas vías pecuarias sujetas a planeamiento urbanístico bien porque reuniesen los caracteres propios del suelo urbano a la entrada en vigor de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía de 2002, bien porque transcurrieran por ámbitos identificados de forma expresa por el planeamiento urbanístico como hábitat rural diseminado.En el primer supuesto de los previstos en la norma autonómica el legislador andaluz opta, con la desafectación legal de ciertos tramos de vías pecuarias sujetos a planeamiento urbanístico, por su clasificación como suelo urbano, exceptuándolos del régimen previsto en la sección segunda del capítulo IV del título I del Reglamento de vías pecuarias de la Comunidad Autónoma de Andalucía, aprobado por Decreto 155/1998, de 21 de julio.
\nEntiende producida la desafectación sin necesidad de previo deslinde siempre que concurran en el tramo afectado dos requisitos: (i) que hubiera adquirido las características definidas para el suelo urbano en la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de ordenación urbanística de Andalucía, a su entrada en vigor el 20 de enero de 2003, y (ii) que haya sido clasificado como suelo urbano por el planeamiento general vigente (apartado 1). La ley anuda en este caso la desafectación como efecto jurídico a la sujeción expresa al planeamiento urbanístico de aquellos tramos de vías pecuarias que a la entrada en vigor de la ley urbanística de 2002 reunieran ya los rasgos propios del suelo urbano, sancionando, por lo demás, su desclasificación automática (apartado 2).Respecto al segundo supuesto, dispone que se procederá a la desafectación de aquellos tramos de vías pecuarias que transcurran por ámbitos identificados por el instrumento de planeamiento urbanístico como hábitat rural diseminado, aprobados a partir de la entrada en vigor de la Ley 7/2002, una vez acordada su ordenación mediante el plan especial previsto en el planeamiento general.
\nSerá este instrumento el que delimite de forma definitiva el ámbito a ordenar, previo informe vinculante de la consejería competente en materia de vías pecuarias, quedando excluidos, en todo caso, los terrenos pertenecientes a estas vías que continúen manteniendo su carácter pecuario (apartado 3). A tal efecto, la disposición adicional impugnada establece el procedimiento administrativo a seguir, una vez efectuado el deslinde, para su desafectación expresa (apartado 4).Examinaremos los dos supuestos por separado a los efectos de comprobar si entran en colisión con la norma básica, infringiendo por ello el título competencial del art. 149.1.23 CE.Si atendemos al tenor literal de la disposición adicional impugnada, el primer supuesto a que se refiere la Ley parte de una previa situación fáctica, la pérdida por parte de los tramos afectados de las características propias de las vías pecuarias con anterioridad a la entrada en vigor de la ya mencionada Ley 7/2002.
\nLos suelos que hubieran adquirido ya las características de suelo urbano definidas por esa Ley a la fecha de su entrada en vigor quedan exceptuados del régimen jurídico previsto en la sección segunda del capítulo IV del título I del Reglamento de vías pecuarias de la Comunidad Autónoma de Andalucía de 1998. Esta circunstancia hace que, por voluntad del legislador andaluz, a su clasificación explícita como suelos urbanos por el planeamiento general vigente, se anude la decisión, esta vez implícita, de su desafectación como bienes de dominio público.Es indiscutido que la Ley de vías pecuarias atribuye a las comunidades autónomas la facultad de desafectar del dominio público los terrenos de las vías pecuarias que ya no sean adecuados para el tránsito del ganado ni susceptibles de un uso compatible y complementario de tal vía pecuaria.
