La multa coercitiva es, como razonamos en la STC 215/2016, de 15 de diciembre, FJ 8, “una medida de constreñimiento económico adoptada previo el oportuno apercibimiento, reiterada en lapsos de tiempo y tendente a obtener la acomodación de un comportamiento obstativo del destinatario del acto a lo dispuesto en la decisión administrativa previa”, esto es, una medida de “coerción o estímulo para el cumplimiento de un deber jurídico o, lo que es lo mismo, como disuasión para su incumplimiento”.De otra parte, existen una serie de elementos en la normativa analizada que impiden considerar como irrazonable o excesivamente onerosa la concreta medida de ejecución forzosa que se examina, toda vez que:(i) solo ha lugar a imponer la multa coercitiva a personas jurídicas, no a personas físicas;(ii) la imposición de la multa coercitiva ha de ir precedida de un requerimiento previo, por lo que, antes de acordarla, al propietario siempre se le ofrece la posibilidad de cumplimiento voluntario;(iii) el plazo de un mes que separa una multa coercitiva de la imposición de la siguiente resulta lo suficientemente amplio como para permitir que, en dicho lapso temporal, la persona jurídica titular del dominio pueda dar cumplimiento a su obligación y poner fin a la situación de desocupación de la vivienda, pues, en principio y en situaciones ordinarias, un mes es tiempo suficiente para concertar un contrato de alquiler; y(iv) la cuantía de 1000 € en que se fija cada multa coercitiva (art. 113.2 bis de la Ley 18/2007) tampoco resulta irrazonable ni excesivamente gravosa, ni puede decirse que desborde el margen de configuración que hemos de reconocer al legislador, si se tienen en cuenta: por un lado, la relevancia del deber jurídico cuyo cumplimiento pretende garantizarse con esta medida, que encuentra acomodo constitucional en el mandato del art. 47 CE; por otro lado, que el valor de la vivienda será, con toda seguridad, notoriamente superior al importe de la multa coercitiva; y que, en todo caso, el propio precepto impugnado ha previsto un tope máximo que impide que el total de las multas a imponer pueda exceder de la mitad del precio de la vivienda que se mantiene desocupada injustificadamente, a fin de evitar que este concreto mecanismo de ejecución forzosa termine por resultar confiscatorio.g) En cuanto a la tipificación como infracción muy grave del incumplimiento de un requerimiento para que se ocupe legal y efectivamente una vivienda para que constituya la residencia de las personas [art. 123.1 h) de la Ley 18/2007], dada la semejanza con el art. 66.1 de la Ley Foral 10/2010, en la redacción examinada por la STC 16/2018, FJ 17, bastaría con remitirnos a lo allí dicho para desestimar la impugnación.
\nNo obstante, puede añadirse que la relevancia constitucional de la función social de la propiedad de la vivienda (arts. 33.2 y 47 CE) justifica que el legislador dote a la administración de las potestades o los instrumentos jurídicos necesarios para que aquella se encuentre en disposición de hacer cumplir las limitaciones legales establecidas en relación con el uso de la propiedad, así como, en su caso, sancionar los incumplimientos de quienes vinieren obligados por tales restricciones. En consecuencia, no excede del amplio margen de apreciación que hemos reconocido en este ámbito al legislador y, por lo tanto, dista de poder calificarse como manifiestamente irrazonable la sanción por la comisión de una infracción muy grave a quien, siendo consciente de que se encuentra incurso en una situación de incumplimiento de su deber legal de destinar la vivienda de su titularidad a la ocupación para fines habitacionales, por haber sido intimada con carácter previo para su cumplimiento por parte de la administración a través del preceptivo requerimiento, se mantiene, voluntariamente y sin que medie causa que lo justifique, en la situación de desobediencia al mandato legal.Otra cosa será la conformidad de la cuantía de las sanciones a imponer por la comisión de una infracción muy grave (multa de 90 001 a 900 000 €, art. 118.1 de la Ley 18/2007) con el principio de proporcionalidad de las sanciones (art. 25.1 CE), pero esta cuestión excede del objeto del presente recurso de inconstitucionalidad y no puede ser objeto de pronunciamiento por parte de este tribunal, porque el art. 118.1 no ha sido modificado por la Ley 1/2022, ni ha sido impugnado, ni tampoco se ha invocado en la demanda, como vulnerada, esta vertiente del derecho fundamental a la legalidad sancionadora prevista en el art. 25.1 CE.h) Por otro lado, se recurren también la posibilidad de que el incumplimiento de la función social de la propiedad de la vivienda pueda dar lugar a la incoación de un expediente de expropiación forzosa, como prevén el inciso final del art. 5.3 bis y el art. 42.7 de la Ley 18/2007 (este último relativo, únicamente, al supuesto de las viviendas permanentemente desocupadas de titularidad de personas jurídicas), y la previsión legal de que, a efectos de la expropiación, “es causa de interés social el incumplimiento de la función social de la propiedad, relativa a la ocupación legal y efectiva de la vivienda para que constituya la residencia de las personas”, contenida en el art. 15.1 de la Ley 4/2016.Sobre la viabilidad constitucional de la expropiación de viviendas por incumplimiento de su función social, para desestimar la impugnación este tribunal ha de remitirse, de nuevo, a la doctrina fijada en la STC 16/2018, FJ 17.
\nTambién, cabría recordar que este tribunal declaró la compatibilidad con el art. 33 CE de una medida expropiatoria análoga a la aquí enjuiciada, pero respecto de la propiedad rústica, en la STC 37/1987, FJ 4. Además, habría de añadirse que la expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad, también denominada por la doctrina impropiamente como “expropiación-sanción”, no es una institución extraña ni anómala en nuestro Derecho Administrativo, sino que aparece contemplada con carácter general en los arts. 71 y ss. de la Ley de 16 de diciembre de 1954, sobre expropiación forzosa, además de tener su correspondiente proyección en leyes sectoriales, como en el ya mencionado art. 49 TRLSRU, así como en algunas otras leyes autonómicas en materia de vivienda [v. gr., art. 52.2 de la Ley 10/2010, de 10 de mayo, del derecho a la vivienda en Navarra y art. 72.3 c) de la Ley de la Comunidad Autónoma del País Vasco 3/2015, de 18 de junio, de vivienda].Por lo demás, el recurso de inconstitucionalidad se limita a calificar esta medida como desproporcionada, sin adentrarse mínimamente en las razones que conducirían a tal conclusión.
\nEste apodíctico alegato ha de ser desestimado, tomando en consideración: (i) que la expropiación viene, en estos supuestos, justificada por razones de interés social, que entroncan directamente con el aseguramiento del derecho a la vivienda, reconocido en el art. 47 CE; (ii) que la expropiación forzosa ha de ir precedida de la declaración de incumplimiento de la función social que, a su vez, no puede dictarse sin, previamente, haber dirigido el oportuno requerimiento al propietario para que proceda al cumplimiento de sus deberes derivados de la función social de la propiedad de la vivienda, dándole, por lo tanto, posibilidad de cumplir voluntariamente con sus obligaciones antes de proceder a la expropiación; (iii) que esta expropiación forzosa no es una medida obligatoria o una potestad de imperativo ejercicio para la administración, sino solamente una más de las distintas medidas coactivas legalmente previstas para asegurar el cumplimiento de la función social de la propiedad legalmente predeterminada, por lo que la administración cuenta con un margen para valorar, en cada caso concreto, la necesidad y la proporcionalidad de acudir o no al instituto expropiatorio (como prevé, en particular, el apartado 7 del art. 15 de la Ley 4/2016, que no ha sido objeto de impugnación); y (iv) por último, que, aunque esto no haya resultado controvertido, como en todo supuesto de expropiación resulta ineludible que medie “la correspondiente indemnización”, o justiprecio, como contrapartida por la privación del dominio (art. 33.3 CE).i) Finalmente, se recurre la potestad reconocida a la administración para resolver la cesión obligatoria de viviendas, por un período de siete años, para incorporarlas al fondo de viviendas de alquiler para políticas sociales (art. 7.1 de la Ley 24/2015, en redacción dada por el art. 10 de la Ley 1/2022).
