Modificación del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubreEl texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, queda modificado como sigue:Se modifica la letra b) del apartado 1 del artículo 20, que queda redactada del siguiente modo:‘b) Destinar suelo adecuado y suficiente para usos productivos y para uso residencial, con reserva en todo caso de una parte proporcionada a vivienda sujeta a un régimen de protección pública que, al menos, permita establecer su precio máximo en venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda, como el derecho de superficie o la concesión administrativa.Esta reserva será determinada por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística o, de conformidad con ella, por los instrumentos de ordenación, garantizará una distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social y comprenderá, como mínimo, los terrenos necesarios para realizar el 40 por ciento de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística en el suelo rural que vaya a ser incluido en actuaciones de nueva urbanización y el 20 por ciento en el suelo urbanizado que deba someterse a actuaciones de reforma o renovación de la urbanización.No obstante, dicha legislación podrá también fijar o permitir excepcionalmente una reserva inferior o eximirlas para determinados municipios o actuaciones, siempre que, cuando se trate de actuaciones de nueva urbanización, se garantice en el instrumento de ordenación el cumplimiento íntegro de la reserva dentro de su ámbito territorial de aplicación y una distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social’”.Una vez más, la demanda vuelve a sostener el exceso competencial por parte del legislador estatal, que vendría a imponer con las definiciones impugnadas, el art. 16 y la disposición transitoria primera una política propia y acabada en materia de vivienda.
\nSe destaca en particular que la legislación andaluza vigente ya cuenta con una regulación propia tanto del régimen de protección y calificación de las viviendas protegidas, como de su adjudicación. La reforma del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana se combate por el recurrente pese a ser consciente de que el precepto que se modifica ha sido declarado constitucional por parte de este tribunal, porque procede a una elevación que entiende excesiva de las reservas de suelo para tales viviendas.El abogado del Estado defiende el ajuste del legislador a sus títulos competenciales, negando cualquier invasión competencial, porque los preceptos dejan amplio campo de actuación a las comunidades autónomas.B) Enjuiciamientoa) Como ya se destacó en el fundamento jurídico 6 B) a) de esta sentencia, las definiciones del artículo 3 de la Ley 12/2023 se establecen a efectos de lo dispuesto en ella y de su regulación.
\nTal cautela se refuerza cuando en la letra f) se establecen dos modalidades de vivienda protegida (social, que puede ser o no de emergencia, y de precio limitado) y la letra g) se refiere a la vivienda asequible incentivada. Son categorías sobre las que la Ley articula las políticas de planificación y programación públicas y su existencia es lo que determina la aplicación de medidas como, entre otras, las contenidas en los arts. 18.6 o 25, o en la disposición final segunda, ninguna de ellas impugnada en la demanda y que promueve el Estado. Se trata por tanto de un ejercicio legítimo de la competencia estatal ex art. 149.1.1 CE que en ningún momento supone una normación completa y acabada de la materia (STC 65/2020, de 18 de junio, FJ 7).b) La Ley 12/2023 establece también una serie de medidas de régimen jurídico que para la categoría de viviendas protegidas se recogen en el art. 16 y en la disposición transitoria primera.(i) El art. 16.1 afirma configurar una serie de principios para regir la vivienda protegida, sin perjuicio de lo que se establezca en la normativa autonómica y local, de la que se salvaguarda el carácter prevalente.
\nSin embargo, lo que allí se dispone tiene un nivel de detalle impropio del ejercicio de títulos competenciales transversales como son los de los apartados 1 y 13 del art. 149.1 CE, y supone una invasión de la competencia autonómica exclusiva para legislar en materia de vivienda. En efecto, se regula la finalidad exclusiva de la vivienda, requisitos negativos imperativos de las personas adjudicatarias, el carácter permanente de la protección de la vivienda cuando se promueva sobre determinado tipo de suelo y no inferior a treinta años en el resto de los supuestos, o las condiciones en que podrá darse la autorización de venta o alquiler sobre la misma. Son disposiciones inconstitucionales porque pese a la atribución competencial formal, en realidad establecen un régimen llamado a aplicarse de forma supletoria, determinando el precepto cómo han de relacionarse el ordenamiento estatal y los autonómicos.El art. 16.1 debe declararse inconstitucional y nulo, pues la regla de supletoriedad del art. 149.3 CE no supone título competencial alguno para el Estado y este no puede dictar normas con el único propósito de crear Derecho supletorio del de las comunidades autónomas en materias que sean de la exclusiva competencia de estas (STC 147/1991, de 4 de julio, FJ 7), ni siquiera cuando tenga alguna competencia en la materia (STC 118/1996, de 27 de junio, doctrina reiterada en las SSTC 109/2004, de 30 de junio, FJ 8, y 139/2011, de 14 de septiembre, FJ 4, entre otras).La inconstitucionalidad afecta también al art. 16.2, cuyo único contenido se refiere a la forma de alcanzar las condiciones señaladas en el art. 16.1.(ii) La declaración de inconstitucionalidad debe extenderse, igualmente, al primer párrafo de la disposición transitoria primera, dedicado a determinar el régimen (denominación que emplea el propio legislador y que evidencia la amplitud de su regulación) de las viviendas que ya estuvieran calificadas definitivamente como protegidas a la entrada en vigor de la Ley, porque la única finalidad de ese precepto es, sensu contrario, someter a la Ley 12/2023 las viviendas que aún no lo estuvieran.El segundo párrafo de esa disposición transitoria se refiere a las viviendas (habrá que entender implícitamente que las protegidas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley, por la conexión lógica con el párrafo previo) que formen parte de un parque público de vivienda y, aunque esto será objeto de análisis en el fundamento jurídico siguiente, la nulidad del primer párrafo arrastra ya la del segundo, al perderse el carácter de régimen transitorio pues el segundo párrafo, tomado de forma aislada, queda en una mera afirmación general de régimen jurídico sin referencia temporal ni conexión con el objeto de la disposición según su título.c) La disposición final cuarta de la Ley 12/2023 modifica, incrementándolos, los porcentajes mínimos fijados en el art. 20.1 b) TRLSRU.
\nComo en su momento concluyó el dictamen 609/2023 del Consejo Consultivo de Andalucía, esa elevación (del 30 por 100 al 40 por 100 en unos casos y del 10 por 100 al 20 por 100 en otros) reduce más el margen de maniobra disponible para las comunidades autónomas y las entidades locales, pero respetando esos mínimos sigue siendo posible desarrollar un modelo urbanístico propio. Como se ha visto en el fundamento jurídico 5 E) c) de esta sentencia, la posibilidad de que el legislador estatal fije este tipo de porcentajes de reserva para viviendas con régimen de protección fue declarada constitucional por este tribunal en la STC 141/2014, de 11 de septiembre, sobre la base de las competencias estatales previstas en el art. 149.1.1 y 13 CE.
\nEsa sentencia validó unos determinados porcentajes que luego se modificaron con la normativa que ahora vuelve a modificarse, en un porcentaje que este tribunal entiende proporcionado y coherente con la finalidad de la Ley 12/2023. La mera elevación cuantitativa, en los términos en que se realiza, no puede, sin otra argumentación, llevar a que se acoja la inconstitucionalidad pretendida y, por tanto, los mismos títulos competenciales respaldan el precepto impugnado, pues se incide, pero no se excluye, la adopción de una política autonómica propia (STC 152/1988, de 20 de julio, FJ 2).De acuerdo con lo expuesto, deben declararse conformes con el sistema constitucional de reparto competencial los arts. 3 f) y g) y la disposición final cuarta de la Ley 12/2023.
\nPor el contrario, son inconstitucionales y nulos el art. 16 y la disposición transitoria primera.
\n8.