\nAhora bien, la atribución de dicha facultad no significa que pueda ejercerse al margen de la condición de bienes de dominio público que el legislador estatal ha atribuido a las vías pecuarias, con la consiguiente imposibilidad de hacer factible una suerte de desafectación tácita derivada de actos de calificación del suelo en los instrumentos de planeamiento y prescindiendo de toda formalidad procedimental, entre ellas, las relativas a la clasificación y el deslinde previstos en los arts. 7 y 8 LVP. Preceptos que también han de ser considerados básicos en cuanto encaminados a la protección y definición de este tipo de bienes de dominio público. En similar sentido, la jurisprudencia del Tribunal Supremo tiene establecido que la clasificación del suelo opera únicamente como causa para poder proceder a la desafectación prevista en el art. 10 LVP, pero en ningún caso hace innecesario el deslinde, pues la alteración de la demanialidad del suelo por el que transcurre una vía pecuaria está sujeta a la tramitación del procedimiento legalmente establecido, sin que pueda pretenderse que por la concurrencia de una situación fáctica el legislador andaluz pueda disponer esa desafectación tácita o implícita.De acuerdo con todo lo expuesto, cabe apreciar que los apartados 1 y 2 de la disposición adicional cuarta LISTA, al ordenar ope legis la desafectación implícita de determinadas vías pecuarias que hubieran adquirido la condición de suelo urbano, entran en colisión con la legislación básica estatal.
\nInfringen, así, el título competencial del art. 149.1.23 CE, al disminuir el nivel de protección establecido con carácter común para todas las vías pecuarias que discurren por el territorio estatal, siendo, por tanto, inconstitucionales y nulos.En cuanto al segundo de los supuestos regulados por esta disposición adicional, comprende la desafectación, previo deslinde, de aquellos tramos de vías pecuarias que transcurran por un hábitat rural diseminado así identificado por el instrumento de planeamiento urbanístico aprobado a partir de la entrada en vigor de la citada Ley de ordenación urbanística de Andalucía de 2002, tramitándose, en este caso, el procedimiento administrativo para su desafectación tras la aprobación de su ordenación mediante el plan especial previsto al efecto.
\nSe integran en el citado hábitat rural diseminado, conforme al art. 14.2 LISTA, aquellos terrenos que constituyen el ámbito territorial sobre el que se ubica un conjunto de edificaciones sin estructura urbana y ligadas en su origen a la actividad agropecuaria y del medio rural, que poseen características propias que deben preservarse y que pueden demandar algunas infraestructuras, dotaciones o servicios comunes para cuya ejecución no se precise una actuación urbanizadora. Será su instrumento de ordenación el que delimite definitivamente el ámbito a ordenar, excluyendo del mismo a aquellos terrenos pertenecientes a vías pecuarias que sigan manteniendo su carácter, razón por la que “[e]n el informe previsto en la tramitación del plan especial, la consejería competente en materia de vías pecuarias se pronunciará con carácter vinculante sobre la delimitación del ámbito”.
\nEn suma, tan solo los terrenos que han perdido tal carácter pecuario se encuentran afectados por la regulación extraordinaria que establece el segundo supuesto de la disposición adicional impugnada, sustituyéndose, por voluntad del legislador andaluz, el régimen jurídico de la sección segunda del capítulo IV del título I del Reglamento de vías pecuarias de Andalucía de 1998 por otro más específico para su desafectación, previo deslinde, dispuesto al efecto por su apartado cuarto.En este segundo supuesto no se vulnera el art. 10 LVP, pues este precepto permite la desafectación autonómica de “los terrenos de vías pecuarias que no sean adecuados para el tránsito del ganado ni sean susceptibles de los usos compatibles y complementarios a que se refiere el título II de esta Ley”, pues tal desafectación se condiciona a un previo deslinde en la forma prevista en los apartados 3 y 4 de la disposición adicional cuarta LISTA.
\nTampoco se infringe el art. 12 LVP, relativo a las modificaciones del trazado como consecuencia de una nueva ordenación territorial, en tanto que dicha exigencia de nuevo trazado no es general, sino que se refiere a los supuestos en los que “en su caso, haya de realizarse”. En ese caso el legislador andaluz no pretende variar el recorrido de una vía pecuaria existente a consecuencia de una nueva ordenación de los usos del territorio, sino tan solo regularizar una situación preexistente y prolongada en el tiempo en relación con tramos de vías pecuarias que hubieran perdido ya los caracteres propios de su definición y no reunieran, por tanto, en este momento las propiedades necesarias para servir a su función pecuaria inicial.Cabe apreciar en este caso un interés público o social en el destino de los suelos desafectados, porque la Ley impugnada admite que los rasgos propios del hábitat rural diseminado han resultado ser incompatibles con la función primordial de la vía pecuaria, que ha perdido su carácter.
