Se refiere a los objetivos de ordenación de esta área (art. 45 de la ley controvertida) y por la naturaleza de los espacios recogidos en la misma se indica en el art. 46.1 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 que los usos del área de reordenación se regularán por la normativa urbanística o portuaria, sin perjuicio de lo dispuesto en la normativa de costas y del medio marino y del ejercicio por la administración del Estado de las facultades que le corresponden en su condición de titular del dominio público marítimo-terrestre. Se recuerda la pretensión de traer los usos recogidos en tales normas y que más allá de la crítica al uso de la lex repetita, el precepto se refiere a los usos prohibidos de los arts. 32 y 25 LC.
\nNo se puede considerar que la Ley de costas y el Reglamento general de costas agotan el régimen jurídico del dominio público marítimo-terrestre, pues ello vaciaría la competencia autonómica (STC 34/2014).m) Defiende la constitucionalidad del art. 48.3 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023. Cuestiona el escaso esfuerzo de concreción del recurrente -que no razona la incompatibilidad de las letras a) a g) del art. 48.3 de la Ley- ni desvirtúa su incompatibilidad. Afirma nuevamente la competencia autonómica de ordenación del litoral y la relativa a dictar normas adicionales de protección sobre el dominio público marítimo-terrestre y recuerda las potestades que sobre el dominio público marítimo-terrestre le corresponden al Estado [STC 149/1991, FJ 4 A) d)] y las que no le corresponden.Se refiere a los siete tipos de actividades o instalaciones que requieren la ocupación del dominio público marítimo-terrestre: la letra a) contempla actividades e instalaciones reguladas en el art. 55 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, precepto que para el Consejo de Estado no es contrario al art. 32 LC; la letra b) se refiere a activades reguladas en el art. 60 de la Ley, y debe estarse a lo que sobre su constitucionalidad se indique; la letra c) se limita a favorecer el suministro energético a los establecimientos que ya ocupan legalmente el dominio público marítimo-terrestre; la letra d) recoge las instalaciones de generación de energía eléctrica a partir de fuentes renovables en el mar y sus correspondientes instalaciones auxiliares en tierra, que no son, desde luego, actividades e instalaciones que planteen dudas sobre la necesidad de ocupar espacios de dominio público marítimo-terrestre, a la vista de la presencia de ellas en los planes de ordenación del espacio marítimo aprobados por el Estado mediante Real Decreto 150/2023, de 28 de febrero, que declara numerosas “zonas de alto potencial para el desarrollo de la [energía] eólica marina”; la letra e) recoge las instalaciones náutico-deportivas necesarias para acoger la práctica de deportes náuticos, expresamente permitidos en el dominio público marítimo-terrestre de conformidad con lo establecido en el art. 70 RGC; la letra f) como la letra c), trata de favorecer las redes de comunicación en los establecimientos que ya ocupan legalmente el dominio público marítimo-terrestre, sin que pueda siquiera intuirse de dónde puede derivar la pretendida incompatibilidad con la normativa de costas; la letra g) recoge un supuesto regulado en la Ley de costas y en el art. 61.2 b RGC, pero se hace más exigente su implantación, añadiendo, por tanto, una norma adicional de protección, al introducir la exigencia de que “siempre que la documentación que se adjunte al proyecto de actividad o instalación acredite el cumplimiento de la normativa de costas e incluya un estudio de alternativas que justifique la ubicación escogida”.
\nNo hay razón alguna para declarar la inconstitucionalidad de este apartado.Considera que el art. 48.3 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 respeta los arts. 32.1 LC y 61 RGC, que establecen aquellos límites mínimos y máximos que corresponde determinar al Estado. En cualquier caso, y dicho todo lo anterior, si el Estado considerase que una determinada localización (no la norma que la recoge, que es genérica) incumple alguna de las exigencias de las normas por las que le corresponde velar como titular demanial, dispondrá de los instrumentos que le ofrece la propia Ley de costas para impedir dicho uso.n) En la defensa de la constitucionalidad del art. 49.1 en el inciso “salvo que estén sujetos a declaración responsable de acuerdo con lo dispuesto en el apartado siguiente”) y los apartados 2, 3 y 4, distingue la impugnación del inciso del art. 49.1 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, que se basa en la sustitución de la autorización prevista en el art. 49 RGC por una declaración responsable, rebajando su protección y control por la administración, y afectando al mecanismo común de intervención administrativa (art. 149.1.18 CE) de las restantes impugnaciones (art. 49.2, 3 y 4 de la Ley).Examina el art. 149.1.18 CE con sustento en las SSTC 54/2017, de 11 de mayo, FJ 7 b), y 55/2018, de 24 de mayo, FJ 4, y en la STC 57/2016, FJ 4, invocada por el Estado, lo que le lleva a concluir que la competencia para establecer títulos de intervención administrativa es autonómica, pero que puede ser condicionada por el Estado.
\nLa Ley de costas puede imponer declaración responsable en determinados casos, pero no agotar los casos y con ellos la competencia autonómica para regular otros. El juicio de constitucionalidad obliga a contrastar el art. 49.2 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 con la Ley de costas, para verificar si interfiere con alguna disposición o si rebaja la protección del dominio público marítimo-terrestre, al impedir a la administración del Estado emitir el informe del art. 50 RGC. Tras el contraste de ambos considera que la exigencia de declaración responsable en estos supuestos no afecta al art. 50 RGC ni rebaja la protección y es proporcionada en los mismos términos en que se justificó por el legislador estatal el art. 13 bis LC.
\nLlama la atención que la comisión bilateral para resolver conflictos de la Ley del Parlamento de Cataluña 8/2020, de 30 de julio, de protección y ordenación del litoral en los arts. 18 y 30 recoge similar redacción y fueron considerados constitucionales. Propone finalmente una interpretación conforme, por la que se considere constitucional sin perjuicio del informe que corresponde emitir al Estado respecto a la servidumbre de tránsito, en el trámite correspondiente del título habilitante urbanístico.En relación con el art. 49.3 y 4 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, considera que el recurrente equipara de modo equivocado los arts. 25 y 32 LC. El art. 25.2 LC no establece como límite las “obras, instalaciones y actividades que por su naturaleza requieran la ocupación del dominio público marítimo-terrestre” sino las que “presten servicios necesarios o convenientes para el uso del dominio público marítimo-terrestre”.
\nApela a la necesidad o conveniencia de modo disyuntivo, no acumulativo, lo que amplía el margen de actuación en esta zona y además recoge ejemplificativamente algunas de estas instalaciones y actividades, dejando abierta la relación. Por lo que es improcedente impugnar en bloque el art. 49.4 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, sin justificar su innecesariedad o falta de conveniencia, sin que esa falta de argumentación pueda ser suplida.ñ) La Xunta de Galicia defiende la constitucionalidad del art. 57.3 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023. Dicho precepto prevé que podrán formar parte de la red de establecimientos turísticos del litoral, los establecimientos ubicados en el dominio público marítimo-terrestre o zona de servidumbre de protección siempre que se trate de edificaciones previamente destinadas a residencia o habitación que viniesen ocupando legítimamente el espacio en aplicación del derecho transitorio de la Ley de costas.
\nIndica la Xunta que esta actuación aparece limitada porque la creación de la red se condiciona a la aprobación por el Consello de la Xunta de las bases reguladoras de la red (art. 56.1) que especificarán las condiciones que deben reunir las edificaciones o los requisitos exigibles y su régimen de funcionamiento (art. 56.5). Por ello concluye que difícilmente pueden intuirse los vicios que se alegan porque la red está por aprobarse. Como resulta del art. 57.2 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, no recurrido, la idea es precisamente no construir más, sino recuperar o rehabilitar edificaciones prexistentes, de especial valor -arquitectónico, histórico o cultural-. Pone en valor dicha estrategia, que ha llevado a actualizar el catálogo de estas edificaciones.No se pretende vulnerar la Ley de costas, pues se refiere a edificaciones, ya destinadas a residencia o habitación, que dispongan de título legítimo de ocupación por aplicación del derecho transitorio de la Ley de costas.
\nNo se está modificando el uso inicialmente establecido en la Ley de costas “residencia o habitación” para permitir una explotación económica en términos turísticos, pues el carácter de “residencia o habitación” es un concepto de la Ley de costas, que permite el uso de residencia familiar y el turístico-hotelero (STS 2773/2016, de 29 de diciembre, recurso núm. 3385-2015). No se trata de autorizar nuevos usos prohibidos en la Ley de costas, ni se desprotege el dominio público marítimo-terrestre, al no alterarse la edificabilidad y el número de usuarios. Es competencia gallega: “La promoción y la ordenación del turismo dentro de la comunidad” (art. 27.21 EAG). El precepto impugnado no afecta a los permisos que debe obtener el establecimiento, mediante los cuales se ejercerán los controles por quien corresponda.o) La defensa de la constitucionalidad del art. 58.3, segundo párrafo final: “Hasta la celebración del convenio, corresponde a la persona titular del bien cumplir las obligaciones derivadas de la legislación de patrimonio cultural”, se sustenta en considerar que la STS de 28 de enero de 2004, recurso núm. 6222-2000, nada tiene que ver con el inciso impugnado.
\nIndica en relación con el inciso que “el punto de partida es precisamente el contrario: dado que el Estado es el titular demanial de los bienes del patrimonio histórico enclavados en el dominio público marítimo-terrestre, se establece que ejerza como tal y, por tanto, asuma las obligaciones derivadas de dicho título hasta que se suscriba un convenio entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Galicia que permita establecer un régimen concertado de protección. Esta declaración legal deriva de la legislación de patrimonio cultural, tanto estatal (art. 36.1 [de la] Ley [16/1985, de 25 de junio], del patrimonio histórico español) como autonómica (art. 32 [de la] Ley 5/2016, de 4 de mayo, del patrimonio cultural de Galicia)”.p) También se opone a la pretendida inconstitucionalidad del art. 60.3 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023.
\nIndica que el interés de la comunidad autónoma es completar la regulación estatal, para garantizar la existencia -solo cuando sea imprescindible- de estas instalaciones esenciales, por lo que se exige un aval técnico y para que las mismas queden integradas paisajísticamente en el entorno. En todo caso prevé una cláusula de salvaguarda, por la que las infraestructuras deberán cumplir la normativa básica de la Ley de costas (art. 149.1.23 CE), sin que el recurso argumente la contradicción entre la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 y la Ley de costas, dictada en desarrollo o como norma adicional de protección. El precepto impugnado no infringe el art. 44.6 LC, no solo porque parte del respeto a la Ley de costas, sino porque se trata de una norma adicional de protección (art. 149.1.23 CE) y es desarrollo legislativo de la legislación básica, admitida por la STC 102/1995, que modifica la STC 149/1991, FJ 1 D) in fine.
\nLa exigencia de informe y la concreción de los casos en que puede construirse fuera de la ribera del mar se establece con sustento en el art 27.30 EAG.q) La defensa de la constitucionalidad de la disposición final primera, parte de que únicamente se impugna el concreto inciso de la letra e) “los relativos a la cadena mar-industria alimentaria” y la letra g) del art. 55.2 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023. La genérica invocación del art. 49 LC no es adecuada, pues el art. 55 de la Ley del Parlamento de Galicia 6/2017 se refiere a los puertos ya construidos y en funcionamiento, por lo que el contraste se debe producir únicamente con el apartado 4 del art. 49 LC y el art. 105 RGC, cuyo objeto regulador son los usos comerciales y de restauración en la zona de servicio portuaria (STC 28/2016, de 18 de febrero).
\nIndica que el art. 55 de la Ley del Parlamento de Galicia 6/2017, no regula los “usos comerciales y de restauración”, sino los “usos portuarios”. Y, los “usos portuarios”, tienen un régimen jurídico distinto que corresponde establecer al legislador autonómico (arts. 148.1.6 y 149.1.20 CE, 27.9 y 28.6 EAG). No es correcto el enfoque del recurrente cuando indica que “exceden de los usos previstos en los artículos 25 y 32 de la Ley de costas como posibles en un espacio portuario adscrito a la comunidad autónoma”. Dicho argumento, es contrario a la STC 34/2014 y es poco comprensible con la admisión del art. 49.4 LC de “usos comerciales y de restauración”, y las condiciones antes señaladas de no ocupar bienes de dominio público marítimo-terrestre que reúnan las características del art. 3 de la Ley de costas.
\nAdemás, el acuerdo de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado-Comunidad Autónoma de Galicia de 11 de octubre de 2018, sobre los arts. 39, 44 y 52.1 de la Ley del Parlamento de Galicia 6/2017, no es contrario a la modificación del art. 55 de la Ley del Parlamento de Galicia 6/2017.D) En este apartado da respuesta a los argumentos que se contienen en el fundamento cuarto del escrito impugnatorio relativos a la inconstitucionalidad de los arts. 11.5 a), 12.5, 21.1 d) y e), 23.2 m), 25.1 c) y 64.3 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 por extralimitación competencial, al extender las competencias autonómicas al mar territorial.Bajo el título “Ámbito de aplicación”, la Xunta de Galicia, a tenor del planteamiento del escrito de impugnación, pone de relieve que el art. 2.3 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, vincula las disposiciones sobre el mar territorial a las actuaciones que se deriven de las competencias autonómicas y sin perjuicio de las competencias estatales y añade que la Ley no considera el mar como parte del territorio gallego, con expresa referencia -para ello- a la exposición de motivos.Refiere que el acuerdo interpretativo de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado y Cataluña, sobre la Ley del Parlamento de Cataluña 8/2020, de 30 de julio, de protección y ordenación del litoral (“BOE” núm. 125, de 26 de mayo de 2021, páginas 64046 a 64050) recoge un texto idéntico al art. 2.3 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, e incluso en cada artículo con referencias o con posibles incidencias en el mar se recogen referencias de respeto al marco de distribución de competencias [arts. 32.2 c), 58.7, 12.5, 23.1, 25.1, 21.3, 46.1, 48.1, 49.3, 55.3, 64.3 de la Ley], expresando la voluntad de respetar los límites competenciales, según también refiere en sus alegaciones el recurrente, no siendo sostenible que luego señale la existencia de una supuesta pretensión oculta.En la línea de justificar el dispar tratamiento de Galicia por parte del Estado en relación con otras comunidades autónomas, indica que: (i) cláusulas de salvaguarda de carácter más abierto, como son las expresadas en los arts. 99 y 94.1 del Estatuto de Autonomía de Canarias (Ley Orgánica 1/2018, de 5 de noviembre), llevaron a que el Consejo de Estado en su dictamen núm. 562/2020, considerara constitucional la definición del “ámbito espacial de la Comunidad Autónoma de Canarias”, contenida en el art. 4 del estatuto, a pesar de que para ello había que hacer una interpretación que no era la más evidente según la letra del precepto; y (ii) también se hace eco de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 3/2023, de 17 de febrero, de Menorca reserva de biosfera, cuyo art. 4 fue sometido a la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado-Comunidad Autónoma de las Illes Balears, alcanzándose el acuerdo de 10 de noviembre de 2023 (Resolución de 21 de noviembre de 2023, de la Secretaría General de Coordinación Territorial, por la que se publica el acuerdo de 10 de noviembre de 2023, “BOE” de 13 de diciembre), de tenor similar al art. 2.3 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, considerando que no es fácil de entender que un precepto legal sea de peor condición que un acuerdo alcanzado en el seno de un comisión bilateral.