\nImpugnaciones vinculadas con la configuración de los parques públicos de viviendaA) Objeto y posiciones de las partesOtro bloque puede configurarse con las vulneraciones constitucionales que se imputan a los arts. 27 apartado 1, párrafo tercero, y apartado 3, 28 y 29 de la Ley, sobre los parques públicos de vivienda. Los referidos preceptos establecen lo siguiente:“Artículo 27. Concepto, finalidad y financiación1. […]Los parques públicos de vivienda, regulados específicamente por la legislación autonómica en materia de vivienda, urbanismo y ordenación del territorio, podrán estar integrados al menos por:a) Las viviendas dotacionales públicas.b) Las viviendas sociales y protegidas construidas sobre suelo de titularidad pública, así como las que lo hayan sido en ejercicio del derecho de superficie, usufructo o cesión de uso y para alquiler con opción a compra, durante el tiempo en el que no se active la correspondiente opción.c) Las viviendas sociales adquiridas por las administraciones públicas en ejercicio de los derechos de tanteo y retracto, de conformidad con lo que disponga la legislación aplicable y las adquiridas a través de esos mismos derechos, en casos de ejecución hipotecaria o dación en pago de vivienda habitual de colectivos en situación de vulnerabilidad o en exclusión social, tal y como prevé la legislación autonómica.d) Las viviendas sociales adquiridas por las administraciones públicas en actuaciones de regeneración o de renovación urbanas, incluyendo las integradas en complejos inmobiliarios, tanto de forma gratuita en virtud del cumplimiento de los deberes y cargas urbanísticos correspondientes, como onerosa.e) Cualquier otra vivienda social adquirida por las administraciones públicas con competencias en materia de vivienda, o cedida a las mismas.[…]3.
\nLos ingresos procedentes de las sanciones impuestas por el incumplimiento de la función social de la propiedad de la vivienda, así como los ingresos procedentes de la gestión y, en su caso, enajenación de bienes patrimoniales que formen parte del parque público de vivienda deberán destinarse a la creación, ampliación, rehabilitación o mejora de los parques públicos de vivienda, en los términos establecidos en la legislación y normativa que los regule”.“Artículo 28. Criterios orientadores en la gestión de los parques públicos de vivienda1. Para la gestión de los parques públicos de vivienda y el cumplimiento de sus finalidades, las administraciones públicas competentes en materia de vivienda y sus entes adscritos o dependientes, de conformidad con lo dispuesto en su legislación y normativa de aplicación, y sin perjuicio de los criterios específicos que esta establezca, podrán:a) Crear, ampliar y gestionar, directa o indirectamente y sobre los suelos de su titularidad, incluidos los obtenidos para dotaciones públicas, parques públicos de vivienda, llevando a cabo, cuando proceda, la urbanización de los terrenos de conformidad con la ordenación territorial y urbanística.b) Otorgar derechos de superficie o concesiones administrativas a terceros para que edifiquen, rehabiliten y/o gestionen viviendas del parque público, siempre que quede garantizada la titularidad pública del suelo, mediante los correspondientes procedimientos que garanticen la transparencia y pública concurrencia en la concesión de estos derechos.c) Asignar recursos públicos a entidades sin ánimo de lucro con la finalidad de hacer más eficiente y próxima la gestión de las viviendas de los parques públicos, siempre que dicha gestión quede reservada a tales entidades o a la administración territorial o ente instrumental correspondiente y que la asignación se realice acorde con los objetivos de cobertura del derecho a la vivienda y de conformidad con la normativa reguladora.d) Enajenar los bienes patrimoniales integrantes de los parques públicos de vivienda, mediante los procedimientos admitidos por la legislación aplicable, únicamente a otras administraciones públicas, sus entes instrumentales o a personas jurídicas sin ánimo de lucro, dedicadas a la gestión de vivienda con fines sociales, y mediante la obligación por parte del nuevo o nuevos titulares, de atenerse a las condiciones, plazos y rentas máximas establecidos, subrogándose en sus derechos y obligaciones.2.
\nEn el desarrollo de las actuaciones previstas en el apartado anterior deberá prestarse especial atención a las particularidades de cada entorno territorial, con objeto de llevar a cabo el tipo de gestión y actuaciones más acordes a las características sociales, económicas y territoriales de la demanda”.“Artículo 29. Destino de los parques públicos de vivienda1. Las viviendas integrantes de los parques públicos de vivienda tienen como destino, de conformidad con lo dispuesto en la legislación específica y demás normativa de aplicación, la garantía del derecho de acceso a la vivienda de las personas y hogares con mayores dificultades para acceder a una vivienda en el mercado, en razón de sus circunstancias sociales y económicas, atendiendo a factores específicos de vulnerabilidad como la presencia de menores de edad en el hogar o unidad de convivencia, así como a las características y particularidades del ámbito territorial.2.
\nLa ocupación y el disfrute de las viviendas que formen parte de parques públicos pueden producirse, de acuerdo con la correspondiente legislación y normativa de aplicación, en régimen de alquiler, cesión de uso, o cualesquiera otras formas legales de tenencia temporal en las condiciones de renta y con los requisitos que establezcan las respectivas administraciones públicas en función de la demanda existente, las condiciones socioeconómicas de las personas, familias y unidades de convivencia destinatarias y las características del mercado de vivienda, incorporando criterios de inclusión, cohesión social y asequibilidad.3. Corresponde a las administraciones públicas competentes en materia de vivienda el desarrollo de sistemas de evaluación del cumplimiento de dichos requisitos de los parques públicos de vivienda de acuerdo con lo previsto en la legislación y normativa de aplicación, con el fin de garantizar el uso eficiente de los recursos públicos y la corresponsabilidad de los ocupantes de la vivienda”.El recurrente impugna determinados aspectos del régimen legal de los parques públicos de vivienda, que constituyen, de conformidad con el preámbulo de la Ley 12/2023, una de sus “apuestas más significativas”.
\nSe reprocha en todos los casos exceso competencial porque se entiende que la Ley estatal establece una regulación imperativa y acabada que no deja margen alguno a las competencias autonómicas en materia de vivienda, urbanismo, ordenación del territorio o régimen local, según el caso.La extralimitación competencial se niega por parte de la Abogacía del Estado porque la regulación legal deja siempre margen de actuación suficiente a las comunidades autónomas.B) Enjuiciamientoa) El art. 27 de la Ley 12/2023 tiene por objeto, conforme a su título, el concepto, finalidad y financiación de los parques públicos de vivienda. Sin embargo, el artículo no ofrece una definición de estos pues, tras hacer unas consideraciones generales en los dos primeros párrafos de su apartado primero sobre los fines de esta figura y su tratamiento en los planes estatales de vivienda, que el recurrente no combate, se reconoce de forma expresa que están “regulados específicamente por la legislación autonómica en materia de vivienda, urbanismo y ordenación del territorio”.
\nPese a ello, inmediatamente después, se listan varias categorías de viviendas públicas que deben componerlo en todo caso (“podrán estar integrados al menos por”). El precepto incurre en un exceso cuando determina la composición mínima de esos parques públicos de vivienda para todas las administraciones, al afectar determinados tipos de vivienda de titularidad autonómica o local (dotacional, social o protegida) a la finalidad para la que crea la categoría de los parques públicos de vivienda. Se trata de una medida de detalle excesivo y que no puede garantizar un mínimo uniforme en las condiciones de ejercicio del derecho a la vivienda, ya que en nada afecta a la existencia ni a la dotación efectiva de tales parques, lo que excluye su cobertura por el art. 149.1.1 CE.
\nDe lo primero parece ser consciente el propio legislador estatal cuando redacta el encabezado del párrafo en términos potestativos; lo segundo es obvio, pues el número de viviendas dotacionales o la construcción/adquisición de viviendas públicas protegidas y sociales, a que el listado se refiere, depende del ejercicio de la política en la materia.Sin enjuiciar la conveniencia o idoneidad de que esos tipos de vivienda se integren en los parques públicos de vivienda, el listado del párrafo tercero del art. 27.1 de la Ley 12/2023 refleja una técnica propia del ejercicio de competencias de legislación básica, al dar una determinada naturaleza a cierto patrimonio de otras administraciones que estas no pueden variar, solo extender a otros de sus bienes.
\nDebe entonces reputarse inconstitucional [STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 7 a)] puesto que, además, en nada contribuye, como acaba de razonarse, al ejercicio en condiciones básicas de igualdad del derecho a la vivienda de quienes tienen más dificultades de acceso a esta en el mercado. Por eso último, la medida tampoco tiene una dimensión económica, lo que lleva a descartar igualmente la aplicabilidad del art. 149.1.13 CE (STC 21/1999, de 25 de febrero, FJ 5). Su carácter taxativo, al establecer unos mínimos sin excepciones, excluye toda consideración como Derecho supletorio y exime por tanto de entrar en ese aspecto.b) Taxativo es también el art. 27.3, que afecta imperativamente determinados ingresos de las administraciones públicas relacionados con la función social de la propiedad y la gestión de los parques públicos de vivienda a la creación, ampliación, rehabilitación o mejora de estos.En relación con los patrimonios públicos de suelo, el art. 51.2 TRLSRU contiene una regla de garantía o aseguramiento de la suerte de los bienes que lo integran similar a la que nos ocupa.
