La solicitud fue desestimada entendiendo que no existía una inconstitucionalidad clara e incontrovertible; que hay precedentes diversos y la inadmisión en 2021 no se produjo por la posible consideración de la amnistía como figura inconstitucional; que la presente iniciativa difiere de aquella y regula una figura que no ha sido objeto de un pronunciamiento concluyente del Tribunal Constitucional, y que los supuestos en los que la mesa ha inadmitido a trámite iniciativas por contradicción palmaria y evidente con la Constitución son muy reducidos, y en líneas generales se limitan a casos en los que se ha pretendido incidir sobre instituciones básicas del Estado en un sentido contrario al previsto en el texto constitucional (Estado de las autonomías, jefatura del Estado, prohibición de los indultos generales, reserva al Ejecutivo de la iniciativa legislativa en materia presupuestaria o alcance del papel de las Cortes Generales en relación con la política exterior del Estado).De todo ello se desprende, concluye la representante del Congreso de los Diputados, que la mesa realizó el control que le corresponde y nada cabe objetar al acuerdo de admisión a trámite.
\nLa letrada subraya que según la nota de la Secretaría General que se emitió con motivo de la calificación de la proposición de ley objeto de este recurso, la misma difería de la presentada en el año 2021 en dos objetos fundamentales: la no inclusión de un listado de causas abiertas que podrían verse afectadas por la medida de gracia (que llevó a que, en el año 2021, se considerase que la proposición de ley suponía un “indulto encubierto”) y la introducción, en la exposición de motivos, de un nítido reconocimiento a los principios y bases del Estado de Derecho establecido en la Constitución. Y recuerda que la función de las mesas no es realizar un control de constitucionalidad, siquiera liminar (ATC 85/2006, de 15 de marzo).c) Sobre la aplicación del art. 131.2 RCD y la devolución de la proposición de ley orgánica a la Comisión de JusticiaLa letrada de las Cortes Generales aborda aquí la primera alegación procedimental expresa de los recurrentes relativa a una vulneración de los arts. 23 y 79 CE, al devolver la mesa el texto a la Comisión de Justicia para la elaboración de un nuevo dictamen tras la sesión plenaria extraordinaria de 30 de enero de 2024.
\nEllo porque la proposición de ley no había obtenido ni mayoría absoluta ni simple.Lo hace exponiendo, en primer lugar, la regulación del procedimiento legislativo en el texto constitucional y en el Reglamento del Congreso y diferenciando la votación del dictamen de la votación del conjunto de la ley. Después, subraya la existencia de una serie de especialidades en la tramitación de proyectos y proposiciones de ley orgánicas. Entre ellas, el art. 131.2 RCD, que, literalmente interpretado, imponía actuar como se hizo al no haberse alcanzado la mayoría absoluta en la votación de conjunto tras haber obtenido en cambio una amplia mayoría (absoluta) en la votación del dictamen. Así lo constaron en su momento, la Presidencia del Pleno y la mesa de la Cámara tanto a resultas de la votación como de la solicitud de reconsideración subsiguiente, y de conformidad con los dos únicos precedentes existentes.Para la letrada de las Cortes Generales, la pretensión de los recurrentes no puede prosperar porque la finalización del procedimiento tras una votación sobre el proyecto que no alcanza la mayoría absoluta solo está prevista en el art. 131.3 RCD, que se refiere al debate sobre un nuevo dictamen.
\nTampoco puede entenderse que hubiera sido necesaria una mayoría simple para continuar con la tramitación porque tal cosa no está prevista. No cabe aplicar la regla general de toma de acuerdos, porque aquí queda excepcionada en atención a una especialidad procedimental al abrigo, precisamente, del art. 79 CE. Aprobado el dictamen, tras la sesión sobre la votación final de conjunto solo cabía la vuelta a la Comisión (se cita en este punto el ATC 24/2024, FJ 2); lo contrario supondría imponer el resultado de una votación a otra.d) Sobre el nuevo dictamen de la Comisión de Justicia y la supuesta omisión de la fase de ponenciaSe alega que debe rechazarse el segundo vicio procedimental concreto denunciado por los recurrentes, referido a la omisión del llamado informe de ponencia tras la devolución de la proposición de ley a la que se acaba de hacer referencia.