\nIncluso en dicho acuerdo se reconoce por el Estado de modo explícito que las competencias autonómicas -que se citan en el EAG- “en materia de ordenación del territorio y del paisaje, del litoral y urbanismo y de protección del medio ambiente, u otras que legítimamente incidan o se proyecten sobre el mar territorial”, tienen proyección sobre el mar.En relación con el mar territorial el art. 132.2 CE no es una norma atributiva de competencias, lo cual deriva de uniforme jurisprudencia al efecto, SSTC 227/1988, de 29 de noviembre; 149/1991, y 9/2001 (avaló la proyección de competencias autonómicas sobre el mar territorial y zona económica exclusiva, concretamente marisqueo y acuicultura) por citar algunas de las más relevantes.
\nEstá descartada la tesis de que las comunidades autónomas no pueden ejercitar absolutamente ninguna competencia o facultad fuera del espacio terrestre. El Estatuto de Autonomía de Galicia recoge competencias con proyección sobre espacios marinos, tales como pesca en aguas interiores, marisqueo y acuicultura, transporte marítimo, salvamento marítimo. La competencia sobre transporte marítimo fue asumida por la Comunidad Autónoma de Galicia por transferencia de la Ley Orgánica 16/1995, de 27 de diciembre. Las SSTC 38/2002, FJ 6; 31/2010, FJ 92, y 8/2013, descartaron la posición del abogado del Estado, esto es, que una vez entramos en el mar territorial, la comunidad autónoma no puede tener competencia alguna.
\nConforme a dicha doctrina, la comunidad autónoma tendrá competencia, al menos, cuando el estatuto prevea expresamente que una competencia autonómica se proyecta sobre el mar, cuando la naturaleza de la competencia estatutariamente atribuida lo exija o lo implique o cuando el ejercicio extraterritorial resulte necesario o procedente para el ejercicio de la competencia autonómica. Y, además, cuando entre el elemento terrestre y marítimo haya continuidad ecológica.Recuerda la finalidad de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 que se integra en el marco del movimiento supranacional, del que se hace eco la exposición de motivos, con referencia expresa al Protocolo de 2008 y a la Recomendación 2002/413/CE , así como el respeto al bloque constitucional de distribución de competencias (art. 2.3 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023).
\nCita los arts. 7 -enfoque ecosistémico- y 8 -que define la gestión integrada del litoral- de la Ley y se refiere extensamente al contenido del informe que aporta como documento núm. 6. Insiste en los títulos competenciales que operan sobre el dominio público marítimo-terrestre y a los que ya se ha referido reiteradamente en sus alegaciones.Cuestiona nuevamente el incumplimiento de la carga argumental del recurso -reiterando lo argumentado en el apartado A) de sus alegaciones-, al no identificar las competencias estatales sobre los espacios marinos ni los artículos de la Ley 41/2010, o de los reglamentos que la desarrollan que se están desconociendo.Se refiere a continuación a los concretos preceptos que en este cuarto bloque se impugnan:a) Considera que la impugnación del art. 11.5 a) de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 es un ejemplo de la falta de carga argumentativa.
\nLa impugnación se limita a señalar que el precepto atribuye la elaboración de un plan de ordenación marítima y planes especiales de ría desconociendo tanto la competencia estatal sobre espacios marinos como el régimen de protección del medio marino establecido con carácter básico en la Ley 41/2010 y en sus reglamentos, sin identificar a qué concretos artículos de estas normas se refiere. El escrito de impugnación recoge la expresión “gestión integrada del litoral” que no se encuentra en el precepto impugnado. La impugnación solo cuestiona la referencia al plan de ordenación marítima y a los planes especiales de ría, pero el precepto solo regula la distribución de funciones en la administración gallega, por lo que, si lo cuestionado son los planes, lo impugnable serán los planes finales o los artículos de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 que a ellos se refieren.
\nEn tal sentido, el art. 26, sobre planes especiales de ría, no está recurrido, por lo que no se entiende la impugnación del art. 11.5 a) de la Ley. Por otra parte, el plan de ordenación marina, no es impugnado en relación con su propia existencia (art. 25.1 de la Ley), por lo que ni tan siquiera por conexión cabría anular el art. 11.5 a) de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023.La referencia a que se impugna en conexión con los arts. 21.1 d) y e) y 23.2 m) tampoco solventa el problema de la carga argumental pues en las impugnaciones de tales preceptos no se contiene argumentación alguna.b) En relación con el art. 12.5 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, la Xunta de Galicia refiere que se cuestiona dicho precepto, pero en realidad la impugnación se refiere al art. 64 de la Ley.
\nSe ignora la razón de la inconstitucionalidad del art. 12.5 de la Ley, no hay ninguna interferencia con informes, competencias o facultades estatales, ni lo indica el impugnante. Un instituto gallego que controle la calidad del medio marino es una norma adicional de protección del medio ambiente. Afirma que se traen al precepto aspectos que no se contienen en su literalidad, en particular cuando se le atribuye la emisión de “un informe de compatibilidad con los objetivos de calidad y ambientales de las aguas de Galicia”. Se desconoce el artículo de la Ley 41/2010 que resulta vulnerado y se cuestiona, que pese a que dicha ley es norma básica (art. 149.1.23 CE) se le atribuya competencia exclusiva.
\nConsidera que el art. 12.5 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 hay que entenderlo en relación con el ejercicio de competencias que tiene Galicia (art. 2.3 de la Ley), como norma adicional de protección del medio ambiente, que no interfiere con los controles del Estado. Las estrategias marinas aprobadas por el Estado no son excluyentes ni determinan la inconstitucionalidad del precepto.c) Afirma la Xunta de Galicia que la impugnación del art. 21.1 d) y e) de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 -que prevé respectivamente que la ordenación del litoral se realice mediante el plan de ordenación marina y los planes especiales de ría-, se sustenta con la impugnación de los arts. 11.5 1) y 23.2 m) de la Ley, pero que en relación con estos últimos nada se dice argumentativamente.
\nInsiste que, si lo impugnado son los planes, habrá que atender a la impugnación de los artículos que a dichos planes se refieren y en realidad lo impugnable serán los planes finales. Destaca que el art. 26 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 referido a los planes especiales de ría no está recurrido, por lo que no se puede entender impugnado el art. 21.1 e). Y en relación con el plan de ordenación marina, previsto en el art. 25, no se impugna la existencia del plan (ni se impugna todo el precepto, ni su apartado primero), pues solo se impugna la mención de la letra c) del art. 25.1 de la Ley: “apoyar el desarrollo sostenible del sector energético, con respeto de la biodiversidad y la pesca, el marisqueo y la acuicultura”, por lo que, perviviendo el propio plan y las demás menciones, no cabe anular el art. 21.1 d) de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023.
\nAñade que vuelve a repetir, en relación con el art. 21.1 d) y e) de la Ley, la frase “desconociendo tanto las competencias estatales sobre los espacios marinos como el régimen de protección del medio marino establecido con carácter básico”, pero no identifica los artículos de la ley o los reglamentos eventualmente vulnerados, incumpliendo la carga impugnatoria.d) Considera que la impugnación del art. 23.2 m) de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 incumple la carga impugnatoria. No se impugna la existencia de directrices de ordenación del litoral -el art. 23.1 de la Ley no se recurre-, sino que las directrices recojan -en el marco de las competencias de la Comunidad Autónoma de Galicia, como indica el art. 23.1 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023- criterios sobre los usos estratégicos y prioritarios del mar a los efectos de elaborar el plan de ordenación marina.
\nLas directrices fijan criterios a los efectos de la elaboración del plan de ordenación marina, por lo que parece cuestionar el plan y habrá que atender al contenido del plan finalmente aprobado o a la impugnación de los preceptos que regulen el plan de ordenación marina. El art. 25 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 no aparece impugnado en su apartado 1, esto es, el relativo a la existencia del plan. Únicamente se impugna la finalidad del plan que prevé el art. 25.1 c) de la Ley: apoyar el desarrollo sostenible del sector energético, con respeto de la biodiversidad y la pesca, el marisqueo y la acuicultura. Al pervivir el plan y todas las menciones del mismo no impugnadas, no cabe anular la mención del art. 23.2 m) de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023.
\nCuestiona la imprecisión de la impugnación y recuerda que debe tomarse en consideración la cláusula de salvaguarda de los arts. 2.3 y 23 de la Ley. Reitera que sobre el mar pueden existir competencias autonómicas, por lo que se implanten “criterios” para usos estratégicos y prioritarios de las competencias que puedan existir, no determina que el precepto sea inconstitucional. Indica que sobre el mar hay competencias básicas estales y no puede ser inconstitucional, establecer normas adicionales de protección. La impugnación parte de que las facultades estatales son excluyentes de cualquier intervención autonómica lo que es contrario a la doctrina constitucional y al propio acuerdo de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado-Comunidad Autónoma de las Illes Balears, para solventar discrepancias respecto a varios de los artículos de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 3/2023, de 17 de febrero, de Menorca reserva de biosfera (“BOE” de 14 de diciembre), en relación al reconocimiento de la constitucionalidad de las previsiones del plan director sectorial balear para la ordenación del litoral.e) Insiste en sus argumentos, ahora proyectados frente a la impugnación del art. 25.1 c) de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023.
\nConsidera que no se impugna la existencia del plan de ordenación marina, sino una concreta finalidad: “apoyar” el desarrollo sostenible del sector energético, por lo que será en el concreto plan donde se podrá supervisar la existencia de una interferencia con las competencias estatales. Indica que es posible una interpretación conforme con el bloque de constitucionalidad en relación con el apoyo del desarrollo sostenible de un sector como el energético, que en su confluencia de espacios -parques eólicos- puede proyectarse sobre la pesca, el marisqueo y la acuicultura o la biodiversidad. Apunta a que las instalaciones de generación eléctrica en el mar requieren continuidad mar-tierra, porque la energía luego se distribuye en tierra.
\nIndica que la STC 3/2014, no es aplicable al referirse a autorizaciones de instalaciones de generación eléctrica en el mar territorial.f) Considera que la regulación del informe de compatibilidad con los objetivos de calidad y ambientales de las aguas de Galicia, que prevé el impugnado art. 64.3 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, es respetuosa con el sistema de distribución de competencias al tratarse de una norma adicional de protección ambiental con una mención textual: “con respeto a lo dispuesto en la normativa de protección del medio marino”. La habilitación competencial del precepto se recoge en la exposición de motivos y se trata de una norma adicional de protección (art. 27.30 EAG).
\nEl encuadre de la materia en medio ambiente es afirmado en la impugnación al recoger el art. 149.1.23 CE al reconocer la impugnación que “la Comunidad Autónoma de Galicia es competente en las citadas aguas costeras de la demarcación hidrográfica Galicia costa”, difícilmente puede ser entonces inconstitucional el apartado impugnado. Por otra parte, no se indica qué precepto de la Ley 42/2007 se vulnera. Por otra parte, dicha ley sustenta la idea compartida por la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 de que la preservación del patrimonio natural es deber de todos los poderes, en sus respectivos ámbitos de competencia (art. 5 LPNB) y que las competencias del Estado sobre el medio marino lo son “sin perjuicio de las competencias de las comunidades autónomas del litoral”.
\nEs por ello por lo que Galicia aprobó la Ley 5/2019, de 2 de agosto, del patrimonio natural y de la biodiversidad de Galicia cuyo artículo 4 alude a las competencias autonómicas.Añade que al referirse el art. 64.3 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 a “aguas de Galicia”, el informe se daría en relación con las aguas donde la Comunidad Autónoma de Galicia puede realizar sus funciones. Insiste en la competencia del art. 27.30 EAG, en relación con el argumento del Estado de que en la Ley 41/2010, se contiene idéntico informe. Para finalizar añade que la propia Ley 41/2010, parte de la singularidad de las “aguas costeras” y reconoce sobre ellas que existen otras normas y otros títulos en virtud de los cuales puede regularse el objetivo de alcanzar el buen estado de dichas aguas.E) En este apartado da respuesta a los argumentos que se contienen en el fundamento quinto del escrito impugnatorio relativos a la inconstitucionalidad de los arts. 2.1 y 2; 3 a); 11.4 b) y 5 b); 35.3; 41.3; 46.2; 48.1, 4 y 5; 52; 53.1, inciso “todos los títulos de intervención requeridos por la normativa vigente”, 3 y 4; 62.5 inciso inicial: “[c]uando el otorgamiento del título de ocupación corresponda a la administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia conforme a lo previsto en el artículo 48”; y disposición final quinta en el inciso: “salvo lo establecido en el artículo 48.1 con respecto al ejercicio de las competencias autonómicas para el otorgamiento de las autorizaciones y concesiones del dominio público marítimo-terrestre, cuya entrada en vigor queda supeditada a la publicación del real decreto de traspasos de funciones y servicios de la administración general del Estado a la Comunidad Autónoma de Galicia”, por atribuirse la gestión de los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre sin tener competencia estatutaria para ello.Bajo el título “Ámbito de impugnación”, la Xunta de Galicia, a tenor del planteamiento del escrito de impugnación, efectúa unas consideraciones generales antes de abordar la impugnación de los concretos preceptos.