\nLos recurrentes, como en el resto de las prerrogativas examinadas hasta ahora, se limitan a tildarla de desproporcionada y, por ende, lesiva del art. 33 CE, sin profundizar en las razones que justifican tal aserto.El examen de la regulación de esta figura de cesión obligatoria de viviendas pone de relieve que, a pesar de su denominación, es una institución que se asemeja a la expropiación temporal del uso de la vivienda, para atender una necesidad de interés social, y ello a cambio de una compensación económica que se ha de determinar con arreglo a lo dispuesto en la disposición adicional segunda de la Ley 24/2015, que no constituye objeto del presente recurso de inconstitucionalidad. En este sentido, no puede dejar de señalarse que este tribunal declaró la constitucionalidad de otro supuesto de expropiación temporal de las facultades de uso y disfrute de la propiedad en la tantas veces citada STC 37/1987, FJ 4, cuyas consideraciones resultan trasladables al caso que nos ocupa.Además, por lo que hace al precepto impugnado, es preciso tomar en consideración:(i) que se trata de una privación de las facultades de uso y disfrute de carácter temporal, limitada a un plazo de siete años;(ii) que solo se puede acordar respecto de viviendas que sean propiedad de personas jurídicas y no físicas;(iii) que solo afecta a viviendas vacías que pertenezcan a sujetos pasivos del impuesto sobre viviendas vacías, es decir, que se trata de viviendas desocupadas durante más de dos años sin causa justificada (art. 9.1 de la Ley 14/2015, de 21 de julio, del impuesto sobre las viviendas vacías, y de modificación de normas tributarias y de la Ley 3/2012);(iv) que esta suerte de arrendamiento forzoso está supeditada a que en el municipio en que se ubique la vivienda exista, al menos, una unidad familiar en situación de riesgo de exclusión residencial, por lo que solo se justifica su aplicación para atender un interés social directamente ligado con la directriz recogida en el art. 47 CE;(v) que, como ya hemos advertido al referirnos a la expropiación, se trata de una habilitación para la intervención administrativa, de carácter potestativo, sin que resulte imperativo el ejercicio de esta potestad en todos los casos, sino que simplemente se trata de una medida de coerción más dentro del amplio elenco de medidas que la ley pone a disposición de la administración para asegurar el cumplimiento de la función social de la propiedad de la vivienda; y(vi) que, para que pueda resolverse la cesión obligatoria, es preciso que la administración declare el incumplimiento de la función social de la vivienda, lo que solo puede hacerse en caso de que se incumpla por parte del propietario el previo requerimiento que la administración debe dirigirle para que, en el plazo de un mes, proceda a cumplir su obligación de que la vivienda sea ocupada legalmente para constituir la residencia de las personas, de donde se desprende que, durante todo este iter procedimental previo, el propietario dispone de un plazo suficiente para alquilar su vivienda voluntariamente, con arreglo al régimen ordinario previsto en la legislación de arrendamientos urbanos, y eludir con ello la sujeción de su vivienda al régimen de cesión obligatoria.Así, el enjuiciamiento abstracto de las circunstancias antedichas conduce a la conclusión de que la potestad de cesión obligatoria de las viviendas vacías de personas jurídicas, con carácter temporal, no rompe con el “justo equilibrio” entre la finalidad de interés social que se persigue y los medios adoptados para su consecución ni puede ser calificada como una previsión absolutamente irrazonable o desprovista de fundamento, ni tampoco cabe apreciar que anule totalmente la utilidad económica o individual de los titulares de las viviendas desocupadas.Por todo ello, procede desestimar este motivo de impugnación.
\nFallo En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación española, ha decidido estimar en parte el presente recurso de inconstitucionalidad y, en consecuencia:
\n1º Declarar la pérdida sobrevenida de objeto del presente recurso de inconstitucionalidad respecto de la impugnación de los arts. 1.3; 7; 11; 12, en lo que se refiere a los apartados 1 y 2 y el inciso “y, en cualquier caso, no inferior a cinco años si el titular de la vivienda es una persona física y no inferior a siete años si es una persona jurídica”, del apartado 3 de la disposición adicional primera; y la disposición transitoria de la Ley 1/2022.
\n2º Declarar inconstitucional y nulo el inciso “y de que, de conformidad con el artículo 49.3 del texto refundido de la Ley del suelo y rehabilitación urbana, el contenido del derecho de propiedad se reduce en un 50 por 100 de su valor, cuya diferencia corresponde a la administración expropiante” del art. 15.4 de la Ley 4/2016, de 23 de diciembre, de medidas de protección del derecho a la vivienda de las personas en riesgo de exclusión residencial, en redacción dada por el art. 15 de la Ley 1/2022, de 3 de marzo, de modificación de la Ley 18/2007, la Ley 24/2015 y la Ley 4/2016, para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda.
\n3º Declarar que el art. 124.2 j) de la Ley 18/2007, en la redacción dada por el art. 6.2 de la Ley 1/2022, no es inconstitucional si se interpreta conforme a lo señalado en el fundamento jurídico 5.2 a) de esta sentencia.
\n4º Desestimar el recurso en todo lo demás.
\nPublíquese esta sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
\nDada en Madrid, a veintinueve de enero de dos mil veinticinco.
\nVotos particulares 1. Voto particular que formula el magistrado don Ricardo Enríquez Sancho a la sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 4038-2022 En el ejercicio de la facultad que me confiere el artículo 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, y con el máximo respeto a la opinión de la mayoría, formulo el presente voto particular para exponer las razones de mi discrepancia con parte de la fundamentación jurídica y fallo de la sentencia aprobada.
\nEfectivamente, según el resumen de la impugnación que efectúa la sentencia, los recurrentes denunciaban la desproporción que representa que la desocupación de una vivienda “pueda suponer para cualquier propietario privado el inicio de un expediente sancionador por infracción muy grave [art. 123.1 h) de la Ley 18/2007], la imposición de multas coercitivas (art. 113.2 bis de la Ley 18/2007) e incluso la expropiación forzosa (art. 15.1 de la Ley 4/2016)” (FJ 5.3, tercer párrafo). La sentencia transforma este enfoque de los recurrentes sobre el exceso del legislador en un examen individualizado de cada precepto aislado, como si de compartimentos estancos se tratara, y concluye que cada uno de ellos, individualmente considerado, respeta el canon de “razonabilidad” o “justo equilibrio” que debe emplearse para el control del respeto por las regulaciones económicas del derecho de propiedad [STC 112/2021, entre otras, citadas en el FJ 5.3 A) de la sentencia]. Apoya, además, la desestimación del motivo en el (supuesto) “dato de que este tribunal ya se ha pronunciado, desde la óptica del art. 33 CE, respecto de medidas similares” en la STC 16/2018 [FJ 5.3 B) c)].
\nConsidero, por el contrario: (i) que la STC 16/2018 aludida por nuestros compañeros no impone la solución que estos quieren hacer pasar por aplicación de doctrina, pues existen importantes diferencias entre la ley foral allí examinada y la ley catalana que es objeto de este recurso; (ii) que el examen individualizado y no de conjunto que lleva a cabo la sentencia no da respuesta a la verdadera queja de los recurrentes: con este modo de proceder, a la mayoría los árboles no le dejen ver el bosque; (iii) y, finalmente, que el canon de la razonabilidad de las regulaciones que afectan al derecho de propiedad que la mayoría aplica ciegamente no es el único aplicable en este caso: la previsibilidad y certeza de las leyes que regulan derechos fundamentales (art. 53.1, en relación con el art. 33 CE) y la proporcionalidad de las medidas de ejecución administrativa (art. 106.1 CE) son igualmente relevantes a la hora de resolver.
\nEntre la Ley Foral 24/2013 enjuiciada en la STC 16/2018 y la Ley catalana 1/2022 objeto de este recurso existen importantes y significativas diferencias:
\nDe este modo, la actuación de la administración quedaba legalmente condicionada: la administración debía prioritariamente expropiar la vivienda, y solo subsidiariamente, motivando por tanto por qué no acudía directamente al primer remedio, podía imponer multas coercitivas o, nuevamente, advertir de la posibilidad de expropiación. En suma, la reacción de la administración no era libre ni discrecional, como sucede en la Ley catalana 1/2022.
\nNos parecen tres diferencias lo suficientemente relevantes como para no dejarse cegar por la doctrina de la STC 16/2018.
\nEsta reserva de ley para la regulación de los derechos constitucionales, entre ellos el de propiedad, no es solo una garantía formal de intervención del legislador, sino también una garantía material o sustantiva que afecta al contenido de la ley. Es doctrina constitucional reiterada que la ley que regule el ejercicio de un derecho constitucional debe “garantizar las exigencias de seguridad jurídica” y que por tanto “ha de expresar todos y cada uno de los presupuestos y condiciones de la intervención” en el contenido del derecho [por todas, STC 76/2019, de 22 de mayo, FJ 5 d), citando abundante doctrina anterior]. Esta segunda exigencia material o sustantiva, continúa la citada STC 76/2019, FJ 5 d): “[C]onstituye la dimensión cualitativa de la reserva de ley, y se concreta en las exigencias de previsibilidad y certeza de las medidas restrictivas en el ámbito de los derechos fundamentales. En la STC 292/2000, FJ 15, señalamos que, aun teniendo un fundamento constitucional, las limitaciones del derecho fundamental establecidas por una ley ‘pueden vulnerar la Constitución si adolecen de falta de certeza y previsibilidad en los propios límites que imponen y su modo de aplicación’, pues ‘la falta de precisión de la ley en los presupuestos materiales de la limitación de un derecho fundamental es susceptible de generar una indeterminación sobre los casos a los que se aplica tal restricción’; ‘al producirse este resultado, más allá de toda interpretación razonable, la ley ya no cumple su función de garantía del propio derecho fundamental que restringe, pues deja que en su lugar opere simplemente la voluntad de quien ha de aplicarla’.