\nEl contenido de ese precepto fue declarado constitucional, en la STC 141/2014, de 11 de septiembre, al analizar el artículo entonces vigente, con el mismo tenor en el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio. Entendimos allí la regulación del destino de estos bienes como una materia de competencia estatal ejercida al amparo del art. 149.1.13 CE [FJ 11 A)]. Ahora bien, el precepto aquí impugnado va mucho más allá, al prever además la afectación finalista de ingresos procedentes de las sanciones impuestas por el incumplimiento de la función social de la propiedad de la vivienda y de los ingresos procedentes de la gestión de esos bienes, y no solo de su enajenación. Ello supone un exceso competencial, que resulta contrario al principio de autonomía financiera a que el art. 156.1 CE vincula el desarrollo y ejecución de las competencias autonómicas.
\nEn este sentido ya hemos dicho que existe un “señorío” sobre los recursos propios, también en las comunidades autónomas, que “obliga, desde perspectiva contraria, a abstenerse de efectuar ‘actos de disposición’ o ‘afirmaciones competenciales’ sobre recursos ajenos” (STC 87/2019, de 20 de junio, FJ 15). Por tanto, el art. 27.3 es también inconstitucional.c) El art. 28.1 de la Ley 12/2023, por su parte, regula unos criterios orientadores en la gestión de los meritados parques dirigidos a las administraciones competentes en materia de vivienda y sus entes adscritos o dependientes, que se establece “de conformidad con lo dispuesto en su legislación y normativa de aplicación, y sin perjuicio de los criterios específicos que esta establezca”.
\nLa previsión responde a la competencia estatal ex art. 149.1.1 CE por las mismas razones que acaban de exponerse, teniendo en cuenta, asimismo, que comprende medidas vinculantes no desplazables, como la limitación de los titulares en favor de quienes se podrán enajenar los bienes patrimoniales integrantes de los parques públicos de vivienda. No se trata, además, de medidas uniformes, pues el art. 28.2 prevé que al desarrollar esas actuaciones deba prestarse especial atención a las peculiaridades de cada entorno, para actuar de la forma más acorde a las características de la demanda, sin que pueda verse en ello afección posible a las competencias autonómicas en materia de ordenación territorial o régimen local, que en nada se agotan (STC 152/1988, de 20 de julio, FJ 2).d) El legítimo ejercicio de la competencia estatal ex art. 149.1.1 CE es, finalmente, predicable del art. 29, que desarrolla el destino de los parques públicos de vivienda indicado en el primer párrafo del art. 27.1 de la misma Ley “de conformidad con lo dispuesto en la legislación específica y demás normativa de aplicación” (art. 29.1), lo que supone su directa aplicación en esos términos y excluye la supletoriedad.
\nIgual fórmula se repite al indicar las formas en que “pueden” producirse su ocupación y disfrute (art. 29.2), encomendando también con la misma cautela a las administraciones competentes en materia de vivienda el desarrollo de los sistemas de evaluación de los requisitos para ello (art. 29.3). De nuevo, se trata de una previsión que establece las condiciones básicas necesarias para garantizar la igualdad en el ejercicio del derecho a la vivienda, sin suponer una normación completa y acabada del mismo (STC 65/2020, de 18 de junio, FJ 7), por lo que no vulnera las competencias autonómicas.En conclusión, deben declararse nulos e inconstitucionales, por exceso competencial, el tercer párrafo del art. 27.1 y el art. 27.3.
\nSe rechazan las quejas formuladas respecto al art. 28 y el art. 29, que suponen legítimo ejercicio de las competencias que corresponden al Estado en función del art. 149.1.1 CE.
\n9.
\nImpugnaciones relativas al régimen de arrendamientos urbanosA) Objeto y posiciones de las partesFinalmente, se estudia la queja de inconstitucionalidad que se dirige en el recurso contra la disposición final primera en sus apartados uno, tres y seis, la cual dispone:“Disposición final primera. Medidas de contención de precios en la regulación de los contratos de arrendamiento de viviendaLa Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de arrendamientos urbanos, queda modificada como sigue:Uno. El artículo 10 queda redactado en los siguientes términos:‘Artículo 10. Prórroga del contrato1. Si llegada la fecha de vencimiento del contrato, o de cualquiera de sus prórrogas, una vez transcurridos como mínimo cinco años de duración de aquel, o siete años si el arrendador fuese persona jurídica, ninguna de las partes hubiese notificado a la otra, al menos con cuatro meses de antelación a aquella fecha en el caso del arrendador y al menos con dos meses de antelación en el caso del arrendatario, su voluntad de no renovarlo, el contrato se prorrogará obligatoriamente por plazos anuales hasta un máximo de tres años más, salvo que el arrendatario manifieste al arrendador con un mes de antelación a la fecha de terminación de cualquiera de las anualidades, su voluntad de no renovar el contrato.2.
\nEn los contratos de arrendamiento de vivienda habitual sujetos a la presente ley en los que finalice el periodo de prórroga obligatoria previsto en el artículo 9.1, o el periodo de prórroga tácita previsto en el artículo 10.1, podrá aplicarse, previa solicitud del arrendatario, una prórroga extraordinaria del plazo del contrato de arrendamiento por un periodo máximo de un año, durante el cual se seguirá aplicando los términos y condiciones establecidos para el contrato en vigor. Esta solicitud de prórroga extraordinaria requerirá la acreditación por parte del arrendatario de una situación de vulnerabilidad social y económica sobre la base de un informe o certificado emitido en el último año por los servicios sociales de ámbito municipal o autonómico y deberá ser aceptada obligatoriamente por el arrendador cuando este sea un gran tenedor de vivienda de acuerdo con la definición establecida en la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, salvo que se hubiese suscrito entre las partes un nuevo contrato de arrendamiento.3.
\nEn los contratos de arrendamiento de vivienda habitual sujetos a la presente ley, en los que el inmueble se ubique en una zona de mercado residencial tensionado y dentro del periodo de vigencia de la declaración de la referida zona en los términos dispuestos en la legislación estatal en materia de vivienda, finalice el periodo de prórroga obligatoria previsto en el artículo 9.1 de esta ley o el periodo de prórroga tácita previsto en el apartado anterior, previa solicitud del arrendatario, podrá prorrogarse de manera extraordinaria el contrato de arrendamiento por plazos anuales, por un periodo máximo de tres años, durante los cuales se seguirán aplicando los términos y condiciones establecidos para el contrato en vigor.
\nEsta solicitud de prórroga extraordinaria deberá ser aceptada obligatoriamente por el arrendador, salvo que se hayan fijado otros términos o condiciones por acuerdo entre las partes, se haya suscrito un nuevo contrato de arrendamiento con las limitaciones en la renta que en su caso procedan por aplicación de lo dispuesto en los apartados 6 y 7 del artículo 17 de esta ley, o en el caso de que el arrendador haya comunicado en los plazos y condiciones establecidos en el artículo 9.3 de esta ley, la necesidad de ocupar la vivienda arrendada para destinarla a vivienda permanente para sí o sus familiares en primer grado de consanguinidad o por adopción o para su cónyuge en los supuestos de sentencia firme de separación, divorcio o nulidad matrimonial.4.