\nRebate que la ley atribuya competencias, al indicar que la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 recoge una competencia estatutaria y en tanto no se han transferido por real decreto las funciones y servicios de la Administración General del Estado a la Comunidad Autónoma de Galicia, en materia de ordenación del litoral se introducen algunas salvedades en el art. 48 y en la disposición final quinta de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023.Centra el debate en si se puede determinar que el Estatuto de Autonomía de Galicia contiene esa competencia referida al otorgamiento de las autorizaciones y concesiones del dominio público marítimo-terrestre. Y considera que en el dictamen núm. 227/2022 del Consello Consultivo de Galicia -cuyo contenido es extensamente reproducido- se concluye que de los términos de los arts. 27.3 y 37.2 EAG y de la doctrina actual del Tribunal Constitucional (SSTC 31/2010; 57/2016, y 18/2022), se deduce que la competencia asumida por la Comunidad Autónoma de Galicia sobre la “ordenación del territorio y del litoral” comprende las facultades sobre la “gestión” de los títulos de uso y ocupación del dominio público marítimo-terrestre, comprensibles de las funciones ejecutivas de otorgamiento (y, consiguientemente, también las relativas a la prórroga, modificación y extinción) de las autorizaciones y concesiones previstas en la normativa de costas para la utilización y ocupación del dominio público marítimo-terrestre del litoral gallego no adscrito.Destaca del dictamen los siguientes aspectos: (i) La atribución de competencia exclusiva sobre una materia, comprende todas las facultades o funciones que naturalmente son desarrollables en relación con tal materia; (ii) El mayor o menor grado de concreción normativa en la atribución de competencias por parte de los estatutos de autonomía no opera como factor decisivo en el reparto competencial entre el Estado y las comunidades autónomas; (iii) La determinación del alcance de la asunción estatutaria de competencias no es algo estático sino dinámico; (iv) El Tribunal Constitucional puede considerar que una precisión estatutaria de competencias resulta conforme con la Constitución, aunque ello suponga una matización, modificación o revisión de su propia doctrina precedente sobre el alcance de las competencias estatales; (v) La nueva delimitación competencial no puede entenderse aplicable exclusivamente a una concreta comunidad autónoma; (vi) La Comunidad Autónoma de Galicia asumió la competencia sobre ordenación del territorio y del litoral en el art. 27.3 EAG; (vii) Dicha competencia comprende todas las facultades o funciones en relación con dicha materia (art. 37.2 EAG); (viii) La competencia exclusiva no puede verse afectada por la titularidad del dominio público marítimo-terrestre que no es criterio de delimitación de competencias; (ix) La Ley de costas, al regular funciones ejecutivas como funciones del Estado, no opera ni como norma atributiva, ni como norma delimitadora de competencias; (x) El art. 110 b) LC partió de un determinado entendimiento del bloque de constitucionalidad que el Tribunal Constitucional consideró conforme con el bloque de constitucionalidad;
\n(xi) El art. 149.3 b) del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC), concreta una competencia propia, pues de tratarse de una competencia estatal se hubiera precisado una transferencia al amparo del art. 150 CE; (xii) La STC 31/2010, FJ 92, consideró la concreción del Estatuto de Autonomía de Cataluña conforme a la Constitución desde una perspectiva material y formal; (xiii) Esa doctrina constitucional no puede circunscribir sus efectos a la Comunidad Autónoma de Cataluña y a aquellas otras (como la andaluza, la balear y la canaria) cuyos estatutos recojan la mención expresa de la gestión de los títulos de dominio público marítimo-terrestre; (xiv) Si las facultades del Estado sobre el espacio demanial derivadas de la titularidad de dicho dominio están conectadas con su necesaria protección, necesariamente han de ser, como regla general, uniformes en todo el territorio nacional sin que el Estado pueda retenerlas en tal concepto solo en algunas comunidades autónomas y no en otras por la única razón de la falta de concreción estatutaria expresa de dichas facultades; (xv) La competencia del art. 27.3 EAG comprende la gestión de los títulos de ocupación y uso del dominio público marítimo-terrestre entendida como función ejecutiva, lo cual excluye la necesidad de modificar el Estatuto de Autonomía para Galicia para la asunción de la competencia en este ámbito; (xvi) Al tratarse de funciones de gestión, de carácter ejecutivo, sí que resulta necesario el traspaso de medios y servicios para que estas puedan ser efectivamente ejercidas por la Comunidad Autónoma de Galicia; y (xvii) La falta de traspaso, no puede afectar al reparto competencial y a la regulación por la Comunidad Autónoma de Galicia de las funciones ejecutivas, por lo que cabe dictar normas legales y reglamentarias con respecto al dominio público marítimo-terrestre que disciplinen las cuestiones relativas al ejercicio de las funciones ejecutivas.A continuación, examina el tratamiento de la competencia exclusiva en materia de ordenación del litoral en la Comunidad Autónoma de Galicia y en las comunidades autónomas de Cataluña y de Andalucía, con referencia a la de las Illes Balears y de Canarias.Destaca que la Comunidad Autónoma de Galicia recoge en el tantas veces referido art. 27.3 EAG, con el alcance del art. 37.2 EAG, la competencia exclusiva sobre ordenación del litoral que comprende la función ejecutiva y que mediante Real Decreto 659/1985, de 17 de abril, la administración general del Estado viene a transferir a la Comunidad Autónoma de Galicia las funciones que se integran en la competencia de ordenación del litoral.
\nLa primera función transferida fue aprobar planes que afecten al litoral, reservándose la administración general del Estado funciones de emisión de informes y de autorización de la ocupación, de tramitación y resolución de las concesiones y autorizaciones incluidas en el dominio público marítimo-terrestre.En términos análogos la Comunidad Autónoma de Cataluña recogía en los arts. 9 y 25 EAC la competencia exclusiva sobre ordenación del litoral y en términos similares -pero no idénticos- mediante el Real Decreto 3301/1981, de 18 de diciembre, sobre transferencia de servicios del Estado a la Generalitat de Cataluña en materia de ordenación del litoral, se le transfirieron funciones, tales como: aprobar planes de ordenación del litoral, que incluyan las playas pero “en ningún caso” la zona marítimo-terrestre; tramitar expedientes de concesión de dominio público, pero la resolución de los expedientes de concesión se los reservaba la Administración General del Estado.
\nTras la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, su art. 149.3 recoge la competencia en materia de ordenación del litoral y precisa las funciones ejecutivas que se incluyen en dicha competencia, con la cautela de que se ejercerán respetando el régimen del dominio público marítimo-terrestre. Tras la reforma estatutaria, mediante Real Decreto 1404/2007, de 29 de octubre, el Estado transfirió a la Comunidad Autónoma de Cataluña varias funciones relativas a autorizaciones e instalaciones marítimas, luego ampliadas mediante Real Decreto 1387/2008, de 1 de agosto, en que se reserva el Estado las mismas funciones y potestades que fueron reservadas en los originales reales decretos de transferencia.La Comunidad Autónoma de Andalucía siguió un recorrido similar a la Comunidad Autónoma de Cataluña, con una inicial previsión estatutaria análoga, un inicial traspaso de funciones y servicios (Real Decreto 2803/1983, de 25 de agosto), una posterior reforma estatutaria que precisa la inclusión en la competencia exclusiva de ordenación del litoral la emisión de títulos demaniales (art. 56.6 de su estatuto de autonomía) y un posterior traspaso de funciones en materia de otorgamiento de títulos habilitantes (Real Decreto 62/2011, de 21 de enero) con reserva del Estado de la función de emitir informes preceptivos relativos a la integridad física y garantía de libre acceso y la necesidad de acuerdo entre las administraciones en caso de informe no favorable.En términos similares las comunidades autónomas de las Illes Balears y Canarias recogen su competencia en materia de ordenación del litoral y de forma similar “se les han transferido las funciones propias de esa competencia”.A continuación, entra a examinar las concretas impugnaciones, de los diversos preceptos, efectuadas en este bloque por el abogado del Estado:a) Cuestiona la impugnación que por remisión se efectúa del art. 2.1 y 2 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 e indica que se desconoce el por qué se traen estos apartados al fundamento que se refiere a la gestión de los títulos de ocupación, lo que por sí lleva a desestimar la impugnación.
\nSubsidiariamente se remite al fundamento tercero del escrito correlativo al de la impugnación.b) Rechaza la impugnación del art. 3 a) de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, pues es claro que la Comunidad Autónoma de Galicia puede ordenar y gestionar el litoral, en el marco de las competencias atribuidas a la Comunidad Autónoma de Galicia (art. 1.1 de la Ley), al tener competencias sobre “ordenación del litoral” (arts. 27.3 y 37.2 EAG) y haberse referido las SSTC 6/2016, de 21 de enero, y 28/2016, a “las competencias ejecutivas de las comunidades autónomas sobre el litoral”. Si lo que se pretende es cuestionar la concreta gestión a los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre, habrá que impugnar dichas menciones y no el art. 3 a) de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023.
\nReitera, en todo caso, con sustento en el referido dictamen la competencia completa sobre la materia.c) Rechaza el reproche de inconstitucionalidad del art. 11.4 b) y 11.5 b), que contempla la competencia para otorgar títulos de intervención y/o emitir informes equivalentes, para utilizar espacios del dominio público marítimo-terrestre o de los espacios intermareales y marinos del dominio público marítimo-terrestre, cuando corresponda conforme al art. 48 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023. A tal fin, se remite a sus alegaciones en sustento de la constitucionalidad del art. 48 de la Ley y a las efectuadas en el fundamento cuarto sobre el reproche estatal relativo a “la pretensión de extender su alcance al mar territorial”.
\nRecuerda la tesis del dictamen del Consello Consultivo de Galicia, sobre la nueva doctrina (STC 8/2022, de 27 de enero) del reparto competencial que no puede circunscribir sus efectos a la Comunidad Autónoma de Cataluña y a las comunidades autónomas que han modificado sus estatutos recogiendo la mención expresa de la gestión de los títulos del dominio público marítimo-terrestre. Añade, en relación con el art. 11.5 b) de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 que la impugnación se desactiva al observar que el Estado ha transferido funciones y servicios de gestión de títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre también en cuanto a sus espacios marítimos a diversas comunidades autónomas mediante los reales decretos ya citados.d) Frente a la impugnación de los arts. 35.3, 41.3 y 46.2 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 basada en los argumentos que se predican frente al art. 48 de la Ley, la Xunta de Galicia se remite al razonamiento que sustenta la constitucionalidad de dicho precepto y subraya que, en el caso del art. 46.2 ya se recoge “de conformidad con la normativa de costas”.
\nPor otra parte, al aludir dichos preceptos a que “[l]os títulos de intervención administrativa se otorgarán con arreglo a lo dispuesto en el capítulo V de este título”, cuyo art. 47.2 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 -no impugnado- no agota los títulos de concesión y autorización en el dominio público marítimo-terrestre. Existen otros títulos no discutidos, pues sobre el litoral hay títulos habilitantes de competencia gallega sin cuestionamiento posible.e) De modo extenso el letrado de la Xunta de Galicia rebate la impugnación del art. 48.1, 4 y 5 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023. En primer lugar se remite a lo indicado en el apartado anterior y al dictamen del Consello Consultivo de Galicia y con sustento en dicho dictamen (y en las SSTC 25/2015, de 19 de febrero; 128/2016, y 36/2022, de 10 de marzo, que en el mismo se citan) considera constitucional la condición a la que se somete el otorgamiento de las autorizaciones y concesiones sobre el dominio público marítimo-terrestre, esto es, al “momento en que se produzca el efectivo traspaso de funciones y servicios de la administración general del Estado a la Comunidad Autónoma de Galicia en materia de ordenación del litoral”.Afirma que las sentencias citadas por el escrito de impugnación no son de aplicación pues conforme a lo reiterado el art. 27.3 EAG comprende la gestión de los títulos de ocupación y uso del dominio público marítimo-terrestre, sin necesidad de modificar el Estatuto de Autonomía de Galicia, como señala el dictamen tantas veces referido.
\nEl recurso no justifica por qué no está en el Estatuto de Autonomía de Galicia dicha competencia y adolece de falta de carga argumentativa. Nada específico indica el escrito de impugnación del art. 48.4 y 5 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023.Sostiene que el art. 110 LC fue enjuiciado en la STC 149/1991, FJ 4. La misma refiere que se reserva en favor de la administración general del Estado facultades, no competencias, que se derivan de la titularidad estatal del dominio público natural (art. 132 CE). Dicha reserva es una opción, pero no la única, siendo compatible con la Constitución que la disposición sobre el uso y aprovechamiento corresponda a la comunidad autónoma con competencia plena para ordenar el litoral.
\nNo es contrario al orden constitucional de competencias la reserva de dicha facultad (STC 198/1991). Refiere que la STC 31/2010, FJ 92, declaró la constitucionalidad del art. 149.3 b) EAC y validó que el Estatuto de Autonomía de Cataluña comprenda y englobe el otorgamiento de títulos de utilización del dominio público marítimo-terrestre dentro de la ordenación del litoral, y ello sin cambiar el art. 110 LC. No es necesaria la modificación de la Ley de costas como afirma el abogado del Estado, más cuando el art. 48.1 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 comienza con “[r]espetando el régimen general establecido en la normativa de costas”. Añade que la propia Administración General del Estado transfirió a Cataluña, Andalucía, Illes Balears y Canarias, sin previa modificación de la Ley de costas el otorgamiento de títulos de ocupación en el dominio público marítimo-terrestre.Examina la STC 57/2016 e indica que el Tribunal Constitucional parte, conforme a la STC 149/1991, de un condicionamiento legítimo de la competencia exclusiva en materia de ordenación del litoral.