\nY es que, entiende, esa devolución no comporta una retroacción del procedimiento legislativo, sino una nueva fase, que se abre una vez que la ponencia ya ha elevado su informe a la Comisión, esta ha emitido su dictamen y el mismo ha sido aprobado en el Pleno y opera el art. 131.2 RCD. En ella no se prevé una nueva reunión de la ponencia, y así se ha actuado en otros precedentes sin que ningún grupo parlamentario haya manifestado disconformidad procedimental al respecto en las sesiones de la Comisión.Destaca la letrada, incluso, que tampoco en este caso se manifestó desacuerdo al respecto; nadie reclamó una nueva reunión de la ponencia, solo se discutió, como se ha expuesto en el apartado anterior, el hecho de la devolución del texto a la Comisión para un nuevo dictamen.e) Sobre la presentación, calificación y aprobación de enmiendas transaccionales en ComisiónFinalmente, la letrada de las Cortes Generales rebate la argumentación de los recurrentes en relación con el funcionamiento de la Comisión el 7 de marzo de 2024, sosteniendo que la sesión discurrió siguiendo de forma exquisita el cauce reglamentario y los precedentes de la Cámara.
\nEllo porque al iniciarse se dio cuenta de que la mesa acababa de tener conocimiento de unas enmiendas transaccionales cuyo texto iba a distribuirse seguidamente y, ante las manifestaciones de la portavoz del grupo parlamentario en que se incluyen los recurrentes, se hizo un receso tras el cual el presidente informó, en respuesta a lo solicitado por aquella, que cabían enmiendas por escrito en el mismo momento de la discusión y que las mismas habían sido admitidas a trámite por la mesa.Destaca la letrada de las Cortes Generales que no es de aplicación el plazo del art. 69 RCD a la presentación de enmiendas como las que aquí interesan porque el mismo reglamento, en el art. 114.3, prevé que puedan presentarse en el transcurso del debate; aquí se anunciaron antes, al inicio de la Comisión.
\nTampoco puede esgrimirse que la mesa no se había convocado reglamentariamente, cuando fue la portavoz quien reclamó que se reuniera. La convocatoria oral inmediata era procedente por tratarse de una cuestión incidental y a la reunión asistieron todos sus miembros, sin que se planteara reproche alguno a la convocatoria. El acuerdo de la mesa se comunicó a la Comisión tan pronto como esta reanudó su sesión.B) En conclusión, se afirma que no se ha incurrido en vicio procedimental u omitido trámite alguno durante la tramitación en el Congreso de los Diputados de la ley orgánica recurrida, no habiéndose vulnerado ni el art. 23 ni el art. 79 CE. En relación con el art. 23.2 CE se recuerda la doctrina constitucional de la STC 96/2019, concluyéndose que ninguno de los vicios procedimentales alegados por los recurrentes ha afectado esencialmente al proceso de formación de la voluntad de la Cámara.
\nSe insiste seguidamente en que la tramitación ha respetado escrupulosamente el procedimiento.A tales efectos, se recuerda, a modo de síntesis de la tramitación que, tras la presentación de la proposición de ley orgánica el 13 de noviembre de 2023, y su calificación por la mesa del Congreso de los Diputados el 21 de noviembre de 2023, esta se pronunció nuevamente, oída la junta de portavoces, para desestimar las solicitudes de reconsideración formuladas por dos grupos parlamentarios. Finalizado el plazo de enmiendas a la totalidad el día 3 de enero de 2024, se celebró el debate de totalidad el 10 de enero de 2024. El plazo de presentación de enmiendas al articulado terminó el 16 de enero de 2024, dando lugar a un incidente sobre su calificación que fue resuelto por la Comisión de Justicia tras la emisión de un informe en el que se acreditaron los fallos técnicos del proceso electrónico de registro de las enmiendas, si bien dio lugar con posterioridad a nuevas solicitudes de anulación y reconsideración, ante la mesa de la Cámara y la mesa de la Comisión de Justicia, respectivamente, debidamente resueltas.En cumplimiento del art. 113 RCD, la ponencia emitió informe el día 18 de enero de 2024, que fue objeto de debate y votación en la Comisión de Justicia el 23 de enero de 2024.
\nAprobado el dictamen de la proposición de ley orgánica por la Comisión, este fue sometido a debate y votación del Pleno de la Cámara, en su sesión extraordinaria de 30 de enero de 2024. Aunque el dictamen fue aprobado, el texto no obtuvo la mayoría absoluta requerida en la votación final sobre el conjunto, lo que supuso la vuelta del texto a la Comisión de Justicia -ex art. 131.2 RCD- para la emisión de un nuevo dictamen, decisión que motivó nuevas solicitudes de anulación y de reconsideración que fueron resueltas por la mesa, oída la junta de portavoces. También fue objeto de solicitud de reconsideración la ampliación del plazo para la emisión de un nuevo dictamen de la Comisión de Justicia.Después, esta Comisión aprobó el nuevo dictamen, con la incorporación de enmiendas transaccionales, el 7 de marzo de 2024, no sin antes haber estudiado y resuelto una solicitud de suspensión de la sesión plenaria y otra, con audiencia de la junta de portavoces, de reconsideración sobre el acuerdo de calificación y admisión a trámite de las mismas.
