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Es decir, se establece, en orden al debido cumplimiento de la función social de la propiedad de la vivienda, una condición previa para el acceso a la jurisdicción, cuyo incumplimiento por el propietario puede dar lugar a la imposición de una multa de 9001 a 90 000 € (art. 118.2 de la Ley 18/2007) como consecuencia de incurrir en la infracción grave del art. 124.2 i) de la Ley 18/2007, al no haber formulado la propuesta de alquiler social en los términos de la Ley 24/2015 (posibilidad que no está condicionada al previo requerimiento de la administración).Cabría plantearse que, con la remisión a la Ley 24/2015 que efectúa el precepto, al enjuiciar su contenido desde la perspectiva del art. 149.1.6 CE podríamos estar enjuiciando, en realidad, la obligación que establece su art. 5.2 de ofrecer un alquiler social, bajo ciertas circunstancias, “[a]ntes de interponer cualquier demanda judicial de ejecución hipotecaria o de desahucio por impago de alquiler”, labor que nos estaría vedada, dado que este último precepto no es, ni puede ser, objeto de este procedimiento, ni ha sido objeto de una previa declaración de inconstitucionalidad, ya que, aunque fue inicialmente impugnado en el recurso de inconstitucionalidad núm. 2501-2016, promovido por el presidente del Gobierno, el abogado del Estado desistió parcialmente de dicho recurso, en particular en relación con los apartados 1 a 4 y 9 del art. 5 de la Ley 24/2015, desistimiento parcial que fue aceptado en la sentencia 13/2019, de 31 de enero.

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Sería aplicable aquí la doctrina recogida, entre otras, en las SSTC 83/2020, de 15 de julio, FJ 2 b), y 131/2020, de 22 de septiembre, FJ 3), según la cual, “[l]a circunstancia de que una ley sea parcialmente modificada por otra ley posterior aprobada precisamente para su reforma, abre, naturalmente, el plazo para que esos preceptos así reformados puedan ser recurridos en la redacción que les ha dado la ley modificadora. Sin embargo, de otro lado, esos preceptos legales modificados van a integrarse en una norma que, en la parte que permanece con la redacción inicialmente aprobada, resulta inatacable directamente por la vía del recurso de inconstitucionalidad, cuando, como es el caso, ya han transcurrido más que sobradamente los plazos en los que el art. 33 LOTC permite su interposición”.Sin embargo, no se produce ese pernicioso efecto, porque, por una parte, la remisión no se efectúa exclusivamente al citado art. 5.2, sino al conjunto de preceptos de la Ley 24/2015 que regulan el ofrecimiento del alquiler social obligatorio con carácter previo al inicio de la vía judicial, incluyendo también, por consiguiente, aquellos otros preceptos de aquella ley que son modificados por la Ley 1/2022 en extremos relacionados con la obligación de ofrecer un alquiler social, como ocurre con el art. 12, que introduce la disposición adicional primera, referida a la obligación de ofrecer un alquiler social antes de promover determinadas acciones judiciales no contempladas en el art. 5, y que también es objeto del presente recurso de inconstitucionalidad.

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Por otra parte, porque la norma aquí enjuiciada, en sí misma considerada, está incidiendo sobre el derecho de propiedad de la vivienda al identificar el cumplimiento de su función social con la satisfacción por parte del propietario de un requisito con carácter previo al ejercicio de acciones judiciales. Y, en todo caso, la doctrina que acabamos de citar, y que ha sido invocada por las representaciones autonómicas, nos permite examinar la constitucionalidad de las normas modificadas por la Ley 1/2022 que han impugnado los recurrentes.Por consiguiente, no podemos sino concluir que el art. 5.2 f) de la Ley 18/2007, en la redacción dada por el art. 1.3 de la Ley 1/2022 ha de quedar sujeto a las previsiones del art. 149.1.6 CE.(ii) También en relación con la disposición adicional primera de la Ley 24/2015, introducida por el art. 12 de la Ley 1/2022, es preciso dilucidar si se incardina o no en el ámbito procesal, carácter que ha sido negado parcialmente por las representaciones autonómicas, que defienden que se trata de una carga que se impone a ciertos propietarios en virtud de la competencia autonómica en materia de vivienda, invocando el pronunciamiento de la STC 80/2018, de 5 de julio, sobre un precepto de una ley de la Comunidad Valenciana que establecía, cuando concurrieran determinadas circunstancias, la obligación de suscribir un contrato de arrendamiento con opción de compra, una vez iniciado el procedimiento de ejecución de las garantías hipotecarias que comportara la extinción del contrato de compraventa por incumplimiento del propietario comprador, así como el de la STC 21/2019, de 14 de febrero, en cuyo fundamento jurídico 6 se declaró la constitucionalidad de una norma legal de la Comunidad Autónoma de Aragón en la que se preveía la suspensión de los lanzamientos en procedimientos de ejecución hipotecaria o de desahucio, en supuestos de especial vulnerabilidad, hasta que la administración ofreciera una alternativa habitacional digna.

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Si ese fuera el caso, la disposición carecería de naturaleza procesal, pues, como dijimos en el fundamento jurídico 5 b) de la STC 80/2018, el precepto de la Ley de la Comunidad Valenciana 2/2017 que allí se enjuiciaba no introducía innovación o especialidad procesal alguna en el procedimiento judicial de ejecución hipotecaria, “toda vez que limita su objeto al establecimiento de mecanismos de protección de determinadas situaciones de necesidad, sin alterar la normativa procesal”, y “no introduce ningún mandato dirigido al juez de la ejecución, ni altera tampoco la secuencia o la tramitación propia del proceso ejecutivo, que puede seguir su curso sin verse afectada por lo preceptuado en la norma”.

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Y, en el supuesto analizado en la STC 21/2019, consideramos que no infringía el art. 149.1.6 CE, “puesto que configura un mecanismo sustantivo de protección de determinadas situaciones de especial necesidad [SSTC 80/2018, FJ 5 b) y 5/2019, FJ 4], vinculado a las actuaciones que debe desplegar la administración para ofrecer una alternativa habitacional, a través de alguno de los instrumentos previstos en la Ley 10/2016, todo ello con base en las competencias autonómicas en materia de vivienda”.El carácter procesal del apartado 2 de la disposición resulta innegable -y así lo reconoce la letrada del Parlamento de Cataluña-, tal y como se desprende del tenor de su primer inciso, según el cual, “[l]os procedimientos iniciados en los que no se haya acreditado la formulación de la oferta de alquiler social deben interrumpirse para que la oferta pueda formularse y acreditarse”.

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De la misma forma, no ofrece ningún género de duda que el contenido del apartado 3 de la disposición adicional primera carece por completo de naturaleza procesal, ya que se refiere a la duración que deben tener, en general, los contratos de alquiler social obligatorio, que se suscriban de acuerdo con la Ley 24/2015, y no solo los previstos en la propia disposición adicional primera; duración que se remite a la legislación de arrendamientos urbanos, y que, en último término, se hace depender de si el titular de la vivienda es una persona física o una persona jurídica. Por tanto, este último apartado queda excluido de la queja relativa a la vulneración del art. 149.1.6 CE.La duda se plantea en cuanto al apartado primero de la disposición adicional.

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Para dar respuesta a este interrogante, hemos de remitirnos a las consideraciones efectuadas en la misma línea en el fundamento jurídico 4 a) de la STC 28/2022, de 24 de febrero, en la que examinamos la constitucionalidad de una redacción prácticamente igual del primer párrafo del apartado 1 de esta disposición adicional primera de la Ley 24/2015, introducida por el artículo único del Decreto-ley del Gobierno de la Generalitat de Cataluña 37/2020, de 3 de noviembre, de refuerzo de la protección del derecho a la vivienda ante los efectos de la pandemia de la covid-19. Conectando el precepto con el conjunto del art. 5, al que hacía explícita referencia, afirmamos que “no se limita a establecer una obligación verificable por la administración, sino que atribuye al cumplimiento o incumplimiento de lo ordenado unos efectos que trascienden al plano procesal, ya que un precepto concreto, el apartado 3 de ese artículo 5 recién transcrito, dispone que solo ‘una vez’ cumplida esa obligación ‘el demandante podrá iniciar el procedimiento judicial’”, de donde dedujimos que se trataba de una norma procesal dirigida a los jueces.Bien es cierto que, en este caso, el apartado 1 de la disposición adicional primera (en la redacción dada por el art. 12 de la Ley 1/2022) restringe su referencia al art. 5.2, y que el apartado 3 del mismo art. 5 fue declarado inconstitucional en el fundamento jurídico 5 a) de la STC 57/2022, de 7 de abril, por establecer un requisito que condicionaba el acceso al proceso.

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Pero no lo es menos que el citado art. 5.2 impone la obligación de ofrecer una propuesta de alquiler social “antes de interponer cualquier demanda judicial de ejecución hipotecaria o de desahucio por impago de alquiler”, y que el apartado 2 de la misma disposición adicional, cuyo carácter procesal no ha sido puesto en duda por la letrada del Parlamento de Cataluña, obliga a interrumpir los procedimientos judiciales en los que no se haya acreditado la formulación de la oferta de alquiler social, estableciendo, incluso, un trámite, a sustanciar dentro del proceso judicial, para que se formule la propuesta de alquiler social, de suerte que, si no se acredita su formulación o existe discrepancia entre las partes “[u]na vez se hayan efectuado alegaciones o haya transcurrido el plazo concedido”, el juzgado debe dar traslado de la situación a la administración competente, con la información que indica la norma.

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La consideración conjunta de ambos apartados conduce a la conclusión de que la regla del apartado 1 exige satisfacer una obligación previa que condiciona el acceso a la vía procesal, cuyo cumplimiento ha de constatar el órgano judicial, y que puede supeditar el desarrollo del procedimiento. Por tanto, queda sujeto -al igual que el apartado 2- a las determinaciones del art. 149.1.6 CE, y a la doctrina de este tribunal sobre dicho precepto que se ha expuesto anteriormente.(iii) El último precepto al que se achaca la vulneración del art. 149.1.6 CE es la disposición transitoria de la Ley 1/2022, que extiende las obligaciones de ofrecer y renovar un alquiler social a que se refieren la disposición adicional primera y el art. 10 de la Ley 24/2015 en caso de que los correspondientes procedimientos judiciales se hayan iniciado antes de la entrada en vigor de la ley y todavía estén en tramitación.

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En la medida en que hemos considerado que la obligación regulada en los apartados 1 y 2 de la disposición adicional primera pertenece al ámbito procesal y queda sujeta a los límites del art. 149.1.6 CE, su extensión a procedimientos judiciales que estén en tramitación antes de la entrada en vigor de la Ley 1/2022 debe recibir la misma consideración.En el caso de la obligación de renovar el contrato a que se refiere el art. 10, lo cierto es que este precepto no contiene regla procesal alguna, como ya se ha observado anteriormente, y la disposición transitoria en examen tampoco determina que esa obligación tenga incidencia directa sobre el procedimiento judicial que se encuentre en trámite, alterando su normal desarrollo, ni se refiere a la forma en que habría de introducirse esa exigencia en su curso, a diferencia de lo que ocurre en el supuesto del apartado 2 de la disposición adicional primera de la Ley 24/2015.

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No hay, en suma, regla alguna dirigida al juez que esté conociendo del procedimiento de que se trate para que introduzca ese extremo en el debate o adopte las decisiones oportunas dirigidas a que esa obligación pueda hacerse efectiva. No cabe apreciar, por tanto, que la regla de la disposición transitoria quede sometida a las previsiones del art. 149.1.6 CE en lo que se refiere a la renovación prevista en el art. 10 de la Ley 24/2015.d) Una vez que se ha precisado qué concretas normas quedan sujetas a los límites del art. 149.1.6 CE, podemos proceder ya a discernir si los respetan o no.En primer lugar, hemos de indicar que, en este caso, el legislador autonómico guarda silencio sobre las modificaciones que introducen los arts. 1.3 [en el art. 5.2 f) de la Ley 18/2007] y 12 (que añade la disposición adicional primera a la Ley 24/2015), y sobre la regla de la disposición transitoria de la Ley 1/2022.

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La abogada de la Generalitat niega que se trate de normas procesales, y la representación del Parlamento de Cataluña sostiene igual postura, salvo en lo que se refiere al apartado 2 de la disposición adicional primera de la Ley 24/2015 que, según afirma, introduce una necesidad procesal dirigida a garantizar que no se incumpla la obligación establecida en el art. 5.2 de dicha ley, por lo que se justifica la conexión directa requerida por nuestra doctrina entre la normativa sustantiva y la especialidad procesal introducida y el objeto de la norma.De acuerdo con la doctrina antes recogida sobre la previsión del inciso final del art. 149.1.6 CE, el alcance de la competencia autonómica en materia procesal es de orden limitado y tiene un carácter restrictivo, estando circunscrita a las “necesarias especialidades” que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las comunidades autónomas, entendida dicha expresión en el sentido de que “solo pueden introducir aquellas innovaciones procesales que inevitablemente se deduzcan, desde la perspectiva de la defensa judicial, de las reclamaciones jurídicas sustantivas configuradas por la norma autonómica en virtud de las particularidades del Derecho creado por la propia comunidad autónoma”.

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De este modo, “[n]o cabe interpretar esta salvedad competencial de modo tal que quede vacía de contenido la competencia general en materia de legislación procesal atribuida al Estado” [STC 13/2019, FJ 2 b)].En este caso, se puede advertir que lo que configuran las reglas que son aquí objeto de impugnación es una norma que condiciona el acceso al proceso, pues se impone a los propietarios de viviendas que pretendan ejercer determinadas acciones judiciales el cumplimiento de una obligación con carácter previo a ese ejercicio, al igual que en los supuestos enjuiciados en la STC 28/2022, de 24 de febrero, FJ 5, y en la STC 57/2022, de 7 de abril, FJ 5 a). En la primera de ellas se examinaba la impugnación del apartado 1 bis de la disposición adicional primera de la Ley 24/2015, en la redacción dada por el apartado segundo del artículo único del Decreto-ley del Gobierno de la Generalitat de Cataluña 37/2020, de 3 de noviembre, de refuerzo de la protección del derecho a la vivienda ante los efectos de la pandemia de la covid-19, que disponía la interrupción de los procedimientos iniciados en los que no se hubiese acreditado la formulación de una propuesta de alquiler social, regla de igual tenor a la del apartado 2 de la disposición adicional primera de la Ley 24/2015 (añadida por el art. 12 de la Ley 1/2022).