\nAñade que la STC 18/2022 recuerda que las funciones ejecutivas se integran en la competencia más amplia de ordenación del litoral y que como apostilla la STC 31/2010, FJ 92, dado que la Generalitat es competente en materia de ordenación del litoral, la gestión de los títulos no menoscaba la competencia del Estado sobre la protección del litoral (art. 132.2 CE). El fundamento jurídico 92 define la extensión de la competencia autonómica sobre ordenación de litoral para todos los estatutos de autonomía que recojan dicha competencia. Entiende, en consonancia con la STC 34/2014, que no puede ser que la expresión “en todo caso” del Estatuto de Autonomía de Cataluña sea fuente atributiva de la competencia.
\nConsidera que la STC 31/2010 introdujo un matiz en el reparto competencial contenido en la STC 149/1991 y la nueva doctrina no se puede circunscribir a la Comunidad Autónoma de Cataluña y a las otras comunidades autónomas que han recogido la mención expresa de la gestión de los títulos de dominio público marítimo-terrestre en sus estatutos. Dicho cambio doctrinal debe proyectarse sobre la Comunidad Autónoma de Galicia.f) Considera que la impugnación del art. 52 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 se conecta con la que resulte de los arts. 48 y 49 de la Ley. En relación con la conexión con el art. 48 señala que los títulos de intervención de los que trata el art. 52 van más allá del dominio público marítimo-terrestre, por lo que, aunque se estimara la inconstitucionalidad del art. 48, el art. 52 perviviría en relación con los otros títulos de intervención.
\nPor otra parte, no existe conexión con el art. 49 en el que únicamente se combate la declaración responsable y esta no afecta al art. 52. Añade que el art. 52 se refiere a informes regulados en los arts. 62 a 64 de la Ley y concreta la limitada impugnación de dichos preceptos: el artículo 62 solo es impugnado por el apartado quinto en cuanto al inciso final: “[c]uando el otorgamiento del título de ocupación corresponda a la administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia conforme a lo previsto en el artículo 48”; el art. 63 no es impugnado; y el art. 64 únicamente en su apartado 3. Indica que el art. 52 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 no contiene una regulación material y por ello debería decaer la impugnación.
\nNo se especifica la contradicción con el art. 156 RGC, solo se indica que no les corresponde a las comunidades autónomas suplantar ese procedimiento por uno propio. Considera que los informes otorgan una mayor protección ambiental (art. 27.30 EAG). En relación con la zona de servidumbre de protección no se cita precepto alguno y le corresponde a la Comunidad Autónoma de Galicia regular y tramitar el procedimiento conforme a los arts. 49 y 50 RGC. Todas las comunidades autónomas costeras han dictado normas de procedimiento para otorgar autorizaciones en la zona de servidumbre de protección. Por otra parte, no se recoge en la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 el carácter vinculante de ningún informe.g) En la defensa de la constitucionalidad del art. 53.1 inciso “todos los títulos de intervención requeridos por la normativa vigente” y de sus apartados 3 y 4 reitera su posición sobre la competencia de Galicia sobre los títulos de ocupación y lo expuesto en relación con el art. 48 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023.
\nInsiste en que hay más títulos de intervención que los referidos a la ocupación del dominio público marítimo-terrestre, por lo que el precepto debe pervivir, en su caso, respecto de los restantes. Considera que la impugnación del apartado 4, dependerá del contenido del reglamento que se apruebe. Declarar una hipótesis de integración condicionada a su posibilidad no es inconstitucional, se deberá valorar al materializarse dicha integración en el desarrollo reglamentario previsto en el apartado 5. No se citan las competencias ejecutivas estatales que por conexión con el art. 48 de la Ley resultan vulneradas. Aun cuando sea competencia de la Administración General del Estado el otorgamiento de títulos, no debe rechazarse la integración de modo absoluto, pues el art. 222.4 RGC regula la emisión de un informe preceptivo y vinculante, por lo que en tal caso la integración sería posible sin vulnerar competencias ejecutivas del Estado en materia procedimental, con cita de la STC 55/2018.h) Considera que la impugnación del art. 62 apartado quinto inciso final “[c]uando el otorgamiento del título de ocupación corresponda a la administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia conforme a lo previsto en el artículo 48”, con sustento en la emisión de un informe o de estudios que no se mencionan en el inciso, imposibilita el debate de inconstitucionalidad.
\nEn todo caso, el grado de resiliencia costera está conectado con competencias derivadas del art. 27.30 EAG.i) Defiende la constitucionalidad de la disposición final quinta en el inciso “salvo lo establecido en el artículo 48.1 con respecto al ejercicio de las competencias autonómicas para el otorgamiento de las autorizaciones y concesiones del dominio público marítimo-terrestre, cuya entrada en vigor queda supeditada a la publicación del real decreto de traspasos de funciones y servicios de la administración general del Estado a la Comunidad Autónoma de Galicia” con sustento en la explicación dada en el fundamento quinto del dictamen del Consello Consultivo de Galicia.F) En este apartado da respuesta a los argumentos que se contienen en el fundamento sexto del recurso de inconstitucionalidad en el que se censura, por infracción de la competencia estatal exclusiva sobre pesca en aguas exteriores ex artículo 149.1.19 CE, los arts. 22, apartados 1 y 2, letras a), b), c) y d), en todo aquello que se refiera a la pesca marítima en aguas exteriores; 25.1 a) y b); y 59.2 inciso “teniendo la obligación de asegurar en todos los instrumentos de ordenación marina del litoral previstos en esta un régimen de zonificación y uso que garantice el acceso y la permanencia de las embarcaciones gallegas a los caladeros cuya regulación sea de su competencia”; y la disposición final primera, “además del ya señalado artículo”.Comienza, en relación con la mención del recurso a “que se extiende mar adentro, hasta el límite exterior del mar territorial”, con lo expuesto en el fundamento cuarto, si bien reitera la mención “horizontal” del art. 2.3 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 no impugnado.
\nEntiende que el Estado mezcla varios títulos competenciales: a) pesca en las rías y demás aguas interiores, así como el marisqueo y la acuicultura, que son competencia exclusiva gallega (STC 9/2001), pues con base en el art. 148.1.11 CE han sido asumidas en el art. 27.15 EAG; b) pesca marítima en aguas exteriores, donde hay competencias tanto del Estado como de las comunidades autónomas. Dispone el art. 149.1.19 CE que el Estado tiene competencia exclusiva en materia de pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector pesquero se les atribuyan a las comunidades autónomas (SSTC 158/1986, de 11 de diciembre; 9/2001, FFJJ 6 y 9, y 166/2013, FJ 3). Y esas competencias gallegas sobre ordenación del sector pesquero están asumidas por Galicia en el art. 28.5 EAG.
\nAñade que, en aguas exteriores, lo que no entre en la competencia estatal es autonómico, esto es, comprende todo lo que no sea actividad extractiva directa.Por tanto, debe rechazarse la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados porque admiten, cuanto menos, una interpretación que los restringiría a esas aguas interiores y rías. Y en las aguas exteriores, tiene Galicia competencia en todo lo que no sea actividad extractiva. El recurso no identifica qué aspectos de la regulación se refieren a actividad extractiva directa, se limita a reproducir la doctrina general de distribución de competencias en materia de pesca y a efectuar referencias genéricas que no cumplen con la carga argumentativa.A continuación, examina las concretas impugnaciones:a) Se defiende frente a la impugnación del art. 22, apartados 1 y 2, letras a), b), c) y d), en todo aquello que se refiera a la pesca marítima en aguas exteriores, al plantear el recurrente una argumentación limitada al mencionar la doctrina constitucional en general e incompleta sobre pesca en aguas exteriores.
\nEs posible la desestimación por falta de carga argumentativa al no identificarse “las frases, apartados, palabras” que incumplen la distribución competencial. Refiere que difícilmente se puede considerar actividad extractiva directa una estrategia de “apoyo” y lo mismo cabe indicar respecto de las letras a), b), c) y d) cuando se alude a “impulsar”, “favorecer”, “promover”, se añaden, además, referencias explícitas a actividades de marisquero, acuicultura. Y, con sustento en el art. 149.1.23 CE nada impide la interpretación conforme de la continuidad biológica para algún aspecto medioambiental. Por último, indica que existen comunidades autónomas con estrategia de economía azul aprobada que no han sido cuestionadas, con referencia a las estrategias de Cataluña, Canarias y Andalucía.
\nAñade finalmente que siempre cabe una interpretación conforme teniendo en cuenta los arts.1.1 y 2.3 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023. Finalmente, las competencias gallegas en materia de pesca en aguas exteriores comprenden, sin ánimo exhaustivo, al menos marisqueo y acuicultura (STC 9/2001, FJ 9).b) Frente a la impugnación del art. 25.1 a) y b) de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 considera que la carga argumentativa es inexistente, pues se sustenta en una mera referencia genérica. En todo caso siempre cabrá una interpretación conforme a las prevenciones del mismo precepto o a la cláusula del art. 2.3 de la Ley. Añade que el art. 25.4 de la ley controvertida prevé como principio rector la colaboración interadministrativa.
\nSerá, en su caso, el concreto plan que se apruebe el que podrá afectar a la distribución de competencias y ser impugnable.c) Nuevamente cuestiona la impugnación del art. 59.2 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, en el inciso “teniendo la obligación de asegurar en todos los instrumentos de ordenación marina del litoral previstos en este un régimen de zonificación y uso que garantice el acceso y la permanencia de las embarcaciones gallegas a los caladeros cuya regulación sea de su competencia”, por basarse en la impugnación de los arts. 11.5 a), 21.1 d) y 23.2 m), que ya fue cuestionada por su falta de argumentación, pues ni tan siquiera se concretó el título competencial vulnerado o los preceptos de la Ley 41/2010 afectados.
\nLa impugnación parte de la tesis de que las facultades estatales son excluyentes de cualquier intervención autonómica. Añade que la propia Ley de pesca de Galicia, sin ir más lejos, establece la zonificación del espacio marítimo a efectos del ejercicio de las competencias autonómicas en materia de pesca, marisqueo o acuicultura.Nada impide que la comunidad autónoma elabore planes de ordenación marina en el ámbito de sus competencias. El objetivo respecto de la flota gallega no supone el establecimiento de diferencias frente a la flota no gallega, y, en todo caso, habrá que enjuiciar el concreto instrumento a fin de verificar si existe afectación a otras embarcaciones no gallegas.d) En relación con la disposición final primera se remite a las argumentaciones contenidas en la alegación tercera.G) En este apartado da respuesta a los argumentos que se contienen en el fundamento séptimo del recurso de inconstitucionalidad que se refiere a “[o]tros motivos de inconstitucionalidad específicos”.a) Cuestiona la impugnación del art. 11.1 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, en el inciso “y la lucha contra la contaminación marina”, en cuanto se refiera a los vertidos mar-mar.
\nConsidera que la STC 149/1991, admitió competencia autonómica en los vertidos al mar desde tierra, lo cual es contaminación marina; así lo admite la impugnación al entender que el único problema es que no hay la salvedad del vertido mar-mar. La STC 40/1998, consideró inconstitucionales preceptos de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de puertos del Estado y de la marina mercante, precisamente porque no preveían intervención alguna de las comunidades autónomas en defensa de su competencia de protección del medio ambiente. También la STC 8/2012, FJ 5, ha indicado que la ley autonómica no queda viciada de inconstitucionalidad porque omita precisiones de carácter básico incluidas en la ley general.
\nEn todo caso, cabría una interpretación conforme del precepto (STC 202/2003), más cuando el art. 1.1 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 indica que la ordenación y gestión integrada que pretende la ley lo es en el “marco de las competencias atribuidas a la Comunidad Autónoma de Galicia en la Constitución española y en el Estatuto de autonomía”, lo que se reitera en el art. 11.1 de la ley impugnada. Es más, la referencia a que se trata de vertidos desde tierra ya se encuentra en el art. 64 de la Ley, sin que sea preciso repetirlo otra vez y más en un artículo general. Por otra parte, la lucha contra la contaminación marina tiene otras derivas más allá del vertido.b) Rechaza la inconstitucionalidad del art. 12.2 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023.
\nConsidera que el Consejo de Estado no apreció ningún motivo de inconstitucionalidad. Y que atendida la literalidad del precepto en que solo se expresa el deseo de que “Portos” de Galicia impulsará el desarrollo sostenible del litoral, con mención de “a través de la implantación de establecimientos de la cadena mar-industria alimentaria en espacios portuarios de su competencia”, si el Estado considera que alguna concreta implantación vulnera la Ley de costas es allí donde debe actuar. La ubicación sistemática del precepto y su contenido no anticipan el régimen jurídico del dominio público marítimo-terrestre, pues la mención “impulsar”, no permite el rechazo del precepto, más cuando la determinación de los usos deberá realizarse caso a caso.
\nEn todo caso se remite a lo señalado en relación con la disposición final primera de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023.c) No comparte que se impugne el art. 25.1 d) de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, en el que se contempla como una de las finalidades del plan de ordenación marina la de impulsar el desarrollo sostenible del transporte marítimo, incluido el transporte de personas. Considera que Galicia ha asumido competencia exclusiva en materia de “transporte marítimo que se lleve a cabo exclusivamente entre puertos o puntos de la comunidad autónoma, sin conexión con puertos o puntos de otros ámbitos territoriales”, mediante la Ley Orgánica 16/1995, de 27 de diciembre (art. 2) y el propio art. 25 de la ley controvertida comienza indicando “[e]n el marco de las competencias de la Comunidad Autónoma de Galicia”.