\nEn la misma sentencia y fundamento jurídico precisamos también el tipo de vulneración que acarrea la falta de certeza y previsibilidad en los propios límites: ‘no solo lesionaría el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), concebida como certeza sobre el ordenamiento aplicable y expectativa razonablemente fundada de la persona sobre cuál ha de ser la actuación del poder aplicando el Derecho (STC 104/2000, FJ 7, por todas), sino que al mismo tiempo dicha ley estaría lesionando el contenido esencial del derecho fundamental así restringido, dado que la forma en que se han fijado sus límites lo hacen irreconocible e imposibilitan, en la práctica, su ejercicio (SSTC 11/1981, FJ 15; 142/1993, de 22 de abril, FJ 4, y 341/1993, de 18 de noviembre, FJ 7)’” (énfasis añadido).
\nPor no cumplir estas exigencias sustantivas o de contenido, la STC 76/2019 declaró inconstitucional el art. 58 bis de la Ley Orgánica 5/1985, de régimen electoral general, al no haber “delimitado los presupuestos ni las condiciones de [la] injerencia” en el derecho allí concernido (la protección de datos), ni haber “establecido las garantías adecuadas” para la debida protección de ese derecho, calificando estas omisiones del legislador como una “insuficiencia de la ley que solo el legislador puede remediar” y que representan “la infracción del mandato de preservación del contenido esencial del derecho fundamental que impone el art. 53.1 CE” (FJ 9).
\nEsto mismo es lo que sucede con la Ley catalana 1/2022. La entrega libre e incondicionada a la administración para que escoja, a su libre arbitrio, la reacción que procede ante un único y simple hecho, la desocupación de una vivienda, sin expresión de los presupuestos, condiciones, límites o criterios que deben guiar esa reacción, supone la sustitución del legislador por “la voluntad de quien ha de aplicar” la ley, es decir, la administración. Y esta “falta de garantías adecuadas” del derecho de propiedad implica “la infracción del mandato de preservación del contenido esencial del derecho fundamental que impone el art. 53.1 CE”.
\nEsta era, por tanto, la verdadera doctrina aplicable, y no la de la STC 16/2018. Y su aplicación hubiera debido conducir a la declaración de inconstitucionalidad de los arts. 3, 4 y 5, por las siguientes razones: (i) En primer lugar, a diferencia -otra vez- de la Ley Foral 24/2013 que señala el plazo en que el propietario debe cumplir el requerimiento de ocupación (“seis meses”: art. 72.2, arriba transcrito) la Ley catalana 1/2022 no establece el plazo alguno para el primer requerimiento de cumplimiento voluntario al propietario. El art. 3 de la Ley 1/2022 (art. 42.6 de la Ley 18/2007) dice simplemente “en el plazo que se establezca” (por la administración, libremente). Esto representa una vulneración esencial ya que impide al titular del derecho saber a qué atenerse con la lectura de una ley que puede acarrear enérgicas consecuencias, entre otras, la privación definitiva de su propiedad.
\nIncluso aunque se entendiera que ese plazo inicial debe ser el mismo que el de la reiteración de las multas coercitivas, es decir, “un mes” (art. 4 de la Ley 1/2022, que añade el art. 113.2 bis de la Ley 18/2007), este plazo me parecería absolutamente irrazonable. La mayoría considera en una vana petición de principio que este plazo es “un tiempo suficiente para concertar un contrato de alquiler” [FJ 5.3 B) f) (iii)]. Aplicando simplemente las máximas de la experiencia, no puedo compartir esta apreciación. Y esta insuficiencia es un vicio de trascendencia constitucional, pues según nuestra doctrina la ejecución de actos administrativos, para ser respetuosa con la Constitución, exige que el obligado disponga de “tiempo suficiente para el cumplimiento voluntario” (STC 137/1985, de 17 de octubre, FJ 5): “La ausencia de cualquier atisbo represivo o de castigo, conlleva, en lógica coherencia con la finalidad de este instrumento, la necesidad de atribuir a quien pudiera estar incumpliendo la obligación impuesta, la facultad de restaurar la legalidad perturbada, concediéndole un plazo inicial suficiente a tal efecto, exigencia que deberá respetarse en el caso de reiteración de las multas” (AATC 126/2017, de 20 de septiembre, FJ 4, y 127/2017, de 21 de septiembre, FJ 3).
\nA mi modo de ver, el plazo de un mes previsto en la Ley 1/2022 -caso que se considerase el plazo legal aplicable al requerimiento inicial- no otorga una oportunidad real y efectiva al obligado para cumplir con el requerimiento de ocupación. (ii) Adicionalmente a lo anterior, el carácter indiferenciado de las consecuencias que acarrea ese incumplimiento y la completa discrecionalidad de la administración para proceder, representa una absoluta indefensión para el propietario y una vulneración del contenido esencial del derecho de propiedad que lo hace impracticable.
\nPor incumplir el requerimiento -recordemos: en el plazo libremente establecido por la administración- al propietario se le pueden imponer, conjunta o sucesivamente, cuatro medidas diferentes, a cada cual más gravosa: multa en sentido propio (sanción), multa coercitiva (compatible con la anterior, de acuerdo con el art. 113.1 de la Ley 18/2007), la cesión obligatoria de la vivienda, y la expropiación-sanción por incumplimiento de la función social de la propiedad, una expropiación, además, que comprende la privación del íntegro contenido del dominio, y no solamente del derecho de uso. Esta ausencia de regulación representa un defecto de “calidad de la ley” que vicia a esta de inconstitucionalidad por vulneración del contenido esencial del derecho de propiedad, al hacer este este irreconocible y someterlo al arbitrio de la administración. Como declaró la STC 76/2019, ya citada más arriba, FJ 8: “Según reiterada doctrina constitucional, la reserva de ley no se limita a exigir que una ley habilite la medida restrictiva de derechos fundamentales, sino que también es preciso, conforme tanto a exigencias denominadas -unas veces- de predeterminación normativa y -otras- de calidad de la ley como al respeto al contenido esencial del derecho, que en esa regulación el legislador, que viene obligado de forma primaria a ponderar los derechos o intereses en pugna, predetermine los supuestos, las condiciones y las garantías en que procede la adopción de medidas restrictivas de derechos fundamentales”.
\nAl no hacerlo así, los arts. 3, 4, 5 y 10 de la Ley 1/2022, que identifican los medios de reacción frente al incumplimiento, sin “predetermin[ar] los supuestos, las condiciones y las garantías” aplicables a cada uno de ellos, vulneran el art. 53.1, en relación con el art. 33 CE.
\nEfectivamente, según los AATC 126/2017, FJ 4, y 127/2017, FJ 4, antes citados, en la ejecución de actos de autoridad: “El principio de adecuación reclama, por tanto, la existencia de una relación de congruencia objetiva entre el medio adoptado y el fin que con él se persigue, entendiendose que tal circunstancia se producirá si la medida puede contribuir positivamente a la realización del fin perseguido. Por el contrario, la medida habrá de reputarse inidónea o inadecuada, si entorpece, o incluso, si resulta indiferente en punto a la satisfacción de su finalidad (STC 60/2010, de 7 de octubre, FJ 12). […] Ello implica realizar un juicio de proporcionalidad que requiere la constatación de que la medida adoptada cumple los tres requisitos siguientes: que la medida sea susceptible de conseguir el objetivo propuesto (juicio de idoneidad); que sea además necesaria, en el sentido de que no exista otra medida más moderada para la consecución del tal propósito con igual eficacia, la medida no puede ir más allá de lo estrictamente necesario para lograr su objetivo (juicio de necesidad); y, finalmente, que la medida adoptada sea ponderada o equilibrada, por derivarse de ella más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios sobre otros bienes o valores en un juicio estricto de proporcionalidad (entre otras SSTC 281/2006, de 9 de octubre, FJ 2 -y las que allí se citan- STC 207/1996, de 16 de diciembre, FJ 4, y 159/2009, de 29 de junio, FJ 3). El principio de proporcionalidad, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, forma parte de los principios generales del derecho de la Unión Europea y supone que las medidas adoptadas ‘sean apropiadas y necesarias para el logro de los objetivos legítimamente perseguidos’, de modo que, ‘cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos’ (STJCE, Sala Quinta, de 13 de noviembre de 1990, Fedesa y otros, C-331/1988)” (énfasis añadido).