\nSi la ordenación del hábitat rural diseminado afecta en cambio a una vía pecuaria que conserve todavía tal carácter, procede excluirla del instrumento de planificación correspondiente o, si no fuera posible, modificar su trazado y desafectar los terrenos incluidos en el tramo originario a variar conforme a lo dispuesto por el Reglamento andaluz de vías pecuarias de 1998. No cabe apreciar, por tanto, contradicción con el art. 12 LVP, en la que insisten los recurrentes, pues, como se ha advertido, dicho precepto básico, lejos de exigir la modificación del trazado de toda vía pecuaria siempre que se apruebe una nueva ordenación territorial, la sujeta tan solo a ciertos requisitos -el mantenimiento de la integridad superficial, la idoneidad de los itinerarios y la continuidad de los trazados, junto con la del tránsito ganadero, así como los demás usos compatibles y complementarios de aquel- en aquellos casos concretos en que haya necesariamente de realizarse.Consecuentemente, ha de desestimarse la impugnación de los apartados 3 y 4 de la disposición adicional cuarta LISTA.
\n13.
\nDerogación de la norma 45.4 a) del Decreto 206/2006, de 28 de noviembre, por el que se adapta el plan de ordenación del territorio de Andalucía a las resoluciones aprobadas por el Parlamento de Andalucía en sesión celebrada los días 25 y 26 de octubre de 2006 y se acuerda su publicaciónLa derogación de la norma 45.4 a) del Decreto 206/2006, de 28 de noviembre, por el que se adapta el plan de ordenación del territorio de Andalucía a las resoluciones aprobadas por el Parlamento de Andalucía en sesión celebrada los días 25 y 26 de octubre de 2006 y se acuerda su publicación, es recurrida por su contradicción con los arts. 9.3 y 45 CE, así como su vulneración mediata del art. 149.1.23 CE en tanto infringe la legislación básica estatal en materia de evaluación ambiental, en particular, los arts. 6, 9 y 17 a 28 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.El apartado 2 f) de la disposición derogatoria única que se recurre establece:“2.
\nQuedan derogadas expresamente las siguientes normas:[…]f) Norma 45.4 a) del Decreto 206/2006, de 28 de noviembre, por el que se adapta el plan de ordenación del territorio de Andalucía”.La citada norma tenía el siguiente contenido:“Como norma y criterio general, serán criterios básicos para el análisis y evaluación de la incidencia y coherencia de los planes generales de ordenación urbanística con el modelo de ciudad establecido en este plan los siguientes:a) La dimensión del crecimiento propuesto, en función de parámetros objetivos (demográfico, del parque de viviendas, de los usos productivos y de la ocupación de nuevos suelos por la urbanización), y su relación con la tendencia seguida para dichos parámetros en los últimos diez años, debiendo justificarse adecuadamente una alteración sustancial de los mismos.
\nCon carácter general no se admitirán los crecimientos que supongan incrementos de suelo urbanizable superiores al 40 por 100 del suelo urbano existente ni los crecimientos que supongan incrementos de población superiores al 30 por 100 en ocho años. Los planes de ordenación del territorio de ámbito subregional determinarán criterios específicos para cada ámbito”.Sostienen los recurrentes que esta norma 45.4 a) consagraba una regla general de sostenibilidad del crecimiento urbanístico rechazando con carácter general “crecimientos que supongan incrementos de suelo urbanizable superiores al 40 por 100 del suelo urbano existente ni los crecimientos que supongan incrementos de población superiores al 30 por 100 en ocho años”.