\nPor último, en la segunda sesión plenaria de 14 de marzo de 2024, la proposición de ley orgánica quedó aprobada por el Pleno del Congreso de los Diputados y fue remitida al Senado para que prosiguiese su tramitación.El Senado, tras la correspondiente tramitación en su sesión de 14 de mayo de 2024, acordó oponer su veto. Adicionalmente, inició un conflicto entre órganos constitucionales, requiriendo al Congreso de los Diputados, mediante acuerdo del Pleno del Senado de 10 de abril de 2024, la retirada de la proposición de ley orgánica o, subsidiariamente, la anulación de la calificación y admisión a trámite de la referida iniciativa, así como de todo lo actuado desde ese momento. El requerimiento fue rechazado por acuerdo motivado de la mesa del Congreso de los Diputados de 16 de abril de 2024, y finalmente el Pleno del Senado aprobó, el 16 de mayo, suspender el planteamiento del conflicto entre órganos constitucionales, quedando, en consecuencia, sin efecto.La tramitación de la iniciativa finalizó con el acuerdo del Pleno del Congreso de los Diputados, adoptado en su sesión de 30 de mayo de 2024, de levantar el veto del Senado, ratificando el texto de la proposición de ley orgánica aprobado por el Congreso de los Diputados el 14 de marzo de 2024 (“Boletín Oficial de las Cortes Generales”.
\nCongreso de los Diputados, serie B, núm. 32-13, de 6 de junio de 2024).
\n17.
\nEl 10 de diciembre de 2024 se recibió en este tribunal el escrito de alegaciones del abogado del Estado, cuyo contenido se expone sintéticamente a continuación.A) Se inicia el escrito con unas consideraciones preliminares sobre la figura de la amnistía, en cuanto manifestación del derecho de gracia, y sobre el encaje general de dicha institución en el ordenamiento constitucional. En ellas se realizan las siguientes afirmaciones:a) La amnistía es, para el abogado del Estado, una figura jurídica distinta al indulto, no afectada, por ello, por la prohibición constitucional de indultos generales enunciada en el art. 62 i) CE. Amnistía e indulto son, según se alega, manifestaciones específicas de un mismo instituto, el derecho de gracia.
\nSe cita, en este punto, la opinión CDL-AD(2024)003-spa, de 18 de marzo de 2024, de la Comisión Europea para la Democracia por el Derecho (Comisión de Venecia), sobre los requisitos del Estado de Derecho para decretar una amnistía con especial referencia a la proposición de ley parlamentaria “proposición de ley orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña”, en el que se señalan las diferencias que existen entre las figuras del indulto y la amnistía, concretamente: (i) que el indulto solo afecta a una condena firme mientras que la amnistía puede otorgarse antes, durante o después de la tramitación del proceso penal; (ii) que el indulto es una prerrogativa del jefe del Estado, mientras que la amnistía suele ser competencia del Poder Legislativo y (iii) que la amnistía afecta a una generalidad de personas comprendidas en su ámbito de aplicación mientras que el indulto se refiere a individuos concretos.La Constitución no establece, en definitiva, ninguna restricción para la amnistía, tal y como, según sostiene el abogado del Estado, habría reconocido expresamente la STC 147/1986, FJ 2.b) La amnistía es, asimismo, compatible con la idea de Estado de Derecho siempre que se cumplan una serie de requisitos, concretamente, según el ya citado dictamen de la Comisión de Venecia, los dos siguientes: (i) la persecución de un objetivo legítimo, como puede ser el mantenimiento de la “unidad nacional” y la “reconciliación social y política” y (ii) el respeto al principio de separación de poderes a través de un procedimiento de aplicación que esté confiado al Poder Judicial y en el que se determine qué personas concretas cumplen los criterios generales establecidos por el Parlamento.c) La amnistía constituye una opción legítima a disposición del legislador democrático, de suerte que no puede entenderse circunscrita a contextos de transición política o cambio de régimen.