\nEl art. 106.1 CE plasma este principio de proporcionalidad, al establecer no solo “la legalidad de la actuación administrativa”, sino también “el sometimiento de esta a los fines que la justifican”. Y, en el plano legislativo, hace lo propio el art. 100.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común, que dice: “Si fueran varios los medios de ejecución admisibles, se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual”.
\nPues bien, los medios previstos en los arts. 3, 4 y 5 de la Ley 1/2022 tampoco respetan este principio de proporcionalidad, pues son clara y patentemente excesivos para el fin que se persigue. Si lo que el legislador catalán pretende es ofrecer una vivienda en alquiler cuando no lo hace el propietario, el medio menos restrictivo e igualmente eficaz para ese fin es la expropiación del uso de la vivienda. El resto de medios (la expropiación de la propiedad, la sanción económica por no cumplir el requerimiento de ocupación y la multa coercitiva para vencer la resistencia a ese mismo incumplimiento) son claramente innecesarios, excesivos y desproporcionados para el fin que se persigue, tal y como argumentaba el recurso.
\nPor estas razones, los arts. 3, 4 y 5 de la Ley 1/2022 debieron ser declarados inconstitucionales y nulos.
\nEste art. 10 de la Ley 1/2022 da nueva redacción al art. 7.1 de la Ley 24/2015, que atribuye a la administración la potestad de imponer al propietario la “cesión obligatoria de viviendas, por un período de siete años” si se cumplen determinadas condiciones, entre otras, la previa declaración administrativa del “incumplimiento de la función social de la vivienda” por su falta de ocupación. Como la mayoría reconoce, este art. 10 contiene “una previsión similar a la expropiación de las facultades de uso y disfrute que se examinó en el fundamento jurídico 4 de la STC 37/1987” por “incumplimiento de la función social” de la propiedad.
\nEfectivamente, la cesión obligatoria de una vivienda impuesta coactivamente por la administración a su propietario mediante procedimiento contradictorio es una privación de un bien por causa de interés social prevista en el art. 33.3 CE, o una “expropiación” según la definición legal del instituto vigente en España desde 1954, que incluye expresamente las “ocupaciones temporales” (art. 1.1 de la Ley de expropiación forzosa). Y si existe “expropiación”, entonces el art. 33.3 CE impone una “indemnización” al propietario (o una “compensación adecuada”, en los términos del recurso).
\nLa ley andaluza enjuiciada en la STC 37/1987, FJ 4, citada en la sentencia para desestimar la impugnación contra este art. 10, preveía esa indemnización. Esa ley se estructuraba de la manera tradicional en nuestro derecho desde, al menos, la Ley de reforma y desarrollo agrario de 1953, luego texto refundido de 1973, y finalmente Ley de fincas manifiestamente mejorables de 1979. Primero la administración, normalmente a través de una entidad pública como el IRYDA (Instituto Nacional de Reforma y Desarrollo Agrario) o el IARA (Instituto Andaluz de Reforma Agraria) en el caso andaluz, expropiaba el derecho de uso de una finca y pagaba el justiprecio al propietario que no la explotaba. Y luego esa entidad pública cedía ese derecho adquirido por expropiación a un tercero mediante arrendamiento o cualquier otra fórmula jurídica, conviniendo con ese usuario el precio y demás condiciones de la cesión (arts. 10 a 12 de la Ley de fincas manifiestamente mejorables de 1979).
\nLa legislación vigente en Cataluña, a la que da respuesta la sentencia de la que discrepamos no sigue este esquema. La potestad de expropiación temporal que el precepto impugnado concede a la administración no lleva aparejada la “indemnización” para el propietario que exige el art 33.3 CE, sino que, tal como reconoce la sentencia, de acuerdo con lo establecido en los arts. 7.3 y 5 de la Ley 24/2015 (no impugnados, pero que conforman el “contexto” de la potestad atribuida a la administración en el precepto objeto de recurso), el propietario debe resarcirse con la renta (limitada) que está obligado a pagarle el beneficiario de la cesión.
\nEsta renta limitada que debe pagar el cesionario de la vivienda no puede equipararse a la “indemnización” exigida por el art. 33.3 CE por dos razones:
\nEn primer lugar, porque la cuantía de esta renta no se calcula por el valor del derecho sacrificado, como impone el instituto de la expropiación, sino por el nivel de renta de los beneficiarios. De este modo, la “indemnización” depende de factores completamente ajenos al valor del bien y por una misma vivienda el propietario puede recibir una compensación u otra en función del inquilino que le haya tocado en suerte.
\nY, en segundo lugar, porque la administración y la jurisdicción contencioso-administrativa ofrecen al propietario expropiado una garantía de pago que nunca pueden ofrecer un particular y la jurisdicción civil a este asociada, debido a la facilidad de localizar al demandado, que es la administración y no un particular, y a la seguridad en la ejecución de una eventual sentencia de condena, pues no hay riesgo de insolvencia cuando se trata de la administración.
\nEn el sistema de la ley catalana, si el propietario no recibe el pago de la renta debe entablar un proceso civil contra el inquilino no escogido ni querido. Y lo mismo sucederá si el inquilino subarrienda la vivienda, causa daños en ella o no la abandona cuando debe, por citar algunas posibles incidencias del contrato impuesto por la administración. En cambio, en las estructuras triangulares del tipo de las leyes de reforma agraria esas eventuales complicaciones son problemas internos entre la administración, que ha seleccionado al ocupante o inquilino, y este último. El propietario permanece completamente ajeno a ellos. Simplemente recibe un justiprecio de la administración por la expropiación temporal de su derecho, justiprecio que es calculado por referencia al valor de su bien y espera pacientemente la devolución del bien expropiado cuando venza el plazo de la expropiación temporal, en las mismas condiciones en que lo entregó o con la indemnización de los perjuicios adicionales causados. La resolución de esos avatares está además garantizada por el privilegio de la ejecutividad que acompaña a la actuación administrativa, del que evidentemente carece el propietario. Este, en el sistema de la ley catalana, se ve forzado a gestionar privadamente un arrendamiento impuesto con un arrendatario seleccionado por la administración y es esta la que, después de ordenar coactivamente el arrendamiento, se desentiende completamente de las vicisitudes de la ejecución de ese contrato.
\nEn estas condiciones, considero que la potestad atribuida a la administración por el art. 10 objeto de recurso (la imposición al propietario de una cesión obligatoria de su vivienda a cambio de la renta limitada que debe pagarle el cesionario) incumple la garantía de indemnización ante la privación singular de bienes por causa de interés social prevista en el art. 33.3 CE. Que la compensación “no adecuada” que denuncia el recurso esté regulada en un precepto distinto y no impugnado no impedía como ha entendido la mayoría efectuar esta declaración pues de lo que se trata es de verificar si la potestad expropiatoria atribuida a la administración en el precepto impugnado respeta o no las condiciones del art. 33.3 CE, y no de anular la regulación de esa compensación.
\nEn definitiva, de todo lo anterior resulta que, a mi juicio, debieron declararse inconstitucionales los arts. 3, 4, 5 y 10 de la Ley 1/2022.
\nY en este sentido emito este voto particular.
\nMadrid, a treinta de enero de dos mil veinticinco.
\nPrimero. Acerca de la infracción del art. 149.1.1 CE La sentencia, en el fundamento jurídico 2 A) b) (iii), desestima la infracción del art. 149.1.1 CE, en relación con los arts. 14, 33 y 139 CE, que los recurrentes atribuían a los arts. 1.1, 1.2, 1.4, 1.5, 2, 4, 5, 15.1 y 15.4 de la Ley 1/2022. Para ello se remite a la STC 120/2024, FJ 3 que rechazó una impugnación semejante.
\nEn este punto debemos acudir para expresar nuestro disentimiento a la razones expuestas en los votos que emitimos a la STC 120/2024 -en la que se fundamenta la presente- en que cuestionamos que dicha sentencia no realizaba un análisis suficiente sobre la compatibilidad entre los modelos de la Ley 1/2022 y la Ley estatal 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda. En lugar de ello, se limita a afirmar que las normas pueden coexistir, sin profundizar en cómo las medidas catalanas alteran las bases del modelo estatal, déficit argumental que por la remisión efectuada aflora nuevamente en la presente sentencia.