\nEntienden, en primer lugar, que la modificación por el legislador de una norma de rango reglamentario supone una “anomalía desde el punto de vista jurídico” y “un uso torticero de la potestad legislativa, que incurre en arbitrariedad, proscrita por la Constitución Española (art. 9 CE)” en tanto blinda la reforma efectuada de un eventual recurso ante el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Afirman, asimismo, que al ser el plan de ordenación del territorio de Andalucía un instrumento de planeamiento de los sometidos obligatoriamente a evaluación ambiental estratégica, la derogación impugnada debió sujetarse también a este procedimiento para no contravenir la legislación básica y las directivas comunitarias en la materia.
\nPor último, denuncian que, al eliminar lo que consideran una regla general de sostenibilidad del crecimiento urbanístico, la disposición derogatoria sanciona, en el apartado impugnado, reducir el estándar y las garantías de protección del medio ambiental, infringiendo con ello el principio de no regresión ambiental.El letrado de la Junta de Andalucía subraya, por su parte, que el plan de ordenación del territorio de Andalucía fue aprobado por el Parlamento andaluz, tal y como exigía el art. 8.4 de la entonces vigente Ley 1/1994, de 11 de enero, de ordenación del territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, procediendo después el Consejo de Gobierno tan solo a su adaptación a las resoluciones parlamentarias aprobadas en sesión celebrada los días 25 y 26 de octubre de 2006, y a su publicación en el “Boletín Oficial de la Junta de Andalucía” de 29 de diciembre de 2006.
\nSostiene, además, que la derogación de la referida norma 45.4 a) trae causa de la desaparición de la categoría de suelo urbanizable sancionada por la ley aquí impugnada, que opta ahora por sustanciar las actuaciones de transformación urbanística en suelo rústico común para acoger el crecimiento de la ciudad que no pueda materializarse en suelo urbano preexistente, sujetándolas, en todo caso, a los criterios dispuestos al efecto por su art. 31. Respecto a la eventual sujeción del plan andaluz de ordenación del territorio a evaluación ambiental estratégica, afirma que no procede en tanto no establece un marco para la autorización de proyectos concretos ni vincula su ejecución, alcanzando a sujetar exclusivamente a otros instrumentos de ordenación territorial y urbanística, por lo que queda fuera del ámbito de aplicación de la Ley de evaluación ambiental.
\nEs más, aunque se admitiera la sujeción de su aprobación y eventuales modificaciones al procedimiento de evaluación ambiental estratégica, no cabría apreciar, en su opinión, contradicción entre la legislación básica en la materia y la derogación efectuada por la ley impugnada, que no regula contenidos propios de la ley estatal ni vulnera, en este punto, el procedimiento reglado de elaboración y aprobación de las leyes andaluzas dispuesto por el Estatuto de Autonomía y el Reglamento del Parlamento de Andalucía. Finalmente, respecto al principio de no regresión en materia ambiental, incide en que carece de la naturaleza o el carácter de canon de constitucionalidad, sin que la derogación efectuada responda, en todo caso, desde el punto de vista formal, al ejercicio de competencias en materia ambiental sino de las que corresponden a la Comunidad Autónoma en materia de ordenación del territorio y urbanismo, ni suponga, desde la perspectiva material, una reducción de la protección del medio ambiente sino, más bien, una consecuencia derivada de la obsolescencia derivada de la sustitución por la ley impugnada del modelo urbanístico anterior por uno nuevo fundado en un crecimiento urbano más sostenible y, por tanto, más acorde con las exigencias de protección ambiental.El letrado del Parlamento de Andalucía recuerda, asimismo, el especial régimen de elaboración y tramitación del plan de ordenación del territorio de Andalucía, cuya modificación requiere idéntico trámite que su aprobación, es decir, la intervención del Parlamento de Andalucía, sin que quepa apreciar irregularidad alguna, en tal sentido, en la supresión de su norma 45.4 a) por la disposición derogatoria, apartado 2 f) LISTA.