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Y en la STC 57/2022 se abordaba la cuestión relativa a la constitucionalidad del art. 5.3 de la Ley 24/2015, según la redacción que le dio el art. 17 de la Ley del Parlamento de Cataluña 11/2020, de 18 de septiembre, de medidas urgentes en materia de contención de rentas en los contratos de arrendamiento de vivienda y de modificación de la Ley 18/2007, de la Ley 24/2015 y de la Ley 4/2016, relativas a la protección del derecho a la vivienda, que autorizaba al demandante a iniciar el procedimiento judicial una vez que se hubiese formulado la oferta de alquiler social, si los afectados la rechazaran, y a través de una demanda acompañada necesariamente de la documentación que acreditara que se había formulado la oferta de alquiler social.En relación con ambos supuestos indicamos que, atendiendo al canon de “conexión directa” o vínculo “necesario” o “inevitable”, hemos admitido, “la regulación de motivos de casación distintos de los previstos en la Ley de enjuiciamiento civil atendidas las características singulares de las instituciones de Derecho civil foral o especial de la comunidad autónoma, su escasa cuantía y carácter consuetudinario que impedirían en otro caso su acceso a la casación conforme a las normas generales (STC 47/2004, de 25 de marzo), pero no el empleo instrumental del Derecho procesal para la protección de derechos reconocidos por las comunidades autónomas, por ejemplo mediante el reconocimiento de una acción pública en materia de vivienda [STC 80/2018, FJ 5 a)], declarando inembargables determinadas ayudas concedidas por ellas (STC 2/2018, de 11 de enero) o erigiendo el cumplimiento de obligaciones impuestas por leyes autonómicas en requisito o presupuesto para el acceso al proceso (SSTC 54/2018, de 24 de mayo, FJ 7, y 5/2019, de 17 de enero, FJ 5, ambas en materia de vivienda).

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Tal y como se desprende de nuestra doctrina antes aludida, si así no se entendiera, resultaría subvertido por entero el sistema de distribución de competencias en materia procesal, pues bastaría a las comunidades autónomas con aprobar una norma cualquiera dentro de su acervo competencial para trasladar esta obligación a las leyes procesales que el art. 149.1.6 CE quiere comunes y ‘uniformes’ (STC 92/2013, de 22 de abril, FJ 4, citando sentencias anteriores) con las únicas excepciones que puedan considerarse ‘necesarias’, no simplemente convenientes. Como hemos dicho (véase supra fundamento jurídico 3), el art. 149.1.6 no permite a las comunidades autónomas ‘innovar el ordenamiento procesal en relación con la defensa jurídica de aquellos derechos e intereses que materialmente regulen’ [STC 13/2019, FJ 2 b), recopilando jurisprudencia anterior].

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En fin, la competencia autonómica en materia de vivienda permite a la comunidad autónoma desarrollar la actividad a que se refiere el art. 137.1 de su Estatuto (establecer condiciones sobre su calidad y habitabilidad, planificarla e inspeccionarla, fomentarla o promoverla) pero no establecer un requisito de acceso al proceso no previsto por el legislador estatal” [SSTC 28/2022, FJ 5, y 57/2022, FJ 5 a)].Las anteriores consideraciones son trasladables a este supuesto.Por consiguiente, en atención a la doctrina antes expuesta sobre la previsión del inciso final del art. 149.1.6 CE, que limita el alcance de la competencia autonómica en materia procesal, asignándole un carácter restrictivo, en cuanto podría vaciar de contenido o privar de todo significado a la especificidad con que la materia procesal se contempla en el artículo 149.1.6 CE, debemos estimar la queja articulada en el recurso de inconstitucionalidad, por lo que procede concluir que el art. 1.3 de la Ley 1/2022, que da nueva redacción a la letra f) del art. 5.2 de la Ley 18/2007, los apartados 1 y 2 de la disposición adicional primera de la Ley 24/2015, en la redacción dada por el art. 12 de la Ley 1/2022, y la disposición transitoria de esta última, en lo que se refiere a la extensión de la obligación de ofrecer un alquiler social de la disposición adicional primera de la Ley 24/2015 a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley 1/2022 y que se encuentren en tramitación, infringen el art. 149.1.6 CE, y deben, por ello, ser declarados inconstitucionales y nulos.Podría suscitarse la duda de si, en el caso del apartado 1 de la disposición adicional primera de la Ley 24/2015, el restablecimiento del orden constitucional de competencias quedaría satisfecho limitando aquella declaración de inconstitucionalidad a su párrafo primero.

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Sin embargo, por su estrecha conexión, ha de considerarse el conjunto del apartado como un todo, de suerte que el resto de sus determinaciones carecen de autonomía al margen de aquel párrafo, ya que identifican en las letras a), b) y c) las acciones antes de cuyo ejercicio resulta exigible la formulación de la propuesta de alquiler social, así como los requisitos que han de concurrir en cada una de ellas como determinantes del nacimiento de esa obligación.Con esta declaración de inconstitucionalidad, que supone la expulsión del ordenamiento jurídico de los preceptos referidos, pierde objeto el resto de las quejas articuladas contra ellos.C) La otra queja de índole competencial que se formula contra los arts. 1.3, 11 y 12 y la disposición transitoria de la Ley 1/2022 denuncia la vulneración de la competencia estatal exclusiva sobre bases de las obligaciones contractuales (art. 149.1.8 CE), puesto que integrarían elementos esenciales que forman parte de esas bases los aspectos regulados en tales preceptos, referidos a la ampliación de los supuestos en los que los propietarios de viviendas están obligados a celebrar un contrato de alquiler social, y a la extensión de su plazo de duración, agravando las consecuencias de su incumplimiento.

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En definitiva, las normas impugnadas regularían cuestiones que pertenecen al núcleo esencial de las obligaciones contractuales, incardinándose en el ámbito del Derecho civil referido al contrato de arrendamiento, sin que encuentren encaje en la competencia autonómica sobre vivienda.La abogada de la Generalitat opone que la regulación discutida encaja en la materia de vivienda y no en el Derecho civil. Defiende que la propuesta de alquiler social no constituye un contrato de arrendamiento regido por la Ley de arrendamientos urbanos, sino un contrato derivado de una obligación que impone la normativa administrativa sobre vivienda, en beneficio de personas que se encuentran en situación de emergencia social.

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Se regula la vertiente institucional del derecho de propiedad para proteger los intereses de colectivos vulnerables, y, en todo caso, la ampliación del plazo de vigencia de la propuesta de alquiler social es coherente con la reforma introducida en la Ley de arrendamientos urbanos por el Real Decreto-ley 7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler. También niega la vulneración de la competencia del art. 149.1.8 CE la letrada del Parlamento de Cataluña, que sitúa las medidas contenidas en los preceptos impugnados en el ámbito de la competencia de vivienda del art. 137 EAC, a pesar de que las normas regulen aspectos de la propiedad urbana que incidan en facultades propias de las relaciones entre privados.

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Señala que, en cualquier caso, se establece una ampliación de supuestos, por lo que no se discute la obligación de ofrecer un alquiler social, que ya se encontraba prevista en la Ley 24/2015, y, además, tiene unos destinatarios determinados y se aplica proporcionalmente, por lo que no alcanza a vaciar de contenido el derecho de propiedad en cuanto a su utilidad económica.Antes de entrar a examinar esta queja, hemos de precisar el alcance de nuestro enjuiciamiento. Dado que en el apartado anterior se declararon inconstitucionales y nulos el art. 1.3 [que da nueva redacción a la letra f) del art. 5.2 de la Ley 18/2007], los apartados 1 y 2 de la disposición adicional primera de la Ley 24/2015, en la redacción dada por el art. 12, así como la disposición transitoria de la Ley 1/2022, en la parte en que extiende lo previsto en aquellos dos apartados de la disposición adicional primera a procedimientos judiciales en tramitación a la entrada en vigor de la ley, hemos de limitarnos a verificar si los arts. 11 y 12 (en la parte que permanece vigente), así como la disposición transitoria, en cuanto se relaciona con el art. 11, respetan o no la competencia estatal sobre bases de las obligaciones contractuales.a) En la medida en que lo que se plantea es una impugnación de índole competencial, la primera operación que debemos realizar es determinar la materia objeto de la regulación contenida en las normas discutidas, para poder examinar, a continuación, la distribución competencial existente en esa materia.

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A tal efecto, hemos de partir de lo dispuesto en los preceptos impugnados que, aunque se vinculan por los recurrentes a la obligación de celebrar un contrato de alquiler social, tienen contenidos diversos. La Ley 1/2022 no incluye ninguna previsión en su articulado en cuanto al título competencial que la ampara, si bien en su preámbulo se mencionan las competencias exclusivas del art. 137 EAC, en materia de vivienda, y del art. 123 EAC, en materia de consumo. De la misma forma, las representaciones autonómicas han defendido que los preceptos impugnados se han dictado al amparo del art. 137 EAC, por el que se atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de vivienda.Para efectuar tal encuadre competencial, debemos atender al carácter, sentido y finalidad de las disposiciones traídas al conflicto, es decir, del contenido del precepto controvertido, delimitando así la regla competencial aplicable al caso [por todas, STC 65/2020, de 18 de junio, FJ 6 e)], tarea en la que este tribunal no se encuentra vinculado por las incardinaciones competenciales contenidas en las normas sometidas a su enjuiciamiento (STC 132/2019, de 13 de noviembre, FJ 4), ni tampoco por “el encuadramiento competencial que realicen las partes en el proceso” (por todas, STC 18/2016, de 4 de febrero, FJ 10).Al igual que en el supuesto examinado en la STC 37/2022, de 10 de marzo, FJ 4, es innegable que la regulación aquí discutida se proyecta sobre el ámbito de la vivienda, más concretamente sobre su destino habitacional y sobre el régimen del alquiler o arrendamiento de que ha de ser objeto la misma bajo ciertos presupuestos en situaciones de vulnerabilidad habitacional.

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Como allí dijimos, “la vivienda ‘no constituye un título competencial autónomo’ (por todas, STC 59/1995, de 17 de marzo, FJ 3), sino que puede recaer bajo distintos títulos competenciales estatales o autonómicos dependiendo de cuál sea el enfoque y cuáles los instrumentos regulatorios utilizados en cada caso por el legislador. Dicha complejidad competencial es consecuencia de las distintas dimensiones constitucionales que presenta la vivienda (‘económica’ y ‘social’, STC 152/1988, de 20 de julio, FJ 2)”. Por una parte, “la vivienda, cuya protección se configura como un principio rector de la política social y económica en el art. 47 CE, constituye, especialmente en el caso de la vivienda habitacional, el soporte y marco imprescindible para el ejercicio de varios derechos fundamentales estrechamente vinculados con la dignidad de la persona y el libre desarrollo de la personalidad (art. 10.1 CE).

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Entre ellos se encuentran señaladamente los derechos a la intimidad personal y familiar (art. 18.1 CE) y a la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2 CE)”. Por otra, “la vivienda constituye un importante activo patrimonial y, por ende, el objeto de un sector del mercado -el mercado inmobiliario-, lo cual le otorga una innegable relevancia desde la perspectiva de la actividad económica, el mercado único y la regulación del tráfico patrimonial privado” [STC 37/2022, FJ 4 a)].Dicho esto, si analizamos el contenido de los preceptos a los que se achaca la vulneración del art. 149.1.8 CE, comprobamos, en primer lugar, que, pese a las innegables conexiones con el derecho a la vivienda, su contenido no se puede encuadrar de manera primordial en esta materia a efectos competenciales.

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De un lado, porque la competencia exclusiva a la que alude el art. 137 EAC tiene por objeto fundamental, tal como pone de manifiesto el tenor del propio precepto estatutario, el desarrollo de políticas públicas en materia de vivienda, centradas en la actividad administrativa de ordenación y fomento del sector [STC 37/2022, FJ 4 a)]. Y, de otro, porque se aprecia que la finalidad que el legislador autonómico persigue a la hora de incidir sobre la propiedad inmobiliaria se lleva a cabo a través de la regulación de dos elementos que afectan de manera esencial a la relación contractual civil de carácter arrendaticio (“alquiler social”): por una parte, su duración, y, por otra, su renovación, una vez cumplido el plazo inicialmente dispuesto.

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En efecto, el apartado 3 de la disposición adicional primera de la Ley 24/2015, en la redacción dada por el art. 12 de la Ley 1/2022, prevé que la duración mínima del contrato de alquiler social obligatorio será la establecida en la legislación de arrendamientos urbanos y, en todo caso, de cinco años si se trata de personas físicas y de siete si son personas jurídicas. Y el art. 10 de la Ley 24/2015, introducido ex novo por la Ley 1/2022, reconoce el derecho de las personas o unidades familiares que disfrutan de contratos de alquiler social a formalizar un nuevo contrato, llegada la finalización de su plazo, por una única vez, siempre que acrediten que siguen cumpliendo los requisitos de exclusión residencial del art. 5.7, a cuyo efecto, el titular de la vivienda debe requerirles, con una antelación de al menos cuatro meses antes de la expiración del contrato, para que presenten la documentación acreditativa.