\nTal y como de modo detallado se expuso entonces y debemos ahora recordar los modelos no son compatibles. La Ley estatal 12/2023 tiene como objetivo garantizar en condiciones de igualdad el derecho constitucional a una vivienda digna (art. 47 CE), respetando el derecho de propiedad (art. 33 CE) y promoviendo la actividad económica vinculada al sector de la vivienda. Este marco normativo estatal busca armonizar las condiciones básicas del acceso a la vivienda en todo el territorio nacional, estableciendo medidas como la ampliación del parque público y privado de viviendas, incentivos fiscales, subvenciones, y mecanismos de colaboración público-privada. La ley también regula aspectos esenciales del derecho de propiedad, delimitando la función social de la vivienda sin recurrir a sanciones o expropiaciones que puedan desincentivar la inversión.
\nPor el contrario, la Ley 1/2022 de Cataluña desplaza la responsabilidad de garantizar el acceso a la vivienda desde las administraciones públicas hacia los propietarios. Esta norma introduce medidas como la obligación de ocupar las viviendas bajo título habilitante, sanciones coercitivas en caso de incumplimiento y la posibilidad de expropiación forzosa. Además, transforma el principio de colaboración con los agentes privados en un régimen de imposición, como la cesión obligatoria de viviendas para políticas sociales.
\nDe modo que puede concluirse que estas disposiciones, no solo interfieren con las competencias estatales en materia de planificación y condiciones básicas de igualdad (art. 149.1.1 CE), sino que también afectan negativamente la inversión y la construcción de nuevas viviendas, impactando el sector económico, por lo que la impugnación debió ser estimada.
\nSegundo. Acerca de la infracción del art. 33 CE También discrepamos del fundamento jurídico 5.3 B) de la sentencia, en cuanto que debió estimar la infracción del art. 33 CE por el apartado 3 bis del art. 5; los apartados 6 y 7 del art. 42; el apartado 2 bis del art. 113; la letra h) del apartado 1 del art. 123, todos de la Ley 18/2007, introducidos por los arts. 1.5, 3, 4 y 5 de la Ley 1/2022 y del art. 10 de la Ley 1/2022 que modifica el apartado 1 del art. 7 de la Ley 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética.
\nEsto es, entendemos que las referidas medidas limitativas y/o sancionadoras introducidas por los indicados preceptos de la Ley 1/2022: multas coercitivas de 1000 € mensuales, la calificación de infracción muy grave del incumplimiento del requerimiento para ocupar legal y efectivamente una vivienda para que constituya la residencia de personas, junto con la posibilidad de resolver la cesión obligatoria de la vivienda por un periodo siete años y la expropiación forzosa de la misma una vez declarado el incumplimiento de la función social, no respetan las exigencias de justo equilibrio entre el interés general y el derecho a la propiedad, o en términos utilizado por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos con el “disfrute pacífico de sus posesiones” (STEDH de 13 de octubre de 2020, asunto Kothencz c. Hungría).
\nAntes de exponer las razones por las que consideramos que no se cumple la exigencia de equilibrio razonable de las medidas impugnadas en relación con el derecho al respeto de la propiedad privada, es necesario contextualizar el marco en que se produce la reforma impugnada, pues este aportará razones para valorar si se satisfacen los imperativos de razonabilidad del sacrificio impuesto. (i) Es necesario contextualizar la marco en que se produce la reforma impugnada.
\nDebemos afirmar que las medidas adoptadas por el Parlamento de Cataluña responden a la encomiable y evidente finalidad social de hacer efectivo el derecho a una vivienda digna y adecuada que el legislador advierte como una de las preocupaciones más importantes para la ciudadanía catalana, inquietud que ya era apreciada en el año 2007 por la exposición de motivos de la ley que ahora se reforma.
\nEn efecto, dicha necesidad de justicia social se exponía en el preámbulo de la Ley 18/2007. Se indicaba entonces que el aumento del precio de la vivienda por encima de los precios de los salarios, la manifiesta insuficiencia de la oferta de viviendas en alquiler con rentas elevadas, eran los problemas a los que en aquel entonces la legislación de vivienda pretendía dar solución mediante “la creación de un parque específico de viviendas a un precio al alcance de las rentas bajas y medias”, de modo que “la ley regula del modo más riguroso posible la vivienda de protección oficial en Cataluña, y no solo esta, sino también otras formas de vivienda asequible que permitan conseguir, a medio y largo plazo, el auténtico parque específico que la sociedad reclama. Es preciso resaltar el objetivo de que, en el plazo de veinte años, el 15 por 100 de las viviendas principales existentes sean viviendas destinadas a políticas sociales”. A tal fin, en su título V disponía “el establecimiento de un fondo de apoyo financiero del Gobierno para los municipios que presenten mayores dificultades para conseguir dicho objetivo y la implementación de figuras de concertación y colaboración con otros municipios y entidades supramunicipales”.
\nLa ley ahora impugnada, aprobada casi dos décadas después, si bien califica la Ley 18/2007, como “el eje vertebrador de las políticas públicas en materia de vivienda”, reconoce su escaso cumplimiento al indicar que “hay muy poca promoción de vivienda protegida existente desde el año 2007, tanto de promotores públicos como de promotores privados, y la poca promoción de vivienda protegida contrasta con una demanda muy elevada: el registro de solicitantes de vivienda de protección oficial (RSHPO), de la Generalitat y de Barcelona, recibe un incremento constante de solicitantes; así, en junio de 2021 el registro de solicitantes de vivienda de protección oficial de Cataluña aumentó hasta 59 854 inscritos”. En efecto, pese a que la Ley 18/2007 preveía que en veinte años el 15 por 100 de viviendas se destinaría a políticas sociales, la Ley 1/2022 afirma que “el parque de vivienda destinado a políticas sociales se ha incrementado ligeramente en los últimos años, el conjunto se sitúa en torno al 2 por 100 del parque de vivienda existente en Cataluña y, por tanto, lejos de la media de los principales países de la Unión Europea. El déficit acumulado de vivienda disponible con un precio asequible justifica la necesidad de adoptar sin demora medidas de choque inmediatas para afrontar la pérdida de la vivienda”.
\nDe este modo tras advertir que los presupuestos públicos destinados a las políticas de vivienda han sido insuficientes en términos absolutos y comparativos con otros estados y que “el gasto público total en la Unión Europea tras la crisis de 2008 ha crecido de 98,4 € por habitante en 2008 a 115 € por habitante en 2018, mientras que en el Estado español se ha reducido de 45,3 a 27,3 € por habitante”, justifica la reforma -esto es, que las medidas de intervención y sancionadoras impugnadas desplacen a las medidas de fomento-, en que la necesidad de “invertir esta tendencia a medio y largo plazo, […] este objetivo requiere tiempo y no permite responder a la emergencia actual”.
\nSin embargo, debe constatarse que las medidas controvertidas que se basan en la “emergencia actual” no son sino reproducción de las aprobadas hace tres años en virtud del Decreto-ley del Gobierno de la Generalitat de Cataluña 17/2019, de 23 de diciembre, de medidas urgentes para mejorar el acceso a la vivienda, que estuvieron vigentes hasta que fueron declaradas inconstitucionales por la STC 16/2021 al haber excedido el decreto-ley del ámbito material reservado a dicha norma (arts. 86.2 CE y 64.2 EAC).
\nLlegados a este punto a los efectos de evaluar la concurrencia del justo equilibrio entre el interés general y el respeto del derecho a la propiedad es relevante hacer referencia a la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda (en adelante, Ley 12/2023)que ha sido recientemente objeto de enjuiciamiento por la STC 79/2024, de 21 de mayo, al responder a análoga finalidad y recaer sobre una realidad social similar sobre la que se proyecta la ley impugnada. En efecto, la finalidad de la Ley estatal 12/2023 es coincidente con la de la ley ahora recurrida: lograr “[l]a efectividad de los derechos de acceso en condiciones asequibles a una vivienda digna y adecuada de acuerdo con la Constitución Española y las recomendaciones de los instrumentos internacionales ratificados por España” [art. 2 a) de la Ley 12/2023]. También es en buena parte coincidente el diagnóstico de las causas del problema: “existen importantes desequilibrios entre la nueva construcción y la actividad de rehabilitación y entre la tenencia de vivienda en propiedad y en alquiler, a lo que se suma el hecho de que los parques públicos de vivienda en alquiler sean del todo insuficientes para atender la necesidad de aquellas personas y hogares que tienen más dificultades para acceder al mercado por sus escasos medios económicos”.