\nCon cita de la STC 34/2023, de 18 de abril, FJ 3, el abogado del Estado señala que en nuestro sistema constitucional el legislador no se limita a ejecutar la Constitución sino que tiene un amplio margen de decisión política para arbitrar medidas con las que afrontar los problemas políticos y sociales existentes, medidas entre las que puede encontrarse, tal y como argumenta el preámbulo de la Ley de amnistía, la renuncia al ejercicio del ius puniendi para la consecución “de un interés superior: la convivencia democrática”. El Derecho histórico y comparado avalarían la idea de que la amnistía es un medio idóneo para afrontar legislativamente contextos de conflicto político en aras del interés general, en particular para lograr la reconciliación política y social.d) Considera, finalmente, el abogado del Estado que la doctrina del Tribunal Constitucional ha admitido en diversas ocasiones la viabilidad constitucional de la amnistía, no solo en la ya citada STC 147/1986, sino también en otras resoluciones, en las que habría afirmado que la amnistía ha de ajustarse a los principios constitucionales (SSTC 28/1982, de 26 de mayo, FJ 2, y 63/1983, FJ 2) y que responde en su conjunto “a un valor superior de justicia” (STC 116/1987, de 7 de julio, FJ 7).B) Hechas estas consideraciones, aborda el abogado del Estado el motivo primero de la demanda según el cual “la Constitución no habilita el otorgamiento de una amnistía, por lo que resulta inconstitucional”.
\nSe agrupan en este motivo los distintos argumentos por los que se estima que una ley de amnistía, abstractamente considerada, ha de reputarse contraria al texto constitucional, a los que el abogado del Estado da respuesta del siguiente modo:a) Niega, en primer lugar, que el instituto de la amnistía se oponga al principio de división de poderes, a la reserva de jurisdicción y a la tutela judicial efectiva (arts. 1.1, 24.1, 117.3 y 118 CE). Así:(i) No se vulnera, en primer lugar, el principio de “división de poderes”, pues, tal y como señala el art. 117.1 CE, los jueces y magistrados están sometidos al imperio de la ley y su competencia para juzgar y hacer ejecutar lo juzgado no excluye, como señala la STC 181/2000, de 29 de junio, FJ 19, la libertad de configuración legislativa sobre una materia determinada.
\nCorresponde, en particular, al legislador establecer los supuestos de exención de responsabilidad criminal que los órganos judiciales deben aplicar, después, a cada caso concreto. En relación particular con el instituto de la amnistía, la compatibilidad con la división de poderes depende precisamente, tal y como señala el dictamen de la Comisión de Venecia, de que esta causa de exclusión de la responsabilidad criminal se articule a través de un procedimiento judicial que permita verificar la aplicación a personas concretas de los criterios generalmente establecidos en la ley.Esto, justamente, haría la Ley de amnistía, pues estamos, según reconoce el abogado del Estado, ante una ley singular en materia penal pero no ante una ley autoaplicativa.
\nLa aplicación de la amnistía a personas concretas queda reservada, en lo que se refiere a los hechos tipificados como delito, a los órganos de la jurisdicción penal (art. 9.1 de la Ley de amnistía) y, en el caso de las infracciones administrativas, a la administración pública, con posibilidad de revisión plena en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 12.1 de la Ley de amnistía).(ii) Tampoco existiría vulneración alguna de la reserva de jurisdicción del art. 117.1 CE ni del derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE, pues el legislador, al establecer la amnistía, ni juzga ni ejecuta lo juzgado, sino que despenaliza determinadas conductas ejerciendo la misma potestad normativa que le permite tipificar o destipificar infracciones criminales, e instrumenta, en todo caso, la ejecución de esa regulación despenalizadora a través de un procedimiento judicial con todas las garantías.b) En lo que se refiere a la alegación de inconstitucionalidad de la amnistía por tratarse de una ley penal singular incompatible con los arts. 14, 24.1, 17.1 y 25.1 CE, se realizan las siguientes consideraciones:(i) Niega el abogado del Estado que exista una supuesta prohibición constitucional de leyes penales singulares.
\nConsidera que es perfectamente posible una ley singular en materia penal, en cuanto ley despenalizadora de conductas, y que deben aplicarse, para determinar su legitimidad constitucional, los criterios generales que la doctrina del Tribunal Constitucional ha elaborado en relación con cualquier otra ley de naturaleza singular.Afirma, con cita de la STC 134/2019, de 13 de noviembre, FJ 5, que la Ley de amnistía cumple los referidos requisitos, pues versa sobre un hecho concreto y excepcional, carece de vocación de permanencia, es subjetivamente aplicable a un grupo de personas determinado o, en su caso, determinable, y cumple, en todo caso, con el juicio de “razonabilidad, proporcionalidad y adecuación” exigible (STC 129/2013, de 4 de junio, FJ 4).Existiría, en efecto, una “justificación objetiva y razonable” de la “singularidad” de la norma legal, pues esta atiende a “la necesidad de superar definitivamente la convulsión social y la confrontación política que vivió la sociedad catalana en el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2013 y el 23 de junio de 2021, unido a la voluntad de avanzar en el camino del diálogo político y social necesario para superar un serio conflicto político”.