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Por consiguiente, se trata de normas que afectan a sendos aspectos de la relación contractual arrendaticia, por lo que tienen una naturaleza eminentemente civil, de manera que su contenido ha de analizarse atendiendo a la doctrina constitucional relativa a la distribución de competencias en este ámbito.b) La Constitución atribuye al Estado en el art. 149.1.8 toda la competencia en materia de legislación civil, si bien dejando a salvo la posibilidad de que las comunidades autónomas puedan conservar, modificar y desarrollar su Derecho civil especial o foral, allí donde lo haya, como ocurre con Cataluña, que cuenta con competencia en materia de Derecho civil, con la excepción de las materias que el art. 149.1.8 CE atribuye en todo caso al Estado (art. 129 EAC).

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Estas últimas materias son aquellas que, según ha entendido el constituyente, reclaman una legislación uniforme, y, por esa razón, queda reservada al Estado de manera exclusiva su regulación. “El sentido de esta segunda reserva competencial en favor del legislador estatal no es otro, pues, que el de delimitar un ámbito dentro del cual nunca podrá estimarse subsistente ni susceptible, por tanto, de conservación, modificación o desarrollo, Derecho civil especial o foral alguno” [STC 156/1993, de 6 de mayo, FJ 1 a)]. Entre esas materias que se reservan en exclusiva al legislador estatal se encuentran las bases de las obligaciones contractuales, que es el título que se considera vulnerado en el recurso por la regulación en examen.

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Así pues, para resolver esta queja hemos de proceder a la exposición de los aspectos principales de nuestra doctrina en cuanto al alcance de la competencia estatal sobre las bases de las obligaciones contractuales, cuya síntesis puede ser determinada a partir de las SSTC 132/2019, de 13 de noviembre, FJ 6, y 157/2021, de 16 de septiembre, FJ 9 c).(i) Se trata de una competencia material compartida entre el Estado y las comunidades autónomas que cuenten con Derecho civil foral o especial propio, que les permita el desarrollo de su legislación contractual, siempre que lo efectúen dentro de los límites marcados como bases por la legislación estatal. Por tanto, la cuestión se sitúa, en lo que debe entenderse por básico en materia civil contractual, pues no lo es todo el Derecho contractual, “sino que solo lo serán aquellas reglas que contengan los elementos esenciales que garanticen un régimen contractual común para todos los ciudadanos”.(ii) Con fundamento en la consolidada doctrina acerca del carácter formal y material de las bases [por todas, SSTC 223/2000, de 21 de septiembre, FJ 6, y 34/2013, de 14 de febrero, FJ 4 b)], este tribunal ha considerado que “dentro de la competencia estatal sobre la contratación entre privados, tienen cobijo las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de los contratos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de este sector (mutatis mutandis, STC 95/1986, de 10 de julio, FJ 4) y por este motivo, la competencia estatal de las ‘bases de las obligaciones contractuales’ del art. 149.1.8 CE debe ser entendida como una garantía estructural del mercado único y supone un límite en sí -un límite directo desde la Constitución- a la diversidad regulatoria que pueden introducir los legisladores autonómicos”.

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Ahora bien, hay que atender rigurosamente al sentido que de la noción “bases de las obligaciones contractuales” se infiere del art. 149.1.8 CE, pues este “atribuye al Estado la competencia para establecer los criterios de ordenación general del sector de la contratación privada en aquellos territorios autonómicos que cuenten con legislación propia, pero no le permite regular pormenorizadamente aspectos materiales concretos de estas obligaciones, pues tal regulación menoscabaría las competencias de las comunidades autónomas que tengan un Derecho civil foral o especial propio”.(iii) Partiendo de la idea de que existe una situación de concurrencia de competencias estatal y autonómica sobre la legislación civil contractual, “el carácter básico de la normativa estatal determinará que la norma autonómica haya de ajustarse a los límites establecidos por esta regulación, pues si no la respeta se vulnerará de modo mediato el art. 149.1.8 CE.

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Por ello, para enjuiciar si los preceptos autonómicos impugnados resultan contrarios al orden constitucional de distribución de competencias es preciso contrastar si la normativa autonómica es acorde con la legislación básica estatal”.Por otra parte, ha de tenerse en cuenta que, de acuerdo con la doctrina de este tribunal, la definición de lo básico ha de permitir a las comunidades autónomas su desarrollo a través de la consecución de opciones legislativas propias, de forma que la legislación básica no agote completamente la materia (SSTC 32/1981, de 28 de julio; 1/1982, de 28 de enero, y 5/1982, de 8 de febrero).(iv) No obstante, el legislador estatal no ha llevado a cabo una concreción formal de lo que han de considerarse “bases de las obligaciones contractuales”, por lo que, “mientras esto sucede, las comunidades autónomas no pueden quedar obligadas a esperar el pronunciamiento específico del legislador estatal y pueden ejercer su competencia respetando los principios que se deriven de la Constitución Española y de la legislación existente”.

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En tanto se produce tal declaración formal de las bases de las obligaciones contractuales, estas obligaciones se encuentran reguladas en el Código civil estatal que es una norma preconstitucional, lo que obliga a inferir de la regulación que efectúa aquellas obligaciones que materialmente tienen esta naturaleza.Para llevar a cabo esa inferencia ha de partirse de la idea de que la necesidad de una mínima regulación uniforme en materia de contratos, al ser el contrato un instrumento jurídico al servicio de la economía, “ha de orientarse al cumplimiento de los principios de unidad de mercado y libre circulación de personas y bienes (art. 139 CE), solidaridad y equilibrio económico (arts. 2 y 138 CE) y planificación general de la actividad económica (art. 131 CE).

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Todas estas normas constitucionales persiguen la ordenación general del orden público económico y son reglas esenciales en el orden jurídico global al ser las normas que determinan la estructura y el sistema económico de la sociedad”. De ahí que “en materia contractual solo deba considerase normativa básica aquellas reglas que incidan directamente en la organización económica, en las relaciones inter partes y en la economía interna de los contratos, comprobando, por ejemplo, si se respetan directrices básicas tales como el principio de la iniciativa privada y la libertad de contratación, la conmutatividad del comercio jurídico, la buena fe en las relaciones económicas, la seguridad del tráfico jurídico o si el tipo contractual se ajusta al esquema establecido en la norma estatal”.(v) Hasta tanto el legislador estatal no se pronuncie sobre lo que debe entenderse como normativa contractual básica, la operación de inferencia de las bases de las obligaciones contractuales se ha de realizar mediante un examen de las normas recogidas en el Código civil de 1889, lo que no significa considerar que todas las normas contractuales contenidas en el libro IV del Código civil (CC) lo sean, pues en él se insertan tanto reglas optativas dirigidas a la resolución de problemas concretos, como otras que fijan los perfiles, esquemas o estructuras de cada uno de los tipos contractuales y de los principios generales en los que se inspiran.

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Por consiguiente, “‘hay que entender que cuando el art. 149.1.8 CE hace referencia a la competencia exclusiva del Estado para dictar las bases de las obligaciones contractuales está aludiendo al núcleo esencial de la estructura de los contratos y a los principios que deben informar su regulación, pero no puede considerarse que el libro IV [del Código civil] contenga una regulación que impida a las comunidades autónomas con competencias en esta materia que puedan dictar regulación alguna’. Las ‘bases de las obligaciones contractuales’ a las que se refiere el art. 149.1.8 CE no constituyen el punto de partida abierto al desarrollo de las comunidades autónomas, sino que, por el contrario, son exclusivamente un límite a la actividad legislativa de estas.

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La razón de tal afirmación es clara: la finalidad de la reserva estatal en materia de Derecho de contratos estriba en la necesidad de garantizar un común denominador en los principios que deben regir las obligaciones contractuales, lo que se logra cuando las categorías generales son las mismas en todo el territorio nacional’”.(vi) Aunque el legislador civil estatal no haya concretado lo que ha de entenderse por legislación básica en materia de contratos, “puede considerarse como tal la comprendida en los principios desarrollados en los títulos I y II del libro IV CC (arts. 1088 a 1314), especialmente las normas relativas a las fuentes de las obligaciones (art. 1089 y ss. CC), a la fuerza vinculante del contrato (art. 1091 CC) y las que regulan sus elementos esenciales y efectos (arts. 1254 a 1280 CC).

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Con el mismo carácter básico deben tomarse los principios materiales que se extraen de estas normas tales como la autonomía de la voluntad, la prevalencia del principio espiritualista en la perfección del contrato, la eficacia obligacional del contrato en relación con los modos de traslación del dominio; la obligatoriedad del contrato, la buena fe contractual, el sistema de responsabilidad por incumplimiento, la responsabilidad universal del deudor, los requisitos de la validez y eficacia del contrato o la defensa de los consumidores”. En definitiva, “cuando el art. 149.1.8 CE reserva al Estado la fijación de las bases de las obligaciones contractuales no se la otorga para regular concreta y detalladamente un determinado tipo contractual, sino para dictar aquellas normas que sean esenciales para preservar una estructura de relaciones contractuales con idéntica lógica interna, auspiciada por los mismos principios materiales e igual para todos los agentes económicos en todo el territorio nacional”.

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La consecuencia es que las bases “deben referirse con carácter general y común a todos los contratos o categorías amplias de los mismos (STC 71/1982, de 30 de noviembre) y no pueden comprender la regulación de cada tipo contractual, salvo en la parte y medida que esta suponga una concreción complementaria de las reglas generales o generalizables a la clase a que por su naturaleza jurídica pertenece y, en todo caso, deben quedar opciones diversas para que el legislador autonómico pueda ejercitar su competencia”.c) Una vez expuesta la doctrina constitucional sobre la competencia estatal en relación con las bases de las obligaciones contractuales, hemos de determinar si la regulación de la Ley del Parlamento de Cataluña 1/2022 que aquí ha sido puesta en tela de juicio se atiene a los límites fijados en la reserva del art. 149.1.8 CE, que ordena, en todo caso, su adecuación a la legislación estatal.En el enjuiciamiento de los tres preceptos que se examinan debemos partir de una consideración básica: todos ellos se refieren a un contrato denominado “alquiler social”, que determinados propietarios de viviendas especificados en el art. 5.2 de la Ley 24/2015 (personas jurídicas que sean grandes tenedores o que hayan adquirido posteriormente al 30 de abril de 2008 viviendas que sean, en primera o en ulteriores transmisiones, provenientes de ejecuciones hipotecarias, provenientes de acuerdos de compensación de deudas o de dación en pago o provenientes de compraventas que tengan como causa la imposibilidad de devolver el préstamo hipotecario), deben ofrecer antes de promover acciones judiciales de ejecución hipotecaria o de desahucio por impago del alquiler.

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Es decir, nos encontramos ante un contrato peculiar, que viene impuesto a aquellos propietarios de manera forzosa, prescindiendo de su voluntad e, incluso, bajo apercibimiento de importantes sanciones pecuniarias, en virtud de una decisión del legislador, y como consecuencia de la cual resultan vinculados a personas o unidades familiares en situación de exclusión residencial a través de una relación jurídica asimilable a la nacida de un contrato, en la que todo el contenido contractual viene predeterminado por disposición legal. Falta, por tanto, el elemento esencial del consentimiento de los contratantes para que pueda hablarse de la existencia de un contrato (art. 1261.1 CC), hallándonos, más bien, ante un supuesto de unas relaciones jurídicas privadas (ya que ambas partes en la relación son sujetos privados) constituidas de manera forzosa y heterónoma.No podemos ignorar que el Derecho contractual se encuentra presidido por el principio dispositivo, como así se desprende de nuestro ordenamiento jurídico, en el que la regulación de los contratos se asienta en la libertad de las partes, a cuyos acuerdos se dispensa la debida tutela jurídica, evitando, en línea de principio, las intromisiones que vayan más allá de las que se encuentren estrictamente justificadas para la salvaguarda de derechos, libertades, intereses o políticas que exijan la protección del legislador.

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Como se señaló en el fundamento jurídico 6 de la STC 132/2019, ya mencionada, “[e]l fundamento mismo de la institución del contrato se encuentra ante todo en el principio general de libertad que se deduce del art. 10 CE, al consagrar el principio de la dignidad de la persona y del libre desarrollo de la personalidad, y del art. 1.1 CE, que encuentra necesariamente su reflejo en el ámbito económico. Por ello, esta institución encuentra también fundamento constitucional en el art. 38 CE, por el que se reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado, lo que supone innegablemente la libertad de iniciativa privada en el campo económico y la libertad de los particulares de constituirse en agentes económicos mediante la contratación”.

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Y añadimos que la regulación de las relaciones contractuales entre privados contenida en el Código civil “contempla como regla básica la autonomía de la voluntad y la libertad de pactos (art. 1255 CC), no impone un régimen jurídico cerrado para cada tipo contractual, y, si bien reconoce margen al legislador para adoptar medidas que puedan proscribir determinados comportamientos, vetar concretos tipos contractuales o establecer regímenes imperativos en otros, siempre está sujeto a la posibilidad de un enjuiciamiento constitucional de tales normas imperativas, en garantía de la libertad individual y de empresa a las que nos hemos referido”. Ello implica que el legislador autonómico, en ejercicio de sus competencias, ha de respetar el principio dispositivo que rige las relaciones contractuales entre particulares.Bien es cierto que uno de los ámbitos en los que se ha manifestado en mayor medida la intervención del legislador ha sido el de los arrendamientos urbanos, con el fin de acomodar su régimen a las coyunturas económicas, a las necesidades del mercado y a las exigencias sociales, incidiendo en aspectos tales como su duración (imponiéndose desde el Real Decreto de 21 de junio de 1920 la prórroga forzosa de los arrendamientos, que fue mantenida hasta su supresión en el Real Decreto-ley 2/1985, de 30 de abril, e incluyéndose de nuevo, con modulaciones, a partir de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, con objeto de alcanzar un plazo mínimo en la duración de los arrendamientos), o como el precio, mediante el establecimiento de limitaciones al incremento de la renta.