\nSin embargo, la ley estatal al abordar las medidas para el logro de dicha finalidad se decanta por las medidas de fomento y de incremento del parque público de vivienda mediante la dotación de las correspondientes partidas presupuestarias y elude las medidas administrativas de intervención y sancionadoras. Pretende de este modo compatibilizar las medidas tendentes a facilitar el derecho de acceso a la vivienda digna y adecuada, con la protección del derecho de los propietarios de las viviendas y de la actividad económica en general atendida la importancia que para la misma tiene el subsector de construcción de viviendas.
\nCiertamente la Ley 12/2023, frente a la misma problemática habitacional orienta la financiación pública a la creación y ampliación del parque público de vivienda, a la construcción o rehabilitación de viviendas sometidas a algún régimen de protección pública, bien a través de la ejecución directa por la administración o a través de acuerdos con los propietarios (art. 4). Por otra parte, dispone el fomento de la iniciativa privada mediante convenios con los titulares de viviendas para su cesión a las administraciones publicas competentes u otras fórmulas para favorecer el incremento de la oferta de alquiler social. Identifica como medidas las “[a]cciones de fomento de la intermediación en el mercado del arrendamiento de viviendas para propiciar su efectiva ocupación” [art. 10.2 f)]. En la Ley 12/2023 destacan las medidas de planificación y programación estatal en materia de vivienda para asegurar la existencia de una oferta suficiente de vivienda en condiciones asequibles, promoviendo y apoyando actuaciones “que fomente[n] la ocupación racional del patrimonio residencial”, “la ampliación” de los parques públicos de vivienda, la construcción y rehabilitación de viviendas de protección pública y la promoción de nuevas modalidades de vivienda, mediante mecanismos de colaboración público-privada (arts. 23 a 25).
\nMerece la pena detenerse en las medidas de fomento que adopta desde el punto de vista fiscal en relación con el impuesto sobre la renta de las personas físicas, al mejorar la reducción del rendimiento neto del arrendamiento de bienes inmuebles destinados a vivienda, que puede llegar hasta un 90 por 100 y modular el recargo a los inmuebles de uso residencial desocupados con carácter permanente en el impuesto sobre bienes inmuebles (IBI), que podrá aplicarse a aquellas viviendas vacías durante más de dos años, con un mínimo de cuatro viviendas por propietario, salvo causas justificadas de desocupación temporal, tasadas por la ley. También establece el incremento del recargo actualmente situado en el 50 por 100 de la cuota líquida del IBI hasta un máximo del 150 por 100, en función de la duración de la desocupación y del número de viviendas también desocupadas que sean del mismo titular en el término municipal, con el objetivo de que tenga un mayor efecto en la optimización del uso del parque edificatorio residencial y refuerce el instrumento de los ayuntamientos para hacer frente a situaciones de vivienda desocupada a través de la fiscalidad. (ii) Equilibrio razonable de las medidas impugnadas en relación con el derecho al respeto de la propiedad privada. No se aprecia.
\nLa exposición de motivos de la Ley 1/2022 considera a la Ley 18/2007 como el eje vertebrador de las políticas públicas en materia de vivienda. Esta última basaba su estrategia en que el 15 por 100 de las viviendas existentes fueran viviendas destinadas a políticas sociales, mediante la creación de un parque específico de viviendas de protección oficial a un precio al alcance de las rentas bajas y medias, mediante medidas de impulso y fomento que no parecen compatibles con las medidas de intervención y sancionadoras previstas en los artículos impugnados.
\nEn efecto, no tiene sentido, es contradictorio y no satisface el canon de justo equilibrio, razonabilidad o adecuación, que la Ley 1/2022 establezca con carácter indiferenciado -como reacción frente a los propietarios de viviendas o edificios que incumplan el deber de destinar tales viviendas y edificios a satisfacer una necesidad de vivienda- desde multas de 90 000 a 900 000 € y multas coercitivas de 1000 € mensuales, a la cesión obligatoria de las viviendas o a su expropiación forzosa y al propio tiempo la norma fundamente su estrategia en el incremento notable del parque público de vivienda para lo que es imprescindible incentivar y estimular la inversión privada en este sector.
\nEn tal sentido ya tuvimos ocasión de señalar que la imposición al propietario del deber de destinar su vivienda de forma efectiva al uso habitacional supone “establecer que el único uso posible de un determinado tipo de bienes debe realizarse de un modo efectivo, con la influencia consecutiva que esa imposición tiene también sobre el poder de disposición, dado que se reducirá notablemente el mercado de compradores y cambiarán las condiciones en que estos estarán dispuestos a adquirir el bien” (STC 93/2015, FJ 13), máxime, añadimos ahora, si dicho deber se pretende garantizar con medidas invasivas tan relevantes como las que la Ley 1/2022 establece.
\nPor otra parte, la evidente función social perseguida no justifica de modo razonable el tránsito de las medidas de fomento para el logro del objetivo de acceso a la vivienda -como las diseñadas por la Ley estatal 12/2023- a la intensa actividad administrativa de intervención y sancionadora que prevén las medidas impugnadas y que llega a la expropiación forzosa y a la cesión obligatoria del uso durante un periodo de siete años.
\nDebe en este sentido tomarse en consideración que estas mismas medidas se implantaron mediante Decreto-ley del Gobierno de la Generalitat de Cataluña 17/2019, de 23 de diciembre, de medidas urgentes para mejorar el acceso a la vivienda, y que estuvieron vigentes hasta que fueron declaradas inconstitucionales por la STC 16/2021, sin que las mismas, como acredita la propia exposición de motivos de la Ley 1/2022, hayan logrado minorar la dificultad de acceso a una vivienda digna y adecuada.
\nEs más, la propia norma impugnada, como la reformada Ley del Parlamento de Cataluña 18/2007 y la referida -y reciente- Ley estatal 12/2023 reconocen que la solución del problema pasa por el necesario incremento del parque público de vivienda -eje vertebrador de la Ley del Parlamento de Cataluña 18/2007 y también de la reciente Ley de Estado 12/2023- poco compatible con las medidas impugnadas que afectan notablemente a la inversión en el subsector de la construcción de viviendas.
\nEn por ello que no puede apreciarse un equilibrio justo o relación razonable entre la intensidad de las medidas sobre el derecho a la propiedad privada y la finalidad que las mismas pretenden. En tal sentido, la norma aprobada por el Estado para garantizar la efectividad del derecho de acceso en condiciones asequibles a una vivienda digna y adecuada no incorpora medidas de intervención en el derecho a la propiedad privada similares a las impugnadas. A lo que debe añadirse que la implementación de tales medidas desde diciembre de 2019, momento en que entró en vigor el Decreto-ley del Gobierno de la Generalitat de Cataluña 17/2019, no ha disminuido la problemática habitacional. En tal sentido, la propia Ley 1/2022 reconoce que ha continuado el incremento del déficit de vivienda disponible con un precio asequible, sin que en su exposición de motivos advierta que las que denomina como “medidas de choque”, que han venido aplicándose desde finales del año 2019 hayan tenido impacto alguno en mejorar la problemática habitacional existente.
\nEn suma, por lo anteriormente argumentado procede declarar inconstitucionales y nulos, por vulnerar el art. 33 CE, los indicados preceptos.
\nY en este sentido emitimos el presente voto particular.
\nMadrid, a veintinueve de enero de dos mil veinticinco.
\nIdentificación Órgano Pleno Magistrados Don Cándido Conde-Pumpido Tourón, doña Inmaculada Montalbán Huertas, don Ricardo Enríquez Sancho, doña María Luisa Balaguer Callejón, don Ramón Sáez Valcárcel, don Enrique Arnaldo Alcubilla, doña Concepción Espejel Jorquera, doña María Luisa Segoviano Astaburuaga, don César Tolosa Tribiño, don Juan Carlos Campo Moreno, doña Laura Díez Bueso y don José María Macías Castaño.
\nNúmero y fecha BOE [Núm, 51 ] 28/02/2025 Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 4038-2022 Fecha de resolución 29/01/2025 Síntesis y resumen Síntesis Descriptiva Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso en relación con diversos preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 1/2022, de 3 de marzo, de modificación de la Ley 18/2007, la Ley 24/2015 y la Ley 4/2016, para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda.
\nSíntesis Analítica Competencias sobre vivienda, condiciones básicas de igualdad en el ejercicio de los derechos y cumplimiento de los deberes constitucionales, legislación procesal y civil y régimen de expropiación forzosa; derecho de propiedad: pérdida parcial de objeto del proceso en los preceptos legales declarados inconstitucionales y nulos por la STC 120/2024, de 8 de octubre; nulidad parcial del precepto legal autonómico que regula la expropiación forzosa de viviendas; interpretación conforme con la Constitución del precepto que tipifica como infracción grave el incumplimiento de los requisitos de la propuesta obligatoria de alquiler social. Votos particulares.