\nLa “proporcionalidad” se aseguraría, a su vez, con la concreción, en la norma legal, del elenco de infracciones punibles afectadas por la amnistía, que son exclusivamente aquellas que presentan una conexión directa con el “procés catalán”, así como con la exclusión expresa de los actos que hayan supuesto graves violaciones de derechos humanos y de la responsabilidad civil frente a terceras personas. Todo lo cual revelaría la “adecuación” de la ley singular a la finalidad perseguida.(ii) La superación del canon de enjuiciamiento propio de la ley singular afecta, según razona el abogado del Estado, a la alegación de la vulneración del principio de igualdad. Ciertamente, el derecho fundamental a la igualdad del art. 14 CE se proyecta, en la Constitución española, también frente al legislador, tal y como tempranamente destacó la doctrina constitucional (SSTC 49/1982, de 14 de julio, y 75/1983, de 3 de agosto), de modo que la diferencia de trato legalmente establecida debe responder siempre a una justificación objetiva y razonable.
\nAhora bien, al establecer la Ley de amnistía una medida de gracia que, por su propia naturaleza, es excepcional, no cabe realizar un “juicio de igualdad en el que el término de comparación sea ‘todos los ciudadanos españoles’” sino el juicio de razonabilidad, adecuación y proporcionalidad propio de las leyes singulares, que quedaría cumplido, tal y como se ha expuesto.(iii) La alegación relativa a la vulneración del derecho a la legalidad penal (art. 25.1 CE) en relación con la igualdad (art. 14 CE) tampoco tiene sustento, a juicio del abogado del Estado, pues la Ley de amnistía no establece “nuevas tipificaciones penales, sino todo lo contrario: el perdón de conductas anteriormente punibles y por lo tanto con un efecto favorable para el autor de los hechos que se amnistían”.
\nNo sería, por tanto, aplicable el escrutinio propio del precepto constitucional invocado. En todo caso, la Ley de amnistía no crea “espacios singulares de impunidad, contrarios al principio de legalidad [penal]”, ya que tiene un ámbito fáctico y temporal claramente delimitado.c) Se analiza, finalmente, la alegada inconstitucionalidad de la Ley de amnistía por infracción de la prohibición constitucional de indultos generales contenida en el art. 62 i) CE.Tal y como anticipaba en sus reflexiones iniciales, el abogado del Estado estima aquí que la amnistía y el indulto son figuras distintas, como manifestaciones singulares de un instituto más general, al que puede darse la denominación de “derecho de gracia”.
\nReitera, en este punto, las diferencias trazadas entre la amnistía y el indulto en el dictamen de la Comisión de Venecia y considera que, dadas las diferencias existentes entre ambos institutos, la única conclusión cierta que puede extraerse del art. 62 i) CE es que no son posibles los indultos generales, sin que del precepto se derive ninguna prescripción normativa sobre las amnistías. Añade el abogado del Estado que las prohibiciones constitucionales “deben ser taxativas, no implícitas ni abstractas, ni tampoco basadas en la interpretación extensiva o analógica”, por lo que no puede sostenerse que el citado precepto afecte en modo alguno a la potestad del legislador de aprobar una ley de amnistía.Argumenta, asimismo, que la Constitución utiliza, en realidad, dos términos distintos, el de indulto cuando pretende referirse a esta concreta figura y el de “gracia” cuando alude al instituto común que comprende tanto el indulto como la amnistía.
\nUn caso especialmente ilustrativo sería el del art. 87.3 CE, que prohíbe la iniciativa legislativa popular “en lo relativo a la prerrogativa de gracia”. Este precepto incide, a juicio del abogado del Estado, en la idea de que la amnistía no es más que una variante de un derecho de gracia, instrumentada a través del ejercicio de la potestad legislativa. Estima, en efecto, que si el art. 87.3 CE prohíbe la iniciativa legislativa popular en lo relativo al derecho de gracia, ha de entenderse que tal proscripción no opera, sensu contrario, en relación con los demás supuestos de iniciativa legislativa (arts. 88 y 89 CE), por lo que resulta constitucionalmente viable la tramitación de una ley de amnistía a iniciativa del Gobierno -como proyecto de ley- o del Congreso o el Senado -como proposición de ley-.De la propia doctrina constitucional se desprendería, finalmente, la imposibilidad de equiparar el indulto y la amnistía, pues las SSTC 63/1983, 147/1986 y 73/2017, de 8 de junio, anularon amnistías -en el ámbito laboral y fiscal- no por considerar que tal instituto no tiene cabida en la Constitución sino porque la concreta normativa establecida vulneraba la seguridad jurídica y se había aprobado por decreto-ley.