\nAl contrato prorrogado, le seguirá siendo de aplicación el régimen legal y convencional al que estuviera sometido’.[…]Tres. Se añaden dos nuevos apartados 6 y 7 en el artículo 17, redactados en los siguientes términos:‘6. En los contratos de arrendamiento de vivienda sujetos a la presente ley en los que el inmueble se ubique en una zona de mercado residencial tensionado dentro del periodo de vigencia de la declaración de la referida zona en los términos dispuestos en la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, la renta pactada al inicio del nuevo contrato no podrá exceder de la última renta de contrato de arrendamiento de vivienda habitual que hubiese estado vigente en los últimos cinco años en la misma vivienda, una vez aplicada la cláusula de actualización anual de la renta del contrato anterior, sin que se puedan fijar nuevas condiciones que establezcan la repercusión al arrendatario de cuotas o gastos que no estuviesen recogidas en el contrato anterior.Únicamente podrá incrementarse, más allá de lo que proceda de la aplicación de la cláusula de actualización anual de la renta del contrato anterior, en un máximo del 10 por ciento sobre la última renta de contrato de arrendamiento de vivienda habitual que hubiese estado vigente en los últimos cinco años en la misma vivienda, cuando se acredite alguno de los siguientes supuestos:a) Cuando la vivienda hubiera sido objeto de una actuación de rehabilitación en los términos previstos en el apartado 1 del artículo 41 del Reglamento del impuesto sobre la renta de las personas físicas, que hubiera finalizado en los dos años anteriores a la fecha de la celebración del nuevo contrato de arrendamiento.b) Cuando en los dos años anteriores a la fecha de la celebración del nuevo contrato de arrendamiento se hubieran finalizado actuaciones de rehabilitación o mejora de la vivienda en la que se haya acreditado un ahorro de energía primaria no renovable del 30 por ciento, a través de sendos certificados de eficiencia energética de la vivienda, uno posterior a la actuación y otro anterior que se hubiese registrado como máximo dos años antes de la fecha de la referida actuación.c) Cuando en los dos años anteriores a la fecha de la celebración del nuevo contrato de arrendamiento se hubieran finalizado actuaciones de mejora de la accesibilidad, debidamente acreditadas.d) Cuando el contrato de arrendamiento se firme por un periodo de diez o más años, o bien, se establezca un derecho de prórroga al que pueda acogerse voluntariamente el arrendatario, que le permita de manera potestativa prorrogar el contrato en los mismos términos y condiciones durante un periodo de diez o más años.7.
\nSin perjuicio de lo dispuesto en el apartado anterior, en los contratos de arrendamiento de vivienda sujetos a la presente ley en los que el arrendador sea un gran tenedor de vivienda de acuerdo con la definición establecida en la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, y en los que el inmueble se ubique en una zona de mercado residencial tensionado dentro del periodo de vigencia de la declaración de la referida zona en los términos dispuestos en la referida Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, la renta pactada al inicio del nuevo contrato no podrá exceder del límite máximo del precio aplicable conforme al sistema de índices de precios de referencia atendiendo a las condiciones y características de la vivienda arrendada y del edificio en que se ubique, pudiendo desarrollarse reglamentariamente las bases metodológicas de dicho sistema y los protocolos de colaboración e intercambio de datos con los sistemas de información estatales y autonómicos de aplicación.Esta misma limitación se aplicará a los contratos de arrendamiento de vivienda en los que el inmueble se ubique en una zona de mercado residencial tensionado dentro del periodo de vigencia de la declaración de la referida zona en los términos dispuestos en la referida Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, y sobre el que no hubiese estado vigente ningún contrato de arrendamiento de vivienda vigente en los últimos cinco años, siempre que así se recoja en la resolución del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, al haberse justificado dicha aplicación en la declaración de la zona de mercado residencial tensionado’.[…]Seis.
\nSe añade una disposición transitoria séptima, redactada de la siguiente forma:‘Disposición transitoria séptima. Aplicación de las medidas en zonas tensionadas1. La regulación establecida en el apartado 7 del artículo 17 se aplicará a los contratos que se formalicen desde la entrada en vigor de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, y una vez se encuentre aprobado el referido sistema de índices de precios de referencia, de acuerdo con lo previsto en la disposición adicional primera de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda y lo establecido en la disposición adicional segunda del Real Decreto-ley 7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler.2.
\nLa resolución del departamento ministerial competente en materia de vivienda que apruebe el referido sistema de índices de precios de referencia se realizará por ámbitos territoriales, considerando las bases de datos, sistemas y metodologías desarrolladas por las distintas comunidades autónomas y asegurando en todo caso la coordinación técnica’”.Para el recurrente la regulación que acaba de transcribirse y que modifica la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de arrendamientos urbanos, no es legislación civil sino regulación de la vertiente institucional de los derechos de propiedad y de vivienda, disponiendo además una versión acabada de estos, por lo que invade las competencias autonómicas. Además, entrando más en detalle, entiende que las competencias autonómicas se vulneran cada vez que, para referirse a los conceptos que marcan un régimen especial de prórrogas del contrato o topes de precio, el legislador se remite únicamente a la forma en que la Ley 12/2023 regula la categoría de gran tenedor, la zona de mercado residencial tensionado y su plazo de vigencia o el sistema estatal de índices de precios de referencia.
\nTambién se combate que, en la previsión de la aprobación de este sistema, por resolución ministerial, se disponga expresamente una garantía de coordinación técnica y que se llegue a precisar con detalle el rol de los servicios sociales.La Abogacía del Estado sostiene, en cambio, que la regulación, que se refiere a precio y duración del contrato de arrendamiento de vivienda, aumentando la protección de ciertos arrendatarios, pero sin cambiar la esencia o la naturaleza del arrendamiento, es materia que encaja en las “bases de las obligaciones contractuales” a que se refiere el art. 149.1.8 CE, que le da plena cobertura.B) Enjuiciamientoa) Además de la doctrina extractada en el fundamento jurídico 3 B) c) de esta sentencia, debe destacarse que este tribunal ha sentado ya que, en virtud del art. 149.1.8 CE, es el Estado “el competente para fijar legalmente el principio de libertad de pactos en el establecimiento de la renta del contrato de alquiler de vivienda, así como para, en su caso, determinar sus eventuales modificaciones o modulaciones en atención al designio del legislador estatal respecto a la necesidad de ajustar o no el funcionamiento del mercado inmobiliario en atención a lo dispuesto en el art. 47 CE o en otros preceptos constitucionales.
\nCabe recordar al respecto que, como dijimos en la STC 89/1994, de 17 de marzo, FFJJ 5 y 8, la paridad contractual entre arrendadores y arrendatarios puede ser sometida a modulaciones fundadas en una finalidad tuitiva de intereses que se consideren necesitados de una especial protección -concretamente, los de los arrendatarios ante la situación del mercado inmobiliario-, como muestra la historia de la regulación de los arrendamientos urbanos en nuestro país” [STC 37/2022, de 10 de marzo, FJ 4 c)].Lo mismo puede afirmarse sobre el elemento de la duración y prórrogas del contrato, que es tan nuclear en el arrendamiento de vivienda como la renta, y al que nuestra legislación histórica ha aplicado de diferentes formas la misma técnica de establecer modulaciones tuitivas sobre la libertad de pactos.
\nHasta ahora, en la doctrina constitucional, estas medidas han sido analizadas en clave de contenido sustantivo y no competencial (STC 89/1994, de 17 de marzo), pero este tribunal no alberga dudas de que su determinación es cuestión que compete al legislador estatal ex art. 149.1.8 CE por ser, como la regulación de las reglas para la determinación de la renta, aspectos esenciales del régimen obligacional de los contratos de arrendamiento de viviendas que, en su condición de bases de las obligaciones contractuales, deben ser comunes y, por tanto, establecidas por el Estado.b) Cuestión diferente son los límites constitucionales de alcance material a que queda sujeto el legislador estatal al ejercer esa competencia, que aquí no han sido cuestionados.
\nLos preceptos de la disposición impugnada se limitan a establecer, en el régimen contractual del arrendamiento de viviendas, una modulación de la libertad de rentas (nuevos arts. 17.6 y 17.7 LAU) y de la duración del contrato (nueva redacción del art. 10 LAU) que se vinculan a la concurrencia de figuras que la Ley 12/2023 establece como claves en materia de vivienda (grandes tenedores y zonas tensionadas), así como las reglas para la aplicación temporal de estas medidas, que se hace depender a su vez de la aprobación del sistema de índices previsto en la disposición adicional segunda del Real Decreto-ley 7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler (primer apartado de la nueva disposición transitoria séptima LAU).