\nResumen Se enjuicia la constitucionalidad de diversos preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 1/2022, de 3 de marzo, de modificación de la Ley 18/2007, la Ley 24/2015 y la Ley 4/2016, relativos a la función social de la vivienda y su incumplimiento, a los contratos de alquiler social obligatorio y a la expropiación forzosa por causa de interés social.
\nEn primer lugar, se declara la pérdida parcial de objeto del proceso respecto de los preceptos legales declarados inconstitucionales y nulos por la STC 120/2024, de 8 de octubre.
\nEn segundo lugar, se estima parcialmente el recurso. El Estado tiene competencia exclusiva sobre legislación en materia de expropiación forzosa lo que comprende la fijación de los criterios para la determinación del valor de los bienes y derechos a expropiar. Por lo tanto, el precepto que reduce el valor de la propiedad en aquellos casos en que el procedimiento de expropiación forzosa se lleve a cabo por incumplimiento de la función social de la vivienda, vulnera el orden constitucional de distribución de competencias. Por otro lado, la sentencia realiza una interpretación conforme con la Constitución del precepto que tipifica como infracción grave el incumplimiento de los requisitos de la propuesta obligatoria de alquiler social. Establece que solo es sancionable el incumplimiento en aquellos casos en los que la propuesta obligatoria de alquiler social no constituya una condición de acceso al proceso judicial.
\nSe desestima el recurso en todo lo demás.
\nLa sentencia cuenta con dos votos particulares discrepantes, uno de ellos suscrito por cuatro magistrados.
\nArtículo 15 Artículo 15 inciso \"y de que, de conformidad con el artículo 49.3 del texto refundido de la Ley del suelo y rehabilitación urbana, el contenido del derecho de propiedad se reduce en un 50 por 100 de su valor, cuya diferencia corresponde a la administración expropiante\" (anula) Disposición transitoria Real Decreto de 24 de julio de 1889 por el que se publica el código civil Artículo 348, f. 5 Protocolo adicional (conocido como núm. 1) al Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, de 20 de marzo de 1952. Ratificado por Instrumento de 2 de noviembre de 1990 Artículo 1, f. 5 Ley de 3 de diciembre de 1953, de reforma y desarrollo agrario En general, VP I Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre expropiación forzosa Artículo 1.1, VP I Artículo 71 y ss, f. 5 Decreto 118/1973, de 12 de enero, por el que se aprueba el texto de la Ley de reforma y desarrollo agrario En general, VP I Constitución española, de 27 de diciembre de 1978 Título I, f. 3 Artículo 9.3, VP I Artículo 10, f. 1 Artículo 14, ff. 1, 2, VP II Artículo 24, f. 1 Artículo 25.1, f. 5 Artículo 33, ff. 1 a 5, VP I, VP II Artículo 33.2, f. 5 Artículo 33.3, f. 5, VP I Artículo 38, f. 1 Artículo 47, f. 5, VP II Artículo 47.1, f. 5 Artículo 53.1, ff. 2, 5, VP I Artículo 86.1, f. 3 Artículo 86.2, VP II Artículo 106.1, VP I Artículo 118, f. 1 Artículo 139, ff. 1, 2, VP II Artículo 149.1.1, ff. 1, 2, VP II Artículo 149.1.6, ff. 1, 2, 5 Artículo 149.1.8, ff. 1, 2 Artículo 149.1.18, ff. 1, 2, 4 Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional Artículo 90.2, VP I, VP II Ley 34/1979, de 16 de noviembre, sobre fincas manifiestamente mejorables En general, VP I Artículo 10 a 12, VP I Comunidad Autónoma de Andalucía. Ley 8/1984, de 3 de julio, de reforma agraria En general, f. 5 Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del régimen electoral general Artículo 58 bis (redactado por la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre), VP I Comunidad Autónoma de Cataluña. Ley 5/2006, de 10 de mayo, del libro quinto del Código civil de Cataluña, relativo a los derechos reales En general, f. 2 Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña Artículo 64.1, f. 3 Artículo 64.2, f. 2 Artículo 137, f. 4 Comunidad Autónoma de Cataluña. Ley del Parlamento 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda En general, ff. 2, 5, VP II Artículo 5.2 b) (redactado por la Ley 1/2022, de 3 de marzo), f. 5 Artículo 5.2 bis (redactado por la Ley 1/2022, de 3 de marzo), f. 5 Artículo 5.2 d) (redactado por la Ley 1/2022, de 3 de marzo), f. 5
\nArtículo 5.2 f) (redactado por la Ley 1/2022, de 3 de marzo), f. 5 Artículo 5.3 bis (redactado por la Ley 1/2022, de 3 de marzo), f. 5, VP II Artículo 5.3 bis inciso segundo (redactado por la Ley 1/2022, de 3 de marzo), f. 5 Artículo 41.1 a) (redactado por la Ley 1/2022, de 3 de marzo), f. 5 Artículo 42.6 (redactado por la Ley 1/2022, de 3 de marzo), f. 5, VP I, VP II Artículo 42.7 (redactado por la Ley 1/2022, de 3 de marzo), f. 5, VP I, VP II Artículo 113.1 (redactado por el Decreto-ley 17/2019, de 23 de diciembre), VP I Artículo 113.2 bis (redactado por la Ley 1/2022, de 3 de marzo), f. 5, VP I Artículo 118.1, f. 5, VP I Artículo 123 h) (redactado por la Ley 1/2022, de 3 de marzo), VP I Artículo 123.1 h) (redactado por la Ley 1/2022, de 3 de marzo), f. 5, VP I Artículo 124.2 j) (redactado por la Ley 1/2022, de 3 de marzo), f. 5, VP I Comunidad Foral de Navarra. Ley Foral 10/2010, de 10 de mayo, del derecho a la vivienda en Navarra En general, f. 5 Artículo 52.2 a) (redactado por la Ley Foral 24/2013, de 2 de julio), f. 5 Artículo 66.1 (redactado por la Ley Foral 24/2013, de 2 de julio), f. 5 Artículo 72.2 (redactado por la Ley Foral 24/2013, de 2 de julio), f. 5 Comunidad Autónoma de Andalucía. Decreto-ley 6/2013, de 9 de abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda En general, f. 3 Comunidad Foral de Navarra. Ley Foral 24/2013, de 2 de julio, de medidas urgentes para garantizar el derecho a la vivienda en Navarra En general, f. 5, VP I Artículo 2, f. 5 Artículo 5, f. 5 Artículo 6, f. 5 Artículo 7, VP I Artículo 72.2, VP I Comunidad Autónoma de Andalucía. Ley 4/2013, de 1 de octubre, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda En general, f. 3 Comunidad Autónoma del País Vasco. Ley 3/2015, de 18 de junio, de vivienda Artículo 72.3 c), f. 5 Comunidad Autónoma de Cataluña. Ley 14/2015, de 21 de julio, del impuesto sobre las viviendas vacías, y de modificación de normas tributarias y de la Ley 3/2012 Artículo 9.1, f. 5 Comunidad Autónoma de Cataluña. Ley 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética En general, ff. 2, 5 Artículo 5, f. 5, VP I Artículo 5.1, f. 5 Artículo 5.2, f. 5 Artículo 7, VP I Artículo 7.1, ff. 2, 5, VP II Artículo 7.1 (redactado por la Ley 1/2022, de 3 de marzo), VP I Artículo 7.1 a), f. 2 Artículo 7.1 b), f. 2 Artículo 7.1 c), f. 2 Artículo 7.1 c) (redactado por la Ley 1/2022, de 3 de marzo), ff. 2, 5 Artículo 7.3, VP I Disposición adicional primera, ff. 2, 3