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La normativa sobre arrendamientos urbanos llegó incluso a autorizar al Gobierno, en el apartado 23 de la base transitoria de la Ley de arrendamientos urbanos de 31 de diciembre de 1946, para que, atendidas las circunstancias, pudiera disponer por decreto la adopción en todo o en parte del territorio nacional del alquiler social obligatorio de viviendas deshabitadas, por decisión del gobernador civil, y del desahucio por necesidad social de viviendas ocupadas que se encontraran habitualmente deshabitadas, en virtud de resolución judicial adoptada a instancia del Ministerio Fiscal; autorización que fue mantenida en la disposición adicional segunda de la Ley de arrendamientos urbanos de 1956 (texto articulado aprobado por Decreto de 13 de abril de 1956), y, por última vez, en la disposición adicional segunda del texto refundido de la Ley de arrendamientos urbanos aprobado por Decreto 4104/1964, de 24 de diciembre.

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Se trataba, como ya hemos dicho, de contratos impuestos y no, por tanto, de verdaderos contratos, porque no existía un acuerdo de voluntades entre las partes. Pero esa posibilidad desaparece en la regulación de los arrendamientos urbanos posterior a la Constitución de 1978, en la que se respeta, ante todo, la libertad de contratación, y se reconoce la libertad de pactos (en el marco del título II de la Ley), si bien condicionada por ciertas normas imperativas establecidas en los títulos I y IV LAU en garantía, por una parte, de los elementos identificadores de la esencia del contrato, y, por otra, del equilibrio entre las posiciones de las partes arrendadora y arrendataria.Ya hemos indicado anteriormente, al exponer la doctrina jurisprudencial sobre la competencia del art. 149.1.8 CE, que la normativa básica dictada a su amparo se dirige, entre otros aspectos, a comprobar el respeto del principio de iniciativa privada y de libertad de contratación, y que recae, en suma, sobre el núcleo esencial de la estructura de los contratos y de los principios que deben informar su regulación.

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De manera que la introducción de limitaciones sobre estos extremos, que incidan sobre elementos tan nucleares como los principios de autonomía de la voluntad o la libertad de pactos, queda incluida dentro del ámbito de la competencia exclusiva del legislador estatal, y ha de estar plenamente justificada en intereses superiores. En particular, como se dijo en la STC 37/2022, de 10 de marzo, FJ 4 c), corresponde en exclusiva al Estado, al amparo del art. 149.1.8 CE, la determinación y, en su caso, la modificación de las bases de las obligaciones contractuales al definir el régimen de la relación arrendaticia urbana, y, asimismo, “en uso del amplio margen de apreciación del que dispone para adoptar disposiciones en materia social y económica (STC 32/2019, de 28 de febrero, FJ 6), le corresponde pronunciarse sobre la adecuación de las bases del derecho contractual a los principios rectores de la política económica y social y, en particular, al derecho de todos los españoles a disfrutar de una vivienda digna y adecuada consagrado por el art. 47 CE, en conexión con la función social de la propiedad privada reconocida por el art. 33.2 CE, introduciendo, en su caso, las modificaciones oportunas.

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Todo ello, sin perjuicio de las competencias autonómicas en la materia para desarrollar políticas de protección del derecho a la vivienda”.(i) Pues bien, partiendo de las anteriores consideraciones, se puede afirmar que, desde el momento en que el art. 10 de la Ley 24/2015 (añadido por el art. 11 de la Ley 1/2022), está imponiendo al propietario de la vivienda la formalización de un nuevo contrato, una vez llegada su extinción por cumplimiento del plazo -si se siguen cumpliendo los requisitos de exclusión residencial establecidos en el art. 5.7-, está excluyendo todo atisbo de libertad de contratación y desvirtuando el principio de autonomía privada, ya que se despoja al propietario de la iniciativa o decisión libre para concertar ese nuevo contrato, que le viene impuesto por una previsión legal que dará origen a la nueva relación contractual, sujeta, además, a unas condiciones predeterminadas legalmente.

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Eso provoca la alteración de la naturaleza del contrato de arrendamiento urbano, cuya esencia desaparece en virtud de la previsión autonómica, al privar al propietario de toda capacidad de disposición.Ciertamente, la Comunidad Autónoma de Cataluña cuenta con competencias en materia de Derecho civil (art. 129 EAC), lo que le permitiría, en principio, el establecimiento de normas sobre el contrato de arrendamiento, siempre y cuando no altere su naturaleza ni sus elementos identificadores y nucleares, cuya determinación corresponde a la exclusiva competencia estatal ex 149.1.8 CE, como una garantía estructural del mercado único, y que suponen un límite -derivado directamente de la Constitución- a la diversidad regulatoria que pueden introducir los legisladores autonómicos [STC 157/2021, de 16 de septiembre, FJ 9 c)], que han de quedar sujetos a las normas básicas estatales que sean esenciales para preservar una estructura de relaciones contractuales con idéntica lógica interna, auspiciada por los mismos principios materiales e igual para todos los agentes económicos en todo el territorio nacional (STC 132/2019, FJ 6).Y, en este caso, es preciso contrastar la previsión autonómica con las normas que ha fijado el Estado, en ejercicio de la competencia que le asigna el art. 149.1.8 CE, en cuanto a la configuración del núcleo esencial de la estructura de los contratos y de los principios que deben informar su regulación, que ha de incluir, necesariamente, aquellas reglas que incidan en un aspecto tan principal de la ordenación de los contratos arrendaticios como es el de su duración, para cohonestarlo con el derecho de todos los españoles a disfrutar de una vivienda digna y adecuada (art. 47 CE), así como el derecho a la propiedad privada reconocido por el art. 33 CE y la función social que está llamada a cumplir.

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En este sentido, el art. 10.1 LAU, en la redacción dada por el art. 1.5 del Real Decreto-ley 7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler, ya preveía una prórroga tácita, para el caso de que, a la finalización del plazo de prórroga obligatoria del art. 9.1 LAU, las partes no hubiesen manifestado su voluntad de no renovarlo, prórroga que se extendía obligatoriamente por plazos anuales hasta un máximo de tres. Pero a esta prórroga se anteponía de manera decisiva la voluntad de ambas partes. La disposición final primera de la Ley 12/2023, que ha modificado el art. 10 LAU en su apartado 1, ha mantenido esta regla y ha añadido dos nuevas previsiones. Por una parte, su apartado 2 contempla la posibilidad de aplicar, a solicitud del arrendatario, y una vez finalizado el período de prórroga obligatoria del art. 9.1 o de prórroga tácita del art. 10.1, una prórroga extraordinaria del plazo del contrato de arrendamiento por un período máximo de un año, bajo los mismos términos y condiciones en vigor.

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La solicitud de prórroga requerirá que el arrendatario acredite una situación de vulnerabilidad social y económica sobre la base de un informe o certificado emitido en el último año por los servicios sociales de ámbito municipal o autonómico, y deberá ser aceptada obligatoriamente por el arrendador cuando sea un gran tenedor de vivienda, salvo que se hubiese suscrito entre las partes un nuevo contrato de arrendamiento. Por otra parte, respecto de los contratos de arrendamiento de vivienda habitual en los que el inmueble se ubique en una zona de mercado residencial tensionado y dentro del periodo de vigencia de la declaración de la referida zona conforme a la legislación estatal finalice el período de prórroga obligatoria del art. 9.1 o el de prorroga tácita del art. 10.1, puede prorrogarse de manera extraordinaria el contrato de arrendamiento por plazos anuales, por un periodo máximo de tres años, aplicándose los mismos términos y condiciones establecidos para el contrato en vigor.

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La solicitud de prórroga extraordinaria es obligatoria para el arrendador, salvo que las partes hayan fijado otros términos o condiciones o suscrito un nuevo contrato, o bien cuando el arrendador haya comunicado la necesidad de ocupar la vivienda arrendada cumpliendo las previsiones del art. 9.3 LAU.Las anteriores previsiones introducidas en la Ley de arrendamientos urbanos por la disposición final primera de la Ley 12/2023 fueron declaradas conformes a la Constitución en la STC 79/2024, FJ 9 B), en la que no apreciamos que se invadieran las competencias autonómicas en materia de vivienda, pues no solo corresponde al Estado la competencia ex art. 149.1.8 CE para fijar legalmente el principio de libertad de pactos en el establecimiento de la renta del contrato de alquiler de vivienda, o para, en su caso, determinar sus eventuales modificaciones o modulaciones en atención al designio del legislador estatal respecto a la necesidad de ajustar o no el funcionamiento del mercado inmobiliario en atención a lo dispuesto en el art. 47 CE o en otros preceptos constitucionales.

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Esta conclusión se extendió también al “elemento de la duración y prórrogas del contrato, que es tan nuclear en el arrendamiento de vivienda como la renta, y al que nuestra legislación histórica ha aplicado de diferentes formas la misma técnica de establecer modulaciones tuitivas sobre la libertad de pactos. Hasta ahora, en la doctrina constitucional, estas medidas han sido analizadas en clave de contenido sustantivo y no competencial (STC 89/1994, de 17 de marzo), pero este tribunal no alberga dudas de que su determinación es cuestión que compete al legislador estatal ex art. 149.1.8 CE por ser, como la regulación de las reglas para la determinación de la renta, aspectos esenciales del régimen obligacional de los contratos de arrendamiento de viviendas que, en su condición de bases de las obligaciones contractuales, deben ser comunes y, por tanto, establecidas por el Estado”.Y, en cuanto a los límites constitucionales de alcance material a que queda sujeto el legislador estatal al ejercer esa competencia, pusimos de manifiesto que “los preceptos de la disposición impugnada se limitan a establecer, en el régimen contractual del arrendamiento de viviendas, una modulación de la libertad de rentas (nuevos arts. 17.6 y 17.7 LAU) y de la duración del contrato (nueva redacción del art. 10 LAU) que se vinculan a la concurrencia de figuras que la Ley 12/2023 establece como claves en materia de vivienda (grandes tenedores y zonas tensionadas), así como las reglas para la aplicación temporal de estas medidas, que se hace depender a su vez de la aprobación del sistema de índices previsto en la disposición adicional segunda del Real Decreto-ley 7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler (primer apartado de la nueva disposición transitoria séptima LAU) […] El hecho de que la aplicación de esas innovaciones a un contrato concreto se relacione con figuras propias de la función social del derecho de propiedad o del derecho a la vivienda, donde por cierto el Estado también tiene competencias para la determinación de las condiciones básicas que garanticen su ejercicio, no hace perder a estas medidas su naturaleza de legislación civil.

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Las autorreferencias exclusivas que esta normativa prevé, a la hora de remitirse a las circunstancias que determinarán la aplicación de las modulaciones, tampoco pueden considerarse invasivas de las competencias autonómicas, pues corresponde a las facultades del legislador determinar a qué desea vincular la aplicación del régimen que diseña. Que este dependa de que el arrendatario sea un gran tenedor o que la vivienda se encuentre en una zona declarada como de mercado residencial tensionado, en los exclusivos términos de la Ley 12/2023 y sin considerar eventuales figuras similares creadas por la legislación autonómica, en nada afecta a las competencias de las comunidades autónomas, que podrán seguir creando figuras análogas, a las que no les serán aplicables esas modulaciones por designio expreso del legislador estatal, que no impone por ello las suyas a las comunidades autónomas”.Pues bien, en la medida en que el art. 10 de la Ley 24/2015 (introducido por el art. 11 de la Ley 1/2022) no respeta los límites propios del contrato de arrendamiento urbano, que resultan de la configuración que se le da en la normativa estatal, imponiendo a su finalización la celebración de un nuevo contrato, en las condiciones que determina la propia ley, hay que concluir que excede de los límites que impone el art. 149.1.8 CE, por lo que incurre en vulneración de este último y debe ser declarado inconstitucional y nulo.

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Esta declaración ha de extenderse, igualmente, a la disposición transitoria de la Ley 1/2022, en la parte en que se refiere a la obligación de renovar un alquiler social en los términos del indicado art. 10.(ii) En el caso del apartado 3 de la disposición adicional primera de la Ley 24/2015 (añadida por el art. 12 de la Ley 1/2022), nos encontramos con una regla sobre la duración de los contratos de alquiler social obligatorio que se suscriban de acuerdo con lo previsto en aquella ley (no solamente los contemplados en el apartado 1 de la misma disposición adicional), que se remite, en cuanto a su duración mínima, a la normativa vigente en materia de arrendamientos urbanos, sin que, en todo caso, pueda ser inferior a cinco años si el titular de la vivienda es una persona física, o a siete años si es una persona jurídica.

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Con la remisión a la normativa de arrendamientos urbanos podría quedar resuelta la tacha, si no fuera porque, a continuación, se condiciona esa remisión al determinar, “en cualquier caso” una duración mínima, lo que supone que, si la normativa sobre arrendamientos urbanos estableciera un período menor de duración, se aplicarán de manera preferente los plazos de duración del último inciso del apartado 3. Aunque, actualmente, tales plazos coinciden con los que establece el art. 9.1 LAU, en la redacción dada al mismo por el Real Decreto-ley 7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler, lo cierto es que el precepto enjuiciado opera un desplazamiento de la normativa aprobada por el Estado en ejercicio de la competencia del art. 149.1.8 CE sobre bases de las obligaciones contractuales, que solo resultará de aplicación a estos contratos si los plazos que establezca son iguales o superiores a los del apartado 3 de la disposición adicional primera de la Ley 24/2015, como ocurre en la actualidad.

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Pero la voluntad del legislador autonómico es la de otorgar carácter prevalente a la norma autonómica sobre la estatal, que resulta así relegada, lo que da lugar a un exceso competencial que determina la inconstitucionalidad y nulidad del precepto examinado, declaración que se limita al inciso “y, en cualquier caso, no inferior a cinco años si el titular de la vivienda es una persona física y no inferior a siete años si es una persona jurídica”, que es el que produce el desplazamiento de la normativa estatal.En consecuencia, se estima la queja relativa a la vulneración del art. 149.1.8 CE en cuanto al apartado 3 de la disposición adicional primera de la Ley 24/2015, añadida por el art. 12 de la Ley 1/2022, en los términos indicados.