\nEl análisis de fondo realizado por el Tribunal en dichas resoluciones revelaría que se asume implícitamente la potestad del legislador de abordar amnistías.De todo ello se infiere, en suma, que la prohibición de indultos generales prevista en el art. 62 i) CE se refiere exclusivamente al ejercicio del perdón por parte del Gobierno prescindiendo de una motivación individualizada, sin afectar en ningún caso a la potestad del legislador de establecer amnistías, pues, “si la Constitución hubiese querido prohibir la amnistía, así lo habría hecho de modo expreso”.C) El abogado del Estado analiza, a continuación, el motivo segundo de la demanda, en el que se expresan los argumentos por los que la concreta amnistía articulada por la Ley de amnistía resultaría, en todo caso, inconstitucional.a) Se aclara, en primer lugar, que no se va a dar respuesta específica a las dos primeras alegaciones incluidas dentro de este motivo, conforme a las cuales la Ley de amnistía no perseguiría razones de justicia y obedecería, en última instancia, al mero interés particular de sus promotores, con la consiguiente contravención de la cláusula de Estado de Derecho (art. 1.1 CE), de la división de poderes y la exclusividad de la jurisdicción (arts. 117 y 118 CE) y del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley penal (arts. 14, 17 y 25 CE).Estima el abogado del Estado que la compatibilidad de la amnistía con los preceptos constitucionales aludidos ya ha sido suficientemente argumentada en las alegaciones precedentes y que, en todo caso, estas primeras impugnaciones del “motivo segundo” se basan en consideraciones extrajurídicas y en juicios de intenciones ajenos al objeto de debate propio de un proceso constitucional.Añade que la Ley de amnistía dispone de un preámbulo en el que se expresan las razones que han guiado al legislador y que, de acuerdo con dicho texto, se ha procedido a “una renuncia al ejercicio del ius puniendi por razones de utilidad social que se fundamenta en la consecución de un interés superior: la convivencia democrática”.
\nA esta declaración expresa del legislador hay, por tanto, que atenerse.b) Entrando ya en los motivos con sustantividad jurídica propia, el abogado del Estado rechaza, en primer lugar, que nos encontremos ante una autoamnistía contraria al art. 102 CE -así como a los arts. 1.1 y 9.3 CE-, pues dicho precepto proscribe un autoindulto al presidente o a los demás miembros del Gobierno. Aquí nos encontramos ante una amnistía, no ante un indulto, y sus destinatarios no son, en todo caso, los miembros del Gobierno.c) Se analizan, acto seguido, los diversos motivos de inconstitucionalidad vinculados a la vulneración del art. 23 CE, a los que el abogado del Estado da la siguiente respuesta:(i) La Ley de amnistía no puede ser contraria a la Constitución, como pretenden los recurrentes, por no haber sido adoptada por una mayoría cualificada.
\nEl legislador ha estimado, según explica el preámbulo de la Ley de amnistía, que la amnistía debe ser aprobada mediante ley orgánica al tratarse de una ley en materia penal que afecta a derechos fundamentales, sin que en el procedimiento legislativo español se prevea una mayoría cualificada superior a la absoluta prevista para las leyes orgánicas en el art. 81.2 CE.(ii) Tampoco resulta objetable que se haya tramitado la Ley de amnistía en virtud de una proposición de ley presentada cuando el Gobierno todavía se encontraba en funciones, pues no existe ninguna previsión constitucional que impida al Congreso de los Diputados ejercer, en esas circunstancias, la iniciativa legislativa prevista en el art. 88 CE.
\nEn todo caso, el art. 21.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, citado por los recurrentes, solo se refiere a los proyectos de ley, no a las proposiciones de ley.(iii) La devolución de la proposición de ley orgánica de amnistía a la Comisión de Justicia para la elaboración de un nuevo dictamen -después de no haber obtenido un primer dictamen el voto favorable de la mayoría absoluta del Pleno del Congreso- se habría ajustado, por su parte, al tenor del art. 131.2 RCD, por lo que no existiría ningún vicio procedimental susceptible de vulnerar el art. 23 CE.(iv) Tampoco se habría producido una admisión sorpresiva de enmiendas transaccionales, pues se habría respetado, en este caso, lo dispuesto en el art. 114.3 RCD.d) La alegación de la vulneración del art. 14 CE por resultar la amnistía desproporcionada y arbitraria es contestada, a su vez, mediante una remisión a los argumentos ya esgrimidos en relación con el motivo primero de la demanda.