\nCoincide, asimismo, con el representante procesal del Gobierno de Andalucía al defender que este instrumento de ordenación, al exigir la conformidad del Legislativo, queda fuera del ámbito de aplicación del art. 6 LEA, sin que constituya, por lo demás, el marco para la autorización de futuros proyectos sometidos a evaluación ambiental ni afecte a espacios de la Red Natura 2000, por lo que no cabe incluirlo en los supuestos contemplados por los arts. 6 y 7 LEA. La eliminación de la categoría de suelo urbanizable justifica también la derogación efectuada, al dejar de tener sentido la previsión expresamente suprimida. En relación con la presunta lesión del principio de no regresión ambiental, afirma que la mera posibilidad de un uso torticero de las normas no puede resultar motivo para declarar su inconstitucionalidad.
\nDestaca que la Ley arbitra un criterio normativo distinto para garantizar la sostenibilidad del crecimiento urbano, sin que la derogación efectuada contenga referencia alguna a suelos protegidos o con valores ambientales, por lo que el citado principio no resultaría de aplicación en tanto que ha de ceñirse a los cambios en la realidad física, sin extenderse a modificaciones jurídicas que impliquen una fosilización del ordenamiento.Conforme al art. 34.1 LISTA, la ordenación territorial de la Comunidad Autónoma de Andalucía se realizará a través de: (i) el plan de ordenación del territorio de Andalucía; (ii) los planes de ordenación del territorio de ámbito subregional; y (iii) los proyectos de actuación autonómicos, cuando desarrollan actuaciones no previstas en el planeamiento territorial vigente que, de conformidad con lo previsto en la Ley, sean declaradas de interés autonómico.Un examen de la regulación contenida en los arts. 39 a 42 LISTA en su conjunto revela que el plan de ordenación del territorio de Andalucía es el marco de referencia territorial para los demás planes e instrumentos regulados en esa Ley y para las actuaciones con incidencia en la ordenación del territorio, así como para la acción pública en general, limitándose su objeto a establecer los elementos básicos para la organización y estructura del territorio de la Comunidad Autónoma (art. 39.1).
\nTiene por finalidad: a) El equilibrio y la cohesión social y económica del territorio y la mejora de la competitividad para el desarrollo económico y de la calidad de vida de los ciudadanos, integrando el sistema de transportes y la movilidad en el territorio; b) La utilización racional de los recursos naturales y la consecución de un territorio más resiliente y menos vulnerable ante el cambio climático; c) La integración coordinada de las políticas de desarrollo territorial de la Unión Europea y del Estado y la puesta de manifiesto de las determinaciones que deban ser referentes para dichas políticas; d) Propiciar la coordinación y cooperación con las regiones del entorno geopolítico próximo y con las pertenecientes a los mismos organismos de ámbito europeo; e) Establecer el marco para la cooperación interadministrativa de la administración autonómica con el resto de administraciones públicas en materia territorial y urbanística, y de estas entre sí, así como con las entidades representativas de los intereses sociales, económicos y sectoriales, para diseñar políticas de carácter sectorial dirigidas al interés general de los ciudadanos (art. 39.2).
\nSe coordinará con el plan andaluz de acción por el clima en relación con aquellos aspectos que tengan incidencia en materia de cambio climático (art. 39.3), concretando los arts. 40 y 41 de la Ley su contenido y el procedimiento para su elaboración y aprobación.Corresponde al Consejo de Gobierno acordar su formulación, participando en su elaboración las administraciones y entidades públicas afectadas por razón de su competencia, así como los distintos actores interesados mediante procesos de gobernanza. Una vez aprobado por el Consejo de Gobierno, se remitirá al Parlamento para su aprobación, de acuerdo con el artículo 106.11 EAAnd, y conforme a la tramitación prevista para los planes en el artículo 149 RPA.