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Quejas sustantivas dirigidas contra los arts. 1.3, 11 y 12 y la disposición transitoria de la Ley 1/2022: desestimaciónComo se expuso anteriormente, al margen de las tachas de índole competencial, la demanda también articula dos grupos de quejas de naturaleza sustantiva dirigidas contra los arts. 1.3, 11 y 12 y frente a la disposición transitoria de la Ley 1/2022. Una vez que han sido ya resueltas y estimadas en el fundamento anterior las impugnaciones competenciales que afectaban a los mismos preceptos, han perdido objeto las quejas de naturaleza sustantiva dirigidas contra ellos, subsistiendo únicamente en cuanto al primer inciso del apartado 3 de la disposición adicional primera de la Ley 24/2015, introducida por el art. 12 de la Ley 1/2022.

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Por consiguiente, hemos de limitar el análisis de esas impugnaciones al mencionado inciso que, como ya se ha observado, establece la duración de los contratos de alquiler social regulados en la Ley 24/2015, por remisión a las determinaciones de la normativa vigente en materia de arrendamientos urbanos.a) La primera de las impugnaciones sustantivas aparece formulada no de manera independiente, sino conectada con las quejas competenciales que denunciaban la vulneración de las competencias estatales del art. 149.1.6 y 8 CE, y se refiere a la infracción de los arts. 9.3, 10, 24 y 33 CE. Se afirma en el recurso que la obligación de ofrecer un alquiler social como requisito procesal previo para el ejercicio de determinadas acciones limita la libertad de contratación, la disponibilidad y la autonomía de la voluntad y su fundamento constitucional (art. 10 CE), condicionando además el acceso a la justicia del propietario, por las sanciones que el incumplimiento de esa obligación puede conllevar (art. 24 CE).

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Consideran los recurrentes que se trata de un requisito irrazonable, desproporcionado y generador de inseguridad jurídica y arbitrariedad (art. 9.3 CE), y que tanto la obligación impuesta en el art. 12 como el establecimiento de la prórroga temporal del art. 11 impactan directamente sobre la vertiente subjetiva del derecho de propiedad (art. 33 CE), conllevando una pérdida económica que lo hace irreconocible. Sostienen que se trata de una expropiación sin indemnización en la medida que no se ofrece al propietario un precio justo, dado que el dueño recibe una renta injusta por “exigüísima”.En relación con este último argumento general deben recordarse las limitaciones del presente enjuiciamiento de acuerdo con nuestra doctrina, ya expuesta en el fundamento jurídico 4 b) de la presente sentencia.

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La contrapartida económica que recibe la cesión que nos ocupa no es determinación de la Ley 1/2022, sino de la regulación previa de la Ley 24/2015, en concreto en su art. 5.7 a), que no ha sido modificado desde su aprobación, por lo que no puede entrarse ahora en ello, debiendo circunscribirse nuestro análisis al contenido de los preceptos impugnados de la Ley 1/2022 y las modificaciones que introducen directamente en las normas afectadas.Respecto a ellos, como puede comprobarse, la queja sustantiva, que se encuentra subordinada en gran medida a las competenciales antes enjuiciadas, se centra en la ampliación de los supuestos en los que es obligatorio ofrecer un alquiler social (art. 12) y en el establecimiento de una prórroga temporal al finalizar ese alquiler social (art. 11), extremos que han sido ya declarados inconstitucionales en esta sentencia.

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Sin embargo, al margen de su inclusión en esa regulación del alquiler social, no se formula ninguna objeción en cuanto al concreto contenido del apartado 3 de la disposición adicional primera de la Ley 24/2015 (añadida por el art. 12 de la Ley 1/2022), que, por lo demás, y, una vez depurado el apartado con la declaración de inconstitucionalidad y nulidad del último inciso efectuada en el fundamento anterior, se limita a remitirse a las previsiones de la normativa vigente en materia de arrendamientos urbanos. En consecuencia, la queja debe ser desestimada.b) La otra queja de carácter sustantivo denuncia que la obligación de ofrecer un contrato de alquiler social a determinados inquilinos vulnera los arts. 10, 24, 38 y 118 CE porque: (i) se amplían los supuestos en que un propietario está obligado a ofrecer un contrato de alquiler social a su arrendatario, contraviniendo el principio de autonomía de la voluntad y la libertad de empresa, y con imposición de unas duras condiciones; (ii) la extensión temporal del alquiler social supone una grave afectación del derecho de propiedad privada (art. 33 CE), pues durante ese tiempo la utilidad económica del dominio sobre la vivienda queda cercenada, ya que se le impone una suerte de prestación social al inquilino sin recibir una verdadera compensación ni un precio justo, con desplazamiento a los propietarios de la responsabilidades de los poderes públicos de Cataluña; (iii) la imposición de la obligación de ofertar un alquiler social como requisito procesal para la interposición de determinadas acciones ejecutivas o de desahucio infringe el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y el principio de plenitud jurisdiccional, al impedir que los propietarios puedan lograr ante los Tribunales la efectividad de una pretensión totalmente legítima; (iv) la obligación impuesta a los propietarios en el art. 12 y la disposición transitoria de la Ley 1/2022 está provocando una grave situación de inseguridad jurídica.Al igual que en el supuesto precedente, las tachas se vinculan de manera esencial a la obligación de ofrecer un contrato de alquiler social y su renovación, una vez llegada su extinción, extremos que se contienen fundamentalmente en el art. 10 de la Ley 24/2015 (añadido por el art. 11 de la Ley 1/2022), en los apartados 1 y 2 de la disposición adicional primera de la misma ley (introducida por el art. 12 de la Ley 1/2022), y en la disposición transitoria de la Ley 1/2022, normas que ya han sido declaradas inconstitucionales en el fundamento jurídico anterior, por lo que las quejas habrían perdido su objeto.Bien es cierto que los recurrentes se refieren en su fundamentación a la extensión temporal del alquiler social, pero sus argumentos se circunscriben, sustancialmente, a los lapsos de tiempo que fija el apartado 1 de la disposición adicional primera de la Ley 24/2015 y a la renovación obligatoria que se contempla en su art. 10, que ya han sido declarados inconstitucionales y nulos.

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En todo caso, la tacha se plantea fundamentalmente por la obligación en sí que se impone a ciertos propietarios de ofrecer un alquiler social, y, además, la referencia al tiempo de duración se vincula a lo antieconómico que resulta para el propietario el mantenimiento de ese alquiler debido a que las condiciones económicas que se establecen en el art. 5.7 de la Ley 24/2015 no son justas, ya que se tienen en cuenta únicamente las circunstancias personales del arrendatario, sin tomar en consideración los factores atinentes a la vivienda. Es decir, una vez que se han declarado inconstitucionales el art. 10 y los apartados 1 y 2, y el último inciso del apartado 3 de la disposición adicional primera de la Ley 24/2015 (introducidos, respectivamente, por los arts. 11 y 12 de la Ley 1/2022), el juicio de constitucionalidad del primer inciso del apartado 3 de dicha disposición adicional a que conduce el recurso pasaría por enjuiciar la constitucionalidad de las determinaciones de los apartados 2 y 7 a) del art. 5 de la Ley 24/2015, que se refieren, respectivamente, a la obligación de ofrecer un alquiler social antes de interponer determinadas demandas y a la fijación de la renta, preceptos que no son objeto de este procedimiento.

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Y, como ya se ha señalado anteriormente, la modificación de una ley no permite atacar por vía del recurso de inconstitucionalidad la parte que permanece con la redacción inicialmente aprobada cuando, como es el caso, ya han transcurrido más que sobradamente los plazos en los que el art. 33 LOTC permite su interposición [STC 83/2020, de 15 de julio, FJ 2 b)], lo que nos impide realizar la operación a la que obligaría el planteamiento de la demanda. En último término, no podemos dejar de constatar que, despojado el debate de esos aspectos que no cabe examinar aquí, el inciso inicial del apartado 3 de la disposición adicional primera de la Ley 24/2015 no es -como ya se expuso anteriormente- sino una remisión a las previsiones de la normativa vigente en materia de arrendamientos urbanos sobre la duración del arrendamiento, aprobadas por el Estado en ejercicio de la competencia del art. 149.1.8 CE, y cuya constitucionalidad tampoco es objeto de discusión en este procedimiento.En consecuencia, debemos desestimar también esta queja sustantiva, en cuanto se refiere, estrictamente, al inciso inicial del apartado 3 de la disposición adicional primera de la Ley 24/2015, añadida por el art. 12 de la Ley 1/2022.

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7.

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Impugnación de los arts. 1.1 y 7 por vulneración del art. 25 CE: estimación parcialA los arts. 1.1 y 7 de la Ley 1/2022 les imputa la demanda la vulneración del art. 25 CE por considerar que establecen un sistema de responsabilidad por hecho ajeno, ya que disponen que el nuevo adquirente de un inmueble se subrogará en la posición del anterior titular en cuanto al cómputo del plazo de dos años para que se considere que una vivienda se encuentra vacía y la administración pueda requerir que se proceda a ocuparla, así como desplegar las consiguientes facultades coercitivas y sancionadoras si se incumple el requerimiento. Afirman los recurrentes que se incumple el principio de responsabilidad o culpabilidad, al asumir el adquirente las consecuencias del tiempo que el transmitente ha mantenido vacía la vivienda transmitida.La abogada de la Generalitat alega que la regulación discutida tiene por objeto evitar la elusión de los objetivos de la ley a través de transmisiones de la propiedad entre personas jurídicas, y que no afecta a personas físicas.

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En todo caso, la actuación sancionadora solo se produciría tras el incumplimiento del previo requerimiento para la ocupación legal y efectiva de la vivienda, efectuado por la administración, ante el cual, puede justificar el adquirente los motivos del retraso en cumplir aquel objetivo. En la misma línea argumental, la letrada del Parlamento de Cataluña niega que los preceptos impugnados tengan naturaleza sancionadora, pues tratan de evitar que, por una pretendida personalización del cumplimiento de una obligación, se enerve una situación de incumplimiento asociada objetivamente al estado de la vivienda por la transmisión de esta a un tercero.El art. 1.1 ya ha sido reproducido anteriormente, como consecuencia de las quejas competenciales dirigidas contra el mismo, que han sido descartadas.

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En lo que aquí interesa, basta recordar que el precepto dispone que la situación de incumplimiento de la función social de la propiedad de una vivienda o un edificio de viviendas, por estar desocupados de forma permanente e injustificada durante un período de más de dos años, no se ve alterada por la transmisión de su titularidad a favor de una persona jurídica. Por su parte, el art. 7 añade el apartado 5 al art. 126 de la Ley 18/2007, del derecho a la vivienda, con el siguiente texto:“5. En caso de transmisión de la vivienda, si el nuevo propietario es una persona jurídica, este se subroga en la posición del anterior al efecto de asumir las consecuencias del incumplimiento de la función social de la propiedad, con independencia de cuándo se inició la desocupación”.La tacha de inconstitucionalidad, que se anuda al desconocimiento del art. 25 CE, se relaciona, según ha quedado expuesto, con el incumplimiento del principio de culpabilidad, principio que, como este tribunal ha declarado de manera reiterada, alcanza en la Constitución la consideración de principio estructural básico tanto del Derecho penal como del Derecho administrativo sancionador, y en virtud del cual queda proscrita la imposición de sanciones sin atender a la conducta del sancionado [por todas, SSTC 76/1990, de 26 de abril, FFJJ 4 y 5; 246/1991, de 19 de diciembre, FJ 2, y 86/2017, de 4 de julio, FJ 5 e)].

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El principio de culpabilidad, tal y como se entiende en la jurisprudencia constitucional, proscribe la responsabilidad objetiva o sin culpa, exigiendo no solo la autoría de la acción o de la omisión sancionables, sino también la necesidad de determinar la presencia de dolo o imprudencia [STC 76/2022, de 14 de junio, FJ 3 C)], lo que implica, igualmente, el principio de la responsabilidad personal por hechos propios y no ajenos -principio de la personalidad de la pena o sanción- (por todas, STC 185/2014, de 6 de noviembre, FJ 3, y las que en ella se mencionan). El ámbito propio del principio invocado por los recurrentes es, por tanto, el sancionador, ya que las garantías materiales recogidas en el art. 25 CE solo resultan aplicables a actos que responden al ejercicio del ius puniendi del Estado (STC 39/2011, de 31 de marzo, FJ 2).a) En el caso del art. 1.1 [que modifica el art. 5.2 b) de la Ley 18/2007], se aprecia sin dificultad que es una norma que no pertenece a la esfera sancionadora, ni de ella derivan directamente consecuencias de esa naturaleza, pues, encontrándose incardinada en el seno de un precepto más amplio destinado a la definición de los supuestos de incumplimiento de la función social de la propiedad de una vivienda o un edificio de viviendas, determina que existe tal incumplimiento cuando aquellos estén desocupados permanente e injustificadamente durante un período de más de dos años, sin que, a tales efectos, altere esa situación su transmisión a una persona jurídica.

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La norma persigue un fin constitucionalmente lícito, como es el de asegurar la observancia de las previsiones de la ley, evitando que puedan ser eludidas mediante el recurso a la transmisión o transmisiones sucesivas de la titularidad de la vivienda o del edificio, que podrían impedir que llegue a agotarse el plazo que daría lugar al incumplimiento de la función social de la propiedad de aquellos y que pudieran entrar en funcionamiento los mecanismos dirigidos a garantizar el cumplimiento de esa función social. En todo caso, la transmisión no conlleva automáticamente el traslado de la responsabilidad de un sujeto a otro, pues, según se desprende del art. 5.3 bis (introducido por el art. 1.5 de la Ley 1/2022), para que tenga lugar ese incumplimiento, debe mediar un requerimiento previo de las administraciones competentes en materia de vivienda para la adopción de las medidas necesarias para el cumplimiento de la función social, que, si no es atendido en el plazo que se haya fijado al requerido, puede dar lugar a que se declare el incumplimiento de la función social de la propiedad de las viviendas, lo que, entre otras consecuencias, daría lugar -ahora sí- a la infracción tipificada como muy grave en el art. 123.1 h) de la Ley 18/2007: “Incumplir un requerimiento para que se ocupe legal y efectivamente una vivienda para que constituya la residencia de personas”.Los recurrentes aducen frente a ese argumento que, si la reacción es únicamente frente al incumplimiento del requerimiento, se debe cuestionar la compatibilidad de la sanción con el art. 25 CE, ante la desproporción entre el hecho típico y la sanción posible (de hasta 900 000 €).