\nRecuerda el abogado del Estado que la Ley de amnistía cumple con los principios de “razonabilidad, proporcionalidad y adecuación” y advierte, en todo caso, que la atribución de un vicio de arbitrariedad al legislador exige, en la doctrina constitucional, una argumentación suficiente, de suerte que corresponde al recurrente “probar la arbitrariedad del legislador democrático” a través de un “razonamiento mucho más detallado y una demostración convincente”.Frente a la expresa y amplia justificación que el preámbulo de la Ley de amnistía realiza de la existencia de un objetivo legítimo y de la necesidad de utilizar la vía de la amnistía para alcanzarlo, los recurrentes solo habrían aportado juicios de intenciones políticas.En todo caso, el “principal perjuicio aducido por los recurrentes, como es el trato diferenciado de quienes cometieron determinados actos ilícitos”, queda justificado, según señala el abogado del Estado, por la “excepcionalidad del contexto político y social” afrontado por la Ley de amnistía.
\nLa amnistía tiene, en consecuencia, un resultado neto positivo para el interés general, en cuanto refuerza “la cohesión social y la estabilidad institucional en España”.D) Se abordan, en un último bloque argumental, los motivos de inconstitucionalidad que versan sobre concretos preceptos legales.a) Sobre las diversas impugnaciones relativas al art. 1 de la Ley de amnistía, el abogado del Estado realiza las siguientes consideraciones:(i) Señala que los argumentos ya utilizados para justificar la constitucionalidad global de la Ley de amnistía son, de por sí, suficientes para rebatir la objeción formulada por los recurrentes a la inclusión dentro de la amnistía de los líderes del proceso separatista pese a su reiterada manifestación de voluntad de repetir las mismas conductas delictivas.(ii) Afirma que el ámbito temporal de aplicación de la amnistía no resulta desproporcionado, pues comprende hechos ilícitos que “guardan una profunda conexión” con “la consulta celebrada en Cataluña el 9 de noviembre de 2014” y con el “referéndum de 1 de octubre de 2017”.
\nSe trata de hechos ilícitos que, o bien se cometieron para facilitar que dicha consulta y el mencionado referendo tuvieran lugar, o bien se realizaron para oponerse a las condenas penales dictadas por los tribunales en relación con su celebración.(iii) Rechaza, en todo caso, la arbitrariedad y desproporción (arts. 9.3, 17.1 y 25.1 CE) de la extensión de la amnistía [art. 1.1 a), b), c) y d) de la Ley de amnistía], pues considera que esta es “limitada y adecuada a la finalidad perseguida”, que “[n]o tiene una duración indefinida” y que no se extiende a hechos que carezcan de relación con el proceso separatista que dio lugar a la consulta y el referendo ya citados.(iv) Niega, en particular, que la aplicación de la amnistía quede supeditada a la mera manifestación de la persona encausada de haber perseguido una finalidad independentista al realizar la conducta delictiva.
\nEntiende que han de ser los órganos judiciales los que valoren la concurrencia de dicha finalidad de acuerdo con todos los elementos de juicio disponibles en cada caso concreto, sin que los tribunales estén vinculados a la “intención o el fin que […] [la persona encausada] manifieste haber perseguido con una determinada acción”.(v) Considera que el art. 1.1 e) de la Ley de amnistía no incurre en una discriminación ideológica contraria al art. 14 CE al solo contemplar la aplicación de la amnistía para los que cometieron hechos delictivos con la finalidad de favorecer la independencia, excluyendo a los que se oponían a ella. Estima que, en principio, se trata de una opción legítima del legislador, que es el que debe establecer los límites de la medida de gracia.
\nSubsidiariamente, alega que puede entenderse, en todo caso, que nos encontramos ante un mero defecto técnico de la ley, de suerte que esta no pretendería, en realidad, consumar la referida exclusión.Según argumenta, aunque el art. 1.1 e) solo contempla una determinada finalidad ideológica, los delitos cometidos con motivo del proceso separatista con una finalidad distinta a la independentista estarían, en todo caso, amparados por la cláusula general del apartado primero del mismo artículo, que se refiere a todos los actos ejecutados en el marco de las consultas celebradas en Cataluña el 9 de noviembre de 2014 y el 1 de octubre de 2017, o ejecutados, en general, en el contexto del denominado proceso independentista catalán, siempre que se encuentren dentro del marco temporal expresamente establecido y que se trate de las infracciones que luego se especifican.La amnistía, por tanto, sí daría “cobertura a las potenciales actuaciones de ciudadanos que tuvieran responsabilidad penal, administrativa o contable por hechos acontecidos en el contexto del proceso independentista catalán, independientemente que fueran a favor o en contra del mismo”.b) Las alegaciones de inconstitucionalidad del art. 2 de la Ley de amnistía -que establece los supuestos excluidos de la aplicación de la amnistía- son, a su vez, rechazadas por el abogado del Estado con las siguientes razones:(i) Respecto del art. 2 a) de la Ley de amnistía, niega que solo queden excluidos de la aplicación de la amnistía los hechos que hayan producido los resultados (de muerte, aborto, lesiones, etc.) que el precepto contempla.