\nEl precepto es compatible con el art. 6 LC y por otra parte, el art. 25 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 se limita a establecer objetivos y en la letra d) a “impulsar”, por lo que tendrá que ser la planificación, la que deberá ajustarse a la legalidad vigente. Por otra parte, esa actividad de impulso se puede alcanzar con medidas diversas, que ni siquiera tengan por qué afectar al transporte marítimo, operando además otros títulos competenciales (ordenación y medio ambiente).d) En relación con la impugnación del art. 29.1 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, reprocha la impugnación directa del precepto sin instar la apertura de la comisión bilateral por revelar un entendimiento de las competencias sobre el dominio público marítimo-terrestre -y sobre el litoral- “de tal nivel que sorprende”.
\nEl propio Consejo de Estado le advirtió de la inviabilidad de recurrir este artículo por ser programático y la propia impugnación reconoce en relación con el desarrollo sostenible que nada tiene que objetar al tratarse de un principio básico en el ejercicio de las competencias del art. 27.3 EAG. Siempre a efectos dialécticos sería posible una interpretación conforme (art. 1.1 de la Ley). Desconoce cómo anudar al litoral el principio de desarrollo sostenible es incompatible con el legítimo ejercicio de las facultades dominicales del Estado sobre el dominio público. Insiste en el contenido de la competencia relativa a la ordenación del territorio y del litoral (SSTC 149/1991 y 14/2004, de 13 de febrero).
\nAñade como títulos competenciales que también operan los previstos en el art. 27.30 y 27.24 EAG.e) La defensa del inciso que contempla el art. 46.5 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023: “[l]os bienes cedidos serán destinados a fines de uso o servicio público”, parte de una referencia más extensa al precepto impugnado. El art. 46.5 establece que la administración autonómica o los ayuntamientos promoverán los procedimientos de desafectación de espacios que resulten innecesarios para el dominio público marítimo-terrestre o para los usos portuarios, con expresa solicitud de cesión gratuita de aquellos en favor de la administración autonómica o de la entidad local. Y se completa el apartado señalando que “los bienes cedidos serán destinados a los fines de uso o servicio público”.
\nEste último inciso es el que se impugna, pasando por alto que el destino se señala respecto de bienes cedidos que han sido previamente desafectados, por lo que ya no tienen la condición demanial. Nuevamente reprocha la ausencia de carga impugnativa, al basarse el cuestionamiento del precepto en la mera manifestación de la existencia de una “apropiación de la competencia exclusiva del Estado para regular el régimen jurídico del dominio público marítimo-terrestre porque es propietario demanial del mismo”.f) Considera la Xunta de Galicia que la impugnación del art. 55.2 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 mezcla argumentos de distinta naturaleza. En cuanto a la afirmación de la existencia de un exceso competencial basado en la manifestación de que establece el régimen jurídico del dominio público marítimo-terrestre, trae nuevamente la doctrina constitucional relativa a la interacción entre el título demanial del art. 132.2 CE y la competencia de ordenación del territorio [STC 149/1991, FFJJ 3 D) c) y 4 B) b)] y destaca que los límites estatales han sido respetados pues el propio Consejo de Estado no vio en este precepto atisbo de inconstitucionalidad al limitar la actuación estratégica a los casos en que se requiera la captación y retorno de agua de mar para el desarrollo de los procesos productivos.
\nPero además se respetan las prohibiciones establecidas en los arts. 25.1 y 32.1 LC y se ha introducido la cláusula de salvaguarda: “Además de las exigencias establecidas en la normativa de costas y de pesca de Galicia” al inicio de su apartado 3, lo que desde luego ampara ya una interpretación conforme de ser necesario llegar a ese punto. Además de añadir que operaría la competencia en materia de desarrollo de la legislación básica (STC 102/1995, que modificó la STC 149/1991), indica que si algún concreto caso se entiende que sobrepasa normativa estatal aplicable -“actividades e instalaciones que no pueden tener otra ubicación”- será ahí donde pueda surgir el debate. La jurisprudencia ordinaria ha declarado que estas actividades -establecimientos de la cadena mar-industria alimentaria-, se encuentran vinculadas al dominio público, que exige su ocupación en el desarrollo de la misma, no pudiendo tener otra ubicación por su naturaleza.
\nEl carácter necesario de la ocupación se completa con la previsión para el área de protección ambiental del art. 55.2 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023.Finalmente termina suplicando que se desestimen las impugnaciones y solicita que se oiga a las partes sobre el levantamiento de la suspensión (ATC 157/2008, de 12 de junio).
\n7.
\nPor diligencia de ordenación del secretario del Pleno de 20 de diciembre de 2023, se concedió el plazo de cinco días a las partes personadas para que expusieran lo que considerasen conveniente acerca del mantenimiento o levantamiento de la suspensión de la ley impugnada, siendo presentadas dichas alegaciones los días 8 y 10 de enero de 2024. Por ATC 22/2024, de 28 de febrero, se acordó: “Mantener la suspensión de los arts. 1.2 d) y g); 2.1 y 2.2; 11.4 b), 11.5 a) y b); 12.5; 21.1 d); 22.1 y 22.2 a), b), c) y d); 23.2 d), g), i) y m); 24.3 c), e) y f); 25.1 a), b), c) y d); 27.3 c); 34.2 a) y b) y 34.3; 35.2 a), b) y c) y 35.3; 36.2 a), b) y c); 40.2 y 3; 41.2 a), b), c) y d) y 41.3; 46.2, 46.3 a) y b) y 46.5; 48.1, 3, 4 y 5; 49.1, 2, 3 y 4; 55.2; 57.3; 58.3; 59.2; 60.3; 62.5; 64.3; disposición final primera y disposición final quinta de la Ley 4/2023, de 6 de julio, de ordenación y gestión integrada del litoral de Galicia”, y levantar la suspensión del resto de preceptos impugnados.
\n8.
\nMediante providencia de 23 de abril de 2024, se señaló ese mismo día para deliberación y votación de la presente sentencia.
\nII. Fundamentos jurídicos 1.
\nObjeto del procesoEl recurso de inconstitucionalidad núm. 6521-2023, promovido por el presidente del Gobierno, tiene por objeto la totalidad o alguno de los incisos o párrafos de los arts. 1.2 d) y g); 2.1 y 2.2; 3 a); 11.1; 11.4 b); 11.5 a) y b); 12.2 y 5; 21.1 d) y e); 22.1 y 22.2 a), b), c) y d); 23.2 d), g), i) y m); 24.3 c), e) y f); 25.1 a), b), c) y d); 27.3 c); 29.1; 34.2 a) y b) y 34.3; 35.2 a), b) y c), y 35.3; 36.2 a), b) y c); 40.2 y 3; 41.2 a), b), c) y d), y 41.3; 46.2, 46.3 a) y b), y 46.5; 48.1, 3, 4 y 5; 49.1, 2, 3 y 4; 52; 53.1, 3 y 4; 55.2; 57.3; 58.3, 59.2; 60.3; 62.5 y 64.3 y las disposiciones finales primera, y quinta de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, de 6 de julio, de ordenación y gestión integrada del litoral de Galicia (en adelante, Ley del Parlamento de Galicia 4/2023).A los efectos de facilitar la claridad de la presente sentencia y dada la cantidad de preceptos que se impugnan, la reproducción del tenor literal de los concretos apartados e incisos impugnados se efectuará en el momento en que sean examinadas cada una de las impugnaciones.Con idéntica finalidad procede que adelantemos la metodología que vamos a seguir para la resolución del presente recurso de inconstitucionalidad: (i) En el fundamento segundo expondremos las posiciones de las partes aceptando la distribución de los cinco bloques de los preceptos impugnados -fundamentos tercero a séptimo, que se corresponden con las letras C), D), E), F), G), de los antecedentes 1, 5 y 6-, si bien, se agruparán, a estos solos efectos, los bloques C) y E), al tener el mismo fundamento impugnatorio; (ii) En el tercer fundamento se analizará nuestra doctrina sobre otros aspectos cuya relevancia ha sido puesta de manifiesto por las partes: la exigencia de carga argumental, la naturaleza del control que nos corresponde efectuar y la problemática constitucional de la lex repetita y de las cláusulas de salvaguarda; (iii) En el fundamento cuarto, se indicará la sistemática que se seguirá en el examen de las impugnaciones contenidas en el recurso de inconstitucionalidad.
\n2.
\nPosición de las partesA) La interposición del recurso se fundamenta, como se ha expuesto en el antecedente 1 de modo más extenso, en los siguientes motivos:a) Extralimitación de sus competencias por parte de la Comunidad Autónoma de Galicia al invadir la “competencia exclusiva del Estado”, derivada de su titularidad dominical (art. 132.2 CE) y ejercida a través de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas y el Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, que aprueba el Reglamento general de costas (RGC). Debe indicarse que la modificación del mismo efectuada por el Real Decreto 668/2022, de 1 de agosto, ha sido anulada recientemente por la STS 150/2024, de 31 de enero. Dicha competencia exclusiva comprende tanto la regulación del régimen jurídico del dominio público marítimo-terrestre como el otorgamiento de concesiones y autorizaciones para su ocupación y aprovechamiento [art. 110 b) de la Ley de costas del Estado], competencia esta última que no ha sido asumida por la Comunidad Autónoma en el Estatuto de Autonomía de Galicia a diferencia de los estatutos de autonomía aprobados por otras comunidades autónomas.El recurso de inconstitucionalidad atribuye este vicio de inconstitucionalidad en su tercer fundamento -recogido en la letra C) del antecedente 1- a los arts. 1.2 d) y g); 2.1; 2.2; 23.2 d), g), e i); 24.3 c), e) y f); 27.3 c); 34.2 a) y b); 34.3; 35.2 a), b), y c); 36.2 a), b), y c); 40.2 y 3; 41.2 a), b), c), y d); 46.3 a) y b); 48.3; 49.1, en el inciso “salvo que estén sujetos a declaración responsable de acuerdo con lo dispuesto en el apartado siguiente”; 49.3; 49.4; 57.3; 58.3, segundo párrafo, en el inciso final “[h]asta la celebración del convenio, corresponde a la persona titular del bien cumplir las obligaciones derivadas de la legislación de patrimonio cultural”; 60.3, y a la disposición final primera de la Ley controvertida.Dicho reproche constitucional, en relación con el ejercicio de las competencias para el otorgamiento de las autorizaciones y concesiones del dominio público marítimo-terrestre, se lo atribuye en el quinto fundamento, a los arts. 2.1 y 2; 3 a); 11.4 b) y 5 b); 35.3; 41.3; 46.2; 48.1, 4 y 5; 52; 53.1, inciso “todos los títulos de intervención requeridos por la normativa vigente”, 3 y 4; 62.5, inciso inicial: “[c]uando el otorgamiento del título de ocupación corresponda a la administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia conforme a lo previsto en el artículo 48”; y disposición final quinta en el inciso: “salvo lo establecido en el artículo 48.1”.b) Extralimitación de la Comunidad Autónoma de Galicia al extender las competencias autonómicas sobre el mar territorial.
\nEl escrito de impugnación efectúa dicha censura constitucional en el fundamento cuarto, en relación con los arts. 11.5 a), 12.5, 21.1 d) y e), 23.2 m), 25.1 c) y 64.3 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023.c) Infracción de la competencia estatal exclusiva sobre pesca en aguas exteriores (ex artículo 149.1.19 CE) que el abogado del Estado atribuye en el fundamento sexto de su escrito, a los artículos: 22.1 y 2, letras a), b), c) y d), en todo aquello que se refiera a la pesca marítima en aguas exteriores; 25.1 a) y b), y 59.2, inciso “teniendo la obligación de asegurar en todos los instrumentos de ordenación marina del litoral previstos en esta un régimen de zonificación y uso que garantice el acceso y la permanencia de las embarcaciones gallegas a los caladeros cuya regulación sea de su competencia”; y a la disposición final primera, además, del ya señalado artículo.d) Finalmente en el último fundamento del recurso de inconstitucionalidad, se atribuyen diversas vulneraciones a los arts.: 11.1 inciso “y la lucha contra la contaminación marina”, en cuanto se refiera a los vertidos mar-mar; 12.2; 25.1 d); 29.1; 46.5; 55.2 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, tanto por invadir competencias estatales sobre marina mercante como sobre el dominio público marítimo-terrestre.B) En sus alegaciones, tanto el Parlamento como la Xunta de Galicia -cuyas razones comprenden a las del Parlamento- solicitan la desestimación del recurso.
\nLos argumentos con los que pretenden refutar las impugnaciones efectuadas son proyectados sobre cada uno de los artículos cuestionados y han sido expuestos respectivamente en los antecedentes 5 y 6 letras C), D), E) y F). Sin perjuicio de examinar los concretos argumentos en relación con cada uno de los preceptos -tales como el carácter preventivo de la impugnación, el incumplimiento de la carga argumental, la ausencia de contradicción con la legislación estatal, la irrelevancia de omitir precisiones de la norma básica, o la inexistencia de vicio de inconstitucionalidad para el Consejo de Estado, entre otros-, pasamos a exponer de modo sintético -y correlativo a los motivos de impugnación del abogado del Estado antes referidos-, las razones opuestas a la impugnación estatal:a) El Parlamento y la Xunta de Galicia -con apoyo en el dictamen 227/2022, de 20 de julio, del Consello Consultivo de Galicia- consideran, frente al reproche del presidente del Gobierno por el que la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 se habría apropiado de la competencia exclusiva del Estado sobre el dominio público marítimo-terrestre, que la titularidad del Estado sobre el demanio califica una categoría de bienes y le otorga facultades dominicales que solo pueden ser legítimamente utilizadas para atender los fines públicos que las justifican, pero no es criterio delimitador de competencias, ni permite sustraer o condicionar abusivamente las competencias autonómicas, ni tiene carácter excluyente del ejercicio de tales competencias.Entienden que la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 se adecua a la normativa estatal en materia de limitaciones del dominio público marítimo-terrestre y que se dicta en el ejercicio de la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Galicia sobre “ordenación del territorio y del litoral” (arts. 27.3 y 37.2 EAG) que comprende la gestión de los títulos de uso y ocupación del dominio público marítimo-terrestre -como resultó de la STC 31/2010, FJ 92- y también, con sustento en otros títulos competenciales (arts. 27.9, 15, 21 y 30, 28.5 y 6, y 29.3 y 4 EAG) que se ejercen con respeto a las competencias del Estado sobre el dominio público marítimo-terrestre como lo acredita la utilización de numerosas cláusulas de salvaguarda de contenido similar a las plasmadas en las comisiones bilaterales entre el Estado y otras comunidades autónomas.