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Sin embargo, se ha de objetar que el principio de culpabilidad no incluye una exigencia de adecuación de la intensidad de las sanciones administrativas al grado de intencionalidad o negligencia del infractor; exigencia que, en la medida en que pueda afectar al equilibrio entre infracción y sanción, se enmarcaría en un principio constitucional distinto, a saber, el de proporcionalidad sancionadora [STC 74/2022, de 14 de junio, FJ 6 b)]. En todo caso, este último principio habría de invocarse en relación con los arts. 118.1 y 123.1 h) de la Ley 18/2007, ninguno de los cuales es objeto de impugnación en este procedimiento, a pesar de que el segundo de ellos ha sido objeto de modificación por el art. 5 de la propia Ley 1/2022.Por consiguiente, el art. 1.1 no vulnera el art. 25 CE y el recurso debe desestimarse en este punto.b) Distinta consideración merece el art. 7.

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Como se ha señalado más arriba, añade un nuevo apartado (el 5) al art. 126 de la Ley 18/2007, incluido en el capítulo II (“Tipificación de las infracciones”) del título VII de la ley, artículo que, bajo el epígrafe “Responsabilidad de las infracciones”, establece las reglas conducentes a la determinación de las responsabilidades por las infracciones tipificadas en la propia ley, como se deriva claramente de su apartado 1, cuando establece que “son responsables de las infracciones tipificadas por la presente ley y por las normas que la desarrollan las personas físicas o jurídicas que, por acción u omisión, hayan cometido los hechos constitutivos de la infracción”, previsión a través de la cual queda plasmado el principio de culpabilidad que se extrae del art. 25.1 CE.

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Sin embargo, el nuevo apartado establece una regla especial que va más allá, puesto que, para el caso de transmisión de una vivienda a una persona jurídica, se impone a esta la subrogación en la posición del transmitente y la asunción de “las consecuencias del incumplimiento de la función social de la propiedad”, con independencia del momento en que se iniciara la desocupación. Dada la ubicación del precepto, su interpretación sistemática conduce a concluir que la adquirente ha de asumir las responsabilidades en las que hubiera incurrido el transmitente debido al incumplimiento de las previsiones de la Ley 18/2007; es decir, que a la persona jurídica adquirente de la propiedad de una vivienda se le impone, como consecuencia de ese negocio jurídico, una especie de responsabilidad objetiva aneja a la vivienda que adquiere, que le lleva a tener que responder incluso por hechos ajenos, lo que resulta contrario al principio de culpabilidad, tal y como ha sido entendido por este tribunal -según ha quedado expuesto más arriba-, y, en definitiva, infringe el art. 25 CE.Así pues, el art. 7 de la Ley del Parlamento de Cataluña 1/2022, que añade un apartado 5 al art. 126 de la Ley 18/2007, debe ser declarado inconstitucional y nulo.

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8.

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Impugnación del art. 9.2 por vulneración del art. 9.3 CE: desestimaciónLa última queja del recurso se plantea contra el art. 9.2 de la Ley 1/2022 [que modifica el art. 5.9 b) de la Ley 24/2015], al que se imputa la infracción del art. 9.3 CE por generar incertidumbre e inseguridad jurídica y por desconocer el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Se basa la queja en que se modifica por cuarta vez el concepto de gran tenedor, considerando como tal a cualquier persona jurídica que tenga más de diez viviendas situadas en territorio del Estado, sin tener en cuenta las circunstancias objetivas de los inmuebles, y que, además, se imponen unos alquileres forzosos con rentas antieconómicas, trasladando así a los titulares gran parte de las políticas asistenciales que incumben a la administración, sin que, por lo demás, pueda considerarse en Cataluña gran tenedor cualquiera de esas personas jurídicas que no tenga ninguna vivienda en esa comunidad autónoma.La abogada de la Generalitat aduce que la modificación tiene por objeto adaptar la redacción del precepto a la definición que realiza la norma estatal, Y que la redacción anterior, otorgada por el art. 5.7 del Decreto-ley 17/2019, fue impugnada por los recurrentes por considerar que invadía las competencias del Estado al no adecuar el concepto de gran tenedor al definido en el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo.

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La letrada del Parlamento de Cataluña rechaza que la modificación introducida en la definición de gran tenedor sea arbitraria o discriminatoria, pues se trata de una modificación técnica dirigida a simplificar y dar claridad a aquel concepto, e invoca la aplicación deferente al legislador de la prohibición de arbitrariedad.El artículo aquí cuestionado modifica, como se ha dicho, la letra b) del apartado 5 del art. 9 de la Ley 24/2015, relativo a la definición de gran tenedor a los efectos de dicha ley, siendo la redacción que el art. 9.2 de la Ley 1/2022 da al precepto la siguiente:“b) Las personas jurídicas que, por sí solas o a través de un grupo de empresas, sean titulares de más de diez viviendas ubicadas en territorio del Estado, con las siguientes excepciones:1.º Los promotores sociales a los que se refieren las letras a y b del artículo 51.2 de la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda.2.º Las personas jurídicas que tengan más de un 15 por 100 de la superficie habitable de la propiedad calificado como viviendas de protección oficial destinadas a alquiler.3.º Las entidades privadas sin ánimo de lucro que proveen de vivienda a personas y familias en situación de vulnerabilidad residencial.9 bis.

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A los efectos de la presente ley, se entiende por grupo de empresas lo que determina el artículo 42.1 del Código de comercio, aprobado por el Real decreto de 22 de agosto de 1885”.La primera aclaración que ha de efectuarse es que la modificación del art. 9.2 de la Ley 1/2022 incluye también un apartado 9 bis en el art. 5 de la Ley 24/2015, sin que en su encabezamiento se haga referencia expresa al mismo. En todo caso, es indiferente a los efectos del examen de la queja, pues los recurrentes la centran exclusivamente en la letra b) del art. 5.9, y, más específicamente, en su inciso inicial, sin referencia alguna a las excepciones que el precepto enuncia a continuación o al contenido del apartado 9 bis.De acuerdo con la doctrina de este tribunal [recogida, entre otras, en las SSTC 81/2020, de 15 de julio, FJ 14 b), y 14/2021, de 28 de enero, FJ 2], la seguridad jurídica ha de entenderse como la “certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicamente tutelados” (STC 156/1986, de 31 de enero, FJ 1), procurando “la claridad y no la confusión normativa” (STC 46/1990, de 15 de marzo, FJ 4), así como “la expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del poder en la aplicación del Derecho” (STC 36/1991, de 14 de febrero, FJ 5).

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En definitiva, “solo si en el ordenamiento jurídico en que se insertan, y teniendo en cuenta las reglas de interpretación admisibles en Derecho, el contenido o las omisiones de un texto normativo produjeran confusión o dudas que generaran en sus destinatarios una incertidumbre razonablemente insuperable acerca de la conducta exigible para su cumplimiento o sobre la previsibilidad de sus efectos, podría concluirse que la norma infringe el principio de seguridad jurídica” (SSTC 96/2002, de 25 de abril, FJ 5; 93/2013, de 23 de abril, FJ 10, y 161/2019, de 12 de diciembre, FJ 4, por todas).Los recurrentes se quejan de las constantes modificaciones de que ha sido objeto el concepto de “gran tenedor” como origen de la inseguridad jurídica.

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Puede observarse que, inicialmente, la Ley 24/2015 consideró grandes tenedores a las personas jurídicas que, por si solas o mediante un grupo de empresas, fueran titulares de una superficie habitable de más de 1250 m2. Esta previsión fue modificada por el Decreto-ley 17/2019, de 23 de diciembre, de medidas urgentes para mejorar el acceso a la vivienda, sustituyendo la referencia a la superficie habitable por la titularidad de más de quince viviendas; modificación a la que la Ley 5/2020, de 29 de abril, de medidas fiscales, financieras, administrativas y del sector público y de creación del impuesto sobre las instalaciones que inciden en el medio ambiente, añadió la precisión de que las viviendas estén “situadas en territorio del Estado”.

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Finalmente, la Ley 1/2022, que aquí se impugna, ha reducido la cifra de viviendas necesarias para que las personas jurídicas que sean sus titulares tengan la consideración de grandes tenedores, situándola en “más de diez viviendas ubicadas en territorio del Estado”.Pues bien, en atención a la doctrina constitucional expuesta, no cabe apreciar la infracción del principio de seguridad jurídica, entendido en su sentido más básico como “claridad y certeza del Derecho”, en el precepto impugnado de la Ley 1/2022, puesto que su sentido es claro y cierto, sin que de las modificaciones introducidas por el legislador en la Ley 24/2015 a lo largo de siete años en cuanto a este extremo quepa apreciar un riesgo de falta de certeza, ya que entra dentro del margen de apreciación del legislador autonómico adoptar, en atención a las circunstancias de cada momento, las medidas que considere convenientes para llevar a cabo las políticas públicas en materia de vivienda, y subvenir a las situaciones de riesgo de exclusión residencial, al amparo de las competencias del art. 137 EAC.

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Además, cumple señalar una premisa básica respecto del alcance del precepto constitucional invocado: el artículo 9.3 CE, al tiempo que garantiza la seguridad jurídica, no veda el cambio normativo. Más allá de la prohibición de irretroactividad que contiene, “no puede hablarse con carácter absoluto de la irreversibilidad de ninguna previsión legal, ni siquiera del desarrollo legal atribuido a ningún derecho, porque tal tesis implicaría el sacrificio de otros valores constitucionales como el pluralismo político, que permite al legislador, allí donde la Constitución le atribuye el desarrollo de una previsión constitucional, adoptar una u otra opción legislativa atendiendo a diversas prioridades políticas.

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Y este tribunal no está llamado a valorar la oportunidad de dichas decisiones políticas, puesto que no nos compete la formulación de juicio político alguno” (STC 140/2018, de 20 de diciembre, FJ 7).La otra vertiente de la queja dirigida contra el art. 9.2 de la Ley 1/2022 se refiere a la infracción del principio de interdicción de la arbitrariedad. Para responder a esta cuestión debemos recordar que la denuncia de arbitrariedad de las normas ha de ser analizada con prudencia para evitar que la aplicación del artículo 9.3 CE como parámetro de control imponga constricciones indebidas al legislador (STC 38/2016, de 3 de marzo, FJ 8). Este tribunal ha manifestado en reiteradas ocasiones que “[l]a ley es la ‘expresión de la voluntad popular’, como dice el preámbulo de la Constitución, y es principio básico del sistema democrático.

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Ahora bien, en un régimen constitucional, también el poder legislativo está sujeto a la Constitución, y es misión de este tribunal velar porque se mantenga esa sujeción, que no es más que otra forma de sumisión a la voluntad popular, expresada esta vez como poder constituyente. Ese control de la constitucionalidad de las leyes debe ejercerse, sin embargo, de forma que no imponga constricciones indebidas al poder legislativo y respete sus opciones políticas. El cuidado que este tribunal ha de tener para mantenerse dentro de los límites de ese control ha de extremarse cuando se trata de aplicar preceptos generales e indeterminados, como es el de la interdicción de la arbitrariedad” (STC 20/2013, de 31 de enero, FJ 8).

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Por ello, el recurso al artículo 9.3 como parámetro de constitucionalidad se realiza con arreglo a un canon estricto.Así, cuando se formula un reproche de arbitrariedad al legislador, hemos exigido, generalmente, dos condiciones para que, en estos casos, prospere la objeción de inconstitucionalidad: por un lado, que quien formule esa censura la razone en detalle, ofreciendo una justificación para destruir la presunción de constitucionalidad de la ley impugnada, pues “si en un sistema democrático la ley es ‘expresión de la voluntad popular’, como se declara en el preámbulo de nuestra Constitución (STC 108/1988, de 26 de julio), quien alega la arbitrariedad de una determinada ley o precepto legal se halla obligado a razonarla con detalle y ofrecer una demostración que en principio sea convincente” (STC 120/2000, de 10 de mayo, FJ 3).

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Y, por otro, desde un punto de vista material, que la arbitrariedad denunciada sea el resultado bien de una discriminación normativa, bien de la carencia absoluta de explicación racional de la medida adoptada, sin que sea pertinente realizar un análisis a fondo de todas las motivaciones posibles de la norma y de todas sus eventuales consecuencias [entre otras, SSTC 118/2016, de 23 de junio, FJ 4 d), y 51/2018, de 10 de mayo, FJ 7].(i) Por lo que se refiere a la primera parte de nuestro canon, en el caso examinado los recurrentes aducen que la ley no toma en consideración circunstancias tales como la ubicación, la rentabilidad o la existencia de préstamos pendientes vinculados a los inmuebles de los que sea titular, y se le considera con la capacidad económica suficiente para obligarle a tener que ofrecer alquileres forzosos con rentas totalmente antieconómicas, y que no puede considerarse en Cataluña gran tenedor cualquiera de esas personas jurídicas sin tener ninguna vivienda en Cataluña, además de insistir en la necesidad de que este tribunal verifique la existencia de una discriminación que la demanda no concreta en qué consiste.Descartando esta última alegación sobre discriminación por ausencia de todo argumento que la respalde, cabe señalar, en cuanto al primer extremo, que el legislador autonómico se ha limitado a establecer uno de los criterios objetivos que sirven para delimitar el concepto de gran tenedor a los efectos de la aplicación del resto de previsiones de la Ley 24/2015, precisando, incluso, una serie de excepciones, sin que le sea exigible la consideración o valoración de todas las posibles variables que puedan presentarse, como reclaman los recurrentes.