\nEsto se ha producido en virtud de la Resolución de 14 de marzo de 2024, de la Secretaría de Estado de Vivienda y Agenda Urbana, publicada en el “Boletín Oficial del Estado” del día siguiente.El hecho de que la aplicación de esas innovaciones a un contrato concreto se relacione con figuras propias de la función social del derecho de propiedad o del derecho a la vivienda, donde por cierto el Estado también tiene competencias para la determinación de las condiciones básicas que garanticen su ejercicio, no hace perder a estas medidas su naturaleza de legislación civil. Las autorreferencias exclusivas que esta normativa prevé, a la hora de remitirse a las circunstancias que determinarán la aplicación de las modulaciones, tampoco pueden considerarse invasivas de las competencias autonómicas, pues corresponde a las facultades del legislador determinar a qué desea vincular la aplicación del régimen que diseña.
\nQue este dependa de que el arrendatario sea un gran tenedor o que la vivienda se encuentre en una zona declarada como de mercado residencial tensionado, en los exclusivos términos de la Ley 12/2023 y sin considerar eventuales figuras similares creadas por la legislación autonómica, en nada afecta a las competencias de las comunidades autónomas, que podrán seguir creando figuras análogas, a las que no les serán aplicables esas modulaciones por designio expreso del legislador estatal, que no impone por ello las suyas a las comunidades autónomas.Tampoco supone un exceso competencial que se incluya en la Ley de arrendamientos urbanos, en la forma en que se hace, la identificación del instrumento que habrá de acreditar la situación de vulnerabilidad social y económica que puede dar lugar al derecho a una prórroga extraordinaria obligatoria en favor del arrendatario.
\nQue tal deba ser un informe o certificado emitido en el último año por los servicios sociales municipales o autonómicos en nada condiciona, como es evidente, el ejercicio de esas competencias sectoriales.c) Un examen separado merece el segundo apartado de la nueva disposición transitoria séptima LAU que se añade por el apartado seis de la disposición final primera de la ley impugnada. Ese apartado se refiere en realidad a la forma en que tendrá que aprobarse el sistema de índices de precios de referencia que la Ley 12/2023 cita en su disposición adicional primera y cuya creación se funda en el Real Decreto-ley 7/2019. La disposición adicional primera de la Ley 12/2023 regula, en concreto, una base de datos de contratos de arrendamiento de vivienda con el objeto de incrementar la información disponible para el desarrollo del meritado sistema de índices, y el recurrente nada discute al respecto.
\nTampoco puede recurrir ahora la regulación del sistema estatal efectuada por el Real Decreto-ley 7/2019; lo que combate es la previsión de que la resolución ministerial que efectivamente lo apruebe se realice por ámbitos territoriales, asegurando la coordinación técnica ya que debe considerar las bases de datos, sistemas y metodologías autonómicas. Ciertamente, y como sostiene el recurrente, la determinación de esas reglas no tiene naturaleza civil, siendo evidente que no conecta con el resto de las previsiones de la Ley de arrendamientos urbanos en la que la Ley 12/2023 las inserta; pero de ello no cabe derivar sin más su inconstitucionalidad, dada la existencia de conexión con el derecho a la vivienda y encaje en el art. 149.1.13 CE, que es el fundamento competencial de la disposición del Real Decreto-ley 7/2019 que crea el sistema estatal de índices de referencia.La previsión no merece reproche competencial alguno, pues en nada afecta al ejercicio de las competencias autonómicas la previsión de que el sistema estatal de índices de referencia del precio del alquiler de vivienda se realice por ámbitos territoriales, que es la única novedad.
\nQue para ello hayan de considerarse los sistemas, datos y metodologías desarrollados por las comunidades autónomas y que tenga que asegurarse, por tanto, la coordinación técnica no impide, al contrario de lo que sostiene el recurrente, que las comunidades autónomas puedan definir su propio índice de referencia, para el ejercicio de sus competencias y a los efectos de diseñar sus propias políticas y programas públicos de vivienda. Esto, además, está expresamente consagrado en el segundo apartado de la disposición adicional segunda del Real Decreto-ley 7/2019, que no se modifica.En conclusión, los preceptos impugnados de la disposición final primera de la Ley 12/2023 están legítimamente dictados al amparo de la competencia estatal ex art. 149.1.8 CE, salvo el segundo apartado de la nueva disposición transitoria séptima LAU, que se añade por el apartado seis de la disposición final primera de la ley impugnada, que responde al ejercicio de la competencia del art. 149.1.13 CE, por lo que procede desestimar la impugnación.
\nFallo En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación española, ha decidido estimar parcialmente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía contra la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, y, en consecuencia:
\n1º Declarar inconstitucionales y nulos el art. 16; el contenido del art. 19.3 a partir del inciso “que incluirá, con respecto a las viviendas de titularidad del gran tenedor en la zona de mercado residencial tensionado, al menos, los siguientes datos”; el tercer párrafo del art. 27.1; el art. 27.3, y la disposición transitoria primera de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda.
\n2º Desestimar el recurso en todo lo demás.
\nPublíquese esta sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
\nDada en Madrid, a veintiuno de mayo de dos mil veinticuatro.
\nVotos particulares 1. Voto particular que formulan los magistrados don Ricardo Enríquez Sancho, don Enrique Arnaldo Alcubilla, doña Concepción Espejel Jorquera y don César Tolosa Tribiño a la sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 5491-2023 Con el máximo respeto y consideración al parecer mayoritario del Pleno, formulamos el presente voto particular para exponer las razones por las que disentimos de la fundamentación jurídica y el fallo de la sentencia aprobada.
\nEn Derecho, las cosas son lo que son, y no lo que su autor dice que sean. Y la Ley 12/2023, por el derecho a la vivienda, no es una ley que regule las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio del derecho a la vivienda, que es la competencia estatal del art. 149.1.1 CE, en relación con el art. 47, que invoca el legislador (disposición final séptima) y asume acríticamente la mayoría (fundamento jurídico 3 de la sentencia). La Ley 12/2023 es, en realidad, una ley básica de vivienda, que es algo muy distinto y que el Estado no puede aprobar por ser la “vivienda” una competencia exclusiva de las comunidades autónomas según la Constitución (art. 148.1.3) y todos los estatutos de autonomía.
\nEl art. 149.1.1 CE atribuye al Estado competencia para “[l]a regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales”, lo que, puesto en relación con el art. 47 CE, que establece en su primer inciso que “[t]odos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada”, permite al Estado dictar una ley para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de ese derecho constitucional.
\nAhora bien, esta competencia no permite al Estado establecer una “regulación homogénea de los aspectos más esenciales de las políticas de vivienda”, que es lo que hace la ley recurrida según manifiesta su propio preámbulo (apartado III, primer párrafo). La “vivienda” es una competencia exclusiva o “plena” de las comunidades autónomas, como también admite el preámbulo de la ley (apartado II, primer párrafo). Por tanto, el Estado no puede aprobar las bases sobre la materia, como sí puede hacerlo sobre otros derechos constitucionales como la educación (arts. 27 y 149.1.30), la protección de la salud (arts. 43 y 149.1.16) o el medio ambiente (arts. 45 y 149.1.23). Según nuestra doctrina, la expresión “condiciones básicas” que emplea el art. 149.1.1 CE “no es sinónimo de ‘legislación básica’, ‘bases’ o ‘normas básicas’” que emplean esos otros subapartados del art. 149.1; en el art. 149.1.1 “las condiciones básicas que garanticen la igualdad se predican de los derechos y deberes constitucionales en sí mismos considerados, no de los sectores materiales en los que estos se insertan” (STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 7).
\nEl contenido de la competencia del art. 149.1.1 CE es diferente: permite al Estado establecer el “contenido primario […] del derecho, […] las posiciones jurídicas fundamentales (facultades elementales, límites esenciales, deberes fundamentales, prestaciones básicas, ciertas premisas o presupuestos previos...)” (STC 61/1997, FJ 8, reiterada luego en múltiples ocasiones, por ejemplo, en la STC 36/2022, de 10 de marzo, FJ 4). Un contenido “que no es, en rigor, susceptible de desarrollo como si de unas bases se tratara” (STC 61/1997, FJ 7).