\nEfectuadas por el Consejo de Gobierno las adaptaciones que vengan requeridas por las resoluciones de la Cámara, se publicará el plan en el “Boletín Oficial de la Junta de Andalucía” para su efectividad. Precisa, en todo caso, de la aprobación posterior de instrumentos complementarios para su desarrollo, en concreto, de los planes de ordenación del territorio de ámbito subregional y de las actividades de planificación de la Junta de Andalucía que, en aplicación de la Ley, tienen la consideración de planes con incidencia en la ordenación del territorio (art. 42).Como se ha expuesto, los diputados recurrentes articulan tres motivos de inconstitucionalidad contra el apartado 2 f) de la disposición derogatoria única LISTA, el cual deja sin contenido la norma 45.4 a) del Decreto 206/2006, de 28 de noviembre, por el que se adapta el plan de ordenación del territorio de Andalucía.
\nDicha norma fijaba un límite al crecimiento urbano al señalar que “no se admitirán los crecimientos que supongan incrementos de suelo urbanizable superiores al 40 por 100 del suelo urbano existente ni los crecimientos que supongan incrementos de población superiores al 30 por 100 en ocho años”.a) El primer motivo de inconstitucionalidad es que la modificación por el legislador de una norma de rango reglamentario supone una “anomalía desde el punto de vista jurídico” y es, por tanto, arbitraria y contraria al art. 9.3 CE.En relación con las denuncias de arbitrariedad del legislador, “este tribunal ha mantenido una constante jurisprudencia, recordada entre otras en las recientes SSTC 149/2020, de 22 de octubre, FJ 6, y 98/2018, de 19 de septiembre, FJ 5, según la cual ‘la calificación de arbitraria dada a una ley exige una cierta prudencia, toda vez que [la ley] es la expresión de la voluntad popular, por lo que su control de constitucionalidad debe ejercerse sin imponer constricciones indebidas al poder legislativo y respetando sus opciones políticas’, debiendo por tanto centrarse el Tribunal ‘en verificar si el precepto cuestionado establece una discriminación, pues la discriminación entraña siempre una arbitrariedad, o bien, si aun no estableciéndola, carece de toda explicación racional, lo que también evidentemente supondría una arbitrariedad, sin que sea pertinente un análisis a fondo de todas las motivaciones posibles de la norma y de todas sus eventuales consecuencias […] De manera que […] no corresponde a este tribunal interferirse en el margen de apreciación que corresponde al legislador democrático ni examinar la oportunidad de la medida legal para decidir si es la más adecuada o la mejor de las posibles, sino únicamente examinar si la decisión adoptada es plenamente irrazonable o carente de toda justificación’” (STC 112/2021, de 13 de mayo, FJ 5).La aplicación de esta doctrina al presente caso conduce a desestimar la impugnación por cuanto no puede tildarse la decisión de plenamente irrazonable o carente de toda justificación, atendiendo a dos razones.En primer lugar, y frente a sus precedentes, la Ley distingue solamente dos categorías de suelo, el urbano y el rústico.