\nRefieren que la delimitación competencial en la “ordenación del litoral” efectuada por el Tribunal Constitucional debe aplicarse a todas las comunidades autónomas.b) Reconocen que el mar territorial no forma parte del territorio autonómico, ahora bien, ello no impide que sobre el mismo se puedan ejercer competencias autonómicas; cuando el Estatuto prevea expresamente que una competencia autonómica se proyecta sobre el mar, cuando la naturaleza de la competencia estatutariamente atribuida lo exija o lo implique, cuando el ejercicio extraterritorial resulte necesario o procedente para el ejercicio de la competencia autonómica, y, cuando, en fin, entre el elemento terrestre y marítimo haya continuidad ecológica.
\nPor otra parte, el respeto a las competencias del Estado aparece reflejado en el art. 2.3 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 en que se recoge un texto idéntico al acuerdo interpretativo adoptado en las comisiones bilaterales entre la Administración General del Estado y Cataluña o las Illes Balears, en relación con las leyes 8/2020 y 3/2023 respectivamente, encontrándose referencias al respeto de las competencias del Estado en diversos preceptos (arts. 32.2 c), 58.7, 12.5, 23.1, 25.1, 21.3, 46.1, 48.1, 49.3, 55.3 y 64.3 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023).c) Descartan la infracción de la competencia estatal exclusiva sobre pesca en aguas exteriores (ex art. 149.1.19 CE) que el abogado del Estado atribuye en el fundamento sexto de su escrito a diversos preceptos, al considerar que la Comunidad Autónoma de Galicia tiene asumidas competencias en aguas exteriores en los arts. 27.15 y 28.5 EAG.d) Finalmente, frente a la impugnación de los arts.: 11.1, inciso “y la lucha contra la contaminación marina”, en cuanto se refiera a los vertidos mar-mar; 12.2; 25.1 d); 29.1; 46.5, y 55.2 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, destacan la competencia de la Comunidad Autónoma de Galicia en los vertidos al mar desde la tierra, en la protección del medio ambiente, en transporte marítimo que se lleve a cabo exclusivamente entre puertos o puntos de la comunidad autónoma, sin conexión con puertos o puntos de otros ámbitos territoriales, sin que exista contradicción con la legislación estatal.
\n3.
\nOtros argumentos que han sido planteados por las partes como relevantes para resolver el recursoSon varias las cuestiones que las partes han puesto de manifiesto tanto en el escrito de impugnación como en las alegaciones formuladas al margen del contenido y alcance de las competencias debatidas, en ocasiones con dispar entendimiento sobre su relevancia y que merecen ser examinadas a la luz de nuestra doctrina, sin perjuicio de volver sobre ellas al examinar cada uno de los preceptos impugnados.a) La carga argumental del recurrenteEn varios de los preceptos impugnados se objeta por la Xunta de Galicia el incumplimiento de la carga argumental del recurrente, que incluso califica al inicio de sus alegaciones de constante, y que proyecta sobre diversos artículos [arts. 11.5 a); 21.1 d) y e); 22. 1 y 2 a), b), c) y d); 23.2 m); 24.3 c), e) y f); 25.1 a) y b); 46.5; 48.3, 4 y 5; 49.3 y 4, y 59.2 de la ley impugnada].Conviene precisar las consecuencias de dicho incumplimiento y en que consiste o cuando se puede considerar incumplida la carga argumental.En tal sentido, pronto tuvimos ocasión de indicar que “en los casos de fundamentación insuficiente el tribunal resta en libertad para rechazar la acción en aquello en que se encuentre insuficientemente fundada o para examinar el fondo del asunto si encuentra razones para ello” (STC 11/1981, de 8 de abril, FJ 3), pues “nuestro pronunciamiento debe centrarse en los aspectos señalados en la demanda ‘sin que este tribunal pueda entrar en aquellos sobre los que el recurso, no solo carece de una argumentación suficiente que permita desvirtuar la presunción de validez de las leyes aprobadas’ (STC 237/2007, de 8 de noviembre, FJ 3), sino que, además, ‘exceden de la pretensión planteada’ (STC 8/2013, de 17 de enero, FJ 2).
\nEn efecto, ‘cuando lo que está en juego es la depuración del ordenamiento jurídico, es carga de los recurrentes no solo la de abrir la vía para que el Tribunal pueda pronunciarse, sino también la de colaborar con la justicia del Tribunal en un pormenorizado análisis de las graves cuestiones que se suscitan. Es justo, pues, hablar […] de una carga del recurrente y en los casos en que aquella no se observe, de una falta de diligencia procesalmente exigible, que es la diligencia de ofrecer la fundamentación que razonablemente es de esperar (STC 11/1981, de 8 de abril, FJ 3, reiterada en las SSTC 36/1994, de 10 de febrero, FJ 1; 43/1996, de 14 de marzo, FJ 3, y 61/1997, de 20 de marzo, FJ 13). Ello supone que no debe estimarse una pretensión que solo descansa en la mera aseveración genérica, huérfana de toda argumentación, de una supuesta afectación de títulos competenciales’ [STC 22/2012, de 16 de febrero, FJ 2 b)]” (STC 86/2017, de 4 de julio, FJ 2).En relación con los conflictos de competencia no caben las descalificaciones globales imprecisas, exigiendo que la fundamentación concrete el por qué en cada caso debe entenderse vulnerado el bloque de la constitucionalidad “‘no consintiendo, por tanto, los conflictos de competencia’ ser resueltos desde un plano exclusivamente abstracto y generalizado que prescinda de contrastar, de manera singularizada los títulos competenciales invocados y el concreto contenido de cada uno de los preceptos sobre los cuales se proyecta la impugnación (STC 147/1991)” (STC 141/1993, de 22 de abril, FJ 5).Expuesto lo anterior procede adelantar que las impugnaciones de los arts. 11.5, 21.1 d) y e), y 23.2 m) de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 deben ser desestimadas por incumplir la carga argumental exigida.
\nEn efecto el escrito de impugnación indica que tales preceptos suponen la elaboración de “un plan de ordenación marina y los planes especiales de ría” y desconocen tanto las competencias estatales sobre los espacios marinos como el régimen de protección del medio marino establecido con carácter básico en la Ley 41/2010, de 29 de diciembre y en sus reglamentos de desarrollo: el Real Decreto 363/2017, de 8 de abril, y el Real Decreto 150/2023, de 28 de febrero. Con dicha afirmación, pese a la naturaleza competencial del conflicto, el recurso se limita a efectuar una descalificación global de las referidas normas e imposibilita el necesario contraste de los títulos competenciales concurrentes.Por ello, la impugnación de los arts. 11.5, 21.1 d) y e), y 23.2 m) de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 debe ser desestimada.b) Naturaleza del control de constitucionalidadTambién en las alegaciones del Parlamento y de la Xunta de Galicia, se rechazan las impugnaciones de diversos preceptos al considerar que contienen determinaciones abstractas de por sí inocuas para colisionar con la normativa estatal y que serán las concretas aplicaciones las que, en su caso, podrán ser contrarias al bloque constitucional de competencias.Tal objeción a la inconstitucionalidad se formula tanto por el Parlamento de Galicia como también por la Xunta en relación con algunos de los criterios mínimos que deben tener las directrices de litoral [art. 23.2 d), g), i) y m) de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023], o las determinaciones que debe tener el Plan de ordenación costera [art. 24.3 c), e) y f)] o los planes especiales de ría [art. 27.3 c)].
\nExclusivamente por la Xunta de Galicia se argumenta en tal sentido en relación con las atribuciones y funciones de la consejería sobre los trabajos preparatorios y la elevación para su aprobación de instrumentos de ordenación del litoral [art. 11.5 a) de la ley controvertida] y que la ordenación del litoral se realice a través del plan de ordenación marina o de los planes especiales de ría [art. 21.1 d) y e)] o que se fije como uno de los objetivos del plan de ordenación marina impulsar el desarrollo sostenible del transporte marítimo, incluido el transporte de personas [art. 25.1 d)] o en consonancia con el dictamen del consejo con la declaración referente a que el uso del litoral se realice conforme al principio de desarrollo sostenible (art. 29.1).Tales objeciones -salvo las referentes a los arts. 11.5, 21.1 d) y e) y 23.2 m) de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 cuya impugnación ha sido desestimada- serán examinadas en su caso al enjuiciar cada uno de los preceptos impugnados, pues acerca del carácter preventivo del recurso, ya hemos tenido ocasión de señalar la dificultad de valorar esta objeción con carácter general y previo, pues verificar si dicho rasgo concurre requiere examinar cada una de las impugnaciones (STC 110/2011, de 22 de junio, FJ 3, con cita de la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 2).
\nBaste ahora destacar que el control que lleva a cabo el Tribunal Constitucional en los recursos de inconstitucionalidad “es un control de carácter abstracto de la norma impugnada, desvinculado de cualquier consideración concreta sobre su aplicación a un específico supuesto de hecho […] debiendo limitarnos a contrastar de manera abstracta el precepto recurrido y las normas y principios constitucionales que se estiman infringidos” [STC 185/2016, de 3 de noviembre, FJ 7 b)].Consiguientemente desde la STC 58/1982, de 27 de julio, FJ 2 hasta la reciente STC 36/2022, de 10 de marzo, FJ 3, hemos reiterado que “la mera posibilidad de un uso torticero de las normas no puede ser nunca en sí misma motivo bastante para declarar la inconstitucionalidad de estas, pues aunque el Estado de Derecho tiende hacia la sustitución del gobierno de los hombres por el gobierno de las leyes, no hay ningún legislador, por sabio que sea, capaz de producir leyes de las que un gobernante no pueda hacer mal uso”.Por otra parte, el juicio de constitucionalidad que corresponde a este tribunal “‘no lo es de técnica legislativa’ [SSTC 109/1987, de 29 de junio, FJ 3 c) y 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 4], ni de ‘perfección técnica de las leyes’ (SSTC 226/1993, de 8 de julio, FJ 4), pues nuestro control ‘nada tiene que ver con su depuración técnica’ (SSTC 226/1993, de 8 de julio, FJ 5, y 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 4)” (por todas, STC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 3).c) La constitucionalidad de la lex repetitaTambién se observa en el escrito de impugnación y en las alegaciones de las partes referencias al alcance de la doctrina constitucional sobre las leges repetitae, en la letra E) del fundamento segundo del recurso de las alegaciones de la Xunta de Galicia.El abogado del Estado, de un modo algo confuso, indica que la Comunidad Autónoma de Galicia “con objeto de ejercer las competencias propias” “reproduce legislación básica, incurriendo en el vicio de lex repetita”¸ si bien, previamente refiere que “al legislador autonómico le está prohibido reproducir la legislación estatal que responde a sus competencias exclusivas”.
\nReprocha dicho vicio de inconstitucionalidad al art. 34 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 -por reproducir de modo inexacto el art. 31.1 LC los usos generales del dominio público marítimo-terrestre incluyendo algunos y omitiendo otros-, y al art. 29.1 de la Ley. La Xunta de Galicia cita fragmentos de la doctrina constitucional recogidos en las SSTC 47/2004, de 25 de marzo, FJ 8, y 132/2019, de 13 de noviembre, FJ 7 D).Sobre la reproducción por las leyes de preceptos de otras hemos sintetizado nuestra doctrina en la STC 341/2005, de 21 de diciembre, FJ 9 -con cita de otras- al indicar que este tribunal no ha dejado de advertir sobre los riesgos de ciertas prácticas legislativas potencialmente inconstitucionales como la reproducción por ley de preceptos constitucionales o casos en los que leyes autonómicas reproducían normas incluidas en la legislación básica del Estado, pues “pueden mover a la confusión normativa […], como ocurre en aquellos supuestos en los que el precepto reproducido pierde su vigencia o es modificado, manteniéndose vigente, sin embargo, el que lo reproducía”.Añadiendo que dicho riesgo se convierte en ilegítimo “cuando las comunidades autónomas carecen de toda competencia para legislar sobre una materia”.
\nEsto es, la simple reproducción por la legislación autonómica “incurre en inconstitucionalidad por invasión de competencias en materias cuya regulación no corresponde a las comunidades autónomas”.También hemos precisado que “esta proscripción de la reiteración o reproducción de normas [...] por el legislador autonómico (leges repetitae) no debemos extenderla a aquellos supuestos en que la reiteración simplemente consiste en incorporar a la normativa autonómica, ejercida esta en su ámbito competencial, determinados preceptos del ordenamiento procesal general con la sola finalidad de dotar de sentido o inteligibilidad al texto normativo aprobado por el Parlamento autonómico” (STC 47/2004, de 25 de marzo, FJ 8).Por último, el reverso de lo anterior tiene que ver con la relevancia constitucional, también planteada en las alegaciones de las partes, de las omisiones por la ley autonómica de algunas previsiones recogidas en la legislación estatal básica.
\nA tal respecto hemos afirmado que “‘es obvio que la omisión en una ley particular de unas precisiones cualesquiera de carácter básico establecidas en la ley general no vicia de inconstitucionalidad a aquella ley particular, pues estas precisiones mantienen su plena vigencia con independencia de que sean recordadas o no por el legislador comunitario, cuya referencia a ellas sólo este carácter de recordatorio puede revestir’ (STC 5/1982, de 8 de febrero, FJ 2). No obstante, también se ha señalado que la conclusión será distinta, y concurrirá un vicio de inconstitucionalidad, cuando la única exégesis posible de la omisión -total o parcial- lleve a entender que la regulación autonómica está estableciendo una regulación contraria a la legislación básica estatal, al tratarse de omisiones que, al no poder considerarse inocuas, indiferentes o neutras, alteran el régimen jurídico previsto en la misma, como es el caso de la omisión de requisitos esenciales en una determinada regulación que el desarrollo autonómico no puede desconocer (STC 172/1996, de 31 de octubre, FJ 2) u omisiones muy significativas que sólo pueden entenderse como reducción del nivel de rigor que en la materia establece la legislación básica estatal (STC 73/1997, de 11 de abril, FJ 4)” (STC 8/2012, de 18 de enero.