\nAdemás, para evitar que este título competencial pueda vaciar las competencias autonómicas hemos dicho que “el art. 149.1.1 CE solo presta cobertura a aquellas condiciones que guarden una estrecha relación, directa e inmediata, con los derechos que la Constitución reconoce. De lo contrario, dada la fuerza expansiva de los derechos y la función fundamentadora de todo el ordenamiento jurídico que estos tienen atribuida (art. 10.1 CE), quedaría desbordado el ámbito y sentido del art. 149.1.1 CE, que no puede operar como una especie de título horizontal, capaz de introducirse en cualquier materia o sector del ordenamiento por el mero hecho de que pudieran ser reconducibles, siquiera sea remotamente, hacia un derecho o deber constitucional” (STC 61/1997, FJ 7). “La función que al Estado encomienda el art. 149.1.1 CE ha de desarrollarse sin desconocer el régimen competencial diseñado en el resto del precepto y en los estatutos de autonomía y sin que el Estado pueda asumir funciones que, más que garantizar condiciones básicas de igualdad, ampararían la infracción del orden constitucional de competencias” (STC 61/1997, FJ 9).
\nEste es el contenido típico de las “bases” que puede fijar el Estado en materias de competencia compartida, como las antes citadas del art. 149.1, núms. 16, 23 o 30, no de la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de los españoles en el ejercicio de derechos constitucionales del art. 149.1.1 CE. Efectivamente, según nuestra doctrina, mediante las “bases” el Estado debe garantizar “un común denominador normativo dirigido a asegurar, de manera unitaria y en condiciones de igualdad, los intereses generales a partir del cual pueda cada comunidad autónoma, en defensa de sus propios intereses, introducir las peculiaridades que estime convenientes” (recientemente, STC 116/2022, de 27 de septiembre, FJ 3, con cita de otras anteriores). En cambio, cuando de competencias exclusivas se trata, toda la legislación sobre la materia corresponde a quien la Constitución declara competente, sea el Estado o las comunidades autónomas. El otro, por loables que sean sus propósitos, no puede legislar sobre ello. El Estado no puede aprobar una ley de “vivienda” por la misma razón que las comunidades autónomas no pueden aprobar una ley de “extranjería”: porque la Constitución sitúa la responsabilidad en otro lugar (art. 149.1.2 CE).
\nEsto no significa que el Estado esté completamente inerme ni que los problemas de vivienda de los españoles le deban ser ajenos. El art. 47 CE informa la actuación de todos los poderes públicos, y por tanto también del Estado, a los que señala una política orientada a que los españoles puedan “disfrutar de una vivienda digna y adecuada”. Pero esta política deben desarrollarla los poderes públicos a través de sus competencias, no usurpando las ajenas. Como hemos reiterado “el art. 47 CE no constituye por sí mismo un título competencial autónomo en favor del Estado, sino un mandato o directriz que ha de informar la actuación de todos los poderes públicos (art. 53.3 CE), de modo que su consecución ha de instrumentarse ‘a través de’, no ‘a pesar de’ los sistemas de distribución de competencias” (STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 24, citando la STC 152/1988, de 20 de julio, FJ 2).
\nAsí, por ejemplo, y sin ánimo de exhaustividad, hemos reconocido que al amparo de su competencia sobre ordenación de la economía (art. 149.1.13 CE) el Estado puede financiar la construcción de vivienda pública (STC 152/1988, de 20 de julio), imponer a los propietarios de suelo la cesión de parte del mismo para su construcción (STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 8) o suspender lanzamientos de deudores hipotecarios (STC 5/2019, de 17 de enero, FJ 4). También puede, al amparo de su competencia sobre legislación civil (art. 149.1.8 CE), regular el alquiler y por tanto sus plazos, rentas y condiciones (STC 37/2022, de 10 de marzo). Y finalmente su competencia sobre legislación procesal (art. 149.1.6 CE) le permite también establecer los requisitos para los lanzamientos y desahucios judiciales (SSTC 21/2019, de 14 de febrero, FJ 6, y 28/2022, de 24 de febrero).
\nSon todas normas y actuaciones del Estado orientadas a la garantía de una vivienda digna y adecuada que encuentran acomodo en sus títulos competenciales. Pero ningún título competencial, tampoco el del art. 149.1.1 CE, permite al Estado aprobar una ley de vivienda común para toda España, que es lo que hace la Ley recurrida.
\nLa sentencia también reconoce implícitamente esta invasión competencial pues, aunque dice basarse en el art. 149.1.1 CE, termina aplicando el canon propio de las bases-desarrollo, es decir, el de la prohibición de agotar la materia, y anula por este motivo -por contener una regulación excesivamente detallada- los arts. 16.3, 19.3 y 27.1, tercer párrafo, y la disposición transitoria primera de la Ley.
\nEfectivamente, según nuestra doctrina tradicional, en materias de competencia compartida el Estado al establecer las bases “no puede hacerlo con un grado tal de detalle y de forma tan acabada o completa que prácticamente impida la adopción por parte de las comunidades autónomas de políticas propias en la materia mediante el ejercicio de sus competencias de desarrollo legislativo” (por todas, STC 116/2022, de 27 de septiembre, FJ 3, con cita de otras anteriores). Sin embargo, en contra de lo que entiende la mayoría, la competencia “exclusiva” (STC 61/1997, FJ 7) del art. 149.1.1 CE no solo permite, sino que exige una regulación estatal uniforme y detallada, pues de otro modo no hay garantía de igualdad entre españoles, y “no debe olvidarse que la ‘igualdad de todos los españoles’ representa el elemento teleológico o finalista del título competencial que aquí se considera, el único que justifica y ampara el ejercicio de la competencia estatal” (ibidem).
\nIlustra perfectamente este punto la pormenorizada y exhaustiva regulación de los derechos y obligaciones de los propietarios de suelo y de los empresarios en el proceso urbanizador realizada por todas las leyes estatales de suelo desde la STC 61/1997, fundamental en esta materia. Según estableció esa sentencia, al ser el “urbanismo” una competencia exclusiva de las comunidades autónomas conforme al art. 148.1.3 CE y los estatutos de autonomía, el Estado no puede legislar sobre la materia, ni siquiera con carácter supletorio (STC 61/1997, FJ 12), pudiendo tan solo regular al amparo del art. 149.1.1. CE las condiciones que garanticen la igualdad de los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales de propiedad (art. 33 CE) y libre empresa (art. 38). Las sucesivas leyes estatales del suelo aprobadas desde entonces, invariablemente confirmadas por este tribunal (SSTC 164/2001, de 11 de julio; 141/2014, de 11 de septiembre; 143/2017, de 14 de diciembre, y 75/2018, de 5 de julio), han establecido una enumeración detallada e íntegra de las facultades y deberes urbanísticos de los propietarios y los empresarios, sin dejar margen alguno para que las comunidades autónomas puedan completar y mucho menos desplazar esa regulación (véanse en la actualidad los arts. 7 a 19 del vigente texto refundido de la Ley de suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre).
\nEsta necesidad de regulación uniforme y detallada no cambia cuando la competencia del art. 149.1.1 CE se proyecta sobre los “principios rectores de la política social y económica”, como es el derecho a la vivienda (art. 47). Lo demuestran las mismas SSTC 33/2014, de 27 de febrero, FJ 4, y 18/2016, de 4 de febrero, FJ 7 b), que cita la sentencia [fundamento jurídico 3 B) a) (ii)] para justificar la proyección del art. 149.1.1 CE sobre los “principios rectores”.
\nLa STC 33/2014, FJ 4, reconoció efectivamente que la competencia del art. 149.1.1 CE puede proyectarse sobre los “principios rectores” del capítulo III del título I CE (arts. 39 a 52), y no solo sobre los “derechos y deberes” constitucionales del capítulo II (arts. 14 a 38). Pero hizo esta afirmación en un contexto diferente y específico, el de la acción subvencional o spending power del Estado, un ámbito en el cual el Tribunal ha reconocido que “el Estado siempre podrá, en uso de su soberanía financiera (de gasto, en este caso), asignar fondos públicos a unas finalidades u otras” (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 7, citada en la STC 33/2014, FJ 4). Pero este poder de gasto no implica que el Estado pueda regular cómo deben ejercerse potestades y competencias ajenas con total independencia de su financiación. Además, la STC 33/2014 terminó anulando las dos partidas presupuestarias que el Estado pretendía amparar en el art. 149.1.1 CE, en relación con los arts. 49 y 50, por ser el fin a que se destinaban esas partidas “asistencia social”, de competencia autonómica (art. 148.1.20 CE). Así que el precedente tiene escaso o nulo valor a estos efectos.