\nEn ese sentido, la desaparición de la categoría de suelo urbanizable no supone su sustitución por otra categoría análoga con diferente denominación, sino que se enmarca en el paso de un sistema tripartito que distinguía suelo urbano, urbanizable y no urbanizable a otro dual que parte de que el suelo será urbano si estando integrado en la malla urbana cumple las condiciones objetivas que establece el art. 13 LISTA y rústico en caso contrario. Para el crecimiento de la ciudad que no se materialice en el suelo urbano ya existente el legislador andaluz ha optado por las denominadas actuaciones de transformación urbanística en suelo rústico, con las condiciones previstas en el art. 31.1 LISTA. Tal precepto prevé que “[p]odrán ser objeto de actuaciones de nueva urbanización en suelo rústico común los terrenos que resulten necesarios para atender y garantizar las necesidades de crecimiento urbano, de la actividad económica o para completar la estructura urbanística”, así como que “[a]tendiendo a los principios de sostenibilidad y racionalidad, la necesidad de su transformación deberá justificarse por su interés público o social, en función del análisis de parámetros objetivos de crecimiento y demanda o por la imposibilidad de atender a esas necesidades con el suelo urbano disponible”, quedando limitados, en todo caso, los terrenos incluidos en los ámbitos de nueva urbanización, con carácter general y a salvo de las excepciones tasadas previstas al efecto, a los “colindantes al suelo urbano de los núcleos de población existentes, quedando integrados tras su transformación en la malla urbana”, art. 31.2 LISTA.Por consiguiente, la Ley ha optado por otro modelo de crecimiento sostenible de la ciudad que deja de estar fundado en la categoría de suelo urbanizable a la que se refería la derogada norma 45.4 a) del plan de ordenación del territorio de Andalucía.En segundo lugar, debe tenerse en cuenta el peculiar régimen de aprobación del plan de ordenación del territorio de Andalucía, en atención a su consideración como un plan económico en los términos previstos en el art. 106.11 EAAnd.
\nSegún el art. 8, en sus apartados 4 y 5, de la derogada Ley 1/1994, de 11 de enero, de ordenación del territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, el plan debía ser aprobado por el Consejo de Gobierno y también por el Parlamento de Andalucía, sin perjuicio de las adaptaciones que realizase al efecto el Consejo de Gobierno para hacer efectivas las resoluciones adoptadas por la Cámara autonómica sobre el plan. En idénticos términos se pronuncia el art. 41 LISTA en sus apartados 5 y 6, tal como ya ha habido ocasión de exponer. Esto es, cualquier modificación de dicho plan requiere la intervención del Parlamento de Andalucía, razón por la cual esta derogación en la que ha intervenido el poder legislativo autonómico tampoco puede tildarse de arbitraria por esa razón.b) La segunda queja es la vulneración mediata del art. 149.1.23 CE, por entender los recurrentes que se incumple la regulación de determinados preceptos de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.Al margen de que resulta atípico atribuir la vulneración de la normativa de evaluación medioambiental a una disposición que tiene un contenido meramente derogatorio, la queja no puede prosperar por las razones que seguidamente se expondrán.Los preceptos legales cuya vulneración se denuncia, los arts. 6 y 9 LEA, son formalmente básicos de conformidad con la disposición final octava de la Ley.
\nEn relación con los arts. 17 a 28 de la misma Ley, reguladores del procedimiento de la evaluación ambiental estratégica ordinaria para la formulación de la declaración ambiental estratégica, establece la citada disposición final que son formalmente básicos, con la excepción concreta del artículo 18, apartado 4, los dos últimos párrafos; artículo 19, apartado primero, segundo párrafo, última oración; artículo 23, párrafo segundo; artículo 27, apartado 2 y el apartado 3, última oración; artículo 28, apartado 4, segundo párrafo, última oración. Estos preceptos formalmente básicos tienen idéntica consideración desde la perspectiva material, por cuanto fijan una norma mínima de protección ambiental y “[r]esponden a la función que cumple la legislación básica en este ámbito, que persigue el objetivo de que todas las administraciones públicas valoren el medio ambiente cuando ejercen sus competencias sobre cualquiera de las obras, instalaciones u otras actividades de su competencia” (STC 109/2017, de 21 de septiembre, FJ 3).Sin embargo, no puede apreciarse que la impugnada derogación parcial del plan de ordenación del territorio de Andalucía incurra en contradicción efectiva con la normativa básica, por el hecho de que debiera haber sido objeto de la correspondiente evaluación de impacto ambiental, pues, conforme a su regulación legal que ya ha habido ocasión de exponer, resulta que queda fuera del ámbito de aplicación de la evaluación ambiental estratégica, tal y como lo define el art. 6 LEA.Este precepto establece en el primer párrafo de su apartado 1 que “[s]erán objeto de una evaluación ambiental estratégica ordinaria los planes y programas, así como sus modificaciones, que se adopten o aprueben por una administración pública y cuya elaboración y aprobación venga exigida por una disposición legal o reglamentaria o por acuerdo del Consejo de Ministros o del Consejo de Gobierno de una comunidad autónoma”, cuando cumplan con alguno de los requisitos enunciados en párrafos sucesivos.