\nFJ 5).d) Cláusulas de salvaguarda e interpretación conforme a la ConstituciónPara terminar este fundamento debemos referirnos a la utilización en la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 de las conocidas como “cláusulas de salvaguarda” a las que han hecho referencia todas las partes en sus alegaciones, si bien atribuyéndoles distinta virtualidad. El abogado del Estado, indica que son utilizadas en los artículos 2.4, 21.3, 30, 31, 46.1, 48.1, 48.4, 72.1 y 73.1, entre otros y cita la STC 116/2017, FJ 3 d), para referirse a su potencialidad sanadora de eventuales inconstitucionalidades y concluye que la incorporación de tales cláusulas de salvaguarda no convalida por sí solas el contenido de las previsiones en cada caso controvertidas, que deberán ser, por tanto, analizadas al margen de tal remisión.
\nPara el Parlamento de Galicia, su incorporación a la ley controvertida obedece a razones de seguridad jurídica para precisar el marco competencial autonómico, así como el objeto, finalidad o contenido en su caso de la correspondiente regulación y con pleno respeto a las normas integrantes del bloque de constitucionalidad. Finalmente, la Xunta de Galicia se refiere con profusión a las mismas a lo largo de sus alegaciones, indicando que se pretende el reconocimiento de la multi-competencialidad o complejidad competencial del régimen jurídico del litoral y de un escrupuloso respeto del bloque de la constitucionalidad. Por lo que “se ha considerado imprescindible introducir una cláusula de salvaguarda en todos aquellos artículos en que pudiese verse implicada la franja demanial de titularidad estatal”.Debe indicarse que desde la STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 1, este tribunal viene afirmando que, “siendo posibles dos interpretaciones de un precepto, una ajustada a la Constitución y la otra no conforme con ella, debe admitirse la primera con arreglo a un criterio hermenéutico reiteradas veces aplicado por este tribunal” [STC 176/1999, de 30 de septiembre, FJ 3; 185/2014, de 6 de noviembre, FJ 7; 118/2016, de 23 de junio, FJ 3 d); 26/2017, de 16 de febrero, FJ 6, y 62/2017, de 25 de mayo, FJ 7], siempre que tales interpretaciones posibles sean “igualmente razonables” [SSTC 168/2016, de 6 de octubre, FJ 4 b); 97/2018, de 19 de septiembre, FJ 7, y 76/2019, de 22 de mayo, FJ 8, por todas].En este contexto, la doctrina constitucional sobre la relevancia a los efectos del enjuiciamiento de las normas impugnadas de la utilización de las cláusulas de salvaguarda fue expuesta extensamente en la STC 116/2017, de 19 de octubre, FJ 3 d), a la que han aludido las partes.
\nEn ella indicamos, con cita de otras sentencias, lo siguiente:«“[E]s sobradamente conocida la posición de este Tribunal sobre la innecesariedad de su previsión expresa, habiendo afirmado reiteradamente que su ausencia no es determinante de un vicio de inconstitucionalidad (por todas, STC 32/2016, de 18 de febrero, FJ 9). Por la misma nota característica de su innecesariedad, procede añadir ahora que, si bien el juicio de constitucionalidad no lo es de técnica legislativa (STC 120/2012, de 4 de junio, FJ 3, y las allí citadas), la mera incorporación de este tipo de cláusulas pudiera acaso servir de contexto a la hora de interpretar cuáles son el objeto, la finalidad o el contenido de los preceptos controvertidos, pero por sí misma no sanaría el vicio de inconstitucionalidad en que, en hipótesis, hubieran podido incurrir.
\nPor este motivo, su validez jurídica no dependerá de que se hallen rodeados de este tipo de cautelas, sino de que su contenido sustantivo respete las normas integrantes del bloque de la constitucionalidad.Con independencia de lo que puedan aportar tales cláusulas a la interpretación de las normas en conflicto, son plenamente aplicables las dos precisiones contenidas en la STC 20/2017, de 2 de febrero, FJ 9: “La primera, que ‘es necesario apurar todas las posibilidades de interpretar los preceptos de conformidad con la Constitución y declarar tan sólo la derogación de aquellos cuya incompatibilidad con ella resulte indudable por ser imposible llevar a cabo dicha interpretación’ (SSTC 14/2015, de 5 de febrero, FJ 5, y 17/2016, de 4 de febrero, FJ 4), de modo que ‘siendo posibles dos interpretaciones de un precepto, una ajustada a la Constitución y la otra no conforme con ella, debe admitirse la primera con arreglo a un criterio hermenéutico reiteradas veces aplicado por este Tribunal’ (STC 185/2014, de 6 de noviembre, FJ 7).
\nLa segunda es que la salvaguarda del principio de conservación de la norma encuentra su límite en las interpretaciones respetuosas tanto de la literalidad como del contenido de la norma cuestionada, de manera que la interpretación de conformidad con los mandatos constitucionales sea efectivamente deducible, de modo natural y no forzado, de la disposición impugnada (STC 185/2014, de 6 de noviembre, FJ 7), sin que corresponda a este Tribunal la reconstrucción de la norma en contra de su sentido evidente con la finalidad de encontrar un sentido constitucional, asumiendo una función de legislador positivo que en ningún caso le corresponde (STC 14/2015, de 5 de febrero, FJ 5)”».
\n4.
\nSistemática del examen de las impugnaciones contenidas en el recurso de inconstitucionalidadLo expuesto hasta ahora nos sitúa en condiciones de abordar el resto de las setenta y dos impugnaciones -en treinta y un artículos- efectuadas por el presidente del Gobierno. A tal efecto, expondremos en primer lugar, en el fundamento cinco, la doctrina constitucional aplicable y en el seis una aproximación al contenido y finalidad de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023.Posteriormente seguiremos solo en parte la sistemática del escrito de impugnación y de las alegaciones de las partes, de la que nos separaremos por inevitables razones de coherencia sistemática en el tratamiento del problema constitucional.
\nPor tanto, examinaremos las impugnaciones en los siguientes fundamentos:a) En el fundamento jurídico 7 la constitucionalidad de los arts. 1.2 g); 2.1; 2.2; 22.1 y 2 a), b), c) y d); 23.2 d), g) e i); 24.3 c), e) y f); 25.1 a), b), c) y d), y 27.3 c), al referirse al objeto y ámbito de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 y a los instrumentos de ordenación del litoral.b) En el fundamento jurídico 8 las impugnaciones de los arts. 29.1; 34.2 a) y b); 34.3; 35.2 a), b) y c); 36.2 a), b) y c); 40.2 y 3; 41.2 a), b), c) y d); 46.3 a) y b); 48.3; 49.1, en el inciso “salvo que estén sujetos a declaración responsable de acuerdo con lo dispuesto en el apartado siguiente”, 49.3; 49.4; 57.3; 58.3, segundo párrafo, en el inciso final “[h]asta la celebración del convenio, corresponde a la persona titular del bien cumplir las obligaciones derivadas de la legislación de patrimonio cultural”, 60.3, y de la disposición final primera de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, al encontrarse relacionados con el régimen de los usos sobre el litoral.c) En el fundamento jurídico 9 la constitucionalidad de los arts. 12.5 y 64.3 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, al fundarse la impugnación en la “extralimitación al extender las competencias autonómicas al mar territorial”.d) En el fundamento jurídico 10 la inconstitucionalidad de los arts. 1.2 d); 3 a); 11.4 b) y 5 b); 35.3; 41.3; 46.2; 48.1, 4 y 5; 52; 53.1, 3 y 4; 62.5, y disposición final quinta, al encontrarse relacionados con el régimen de intervención administrativa.e) Y, finalmente, en el último fundamento jurídico la impugnación de los restantes artículos, esto es, de los arts. 11.1, inciso “y la lucha contra la contaminación marina”, y 12.2, 46.5 y 55.2 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023.
\n5.
\nDoctrina constitucional aplicableDelimitadas las posiciones de las partes es clara la existencia de un dispar entendimiento del contenido y alcance de las competencias concurrentes del Estado y de la Comunidad Autónoma de Galicia que se proyectan sobre el litoral. Debe adelantarse que sobre el espacio litoral concurre la competencia autonómica especifica de ordenación del litoral y otras propias de la Comunidad Autónoma en relación con el medio ambiente, espacios naturales protegidos, puertos, pesca, patrimonio histórico artístico, entre otras, junto con algunas competencias del Estado y las facultades que le corresponden al Estado como titular del dominio público marítimo-terrestre (art. 132.2 CE).El presidente del Gobierno considera que la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 incurre en una extralimitación o apropiación de su “competencia exclusiva” derivada de la titularidad demanial y de otras competencias de las que es titular.
\nY, por su parte, la Comunidad Autónoma de Galicia entiende que los preceptos impugnados se han dictado en el ejercicio de las diversas competencias asumidas en el EAG, entre la que destaca la de “ordenación del territorio y del litoral” (art. 27.3 EAG) y que la competencia estatal no tiene carácter excluyente.Dicha contraposición delimita el esquema dialéctico en el que se desenvuelven las respectivas pretensiones de nulidad de los preceptos y de defensa de los mismos y obliga a adentrarnos en la doctrina constitucional sobre las competencias del Estado y de la Comunidad Autónoma de Galicia que se proyectan sobre el dominio público marítimo-terrestre, así como en relación con las facultades que le corresponden al Estado como consecuencia de la titularidad demanial.A) La titularidad del dominio público marítimo-terrestre no es título atributivo de competenciasDesde la STC 113/1983, de 6 de diciembre hasta la reciente STC 18/2022, de 8 de febrero, este tribunal se ha pronunciado, en mayor o menor medida sobre la distribución de competencias en materia de costas en una pluralidad de sentencias, decantando una doctrina que, en la actualidad tras las últimas sentencias dictadas, puede considerarse asentada.La premisa de la que hemos partido al resolver los conflictos planteados -de modo implícito en algunas ocasiones (STC 113/1983) y expreso en la mayor parte de las veces-, es que la “atribución de una competencia sobre un ámbito físico determinado no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias en ese espacio” [SSTC 77/1984, de 3 de julio, FJ 2; 103/1989, de 8 de junio, FJ 7 a); 102/1995, de 26 de junio, FJ 3; 40/1998, de 19 de febrero, FJ 29, y 80/1998, de 2 de abril, FJ 3].
\nEsto determina que “sobre una misma superficie o espacio natural pueden actuar distintas administraciones públicas para diferentes funciones o competencias, con la inexorable necesidad de colaboración” (STC 79/2019, de 5 de junio, FJ 5) y, por supuesto, de coordinación. Este tribunal ha cimentado una extensa doctrina sobre la concurrencia de títulos competenciales que se produce en el dominio público marítimo-terrestre y especialmente sobre la incidencia que resulta de los títulos competenciales de las comunidades autónomas en las facultades atribuidas al Estado como titular del demanio.Hemos afirmado con reiteración desde la STC 77/1984, FJ 3, que la condición de dominio público, no es un criterio utilizado para delimitar competencias “ni tampoco sirve para aislar una porción de territorio de su entorno, y considerarlo como una zona exenta de las competencias de los diversos entes públicos que las ostenten” [STC 103/1989, FJ 6 a)], “ni [le] sustrae de las competencias que sobre ese aspecto corresponden a otros entes públicos que no ostentan esa titularidad” (SSTC 149/1991, de 4 de julio, FJ 1 y 46/2007, de 1 de marzo, FJ 12).
\nEn otros términos, “son, en principio, separables la propiedad pública de un bien y el ejercicio de las competencias públicas que lo utilizan como soporte” (STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 14). De modo contundente hemos afirmado, que “[e]s opinión pacífica que la titularidad del dominio público no confiere, por sí misma, competencia alguna […]. Es la naturaleza jurídica de la actividad el único criterio válido para juzgar su idoneidad constitucional” (SSTC 102/1995, de 26 de junio, FJ 20; 195/1998, de 1 de octubre, FJ 3, y 97/2002, de 25 de abril, FJ 7).B) Facultades y competencias del Estado sobre el dominio público marítimo-terrestre y sobre los terrenos colindantesa) Facultades y competencias del Estado sobre el dominio público marítimo-terrestre.
\nDe la Constitución resulta “que es competencia propia del Estado la determinación de aquellas categorías de bienes que integran el dominio público natural […] Esta facultad del legislador estatal para definir el dominio público estatal (art. 132.2 CE) y para establecer el régimen jurídico de todos los bienes que lo integran […] no sólo ha de inspirarse en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, sino que además ha de adoptar todas las medidas que crea necesarias para preservar sus características propias […]. En el caso del dominio público marítimo-terrestre se trata, además, sin embargo, de una expresa necesidad jurídico-positiva, constitucional, pues como es obvio, el mandato del constituyente quedaría burlado si el legislador obrase de modo tal que, aun reteniendo físicamente en el dominio público del Estado la zona marítimo-terrestre, tolerase que su naturaleza y sus características fueran destruidas o alteradas” [STC 149/1991, FJ 1 C)].De este modo “el legislador estatal no sólo está facultado, sino obligado, a proteger el demanio marítimo-terrestre a fin de asegurar tanto el mantenimiento de su integridad física y jurídica, como su uso público y sus valores paisajísticos” y “[e]stas finalidades que ampara el art. 45 CE no pueden alcanzarse, sin embargo, sin limitar o condicionar de algún modo las utilizaciones del demanio y el uso que sus propietarios pueden hacer de los terrenos colindantes con él y, en consecuencia, tampoco sin incidir sobre la competencia que para la ordenación del territorio ostentan las comunidades autónomas costeras” [STC 149/1991, FJ 1 D)].De modo que “en la zona marítimo-terrestre, el Estado, como titular del demanio, se encuentra facultado para regular el régimen jurídico de estos bienes y para establecer cuantas medidas sean necesarias para su protección, para preservar las características propias del bien y para asegurar la integridad de su titularidad y el libre uso público.