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Se trata de cuestiones que habrán de determinarse en el desarrollo y la aplicación de la ley, y el análisis preventivo de sus posibles consecuencias no puede realizarse aquí, pues, como afirma la STC 215/2014, de 18 de diciembre, FJ 4, el control de constitucionalidad de las normas que corresponde efectuar a este tribunal no puede fundarse en presunciones sobre eventuales conductas arbitrarias de quienes están llamados por el ordenamiento jurídico a su aplicación, ni puede efectuar un enjuiciamiento abstracto sobre el pretendido resultado que necesariamente traerá consigo la aplicación del precepto. El argumento de los recurrentes debe rechazarse por resultar meramente preventivo, y, además, porque, en último término, se dirige contra el conjunto de la regulación de la Ley 24/2015 relativa al alquiler social que, al margen de sus preceptos modificados por la Ley 1/2022 y que han sido expresamente impugnados en la demanda, no puede ser objeto aquí de enjuiciamiento, como ya se ha advertido de manera reiterada anteriormente.En cuanto a la otra alegación, queda fuera de toda duda que la persona jurídica que no tenga ninguna vivienda en la Comunidad Autónoma de Cataluña no va a estar sometida a las previsiones de la Ley 24/2015, por mucho que pudiera ostentar la condición de gran tenedor de acuerdo con la definición del art. 5.2 b) de aquella.

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Esta conclusión deriva necesariamente del principio de territorialidad de las competencias, que es algo implícito al propio sistema de autonomías territoriales, y que significa que las competencias autonómicas deben tener por objeto fenómenos, situaciones o relaciones radicadas en el territorio de la propia comunidad autónoma [STC 36/2022, de 10 de marzo, FJ 4 a)]. De esta forma, las competencias de las comunidades autónomas se circunscriben a su ámbito territorial, y el territorio autonómico “se configura como un elemento definidor de las competencias de cada comunidad autónoma en su relación con las demás comunidades autónomas y con el Estado, y permite localizar la titularidad de la correspondiente competencia, en atención al ámbito en que se desarrollan las oportunas actividades materiales” [STC 79/2017, de 22 de junio, FJ 13 a)].

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En consecuencia, la hipótesis que aventuran los recurrentes no puede tener lugar en la actual configuración constitucional del Estado autonómico.(ii) Con respecto a la vertiente material de nuestro enjuiciamiento, basta señalar que el preámbulo de la Ley 1/2022 ofrece una motivación racional acerca de la modificación del concepto de “gran tenedor” que introduce. En efecto, en el párrafo tercero de su apartado IV se afirma que “[e]l capítulo II, mediante la modificación de la Ley 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética, pasa a considerar grandes tenedores de vivienda a las personas jurídicas que tienen la titularidad de más de diez viviendas, a diferencia de las más de quince viviendas establecidas hasta ahora; de este modo, la norma se adapta a las medidas aprobadas en el ámbito estatal”.

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En concreto, como apunta la representación de la Generalitat de Cataluña, la norma autonómica se ajustaba a lo dispuesto en el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al covid-19, cuyo art. 4.1 (en la redacción dada por el art. 2.4 del Real Decreto-ley 21/2021, de 26 de octubre, por el que se prorrogan las medidas de protección social para hacer frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica), para la aplicación de la moratoria de la deuda arrendaticia en supuestos de vulnerabilidad económica, considera como gran tenedor a la persona física o jurídica “que sea titular de más de diez inmuebles urbanos, excluyendo garajes y trasteros, o una superficie construida de más de 1500 m2”; definición que reproduce en similares términos el art. 3 k) de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, y que permite particularizarla en la declaración de entornos de mercado residencial tensionado hasta aquellos titulares de cinco o más inmuebles urbanos de uso residencial ubicados en dicho ámbito, cuando así sea motivado por la comunidad autónoma en la correspondiente memoria justificativa.Como hemos afirmado en la STC 79/2024, FJ 6 B) a), este último precepto, por una parte, se enmarca en el ejercicio de la competencia estatal del art. 149.1.1 CE, y, por otra, no impide que las comunidades autónomas establezcan otras definiciones al desarrollar sus políticas propias en materia de vivienda: “La definición de gran tenedor es vital para la aplicación de la ley en cuanto constituye una categoría sobre la que se fundamentan otros preceptos legales, no todos impugnados en la demanda (así, las disposiciones finales quinta y sexta, que modifican la Ley de enjuiciamiento civil y el Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes en el marco del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania, respectivamente).

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Este tribunal entiende que, en los términos del art. 3 y teniendo en cuenta el conjunto de la Ley, la definición de gran tenedor de la letra k) resulta imprescindible para asegurar las condiciones básicas del ejercicio del derecho a la vivienda y de propiedad sobre ella, enmarcándose en el ejercicio de la competencia que corresponde al Estado ex art. 149.1.1 CE. Sin ella no pueden comprenderse determinadas obligaciones que se imponen en razón de la función social a ciertos propietarios de viviendas, ni las medidas que se establecen en relación con las notificaciones de lanzamiento, la admisibilidad de acciones de recuperación posesoria, la subasta de bienes o las limitaciones extraordinarias de actualización de la renta de ciertos contratos de arrendamiento”.

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Por otro lado, la existencia de esa definición de gran tenedor de vivienda en la Ley 12/2023 “en nada obsta que las comunidades autónomas puedan establecer definiciones similares o divergentes en su ámbito, para el desarrollo de sus políticas propias en materia de vivienda. Es muestra de ello lo dispuesto en el art. 19.2 de la Ley, tampoco impugnado en el recurso, que reconoce expresamente que, en las zonas de mercado tensionado, la consideración de gran tenedor tendrá que ser definida en la memoria que acompañe la propuesta de declaración de la zona y podrá incorporar criterios adicionales a los del art. 3 k) acordes a las características de esta o a la normativa autonómica. La regulación impugnada está, pues, muy lejos de cercenar el desarrollo de una política autonómica propia en materia de vivienda, que es lo que les corresponde a las comunidades autónomas al asumir las competencias a que se refiere el art. 148.1.3 CE (STC 152/1988, de 20 de julio, FJ 2)”.En definitiva, la modificación legal, que se produce en el legítimo ejercicio de las competencias autonómicas en materia de vivienda, obedece a una justificación razonable, debiendo recordarse, a mayor abundamiento, que, en el recurso de inconstitucionalidad núm. 2577-2020, los diputados aquí recurrentes denunciaban que el art. 5, apartados 4 y 7, del Decreto-ley de la Generalitat de Cataluña 17/2019 vulneraba las competencias estatales ex art. 149.1.1 y 13 CE porque la definición de gran tenedor de esos apartados no se ajustaba a la contenida en el art. 4.1 del Real Decreto-ley 11/2020, reiterada por el art. 1.1 del Real Decreto-ley 15/2020, de 21 de abril, de medidas urgentes complementarias para apoyar la economía y el empleo.

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Por lo demás, no corresponde a este tribunal entrar en otras consideraciones acerca de la oportunidad, conveniencia o acierto de la medida, que escapan por completo al ámbito de su enjuiciamiento, ceñido exclusivamente a determinar si la norma legal discutida se ajusta o no a las previsiones constitucionales.Por consiguiente, se desestima la tacha de inconstitucionalidad dirigida contra el art. 9.2 de la Ley 1/2022, por el que se modifica el art. 5.9 b) de la Ley 24/2015.

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9.

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Efectos del falloDebemos determinar, por último, el alcance de nuestro pronunciamiento.En la presente resolución se declara la inconstitucionalidad y nulidad de los arts. 1.3, 7, 11 y 12 (en parte), así como de la disposición transitoria de la Ley 1/2022. En su mayor parte se refieren al cumplimiento de la función social de la vivienda y a la obligación de ofrecer un alquiler social antes de promover determinadas acciones judiciales, o de renovar ese alquiler social a su vencimiento, lo que puede haber determinado que, a partir de su entrada en vigor, que se produjo al día siguiente de su publicación en el “Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya” de 7 de marzo de 2022, se hayan celebrado contratos de alquiler social al amparo de las previsiones declaradas inconstitucionales y nulas.Por esa razón, debe determinarse el alcance temporal de los efectos de la declaración de inconstitucionalidad.

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A este respecto, ha de precisarse que no afectará a las situaciones jurídicas consolidadas, pues el principio de seguridad jurídica consagrado en el art. 9.3 CE y la necesidad de atender al fin legítimo de procurar la estabilidad en las relaciones contractuales preexistentes aconseja limitar los efectos de esta sentencia, de manera que la inconstitucionalidad y nulidad de los preceptos mencionados tendrá solo efectos pro futuro, manteniéndose en sus términos los contratos de alquiler social celebrados con anterioridad al momento de la presente resolución, a los que resultasen de aplicación las mencionadas normas.Sin embargo, por lo que se refiere al art. 7, que añadía un apartado 5 al art. 126 de la Ley 18/2007, de naturaleza sancionadora como ya se ha señalado, y que ha resultado ser contrario al art. 25.1 CE, habrá de estarse a lo dispuesto en el último inciso del art. 40.1 LOTC; determinación que deberá extenderse, igualmente, a las posibles consecuencias sancionadoras derivadas del incumplimiento de los preceptos ahora declarados inconstitucionales y nulos, pues, como indicó la STC 30/2017, de 27 de febrero, FJ 5, «cuando […] está en juego la exclusión de una pena o de una sanción administrativa, la sentencia de este tribunal tiene efectos incluso sobre las situaciones jurídicas declaradas por sentencia con fuerza de cosa juzgada.

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Así lo declaró, respecto del ámbito penal, la STC 150/1997, de 29 de septiembre, afirmando en su fundamento jurídico 5 que “[l]a retroactividad establecida en el art. 40.1, in fine, de la LOTC supone una excepción in bonum a lo prevenido, en términos aparentemente absolutos, por el art. 161.1 a) CE (‘la sentencia o sentencias recaídas no perderán el valor de cosa juzgada’). Sin embargo, semejante excepción tiene su fundamento inequívoco, como no podía ser de otro modo, en la misma Constitución y, precisamente, en el art. 25.1 que impide, entre otras determinaciones, que nadie pueda sufrir condena penal o sanción administrativa en aplicación de normas legales cuya inconstitucionalidad se haya proclamado por este Tribunal Constitucional”».

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Fallo En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación española, ha decidido estimar parcialmente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso de los Diputados contra la Ley del Parlamento de Cataluña 1/2022, de 3 de marzo, de modificación de la Ley 18/2007, la Ley 24/2015 y la Ley 4/2016, para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y, en consecuencia:

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1º Declarar que son inconstitucionales y nulos, con los efectos previstos en el fundamento jurídico 9, los siguientes preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 1/2022, de 3 de marzo: arts. 1.3, que modifica la letra f) del art. 5.2 de la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda; 7, que añade el apartado 5 al artículo 126 de la Ley 18/2007; 11, que añade el art. 10, a la Ley 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética; y 12, que añade la disposición adicional primera a la Ley 24/2015, afectando la declaración de inconstitucionalidad y nulidad a los apartados 1, 2 e inciso “y, en cualquier caso, no inferior a cinco años si el titular de la vivienda es una persona física y no inferior a siete años si es una persona jurídica” del apartado 3, y disposición transitoria.

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2º Desestimar el recurso en todo lo demás.

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Publíquese esta sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.

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Dada en Madrid, a ocho de octubre de dos mil veinticuatro.

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Votos particulares 1. Voto particular que formulan los magistrados don Ricardo Enríquez Sancho y don Enrique Arnaldo Alcubilla a la sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 3955-2022 Con el máximo respeto y consideración al parecer mayoritario del Pleno, formulamos el presente voto particular para exponer las razones por las que consideramos que el recurso de inconstitucionalidad debió ser estimado en relación con el art. 10 de la Ley 1/2022 recurrida, que da nueva redacción al art. 7.1 de la Ley 24/2015 (cesión obligatoria de viviendas), por vulneración del art. 33.3 de la Constitución.

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1.Correcta delimitación del objeto del proceso En el fundamento jurídico 4, la mayoría delimita artificialmente el objeto del proceso en este punto aludiendo, por una parte, a las “tachas de naturaleza competencial” que habría formulado exclusivamente el recurso, y, por otra, a la imposibilidad de extender el enjuiciamiento de constitucionalidad a preceptos de la Ley 24/2015 no modificados por la Ley 1/2022 impugnada. Con estos argumentos, elude un pronunciamiento que era en realidad obligado para dar respuesta a un motivo de impugnación válidamente introducido por los recurrentes.
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En contra de lo que dice la sentencia, el recurso de inconstitucionalidad no denuncia solamente vulneraciones competenciales (que también). Denuncia igualmente la vulneración del art. 33.3 CE por el art. 10 de la ley impugnada. En el motivo primero del recurso, dedicado al conjunto de la Ley 1/2022, el escrito afirma que “[l]as comunidades autónomas, en el ámbito de sus competencias en materia de vivienda y similares, pueden incidir en el régimen de propiedad privada, siempre y cuando se deje a salvo el contenido esencial del derecho de propiedad, tal y como viene reconocido en el artículo 33 de la Constitución y como se desarrollará en más profundidad en los siguientes fundamentos del presente escrito de demanda” (la cursiva es nuestra). Y en el motivo segundo, dedicado especialmente al art. 10, el recurso denuncia que este precepto “instaura una habilitación para la cesión obligatoria de viviendas sin compensación adecuada” (la cursiva es igualmente nuestra).

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La mayoría, contradiciéndose a sí misma, reconoce más adelante que esta denuncia no competencial existe, y transcribe expresamente este mismo pasaje del recurso sobre la ausencia de una compensación adecuada en la cesión obligatoria de viviendas del art. 10. Sin embargo, argumenta entonces que como la regulación de esa compensación inadecuada “no es objeto” de ese art. 10 (art. 7.1 de la Ley 24/2015), el enjuiciamiento de este reproche le está “vedado”.

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Este argumento parte de una confusión notable. Es axiomático que el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra una ley no permite enjuiciar y declarar la inconstitucionalidad de un precepto contenido en otra ley no recurrida (así se desprende del art. 39.1 LOTC). Pero una cosa es que el tribunal no pueda anular preceptos contenidos en leyes no impugnadas y otra muy distinta que, al enjuiciar los preceptos efectivamente impugnados, no pueda tomar en consideración lo que dicen otras leyes, aunque no estén impugnadas. “Las normas se interpretarán […] en relación con el contexto”, dice con su sencillez característica el art. 3.1 del Código civil, y sostener lo contrario, como hace la mayoría, es un sofisma.

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2.Vulneración del art. 33.3 CE por el art. 10 de la Ley 1/2022 (art. 7.1 de la Ley 24/2015) que debería haber sido declarado inconstitucional El art. 10 impugnado, que da nueva redacción al art. 7.1 de la Ley 24/2015, atribuye a la administración la potestad de imponer al propietario la “cesión obligatoria de viviendas, por un período de siete años” si se cumplen determinadas condiciones, entre otras, la previa declaración administrativa del “incumplimiento de la función social de la vivienda” por su falta de ocupación. Como la mayoría reconoce, este art. 10 contiene “una previsión similar a la expropiación de las facultades de uso y disfrute que se examinó en el fundamento jurídico 4 de la STC 37/1987” por “incumplimiento de la función social” de la propiedad.
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Efectivamente, la cesión obligatoria de una vivienda impuesta coactivamente por la administración a su propietario mediante procedimiento contradictorio es una privación de un bien por causa de interés social prevista en el art. 33.3 CE, o una “expropiación” según la definición legal del instituto vigente en España desde 1954, que incluye expresamente las “ocupaciones temporales” (art. 1.1 de la Ley de expropiación forzosa). Y si existe “expropiación”, entonces el art. 33.3 CE impone una “indemnización” al propietario (o una “compensación adecuada”, en los términos del recurso).

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La ley andaluza enjuiciada en la STC 37/1987, FJ 4, citada en la sentencia para desestimar la impugnación contra este art. 10, preveía esa indemnización. Esa ley se estructuraba de la manera tradicional en nuestro derecho desde, al menos, la Ley de reforma y desarrollo agrario de 1953, luego texto refundido de 1973, y finalmente Ley de fincas manifiestamente mejorables (LFMM) de 1979. Primero la administración, normalmente a través de una entidad pública como el IRYDA (Instituto Nacional de Reforma y Desarrollo Agrario) o el IARA (Instituto Andaluz de Reforma Agraria) en el caso andaluz, expropiaba el derecho de uso de una finca y pagaba el justiprecio al propietario que no la explotaba. Y luego esa entidad pública cedía ese derecho adquirido por expropiación a un tercero mediante arrendamiento o cualquier otra fórmula jurídica, conviniendo con ese usuario el precio y demás condiciones de la cesión (arts. 10 a 12 de la LFMM de 1979).

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La legislación vigente en Cataluña, a la que da respuesta la sentencia de la que discrepamos no sigue este esquema. La potestad de expropiación temporal que el precepto impugnado concede a la administración no lleva aparejada la “indemnización” para el propietario que exige el art 33.3 CE, sino que, tal como reconoce la sentencia, de acuerdo con lo establecido en los arts. 7.3 y 5 de la Ley 24/2015 (no impugnados, pero que conforman el “contexto” de la potestad atribuida a la administración en el precepto objeto de recurso), el propietario debe resarcirse con la renta (limitada) que está obligado a pagarle el beneficiario de la cesión.

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Esta renta limitada que debe pagar el cesionario de la vivienda no puede equipararse a la “indemnización” exigida por el art. 33.3 CE por dos razones:

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En primer lugar, porque la cuantía de esta renta no se calcula por el valor del derecho sacrificado, como impone el instituto de la expropiación, sino por el nivel de renta de los beneficiarios. De este modo, la “indemnización” depende de factores completamente ajenos al valor del bien y por una misma vivienda el propietario puede recibir una compensación u otra en función del inquilino que le haya tocado en suerte.

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Y, en segundo lugar, porque la administración y la jurisdicción contencioso-administrativa ofrecen al propietario expropiado una garantía de pago que nunca pueden ofrecer un particular y la jurisdicción civil a este asociada, debido a la facilidad de localizar al demandado, que es la administración y no un particular, y a la seguridad en la ejecución de una eventual sentencia de condena, pues no hay riesgo de insolvencia cuando se trata de la administración.

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En el sistema de la ley catalana, si el propietario no recibe el pago de la renta debe entablar un proceso civil contra el inquilino no escogido ni querido. Y lo mismo sucederá si el inquilino subarrienda la vivienda, causa daños en ella o no la abandona cuando debe, por citar algunas posibles incidencias del contrato impuesto por la administración. En cambio, en las estructuras triangulares del tipo de las leyes de reforma agraria esas eventuales complicaciones son problemas internos entre la administración, que ha seleccionado al ocupante o inquilino, y este último. El propietario permanece completamente ajeno a ellos. Simplemente recibe un justiprecio de la administración por la expropiación temporal de su derecho, justiprecio que es calculado por referencia al valor de su bien y espera pacientemente la devolución del bien expropiado cuando venza el plazo de la expropiación temporal, en las mismas condiciones en que lo entregó o con la indemnización de los perjuicios adicionales causados. La resolución de esos avatares está además garantizada por el privilegio de la ejecutividad que acompaña a la actuación administrativa, del que evidentemente carece el propietario. Este, en el sistema de la ley catalana, se ve forzado a gestionar privadamente un arrendamiento impuesto con un arrendatario seleccionado por la administración y es esta la que, después de ordenar coactivamente el arrendamiento, se desentiende completamente de los avatares de la ejecución de ese contrato.

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En estas condiciones, consideramos que la potestad atribuida a la administración por el art. 10 objeto de recurso (la imposición al propietario de una cesión obligatoria de su vivienda a cambio de la renta limitada que debe pagarle el cesionario) incumple la garantía de indemnización ante la privación singular de bienes por causa de interés social prevista en el art. 33.3 CE. Que la compensación “no adecuada” que denuncia el recurso esté regulada en un precepto distinto y no impugnado no impedía como ha entendido la mayoría efectuar esta declaración pues de lo que se trata es de verificar si la potestad expropiatoria atribuida a la administración en el precepto impugnado respeta o no las condiciones del art. 33.3 CE, y no de anular la regulación de esa compensación.

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Y en este sentido emitimos nuestro voto particular.

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Madrid, a ocho de octubre de dos mil veinticuatro.

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2.Voto particular que formula la magistrada doña Concepción Espejel Jorquera a la sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 3955-2022 En el ejercicio de la facultad conferida en el art. 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, y con el respeto debido a la opinión de los magistrados que han conformado la mayoría del Pleno, formulo el presente voto particular por discrepar de la fundamentación y del fallo de la sentencia recaída en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados, contra la Ley del Parlamento de Cataluña 1/2022, de 3 de marzo, que modifica la Ley 18/2007, la Ley 24/2015 y la Ley 4/2016, para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda, y, subsidiariamente, contra los arts. 1.1, 1.3, 7, 8, 9.2, 10, 11, 12, y la disposición transitoria de dicha ley.
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a)Mi primera discrepancia radica en el momento en que se ha dictado esta sentencia. En efecto, en su fundamento jurídico 2 a), la sentencia hace referencia al hecho de que, durante la pendencia de este proceso, se ha aprobado por el Estado la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda y expone la doctrina del ius superveniens, conforme a la cual, en el caso de los recursos de inconstitucionalidad, la sentencia de este tribunal debe dictarse ajustándose al parámetro de control de constitucionalidad que deriva del marco jurídico vigente en el momento en el que se resuelve el proceso. Como consecuencia de su aplicación, la sentencia afirma que “habrán de tomarse en consideración, en su caso, las normas contenidas en la Ley 12/2023 que sean precisas para el enjuiciamiento de la Ley 1/2022, así como la doctrina establecida en la STC 79/2024, de 21 de mayo, al resolver el recurso de inconstitucionalidad núm. 5491-2023 (promovido por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía), primero de los interpuestos contra la Ley 12/2023”.
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Es inusual, en mi opinión, que, estando pendientes los recursos núms. 5514-2023 -promovido por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso-, 5516-2023 -interpuesto por el Consejo de Gobierno de las Illes Balears-, 5518-2023 -promovido por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid- y 5580-2023 -interpuesto por el Parlamento de Cataluña-, 1278-2024 -promovido por la Generalitat de Cataluña-, 1301-2024 -interpuesto por el Gobierno Vasco- y 1306-2024 -promovido por la Xunta de Galicia- (que la propia sentencia relaciona), se haya resuelto previamente este recurso de inconstitucionalidad.

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La pendencia de dichos procesos determina que hay motivos de inconstitucionalidad de la Ley 12/2023 que es parámetro de constitucionalidad en esta sentencia que todavía no están resueltos. Es un hecho que “el marco jurídico vigente en el momento de dictar sentencia”, al que se alude en la sentencia, se vio alterado como consecuencia de la STC 79/2024 al declarar esta inconstitucionales y nulos varios preceptos de la Ley 12/2023 (en concreto, los arts. 16, 27.1 párrafo tercero, 27.3, la disposición transitoria primera, y un inciso del art. 19.3).

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Ese mismo “marco jurídico” podría igualmente verse alterado de estimarse alguna o algunas de las impugnaciones que contra otros preceptos de Ley 12/2023 se articulan, no solo en el recurso de inconstitucionalidad núm. 5514-2023, sino en los restantes recursos de inconstitucionalidad promovidos contra aquella (núm. 5516-2023, 5518-2023, 5580-2023, 1278-2024, 1301-2024 y 1306-2024).

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b)Esta decisión no solo es poco frecuente en el modo de proceder del Tribunal Constitucional, sino que tiene efectos concretos en el análisis de la constitucionalidad de la Ley del Parlamento de Cataluña 1/2022. El primer motivo de inconstitucionalidad aducido en el recurso que la sentencia analiza es la impugnación dirigida contra el conjunto de la Ley 1/2022, por vulneración del art. 149.1.1 CE. Atendiendo a la doctrina del ius superveniens la sentencia realiza una comparación entre la ley impugnada y la Ley 12/2023. Ahora bien, esta comparación adolece de una primera deficiencia dado que, como he señalado, el Tribunal todavía no ha resuelto todos los recursos de inconstitucionalidad contra la citada Ley 12/2023 y difícilmente una ley puede ser parámetro de constitucionalidad cuando no se sabe, tan solo se adivina, si es constitucional. O, en otros términos, resulta que la sentencia ahora aprobada por la mayoría del pleno ya presupone, implícitamente, que los restantes recursos de inconstitucionalidad pendientes contra la citada Ley estatal 12/2023, van a ser desestimados en su totalidad.
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Pero es que, además, dicha comparación entre los modelos de la Ley 1/2022 y la Ley 12/2023 se realiza de modo tan genérico y con conclusiones tan apodícticas que dista mucho de ser una comparación en términos constitucionalmente aceptables. Comparación que, desde un punto de vista metodológico, resulta muy significativa si se pone en relación con el minucioso análisis que la sentencia hace posteriormente a la hora de resolver las impugnaciones de la ley catalana por contraste con la ley estatal de arrendamientos urbanos, en el que el análisis alcanza un grado de exhaustividad que colma sobradamente las exigencias de la doctrina constitucional a la hora de aplicar la doctrina del ius superveniens.

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c)En tercer lugar, mi discrepancia con la sentencia reside en el modo en el que se ha resuelto la impugnación del art. 10 de la Ley 1/2022.
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En ese sentido, comparto íntegramente el voto particular formulado por los magistrados don Ricardo Enríquez Sancho y don Enrique Arnaldo Alcubilla, al que, sin perjuicio de lo que sigue a continuación, me remito en su totalidad.

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El art. 10 modifica el apartado 1 del art. 7 de la Ley 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética, referido a las “Medidas para garantizar la función social de la propiedad y aumentar el parque de viviendas asequibles en alquiler”, y que queda redactado en los siguientes términos: “1. La administración puede resolver la cesión obligatoria de viviendas, por un período de siete años, para incorporarlas al fondo de viviendas de alquiler para políticas sociales, en el caso de viviendas vacías que sean propiedad de personas jurídicas y siempre que se cumplan las siguientes condiciones:

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a)Que el propietario de la vivienda sea sujeto pasivo, no exento, obligado al pago del impuesto sobre las viviendas vacías, de acuerdo con lo que establece la ley que regula este impuesto.
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b)Que este sujeto pasivo disponga de viviendas vacías en un municipio en el que exista, como mínimo, una unidad familiar en una de las situaciones de riesgo de exclusión residencial definidas por esta ley sin solución en lo que respecta a la vivienda.
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c)Que el propietario haya incumplido el requerimiento relativo a la obligación de que la vivienda sea ocupada legalmente para constituir la residencia de las personas, el cual advierte de que, si el propietario no acredita la ocupación de la vivienda en el plazo de un mes, puede declararse el incumplimiento de la función social de la vivienda a efectos de iniciar el procedimiento para la cesión obligatoria en los términos establecidos por este artículo”.
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La sentencia, para desestimar la inconstitucionalidad de este precepto incide en el hecho de que la modificación que se introduce en el texto original de la Ley 24/2015 tan solo afecta al plazo de cesión obligatoria, que pasa de tres a siete años, y a la letra c), que se introduce ex novo, y en la afirmación de que en la impugnación del art. 10 (y del art. 1.1), estamos ante quejas “de estricta índole competencial”, a las que ciñe su respuesta.

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