\nLa STC 18/2016 sí apreció un ejercicio legítimo de la competencia estatal del art. 149.1.1 CE, en relación con los arts. 49 y 50 CE, pero lo hizo en relación con una ley (la Ley 39/2006, de atención a la dependencia) en la que el Estado regula con minuciosidad y detalle auténticos “derechos” y “prestaciones” judicialmente exigibles por sus “titulares” (art. 5) que además financia. Así lo explica la propia STC 18/2016: “[l]a Ley 39/2006 establece un nivel mínimo de protección, definido y garantizado financieramente por la administración general del Estado en los términos del artículo 9, para lo que destina la pertinente dotación presupuestaria en la ley anual de presupuestos (art. 32.2 y disposición adicional primera)”, es decir, “configura un derecho subjetivo de los beneficiarios” a acceder a las “prestaciones del sistema de atención a la dependencia [que] pueden tener naturaleza de servicios o de prestaciones económicas y se describen en los arts. 15 a 25 de la Ley 39/2006” [STC 18/2016, FJ 7 a)]. Precisamente por eso “la fijación de los criterios mínimos que deben regir el reconocimiento del derecho y la valoración de la dependencia encajan en el concepto condiciones básicas al que se refiere el art. 149.1.1 CE, por tratarse de una delimitación del marco organizativo que posibilita el ejercicio mismo del derecho” [STC 18/2016, FJ 8 b)].
\nA diferencia de la ley de dependencia, la ley de vivienda ni regula ni garantiza financieramente ningún “derecho subjetivo” judicialmente exigible, ni “posibilita” su “ejercicio”. Regula potestades administrativas ajenas y cómo deben ejercerlas sus titulares, que son las comunidades autónomas. Por lo tanto, nada de lo dicho en esa STC 18/2016 puede servir para avalar la Ley 12/2023. De hecho, el resultado de la STC 18/2016 fue desestimar el recurso interpuesto por el Gobierno de Cataluña denunciando el exceso de detalle y la vulneración de sus competencias por la Ley 39/2006. La mayoría invierte así el sentido de la cita, que pasa de avalar regulaciones uniformes y detalladas a prohibirlas, con grave quebranto de nuestra doctrina.
\nEsta discrepancia no afecta a la desestimación del recurso contra los arts. 15.1 e) y la disposición final cuarta, sobre la cesión obligatoria de suelo para construcción de vivienda protegida, y contra la disposición final primera que modifica la Ley de arrendamientos urbanos. En ambos casos la sentencia aplica correctamente precedentes anteriores del Tribunal (STC 141/2014 y STC 37/2022, respectivamente) que permiten al Estado acometer estas regulaciones al amparo de títulos competenciales diferentes del art. 149.1, en concreto mediante el ejercicio de sus competencias de los núms. 13 (economía) y 8 (legislación civil) del art. 149.1 CE, respectivamente. También estamos de acuerdo con la vulneración de la autonomía política y financiera de las comunidades autónomas apreciada respecto del art. 27.3, que obliga a estas a destinar sus ingresos a los fines que el Estado le impone.
\nPero no podemos aceptar el encuadramiento del resto de preceptos impugnados en el art. 149.1.1 CE. A nuestro juicio, diversas circunstancias lo impiden.
\nSiendo esto así, el art. 149.1.1 CE tampoco permite dar cobertura a esa regulación. El art. 18.2 encomienda la declaración de zona de mercado residencial tensionado a “la administración competente en materia de vivienda”, es decir, a las comunidades autónomas, a las que deja libertad para efectuar (o no) esta declaración cuando concurran las circunstancias descritas en los apartados 2 c) y 3. Al tratarse de una facultad de utilización potestativa, este art. 18 no garantiza la “igualdad de todos los españoles”, que es la única finalidad que legitima el empleo de este art. 149.1.1 CE.
\nPor último, aunque obviáramos lo anterior y aceptáramos a efectos dialécticos la posición de la mayoría, es decir, el correcto uso del art. 149.1.1 CE por parte del Estado, no se entiende cómo el art. 16 es inconstitucional y este art. 18, apartados 2, 3 y 4, mucho más minucioso y detallado, no lo es.
\nDesde la STC 61/1997, FJ 36, hemos establecido que los patrimonios públicos de suelo son una institución urbanística que el Estado no puede regular. La Ley 12/2023 confirma este encuadramiento ya que asume que esos patrimonios deben ser “regulados específicamente por la legislación autonómica en materia de vivienda, urbanismo y ordenación del territorio” (art. 27.1). Y los “criterios orientadores” sobre su gestión y “destino” que establece en los dos artículos siguientes solo rigen “de conformidad” o “de acuerdo” con lo establecido en esa normativa reguladora, según cláusula que repiten el art. 28.1 y los tres apartados del art. 29.
\nEn consecuencia, los arts. 27 a 29 deberían haberse declarado inconstitucionales por ser normas de “vivienda, urbanismo y ordenación del territorio” de competencia autonómica (art. 148.1.3 CE y art. 27.1 de la Ley recurrida) que el Estado no puede aprobar con carácter supletorio. Y aunque se consideren preceptos “vinculantes” o de “directa aplicación”, como hace la sentencia [FJ 8 B) c) y d)], no pueden ampararse en el art. 149.1.1 CE por regular potestades administrativas, no derechos subjetivos.
\nLa mayor parte de los preceptos de la Ley 12/2023 -salvo los antes citados art. 15.1 e) y disposiciones finales primera y cuarta- contienen normas de urbanismo y vivienda encuadrables en el art. 148.1.3 CE, y no regulan el “contenido primario del derecho”, “facultades” o “posiciones jurídicas fundamentales” de los ciudadanos que “guarden una estrecha relación, directa e inmediata” con el derecho que el legislador trata de garantizar, como impone nuestra doctrina sobre el art. 149.1.1 CE que la sentencia dice aplicar.
\nPor tal motivo, debieron ser declarados contrarios al orden constitucional de distribución de competencias.
\nY en este sentido emitimos nuestro voto particular.
\nMadrid, a veintitrés de mayo de dos mil veinticuatro.
\nIdentificación Órgano Pleno Magistrados Don Cándido Conde-Pumpido Tourón, doña Inmaculada Montalbán Huertas, don Ricardo Enríquez Sancho, doña María Luisa Balaguer Callejón, don Ramón Sáez Valcárcel, don Enrique Arnaldo Alcubilla, doña Concepción Espejel Jorquera, doña María Luisa Segoviano Astaburuaga, don César Tolosa Tribiño y don Juan Carlos Campo Moreno.
\nNúmero y fecha BOE [Núm, 152 ] 24/06/2024 Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 5491-2023 Fecha de resolución 21/05/2024 Síntesis y resumen Síntesis Descriptiva Interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía en relación con diversos preceptos de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda.
\nSíntesis Analítica Competencias sobre vivienda, urbanismo, ordenación del territorio, régimen local y servicios sociales; condiciones básicas de igualdad: nulidad total o parcial de los preceptos legales que regulan el régimen de viviendas protegidas, las obligaciones de colaboración de grandes tenedores en zonas de mercado residencial tensionado, finalidad y financiación de los parques públicos de vivienda y el régimen transitorio de las viviendas de protección pública previamente calificadas. Voto particular.
\nResumen Se enjuicia la constitucionalidad de diversos preceptos de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, relativos al estatuto básico del ciudadano, zonas de mercado residencial tensionado, régimen de vivienda protegida y de arrendamientos urbanos.
\nSe estima parcialmente el recurso.
\nSe declara la inconstitucionalidad y nulidad de la ley en diversos extremos. En primer lugar, las obligaciones de colaboración y suministro de información de los grandes tenedores en zonas de mercado residencial tensionado suponen concreciones excesivas. Son las comunidades autónomas quienes están constitucional y estatutariamente facultadas para decidir qué información requerir, y por tanto, la previsión impugnada no encuentra cobertura en las competencias estatales para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de los ciudadanos en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales. En segundo lugar, la regulación de los principios que rigen la categoría de vivienda protegida cuenta con un nivel de detalle impropio de la competencia estatal ejercitada, invadiendo la correlativa competencia autonómica exclusiva para legislar en materia de vivienda.