\nPor ello, de la doctrina constitucional hasta aquí citada cabe concluir que, aun cuando la titularidad del dominio público no es un criterio válido para delimitar competencias entre el Estado y las comunidades autónomas, sin embargo le corresponde al Estado definir legislativamente el dominio público estatal y establecer el régimen jurídico de los bienes que lo integran, así como adoptar las medidas precisas para proteger la integridad del demanio, preservar sus características naturales y su libre utilización.” (STC 46/2007, FJ 12).Esta facultad legislativa que compete en exclusiva al Estado de establecer el régimen jurídico del dominio público marítimo-terrestre ex art. 132.2 CE, al estar acotada a prever las medidas que garanticen su integridad física y jurídica y aseguren su libre utilización, no excluye la competencia legislativa autonómica de ordenación del litoral, que recayendo sobre ese mismo espacio físico le habilita para establecer en cada tramo de costa qué usos son posibles en el dominio público marítimo-terrestre, siempre claro está que al hacerlo no contraríe o desvirtúe las antedichas medidas que corresponde definir al Estado en exclusiva y que en la actualidad se encuentran en la ley y reglamento que regulan las costas.Esto es lo que estableció la STC 46/2007 -refiriéndose a la STC 149/1991- “la titularidad estatal de determinadas facultades relacionadas con la protección y defensa de un bien demanial no ha de interpretarse en el sentido de impedir el ejercicio de las correspondientes competencias de las diferentes Administraciones no titulares de ese bien que incidan sobre ese soporte.
\nDe esta forma, las limitaciones a las competencias autonómicas derivadas de dichas facultades estatales han de ser las imprescindibles para garantizar la defensa y la protección integral de dichos bienes sin pretender ordenar directamente el territorio, toda vez que la costa está sujeta a los instrumentos de ordenación territorial cuya aprobación corresponde en exclusiva al titular de dicha competencia.” (FJ 12).A modo de síntesis puede afirmarse que de la titularidad del dominio público marítimo-terrestre resulta únicamente la facultad del Estado de adoptar medidas de protección que aseguren que la naturaleza y las características del mismo no sean destruidas y alteradas, así como para garantizar el uso libre, sin perjuicio de las posibilidades de actuación del Estado sobre la zona marítimo-terrestre a través de otros títulos.b) Competencias del Estado sobre los terrenos colindantes.
\nSin embargo, la inexistencia de titularidad del Estado sobre los terrenos colindantes determina que la obligación de preservar las características naturales del dominio público marítimo-terrestre y de asegurar su libre uso deban sustentarse exclusivamente en otras competencias reservadas al Estado en el art. 149.1 CE. Así tuvimos ocasión de indicarlo en la tantas veces citada STC 149/1991, en concreto en su FJ 1 D) que reproducimos a continuación:“En lo que toca a los terrenos colindantes es claro, sin embargo, que tal titularidad no existe y que la articulación entre la obligación estatal de proteger las características propias del dominio público marítimo-terrestre y asegurar su libre uso público, de una parte, y la competencia autonómica sobre la ordenación territorial, de la otra, ha de hacerse por otra vía, apoyándose en otras competencias reservadas al Estado en exclusiva por el art. 149.1 de la CE.
\nEntre éstas, y aparte otras competencias sectoriales que legitiman la acción normativa e incluso ejecutiva del Estado en supuestos concretos (así las enunciadas en los párrafos 4, 8, 13, 20, 21 ó 24 del citado art. 149.1 CE), son dos los títulos competenciales, por así decir generales, a los que se ha de acudir para resolver conforme a la Constitución el problema que plantea la antes mencionada articulación.El primero de tales títulos es el enunciado en el art. 149.1.1, que opera aquí en dos planos distintos. En primer lugar, para asegurar una igualdad básica en el ejercicio del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado al desarrollo de la persona (art. 45 CE), en relación con el dominio público marítimo-terrestre, cuya importancia a estos efectos ya ha sido señalada antes con referencia a la Carta Europea del Litoral.
\nNo es ya la titularidad demanial, sino la competencia que le atribuye el citado art. 149.1.1, la que fundamenta la legitimidad de todas aquellas normas destinadas a garantizar, en condiciones básicamente iguales, la utilización pública, libre y gratuita del demanio para los usos comunes y a establecer, correlativamente, el régimen jurídico de aquellos usos u ocupaciones que no lo son. De otro lado, tanto para asegurar la integridad física y las características propias de la zona marítimo-terrestre como para garantizar su accesibilidad es imprescindible imponer servidumbres sobre los terrenos colindantes y limitar las facultades dominicales de sus propietarios, afectando así, de manera importante, el derecho que garantiza el art. 33.1 y 2 de la CE.
\nLa necesidad de asegurar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de este derecho no quedaría asegurada si el Estado, en uso de la competencia exclusiva que le otorga el art. 149.1.1, no regulase las condiciones básicas de la propiedad sobre los terrenos colindantes de la zona marítimo-terrestre, una regulación que, naturalmente, no excluye la posibilidad de que, a través de los correspondientes instrumentos de ordenación, las comunidades autónomas condicionen adicionalmente el uso que a esos terrenos puede darse.El segundo, aunque no secundario, de los indicados títulos es el que, en relación con la protección del medio ambiente consagra el art. 149.1.23. Como se sabe, la competencia allí reservada al Estado es la relativa al establecimiento de la legislación básica, que puede ser complementada con normas adicionales, cuando así lo prevén los respectivos Estatutos, así como el ejercicio de las funciones de ejecución necesarias para la efectividad de esa legislación.
\nEs, sin duda, la protección de la naturaleza la finalidad inmediata que persiguen las normas mediante las que se establecen limitaciones en el uso de los terrenos colindantes a fin de preservar las características propias (incluso, claro está, los valores paisajísticos) de la zona marítimo-terrestre y, por tanto, es a partir de esa finalidad primaria como se han de articular, para respetar la delimitación competencial que impone el bloque de la constitucionalidad, la obligación que al legislador estatal impone el art. 132.2 de la CE y las competencias asumidas por las comunidades autónomas.Conviene subrayar ya en este momento, que los términos en los que la Constitución (art. 149.1.23) recoge la competencia exclusiva del Estado concerniente a la protección del medio ambiente ofrecen una peculiaridad que no puede ser desdeñada a la hora de establecer su significado preciso.
\nNo utiliza aquí la Constitución, en efecto, como en otros lugares (v. gr.: en el art. 149.1.13, 16, 18 o 25) el concepto de bases, sino el de legislación básica del que también hace uso en otros párrafos (17 y 27) del mismo apartado 1 del art. 149. A diferencia de lo que en éstos sucede, sin embargo, no agrega explícitamente (como en el art. 149.1.27), ni implícitamente admite (así el 149.1.17) que el desarrollo de esta legislación básica pueda ser asumido, como competencia propia, por las comunidades autónomas, sino que precisa que la eventual competencia normativa de éstas es la de ‘establecer normas adicionales de protección’.Aunque esta redacción del Texto Constitucional lleva naturalmente a la conclusión de que el constituyente no ha pretendido reservar a la competencia legislativa del Estado sólo el establecimiento de preceptos básicos necesitados de ulterior desarrollo, sino que, por el contrario, ha entendido que había de ser el Estado el que estableciese toda la normativa que considerase indispensable para la protección del medio ambiente (sin perjuicio, claro está, de que este standard proteccionista común fuese mejorado, por así decir, por las comunidades autónomas) y aunque, efectivamente algunos estatutos de autonomía se ajustan precisamente a este entendimiento (así EA Galicia, art. 27.30;
\nEA Valencia, art. 32.6; EA Baleares, art. 11.5, […]), hay otros estatutos de autonomía [así EA País Vasco, art. 11.1 a); EA Cataluña, art. 10.6, y EA Andalucía, art. 15.1.7] que atribuyen a la correspondiente Comunidad Autónoma competencia para desarrollar la legislación básica del Estado sobre medio ambiente.Esta atribución es, sin duda, legítima, pues al precisar que el Estado tiene competencia exclusiva para la legislación básica sobre protección del medio ambiente, ‘sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de Protección’, la Constitución no excluye la posibilidad de que las comunidades autónomas puedan desarrollar también, mediante normas legales o reglamentarias, la legislación estatal, cuando específicamente sus estatutos les hayan atribuido esta competencia.
\nLa obligada interpretación de los estatutos conforme a la Constitución fuerza a entender, sin embargo, que en materia de medio ambiente el deber estatal de dejar un margen al desarrollo de la legislación básica por la normativa autonómica es menor que en otros ámbitos y que, en consecuencia, no cabe afirmar la inconstitucionalidad de las normas estatales aduciendo que, por el detalle con el que están concebidas, no permiten desarrollo normativo alguno.Esta consideración, unida a la evidente dificultad que en la práctica ofrece la distinción entre normas que desarrollan la legislación estatal y normas que establecen medidas adicionales de protección, permite establecer una cierta equiparación, a estos efectos, entre todas las comunidades autónomas.Con arreglo a estas ideas generales y sin perjuicio de examinar otros posibles títulos competenciales cuando la materia concreta lo requiera, pasamos al análisis de las impugnaciones dirigidas contra los distintos artículos.
\nOrdenaremos este análisis siguiendo los títulos en los que la propia ley está dividida aunque, ocasionalmente, en razón de la conexión existente entre los preceptos, hayamos de hacer referencia, en el análisis del contenido de un determinado título, a preceptos que se hallan fuera de él”.C) La ordenación del litoral como título competencial especifico y en particular la competencia para la gestión de los títulos de ocupaciónEn relación con el contenido de la competencia del ordenación del territorio, la STC 31/2010, de 28 de junio, al examinar la constitucionalidad del apartado 3 b) del art. 149 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) -que comprende en la competencia exclusiva de ordenación del litoral una serie de competencias ejecutivas que se proyectan sobre el dominio público marítimo-terrestre-, indica que debe descartarse su inconstitucionalidad dado que el precepto “se limita a reconocer a la Generalitat las señaladas funciones ejecutivas de su competencia cuyo ejercicio expresamente se somete al respeto del régimen general del dominio público, lo que implica su plena sujeción a las potestades estatales, pues dicho régimen corresponde establecerlo al Estado, titular del demanio, con libertad de configuración.” (FJ 92).Precisamente, ya la STC 149/1991, había aventurado el fundamento de la competencia autonómica para el otorgamiento de títulos para la ocupación y uso privativos del dominio público en la competencia para la ordenación del territorio, incluido el litoral, al indicar que la capacidad de ordenación territorial condiciona el otorgamiento de los títulos que permitan su utilización privativa o su ocupación.
\nAsí señalamos que es “sobre todo, la competencia plena para la ordenación del territorio propio, incluido el litoral, la que más sólidamente puede fundamentar la oposición de las comunidades autónomas a la retención en manos de la administración del Estado, de las facultades relativas a la gestión del dominio público marítimo-terrestre, pues es incuestionable que, formando parte éste de aquel territorio, la capacidad para ordenarlo condiciona, de uno u otro modo, el otorgamiento de los títulos que permitan su utilización privativa o su ocupación” [FJ 4 A)].Mas recientemente, al resolver el recurso presentado por el Estado contra la Ley del Parlamento de Cataluña 8/2020, de 30 de julio, de protección y ordenación del litoral, hemos indicado con referencia al art. 149.3 b) EAC, que “la competencia sobre la ‘gestión’ de los títulos de ocupación del dominio público marítimo terrestre se integra en la competencia más amplia de ordenación del litoral […] como apostilla la STC 31/2010, FJ 92, ‘dado que’ la Generalitat es competente en materia de ordenación del litoral, la gestión de los títulos no menoscaba la competencia del Estado sobre la protección del litoral derivada del art. 132.2 CE” [STC 18/2022, FJ 2 b)].De este modo debe entenderse que el art. 149.3 b) EAC cuando precisa que la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de ordenación del litoral incluye en todo caso, “[l]a gestión de los títulos de ocupación y uso del dominio público marítimo terrestre, especialmente el otorgamiento de autorizaciones y concesiones” se limita a concretar una competencia propia, ya asumida antes de la reforma de 2006, pues no hubiera podido ser asumida si no formara parte de la ordenación del litoral, al no existir ley estatal por la que se le haya transferido o delegado dicha gestión conforme al art. 150.2 CE (STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 5).Consiguientemente cuando en la STC 18/2022 avalamos la constitucionalidad del referido precepto, porque el mismo no invadía competencias estatales, modulamos así -definitivamente- nuestra doctrina, al entender que las funciones ejecutivas relativas a la gestión de títulos de utilización y ocupación del dominio público marítimo-terrestre no forman parte de competencias estatales al tener su encaje en la competencia sobre ordenación del litoral.
\nPor tanto, la competencia estatal debe entenderse limitada a establecer el régimen jurídico del dominio público para atender a las finalidades antes dichas, quedando sustraídas del mismo la facultad de otorgar las autorizaciones para la utilización y ocupación del demanio, al pertenecer dichas facultades de ejecución a la competencia exclusiva de ordenación del litoral, posicionamiento constitucional que es proyectable a las comunidades autónomas que tengan reconocida dicha competencia en sus estatutos de autonomía.Finalmente, no está demás apuntar, aun cuando nos separemos de la ordenación del territorio y del litoral, que hemos reconocido la competencia autonómica de gestión en materia de protección del medio ambiente, que también puede servir de sustento para la gestión de los títulos de ocupación y uso del dominio público marítimo-terrestre, especialmente para el otorgamiento de autorizaciones y concesiones.