\nAun cuando la derogación expresada de la norma 45.4 a) del plan de ordenación del territorio de Andalucía pudiera considerarse, prescindiendo del dato de su aprobación parlamentaria, como una modificación de un plan adoptado o aprobado inicialmente por una administración pública o que su elaboración y aprobación viene exigida por disposición legal, en este caso, por la ley impugnada, no reúne ninguno de los requisitos que exige adicionalmente el apartado primero del art. 6.1 LEA. Ni establece el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental, en tanto será la planificación territorial y urbanística dictada en su desarrollo la que defina este extremo [apartado a)], ni requiere una evaluación por afectar a espacios de la Red Natura 2000 en los términos previstos en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad [apartado b)], ni reúne, en fin, los requisitos necesarios para ser objeto de una evaluación ambiental estratégica simplificada [apartados c) y d)].
\nSe ha de desestimar, por tanto, el motivo de impugnación por no apreciarse infracción del art. 6 LEA, al no tener la derogación efectuada efectos significativos sobre el medio ambiente que impliquen un menor nivel de protección.De la supresión de la citada norma no puede deducirse sin más una diminución de la protección ambiental respecto de la anteriormente vigente; máxime cuando el art. 31 LISTA fija las condiciones para tales actuaciones urbanísticas y de transformación del suelo rústico. Más aun, el art. 34 LISTA afirma que, en el marco de la legislación básica del Estado, serán objeto de evaluación ambiental estratégica simplificada los instrumentos de ordenación del territorio “de acuerdo con lo previsto en la legislación ambiental” (art. 34.3), por lo que no existe excepción alguna a lo previsto en la legislación estatal.Atendiendo a todo lo anterior no es posible afirmar que la disposición impugnada menoscabe la legislación estatal en punto a la evaluación ambiental estratégica.
\nAl quedar excluida de su ámbito de aplicación la derogación efectuada de la norma 45.4 a) del plan de ordenación del territorio de Andalucía, en razón precisamente del carácter de dicho plan, no cabe apreciar contradicción de la disposición derogatoria, apartado 2 f) LISTA con la legislación básica del art. 6 LEA, ni vulneración, por consiguiente, de las obligaciones generales que establece al efecto su art. 9 o del procedimiento de la evaluación ambiental estratégica ordinaria que regulan sus arts. 17 a 28.c) Por otra parte, en relación con la alegada infracción del principio de no regresión del Derecho medioambiental, los recurrentes no han argumentado suficientemente por qué la derogación de esta norma 45.4 a) del Decreto 206/2006, de 28 de noviembre, por el que se adapta el plan de ordenación del territorio de Andalucía, implica, en relación con la precedente, una regresión o rebaja en el estándar de protección constitucionalmente relevante, lo que unido a lo anteriormente expuesto en relación con la doctrina constitucional sobre dicho principio (STC 233/2015) ha de llevarnos a desestimar este motivo de impugnación.Por lo expuesto, debe descartarse que la disposición derogatoria, apartado 2 f) LISTA incurra en las vulneraciones denunciadas.
\nFallo En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación española, ha decidido, en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por más de cincuenta diputados pertenecientes al Grupo Parlamentario Confederal Unidas Podemos-En Comú Podem-Galicia en Común, al Grupo Parlamentario Republicano, al Grupo Parlamentario Plural y al Grupo Mixto en el Congreso de los Diputados, contra la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía y, subsidiariamente, contra los arts. 19.1 a); 21.1 y 2 b); 22.1 y 2; 50; 53; 137.2 f); 151.1; 153.1 f); la disposición adicional cuarta; y la disposición derogatoria, apartado 2 f), de la citada Ley: