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Es doctrina constitucional consolidada como recuerda, con cita de otras, la STC 81/2020, de 15 de julio, FJ 2, que “el Derecho de la Unión Europea no es en sí mismo canon directo de constitucionalidad en los procesos constitucionales, de modo que la eventual infracción de las normas de la Unión Europea por leyes estatales o autonómicas constituye un conflicto de normas que ha de resolverse en el ámbito de la jurisdicción ordinaria y, en su caso, por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (entre otras muchas, SSTC 28/1991, de 14 de febrero, FJ 5; 128/1999, de 1 de julio, FJ 9; 173/2005, de 23 de junio, FJ 9; 135/2012, de 19 de junio, FJ 2; 64/2013, de 14 de marzo, FJ 4, y 76/2019, de 22 de mayo, FJ 3)”.

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Sin embargo, el respeto a la anterior doctrina constitucional no obsta a que prestar atención a lo dispuesto por el Derecho de la Unión Europea pueda no solo ser útil, sino conveniente, dada la necesidad de una interpretación de las disposiciones legales acorde con las exigenciasde ese ordenamiento. Ese análisis está completamente ausente de la sentencia de la que discrepamos.

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La sentencia no toma en consideración que el art. 3 del Tratado de la Unión Europea incluye entre sus objetivos el de alcanzar un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente y el art. 11 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) recoge su carácter de competencia transversal, al establecer que “[l]as exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y la realización de las políticas y acciones de la Unión, en particular, con objeto de fomentar un desarrollo sostenible”. Así, entre los objetivos que se enumeran en el TFUE cabe citar: la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente; la protección de la salud de las personas; la utilización prudente y racional de los recursos naturales, y el fomento de las medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente y, en particular, a luchar contra el cambio climático. Se incluyen también algunos principios que deben inspirar el conjunto de técnicas para desarrollar, como el de cautela y acción preventiva, el de corrección de los atentados al medio ambiente y el no menos importante de “quien contamina paga”.

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Particularmente relevante en este aspecto resulta lo dispuesto en los arts. 191 a 193 TFUE, en los que se desarrollan las políticas medioambientales, régimen que debe entenderse como un estándar de protección mínima, entre el que se encuentra el ya citado principio de que “quien contamina paga”, expresamente incluido en el art. 191.2 TFUE. Como es conocido, dicho principio impone al agente contaminante, por una parte, la obligación de hacer frente a los gastos derivados de la contaminación que ha causado y, por otra, también le obliga a reparar los daños causados por la ejecución de las medidas de prevención y control de la contaminación que las administraciones puedan imponer para evitar la degradación del medio ambiente. Conecta así con la imposición de deberes de reparación que deriva del art. 45.3 de la Constitución, conforme al cual la obligación de reparar el daño causado debe recaer sobre los que han llevado a cabo una utilización irracional de los recursos naturales.

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Como acabamos de comprobar, la protección del medioambiente ha merecido una respuesta enérgica por parte de la Unión Europea. Sin embargo, pese a su importancia, nada de esto se contempla en la sentencia de la que discrepamos y tampoco, antes al contrario, en la propia Ley 19/2022, pese a que se trata de una iniciativa legislativa sin precedentes en Europa, según la sentencia enfatiza, deslizándose hacia modelos de otros ordenamientos jurídicos absolutamente desconectados del nuestro.

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El resultado es que la perspectiva respecto al problema constitucional que debía resolverse en la sentencia queda sesgada y limitada, en tanto que no es completa, al eludir, siquiera como contexto, al Derecho de la Unión Europea y su mandato de obtención de un nivel elevado de protección ambiental (mientras que, por el contrario, en el prolijo fundamento jurídico 3, se hace referencia a normas de diversos ordenamientos extranjeros insertos en un contexto muy diferente del europeo). En particular, está ausente cualquier consideración respecto al ya mencionado principio de que “quien contamina paga”. De hecho, el art. 2.1 de la Ley 19/2022 reconoce al Mar Menor y su cuenca el derecho “a la protección, conservación, mantenimiento y, en su caso, restauración, a cargo de los gobiernos y los habitantes ribereños”.

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Ese derecho a la restauración implica, según el art. 2.2 d) “acciones de reparación en la laguna y su cuenca vertiente, que restablezcan la dinámica natural y la resiliencia, así como los servicios ecosistémicos asociados”. Es decir, lo que parece pretenderse es que sean los habitantes ribereños (habrá que entender que son los residentes permanentes y turistas), junto a los “gobiernos” (más precisamente las administraciones públicas competentes), los que pechen con tales obligaciones y corran con los gastos de restauración. Con ello se obvia que no todas las personas contaminan de igual manera ni se benefician en el mismo grado de la explotación ambiental y se desconoce la asignación de costes y la intervención de los poderes públicos que tal principio conlleva.

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De suerte que se llega, por tanto, a contravenir el Derecho de la Unión Europea en materia de responsabilidad ambiental y el propio art. 45.3 de la Constitución.

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6.Conclusión Por todas las razones expuestas, los magistrados que suscribimos este voto consideramos:
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a)que la sentencia de la mayoría plantea un cambio de paradigma injustificado hacia un “ecocentrismo” en la interpretación del art. 45 CE que es ajeno a nuestra tradición jurídica, principios y valores (art. 1.1 CE) y puede tener además imprevisibles y peligrosas consecuencias;
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b)que la Ley 19/2022 rebasa el ámbito exclusivamente “básico” que el art. 149.1.23 CE reserva a la legislación del Estado en materia de protección del medio ambiente al regular el completo régimen jurídico de un espacio natural protegido;
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c)que la falta de concreción de la naturaleza jurídico-pública o jurídico-privada de la persona jurídica creada por la ley (art. 1), de sus órganos rectores (art. 3), del contenido de los “derechos” a ella reconocidos (art. 2) y de la relación de esta nueva ley con otras leyes, reglamentos y normas internacionales aplicables sobre el mismo espacio a los que se superpone (disposición derogatoria) vulnera el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE);
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d)y, finalmente, que la Ley 19/2022 vulnera también el Derecho de la Unión Europea y, en particular, el principio “quien contamina paga” de los arts. 191.2 TFUE y 45.3 CE.
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Y en este sentido emitimos este voto particular.

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Madrid, a veintisiete de noviembre de dos mil veinticuatro.

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Identificación Órgano Pleno Magistrados Don Cándido Conde-Pumpido Tourón, doña Inmaculada Montalbán Huertas, don Ricardo Enríquez Sancho, doña María Luisa Balaguer Callejón, don Ramón Sáez Valcárcel, don Enrique Arnaldo Alcubilla, doña Concepción Espejel Jorquera, doña María Luisa Segoviano Astaburuaga, don César Tolosa Tribiño, don Juan Carlos Campo Moreno, doña Laura Díez Bueso y don José María Macías Castaño.

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Número y fecha BOE [Núm, 311 ] 26/12/2024 Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 8583-2022 Fecha de resolución 20/11/2024 Síntesis y resumen Síntesis Descriptiva Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso de los Diputados en relación con la Ley 19/2022, de 30 de septiembre, para el reconocimiento de personalidad jurídica a la laguna del Mar Menor y su cuenca.

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Síntesis Analítica Competencia sobre legislación de protección ambiental, principios de seguridad jurídica, interdicción de la arbitrariedad y legalidad sancionadora; derecho al medio ambiente: constitucionalidad de la ley estatal que atribuye personalidad jurídica a la laguna costera del Mar Menor y su cuenca. Voto particular.

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Resumen Se enjuicia la constitucionalidad del conjunto de la Ley 19/2022, de 30 de septiembre, para el reconocimiento de personalidad jurídica a la laguna del Mar Menor y su cuenca.

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Se desestima el recurso en su totalidad. En primer lugar, no se ha infringido el sistema constitucional de competencias, pues el Estado puede dar cobertura a leyes que tienen por objeto un ámbito físico delimitado dentro del territorio nacional, sin que sea necesario que el marco básico sea uniforme e igual para todas las áreas geográficas. En segundo lugar, se descarta la infracción del principio de seguridad jurídica en relación con el carácter inconcreto de los derechos que se reconocen a la laguna del Mar Menor y su cuenca porque las cuestiones de técnica legislativa son ajenas al Tribunal Constitucional. Igualmente se excluye la quiebra del principio de interdicción de la arbitrariedad (pues los preceptos discutidos no pueden causar una situación de confusión normativa) y legalidad sancionadora (porque no se tipifican infracciones, delitos, sanciones o penas). En tercer lugar, el legislador se ha movido dentro del marco ofrecido por el derecho al medio ambiente previsto en la Constitución, sin oponerse al contenido del precepto ni su finalidad. Por último, la atribución de personalidad jurídica al Mar Menor y a su cuenca no desnaturaliza los derechos fundamentales de dignidad y tutela judicial efectiva de la persona, sino que supone un refuerzo del primero.

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La sentencia cuenta con un voto particular, suscrito por cinco magistrados.

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1.En relación con el alcance territorial de la ley, la competencia atribuida al Estado en el art. 149.1.23 CE puede dar cobertura a leyes que tienen por objeto un ámbito físico delimitado dentro del territorio nacional, una realidad topográfica singular, a veces única, característica del conjunto, con lo que podría llamarse “personalidad ecológica”, y signo distintivo en suma que identifica a un país y con el que se identifica (SSTC 102/1995 o 194/2004) [FJ 4].
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2.Se descarta el ejercicio de la competencia estatal, ex art. 149.1.23 CE, requiera una vocación de regulación uniforme para todas las áreas geográficas del territorio nacional, o que deba contar con una legitimación supraautonómica, expresiva del interés general (SSTC 31/2010 o 146/2013) [FJ 4].
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3.A la hora de analizar cómo tiene que plasmarse el principio rector del art. 45 CE, el legislador debe determinar las técnicas apropiadas para llevar a cabo la plasmación de ese principio rector en el que la protección del medio ambiente consiste (STC 84/2013 y 233/2015). Y, desde una concepción ecocéntrica, el art. 45 CE también ofrece un amplio margen al legislador que ha de tener presente las finalidades tuitivas del precepto no solo sobre el medio natural, sino también sobre las generaciones futuras [FJ 5].
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4.En el reconocimiento de la personalidad jurídica al Mar Menor y su cuenca no cabe ver un propósito de relativizar la dignidad de la persona, valor jurídico fundamental, sino de reforzarla, al conectar el art. 10 con el art. 15 y el art. 45 CE, siguiendo el sistema argumental propio del Tribunal Europeo de Derechos Humanos [FJ 5].
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5.Este tribunal reconoce la legitimación de las propias administraciones para interponer recursos de amparo en defensa de los derechos tutelados en el art. 24 CE, en la medida en que está litigando, no en defensa de sus potestades exorbitantes como administración, sino para la tutela de las facultades inherentes a la condición de parte en el proceso. En concreto para el restablecimiento de su derecho a un proceso con todas las garantías (SSTC 173/2002 o 1/2017) [FJ 5].
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6.El control de constitucionalidad se detiene ante los defectos de técnica legislativa (STC 225/1998), la perfección técnica de las leyes (SSTC 226/1993 y 225/1998), en su corrección técnica (STC 341/1993), o en la oportunidad de las opciones adoptadas por el legislador (SSTC 32/2000 y 109/2001); dado que el principio de conservación de la ley opera de freno en este ámbito (STC 37/1981 y 90/2022) [FJ 6].
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7.Debe descartarse de plano la lesión de los arts. 25.1 y 81.1 CE, si la mera lectura del contenido de los preceptos impugnados evidencia que no se están tipificando infracciones, delitos, sanciones o penas [FJ 7]. disposiciones con fuerza de ley impugnadas disposiciones citadas resoluciones de otros tribunales citadas Ley 19/2022, de 30 de septiembre, para el reconocimiento de personalidad jurídica a la laguna del Mar Menor y su cuenca En general Artículo 1 Artículo 2 Artículo 3 Artículo 4 Artículo 5 Artículo 6 Artículo 7 Disposición derogatoria única Disposición final segunda Real Decreto de 24 de julio de 1889 por el que se publica el código civil En general, f. 5 Artículo 2.2, f. 6, VP Constitución de Italia, de 27 de diciembre de 1947 Artículo 9, VP Constitución de Alemania, de 23 de mayo de 1949 Artículos 1 a 12, VP Artículos 1 a 19, VP Artículo 2.1, VP Artículo 2.2, VP Artículos 13 a 54, VP Artículo 20 a) (redactado por la reforma de 2002), VP Artículos 20 y ss., VP Artículo 21, f. 3, VP Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950. Ratificado por Instrumento de 26 de septiembre de 1979 Artículo 2, f. 3, VP Artículo 8, f. 3, VP Artículo 13, VP Convención de Ramsar de 2 de febrero de 1971, de humedales de importancia internacional, especialmente como hábitat de aves acuáticas. Ratificada por Instrumento de 18 de marzo de 1982 En general, f. 3, VP Convenio para la protección del mar Mediterráneo contra la contaminación y de los protocolos anejos, hechos en Barcelona el 16 de febrero de 1976 En general, VP Constitución española, de 27 de diciembre de 1978 En general, f. 7, VP Título I, capítulo II, sección primera, VP Título I, capítulo II, sección segunda, VP Título I, capítulo III, VP Preámbulo, VP Artículo 1.1, VP Artículo 9.3, ff. 1, 6, 7, VP Artículo 10, f. 5 Artículo 10.1, ff. 1, 5 Artículo 10.2, f. 3, VP Artículo 15, f. 5, VP Artículo 24.1, ff. 1, 5 Artículo 25.1, ff. 1, 7 Artículo 45, ff. 1, 3, 5, VP Artículo 45.1, VP Artículo 45.2, f. 3, VP Artículo 45.3, VP Artículo 53.1, VP Artículo 53.3, VP Artículo 81.1, ff. 1, 7 Artículo 129.1, VP Artículo 130.1, VP Artículo 148.1.9, f. 4 Artículo 149.1.23, f. 4, VP Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional Artículo 27.1, VP Artículo 90.2, VP Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio, de Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia Artículo 11.3, f. 4, VP Convención de las Naciones Unidas sobre el derecho del mar, hecho en Montego Bay el 10 de diciembre de 1982. Ratificado por Instrumento de 20 de diciembre de 1996
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En general, f. 3 Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder judicial En general, VP Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas En general, VP Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Ley 4/1992, de 30 de julio, de ordenación y protección del territorio de la Región de Murcia Disposición adicional tercera, VP Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea, firmada en Niza el 7 de diciembre de 2000 Artículo 37, VP Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de aguas En general, VP Ley 26/2007, de 23 de octubre, de responsabilidad medioambiental En general, VP Artículo 17, VP Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad En general, VP Artículo 31, VP Artículo 43, VP Artículo 44, VP Tratado de funcionamiento de la Unión Europea —TFUE— hecho en Lisboa, de 13 de diciembre de 2007 Artículo 3, VP Artículo 11, VP Artículo 191.2, VP Artículos 191 a 193, VP Constitución de la República del Ecuador, de 28 de septiembre de 2008 En general, VP Artículo 71, f. 3, VP Artículo 73, VP Artículo 395.4, VP Resolución de la Asamblea General de Naciones Unidas 64/196, de 21 de diciembre de 2009. Armonía con la naturaleza En general, VP Ley núm. 71 del Estado plurinacional de Bolivia, de 21 de diciembre de 2010, de derechos de la madre tierra En general, f. 3 Artículo 3, VP Resolución de la Asamblea General de Naciones Unidas 66/288, de 27 de julio de 2012. El futuro que queremos En general, VP § 39, VP § 40, VP Ley núm. 300 del Estado plurinacional de Bolivia, de 15 de octubre de 2012, marco de la madre tierra y desarrollo integral para vivir bien En general, f. 3 Ordenanza del Ayuntamiento de la ciudad de Santa Mónica (Estados Unidos de América), de 9 de abril de 2013, por la que se establecen derechos de movilidad sostenible En general, f. 3 Ley del Reino de Nueva Zelanda, de 27 de julio de 2014, Te Urewera En general, f. 3 Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de parques nacionales En general, VP Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas Artículo 48.1, f. 7 Ley del Reino de Nueva Zelanda, de 20 de marzo de 2017, Te Awa Tupua (resolución de reclamaciones sobre el río Whanganui) En general, f. 3 Ley 49/2017, de la Mancomunidad de Australia, de 1 de diciembre, de protección del río Yarra En general, f. 3 Ley Orgánica 1/2017, de 21 de diciembre, de la Municipalidad de Bonito (Estado de Pernambuco), que modifica el artículo 236 de la Ley Orgánica municipal por la que se reconocen los derechos de la naturaleza

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En general, f. 3 Ley Orgánica 3/2018, de 2 de mayo, de la Municipalidad de Paudalho (Estado de Pernambuco), que modifica el artículo 181 de la Ley Orgánica municipal por la que se reconocen los derechos de la naturaleza En general, f. 3 Comunidad Autónoma de La Rioja. Ley 6/2018, de 26 de noviembre, de protección de los animales en la Comunidad Autónoma de La Rioja En general, f. 5 Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Decreto 259/2019, de 10 de octubre, de declaración de zonas especiales de conservación (ZEC), y de aprobación del Plan de gestión integral de los espacios protegidos del Mar Menor y la franja litoral mediterránea de la Región de Murcia Artículo 1.1 f), VP Artículo 2.1, VP Artículo 4, VP Artículo 5, VP Anexos, VP Ley Orgánica 47/2019, de 12 de noviembre, de la Municipalidad de Florianópolis (Estado de Santa Catarina), que modifica el artículo 133 de la Ley Orgánica del municipio de Florianópolis En general, f. 3 Ley de la República Federal de Alemania, de 12 de diciembre de 2019, de protección del clima Artículo 3, VP Artículo 4, VP Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Ley 3/2020, de 27 de julio, de recuperación y protección del mar Menor En general, VP Resolución 25-21, de 16 de febrero de 2021, del condado regional del municipio de Minganie en Côte-Nord, Quebec, Canadá, de Reconocimiento de la personalidad jurídica y los derechos del río Magpie (Mutehekau Shipu) En general, f. 3 Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética En general, f. 6, VP Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Decreto-ley 5/2021, de 27 de agosto, de modificación de la Ley 3/2020, de 27 de julio, de recuperación y protección del mar Menor En general, VP Ley 19/2022, de 30 de septiembre, para el reconocimiento de personalidad jurídica a la laguna del Mar Menor y su cuenca En general, ff. 1 a 7, VP Artículo 1, ff. 1, 2, 5, VP Artículo 2, ff. 1, 2, 5, 6, VP Artículo 2.1, VP Artículo 2.2, f. 2 Artículo 2.2 a), VP Artículo 2.2 b), VP Artículo 2.2 d), VP Artículo 3, ff. 1, 2, 5, VP Artículo 4, ff. 1, 2, VP Artículo 5, ff. 1, 2, VP Artículo 6, ff. 1, 2, 5 Artículo 7, ff. 1, 2 Disposición derogatoria única, ff. 1, 2, 6, VP Disposición final primera, f. 1 Disposición final segunda, ff. 1, 2 Disposición final tercera, f. 1, VP Ley 7/2023, de 28 de marzo, de protección de los derechos y el bienestar de los animales En general, VP Sentencia de la Corte Provincial de Justicia de Loja, de 30 de marzo de 2011, que reconoce los derechos del Rio Vilcabamba En general, VP Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 3 de octubre de 2013 (Inuit Tapiriit Kanatami, asunto C-583/11 P)

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§ 52 a 60, VP § 69 a 76, VP Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 13 de enero de 2015 (Consejo y Comisión/Stichting Natuur en Milieu y Pesticide Action Network Europe, asuntos acumulados C-404/12 P y C-405/12 P) § 53, VP Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 16 de julio de 2015 (ClientEarth/Comisión, asunto C-612/13 P) § 40, VP Sentencia del Tribunal Supremo de Holanda, de 20 de diciembre de 2019 (Stichting Urgenda c. State of the Netherlands. ECLI:NL:HR:2019:2007) En general, f. 3, VP Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 3 de diciembre de 2020 ( Région de Bruxelles-Capitale/Comisión, asunto C-352/19 P) § 25, VP Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 20 de enero de 2021 (Land Baden-Württemberg (Communications internes, asunto C-619/19) § 33, VP § 44, VP § 56, VP § 58, VP § 69, VP Auto del Tribunal Constitucional Federal Alemán de 24 de marzo de 2021 (protección del clima) En general, f. 3, VP § 144 a 150, VP § 182 a 187, VP § 188 a 194, VP Sentencia de la Corte Constitucional del Ecuador, de 9 de junio de 2021, sobre el reglamento ambiental de actividades mineras En general, VP Sentencia de la Corte Constitucional del Ecuador, de 8 de septiembre de 2021, que reconoce como titular de derechos a los Manglares En general, VP Sentencia de la Corte Constitucional del Ecuador, de 10 de noviembre de 2021, sobre el Bosque Protector Los Cedros En general, VP Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 9 de abril de 2024 (Verein Klima Seniorinnen Schweiz y otros c. Suiza) En general, f. 3, VP § 555 a 574, VP Conceptos constitucionales Conceptos materiales Visualización Competencias en materia de medio ambienteCompetencias en materia de medio ambiente, f. 4 Derecho a la tutela judicial efectivaDerecho a la tutela judicial efectiva, f. 5 Doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión EuropeaDoctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, VP Orden constitucional de competenciasOrden constitucional de competencias, f. 4, VP Principio de interdicción de la arbitrariedadPrincipio de interdicción de la arbitrariedad, f. 4, VP Principio de legalidad sancionadoraPrincipio de legalidad sancionadora, f. 6, VP Principio de seguridad jurídicaPrincipio de seguridad jurídica, f. 6, VP Voto particular, formulado unoVoto particular, formulado uno Dignidad de la personaDignidad de la persona, f. 5 Doctrina del Tribunal Europeo de Derechos HumanosDoctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, ff. 3 y 5, VP Medio ambienteMedio ambiente, f. 1 a 5, VP

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Personalidad jurídicaPersonalidad jurídica, ff. 3 a 5, VP Protección del medio ambienteProtección del medio ambiente, f. 1 a 5, VP Arriba Ayúdenos a mejorarUtilice este formulario para notificar al Tribunal Constitucional una posible errata encontrada en el texto de la resolución.

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Ubicación de la errata En general Preámbulo Antecedentes Fundamentos Fallo Votos Particulares Extractos Ficha Técnica Índices Descripción Ayúdenos a mejorarUtilice este formulario para notificar al Tribunal Constitucional un posible nuevo descriptor semántico.

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