\nDisposición adicional primera.1, f. 5 Disposición adicional primera.2, f. 5 Disposición adicional primera apartado 3 inciso \"y, en cualquier caso, no inferior a cinco años si el titular de la vivienda es una persona física y no inferior a siete años si es una persona jurídica\" (redactado por la Ley 1/2022, de 3 de marzo), f. 2 Disposición adicional segunda (redactada por el Decreto-ley 1/2019, de 22 de febrero), f. 5 Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas Artículo 99, f. 5 Artículo 100, f. 5 Artículo 100.2, f. 5, VP I Artículo 103, f. 5 Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana Artículo 49, f. 4 Artículo 49.3, f. 4 Comunidad Autónoma de Cataluña. Ley 4/2016, de 23 de diciembre, de medidas de protección del derecho a la vivienda de las personas en riesgo de exclusión residencial En general, f. 2 Artículo 15.1 , f. 2 Artículo 15.1 (redactado por la Ley 1/2022, de 3 de marzo), ff. 4, 5, VP I Artículo 15.2 (redactado por la Ley 1/2022, de 3 de marzo), f. 4 Artículo 15.3 (redactado por la Ley 1/2022, de 3 de marzo), f. 2 Artículo 15.3 (redactado porla Ley 3/2023 de 16 de marzo), f. 2 Artículo 15.4, ff. 2, 4 Artículo 15.4 (redactado por la Ley 1/2022, de 3 de marzo), f. 2 Artículo 15.4 inciso \"y de que, de conformidad con el artículo 49.3 del texto refundido de la Ley del suelo y rehabilitación urbana, el contenido del derecho de propiedad se reduce en un 50 por 100 de su valor, cuya diferencia corresponde a la administración expropiante\" (redactado por la Ley 1/2022, de 3 de marzo), f. 4, VP I Artículo 15.5 (redactado por la Ley 1/2022, de 3 de marzo), f. 4 Artículo 15.6 (redactado por la Ley 1/2022, de 3 de marzo), f. 4 Artículo 15.7, f. 5 Artículo 42.7, VP I Comunidad Autónoma de Cataluña. Decreto-ley 17/2019, de 23 de diciembre, de medidas urgentes para mejorar el acceso a la vivienda En general, f. 3, VP II Comunidad Autónoma de Cataluña. Decreto-ley 37/2020, de 3 de noviembre, de refuerzo de la protección del derecho a la vivienda ante los efectos de la pandemia de la covid-19 Apartado I, f. 3 Apartado II, f. 3 Apartado III, f. 3 Comunidad Autónoma de Cataluña. Ley 1/2022, de 3 de marzo, de modificación de la Ley 18/2007, la Ley 24/2015 y la Ley 4/2016, para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda En general, ff. 1 a 5, VP I, VP II Artículo 1, f. 1 Artículo 1.1, ff. 1, 2, 5, VP II Artículo 1.2, ff. 1, 2, 5, VP II Artículo 1.3, ff. 1, 2, 5
\nArtículo 1.4, ff. 1, 2, 5, VP II Artículo 1.5, ff. 1, 2, 5, VP II Artículo 2, ff. 1, 2, 5, VP II Artículo 3, ff. 1, 2, 5, VP I, VP II Artículo 4, ff. 1, 2, 5, VP I, VP II Artículo 5, ff. 1, 2, 5, VP I, VP II Artículo 6.2, ff. 1, 2, 5 Artículo 7, ff. 1, 2 Artículo 10, ff. 1, 2, 5, VP I, VP II Artículo 10.1 párrafo primero, f. 2 Artículo 11, ff. 1, 2, 5 Artículo 12, ff. 1 a 3, 5 Artículo 12.1, f. 2 Artículo 12.2, f. 2 Artículo 12.3, f. 2 Articulo 12.3 inciso \"y, en cualquier caso, no inferior a cinco años si el titular de la vivienda es una persona física y no inferior a siete años si es una persona jurídica\", f. 2 Artículo 15, ff. 2, 4 Artículo 15 inciso \"y de que, de conformidad con el artículo 49.3 del texto refundido de la Ley del suelo y rehabilitación urbana, el contenido del derecho de propiedad se reduce en un 50 por 100 de su valor, cuya diferencia corresponde a la administración expropiante\", f. 4 Artículo 15.1, ff. 1, 2, 5, VP II Artículo 15.4, ff. 1, 2, VP II Disposición adicional primera apartado 3 inciso \"y, en cualquier caso, no inferior a cinco años si el titular de la vivienda es una persona física y no inferior a siete años si es una persona jurídica\" (redactado por la Ley 1/2022, de 3 de marzo), f. 2 Disposición transitoria , ff. 1, 2, 5 Comunidad Autónoma de Cataluña. Ley 1/2023, de 15 de febrero, de modificación de la Ley 18/2007, del derecho a la vivienda, y del libro quinto del Código civil de Cataluña, relativo a los derechos reales, en relación con la adopción de medidas urgentes para afrontar la inactividad de los propietarios en los casos de ocupación ilegal de viviendas con alteración de la convivencia vecinal En general, f. 2 Comunidad Autónoma de Cataluña. Ley 3/2023, de 16 de marzo, de medidas fiscales, financieras, administrativas y del sector público para el 2023 En general, f. 2 Artículo 63, f. 2 Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda En general, VP II Artículo 4, VP II Artículo 10.2 f), VP II Artículo 23 a 25, VP II Comunidad Autónoma de Cataluña. Acuerdo de la Diputación Permanente de derogación del Decreto-ley 6/2024, de 24 de abril, de medidas urgentes en materia de vivienda En general, f. 2 Comunidad Autónoma de Cataluña. Decreto-ley 6/2024, de 24 de abril, de medidas urgentes en materia de vivienda En general, f. 2 Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 23 de septiembre de 1982 (Sporrong y Lönnroth c. Suecia) En general, f. 5 § 69, f. 5 Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 21 de febrero de 1986 (James y otros c. Reino Unido)
\n§ 37, f. 5 § 40, f. 5 § 42, f. 5 § 46, f. 5 § 50, f. 5 Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, Sala quinta, de 13 de noviembre de 1990 (The Queen c. The Minister of Agriculture, Fisheries and Food y The Secretary of State for Health, asunto FEDESA, C-331/88) En general, VP I Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 20 de noviembre de 1995 (Pressos Compania Naviera S.A. c. Bélgica) § 38, f. 5 Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 29 de abril de 1999 (Chassagnou y otros c. Francia) § 75, f. 5 Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 23 de noviembre de 2000 (ex Rey de Grecia y otros c. Grecia) § 87, f. 5 Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 22 de junio de 2004 (Broniowski c. Polonia) § 149, f. 5 Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 28 de junio de 2011 (Ruspoli Morenés c. España) § 34 , f. 5 § 36, f. 5 Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 13 de octubre de 2020 (Kothencz c. Hungría) En general, VP II § 39, f. 5 § 43, f. 5 Conceptos constitucionales Conceptos materiales Identificadores Visualización Competencias en materia de legislación civilCompetencias en materia de legislación civil, f. 2 Competencias en materia de legislación procesalCompetencias en materia de legislación procesal, ff. 2 y 5 Competencias en materia de legislación sobre expropiación forzosaCompetencias en materia de legislación sobre expropiación forzosa, ff. 4 y 5, VP I, VP II Competencias en materia de regulación de condiciones básicas de igualdadCompetencias en materia de regulación de condiciones básicas de igualdad, f. 2, VP II Competencias en materia de viviendaCompetencias en materia de vivienda, ff. 2 a 5 Contenido esencial de los derechos fundamentalesContenido esencial de los derechos fundamentales, f. 5, VP I Derecho a la viviendaDerecho a la vivienda, ff. 2 y 3, VP II Parlamento de CataluñaParlamento de Cataluña, ff. 2 a 5, VP II Pérdida parcial de objeto del proceso constitucionalPérdida parcial de objeto del proceso constitucional, f. 2 Principio de proporcionalidadPrincipio de proporcionalidad, f. 5, VP I Principio de seguridad jurídicaPrincipio de seguridad jurídica, f. 5, VP I Votos particulares, formulados dos Votos particulares, formulados dos Alquiler socialAlquiler social, f. 5 Derecho de propiedadDerecho de propiedad, ff. 2 a 5, VP I, VP II Doctrina del Tribunal Europeo de Derechos HumanosDoctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, f. 5, VP II Expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedadExpropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad, ff. 4 y 5, VP I, VP II
\nFunción social de la propiedadFunción social de la propiedad, ff. 2 y 5, VP I, VP II Función social de la viviendaFunción social de la vivienda, ff. 4 y 5, VP II Personas en riesgo de exclusión socialPersonas en riesgo de exclusión social, f. 4 CataluñaCataluña Arriba Ayúdenos a mejorarUtilice este formulario para notificar al Tribunal Constitucional una posible errata encontrada en el texto de la resolución.
\nUbicación de la errata En general Preámbulo Antecedentes Fundamentos Fallo Votos Particulares Extractos Ficha Técnica Índices Descripción Ayúdenos a mejorarUtilice este formulario para notificar al Tribunal Constitucional un posible nuevo descriptor semántico.
\nDescriptor Fundamentos jurídicos Motivación Email Va a descargar un documento en formato OpenXML (estándar ECMA-376, ISO/IEC 29500) compatible con Word y LibreOffice También tiene la posiblidad descargar la resolución en formato pdf, json o xml Mapa Web