\nAdemás, en realidad se estaría creando un régimen supletorio estatal sin tener competencia para ello. La inconstitucionalidad de este precepto se extiende a la disposición transitoria que establece el régimen de las viviendas ya calificadas como protegidas antes de la entrada en vigor de la ley. Finalmente, es inconstitucional el artículo que: por un lado, enumera las diferentes categorías que deben componer el parque público de vivienda. Este listado tiene un detalle excesivo, que rebasa la posible garantía estatal de un mínimo uniforme de las condiciones de ejercicio del derecho a la vivienda. Por otro lado, afecta taxativamente determinados ingresos de las administraciones públicas (entre otros, los procedentes de las sanciones impuestas por el incumplimiento de la función social de la vivienda) a la creación o mejora de estos parques públicos de vivienda.
\nEste destino imperativo de ingresos resulta contrario al principio de autonomía financiera de las comunidades autónomas e impide el desarrollo y ejecución de sus propias competencias, debiendo el Estado abstenerse de efectuar actos de disposición de recursos ajenos.
\nEl recurso de inconstitucionalidad se desestima en todo lo demás. En particular: porque determinadas impugnaciones adolecen de falta de fundamentación suficiente; a ello se añade el hecho de que ciertos preceptos legales no suponen una extralimitación competencial en lo relativo a la capacidad autonómica para legislar o desarrollar una política propia en materia de vivienda y que la ley contiene disposiciones que suponen un ejercicio legítimo de las competencias estatales de regular las condiciones básicas del ejercicio del derecho a la vivienda, así como en materia de legislación civil o de la planificación general de la economía (así sucede con la regulación de los derechos y deberes de los ciudadanos en relación con la vivienda, o en lo relativo al régimen de arrendamientos urbanos).
\nLa sentencia cuenta con un voto particular suscrito por cuatro magistrados.
\nArtículo 10.2 (redactado por la Ley 12/2023, de 24 de mayo), f. 9 Artículo 17.6 (redactado por la Ley 12/2023, de 24 de mayo), f. 9 Artículo 17.7 (redactado por la Ley 12/2023, de 24 de mayo), f. 9 Disposición transitoria séptima (redactado por la Ley 12/2023, de 24 de mayo), f. 9 Disposición transitoria séptima, apartado 1 (redactado por la Ley 12/2023, de 24 de mayo), f. 9 Disposición transitoria séptima, apartado 2 (redactado por la Ley 12/2023, de 24 de mayo), f. 9 Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil En general, f. 6 Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del catastro inmobiliario En general, f. 5 Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña Artículo 137, VP Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia En general, VP Artículo 5, VP Artículo 9, VP Artículos 15 a 25, VP Artículo 32.2, VP Disposición adicional primera, VP Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía Artículo 56.1, ff. 3, 4 Real Decreto 439/2007, de 30 de marzo, por el que se aprueba el reglamento del impuesto sobre la renta de las personas físicas y se modifica el reglamento de planes y fondos de pensiones, aprobado por Real Decreto 304/2004, de 20 de febrero Artículo 41.1, f. 9 Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo Artículo 10 b), f. 5 Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo En general, f. 8 Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, por el que se regula el Plan estatal de vivienda y rehabilitación 2009-2012 En general, f. 4 Comunidad Autónoma de Andalucía. Decreto-ley 6/2013, de 9 de abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda En general, f. 3 Comunidad Autónoma de Andalucía. Ley 4/2013, de 1 de octubre, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda En general, f. 3 Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana En general, ff. 5, 7 Artículo 5, f. 4 Artículo 5 a), f. 4 Artículos 7 a 19, VP Artículo 18, f. 5 Artículo 18.1 b), f. 5 Artículo 20.1 b), ff. 5, 7 Artículo 51.2, f. 8 Real Decreto-ley 7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler Disposición adicional segunda, f. 9 Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes en el marco del plan nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania
\nEn general, f. 6 Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda En general, ff. 1 a 9, VP Título II, f. 6 Título IV, capítulo II, f. 2 Preámbulo, f. 8 Preámbulo, apartado II, primer párrafo, VP Preámbulo, apartado III, primer párrafo, VP Artículo 3, ff. 2, 6, 7, VP Artículo 3 c), f. 4 Artículo 3 f), f. 7, VP Artículo 3 g), f. 7, VP Artículo 3 k), f. 6, VP Artículo 8 a), f. 4 Artículo 8 c), f. 4, VP Artículo 9 e), f. 4, VP Artículo 11, f. 6 Artículo 11.1, f. 6 Artículo 11.1 e), ff. 3, 6, VP Artículo 15.1 e), f. 5, VP Artículo 16, ff. 2, 7, VP Artículo 16.1, f. 7 Artículo 16.2, f. 7 Artículo 16.3, VP Artículo 17, VP Artículo 18, f. 5, VP Artículo 18.1, f. 5 Artículo 18.2, ff. 5, 6, VP Artículo 18.2 c), VP Artículo 18.3, f. 5, VP Artículo 18.4, f. 5, VP Artículo 18.6, f. 7 Artículo 19, f. 6 Artículo 19.1, f. 6, VP Artículo 19.1 inciso segundo, f. 6 Artículo 19.2, f. 6 Artículo 19.3, f. 6, VP Artículo 19.3 a partir del inciso \"que incluirá, con respecto a las viviendas de titularidad del gran tenedor en la zona de mercado residencial tensionado, al menos, los siguientes datos\", f. 6 Artículo 19.3 a), f. 6 Artículo 19.3 b), f. 6 Artículo 19.3 c), f. 6 Artículo 19.4, f. 6 Artículo 25, f. 7 Artículo 27, f. 8, VP Artículo 27.1, VP Artículo 27.1, primer párrafo, ff. 4, 8 Artículo 27.1, segundo párrafo, f. 8 Artículo 27.1, tercer párrafo, f. 8, VP Artículo 27.3, f. 8 Artículo 28, f. 8, VP Artículo 28.1, f. 8, VP Artículo 28.2, f. 8 Artículo 29, f. 8, VP Artículo 29.1, f. 8, VP Artículo 29.2, f. 8, VP Artículo 29.3, f. 8, VP Artículo 32, f. 2 Artículo 33, f. 2 Artículo 34, f. 2 Artículo 35, f. 2 Artículo 36, f. 2 Disposición adicional primera, f. 9 Disposición adicional tercera, f. 5 Disposición transitoria primera, f. 7, VP Disposición transitoria primera, primer párrafo, f. 7 Disposición transitoria primera, segundo párrafo, f. 7 Disposición transitoria tercera, f. 2 Disposición final primera, f. 3, VP Disposición final primera, apartado 1, f. 9 Disposición final primera, apartado 3, f. 9 Disposición final primera, apartado 6, f. 9 Disposición final segunda, ff. 5, 7 Disposición final cuarta, ff. 2, 7, VP Disposición final quinta, f. 6 Disposición final sexta, f. 6 Disposición final séptima, f. 3, VP Resolución de 14 de marzo de 2024, de la Secretaría de Estado de Vivienda y Agenda Urbana, por la que se publica la relación de zonas de mercado residencial tensionado que han sido declaradas en virtud del procedimiento establecido en el artículo 18 de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, en el primer trimestre de 2024
\nEn general, f. 9 Conceptos constitucionales Conceptos materiales Visualización Competencias en materia de legislación civilCompetencias en materia de legislación civil, ff. 3, 6, 9 Competencias en materia de planificación económicaCompetencias en materia de planificación económica, ff. 3 y 5 Competencias en materia de regulación de condiciones básicas de igualdadCompetencias en materia de regulación de condiciones básicas de igualdad, ff. 3 a 8 Competencias en materia de viviendaCompetencias en materia de vivienda, ff. 3 y 6 Derecho a la viviendaDerecho a la vivienda, Doctrina constitucional, ff. 3 y 4 Fundamentación de la demanda de inconstitucionalidadFundamentación de la demanda de inconstitucionalidad, f. 2 Principio de seguridad jurídicaPrincipio de seguridad jurídica, f. 2 Voto particular, formulado unoVoto particular, formulado uno Arrendamientos urbanosArrendamientos urbanos, f. 9 Función social de la viviendaFunción social de la vivienda, f. 6 ViviendaVivienda, f. 1 Viviendas de protección oficialViviendas de protección oficial, f. 7 Viviendas destinadas a fines socialesViviendas destinadas a fines sociales, f. 8 Arriba Ayúdenos a mejorarUtilice este formulario para notificar al Tribunal Constitucional una posible errata encontrada en el texto de la resolución.
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