\nEntiende que han de considerarse incluidos dentro de la excepción establecida en este apartado “todos los grados de ejecución del delito”, más allá de la valoración que pueda merecer la calidad técnica de la ley en este punto.(ii) En relación con el art. 2 c) de la Ley de amnistía, señala el abogado del Estado, con cita del dictamen de la Comisión de Venecia, que las amnistías “solo son compatibles con las normas internacionales si se excluyen de su ámbito de aplicación las violaciones graves de los derechos humanos”. Eso precisamente haría la Ley de amnistía al distinguir los actos de terrorismo que recoge expresamente la Directiva (UE) 2017/541, de “cualesquiera actos graves terroristas que resultan recogidos en […] [el] art. 573 del Código penal”.
\nAlega, en este punto, que es posible que “una conducta incardinable en el art. 573.1 del Código penal no sea ‘terrorismo según la Directiva’ de referencia, ya por su modalidad típica […], ya por la finalidad perseguida”.c) Rechaza, asimismo, que el art. 2 d) de la Ley de amnistía resulte inconstitucional por no mencionar, dentro de las motivaciones delictivas que impiden la aplicación de la amnistía (como las racistas, antisemitas, antigitanas, etc.), cualquier “otra clase de discriminación referente a la ideología” (dicción esta que sí estaría incluida tanto en el art. 22 como en el art. 510 CP). Señala que la inconstitucionalidad de una norma por omisión solo puede producirse cuando es la propia Constitución la que impone al legislador la necesidad de “integrar su texto en aspectos no contemplados por ella”, no siendo este el caso.d) En cuanto a la impugnación del régimen jurídico de las medidas cautelares y de la ejecución de las penas contemplado en el art. 4 de la Ley de amnistía, se realizan las siguientes consideraciones:(i) La regulación de las medidas cautelares prevista en el art. 4 a) de la Ley de amnistía [en relación con el apartado c)] no puede contradecir los arts. 24.1 y 117.3 CE, pues el referido precepto no establece un alzamiento ope legis de las que hayan sido adoptadas; al contrario, existe “un juicio previo de valoración por parte del tribunal y solo si el juzgador considera que el hecho se integra entre los amnistiados procederá al levantamiento de las medidas cautelares”.
\nEn ese caso, “la apreciación de que el sujeto es beneficiario de la amnistía hace desaparecer el carácter delictivo del hecho y la responsabilidad criminal, por lo que no existe justificación alguna para su mantenimiento”.(ii) Tampoco cabría hacer reproche alguno al consiguiente régimen de alzamiento, conforme al art. 4 b) de la Ley de amnistía, de las órdenes de busca y captura e ingreso en prisión, así como de las órdenes europeas e internacionales de detención, pues, “si se perdona el delito[,] no tiene sentido que se cursen las órdenes de busca y captura e ingreso en prisión de las personas a las que resulte de aplicación esta amnistía, así como la órdenes nacionales, europeas o internacionales de detención”.(iii) El mismo argumento sería aplicable al art. 4 d) de la Ley de amnistía y a la obligación que allí se contempla de dar por finalizada la ejecución de las penas privativas de libertad, privativas de derechos y de multa.
\nPuesto que la Ley de amnistía “establece un perdón de los delitos incluidos en su ámbito objetivo […] sería incoherente con este propósito el mantenimiento de los efectos de un delito objeto de amnistía”. No se infringe, por tanto, el art. 24.1 CE.e) Se opone también el abogado del Estado a la inconstitucionalidad del art. 7, párrafo segundo de la Ley de amnistía, ligada al régimen de restitución de las cantidades abonadas en concepto de multa por infracciones impuestas al amparo de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana. Según se señala, el perdón de las infracciones administrativas se vincula al ámbito de aplicación de la Ley de amnistía y las decisiones de las autoridades administrativas son revisables por la jurisdicción contencioso-administrativa.f) Tampoco sería constitucionalmente reprochable el régimen de exclusión de la responsabilidad civil por daños ocasionados a particulares contemplado en el art. 8 de la Ley de amnistía.
\nCiertamente, las víctimas, al cerrarse la vía penal por razón de la amnistía, tendrán que acudir al procedimiento civil correspondiente, pero ese régimen legal en nada difiere de cualquier otro supuesto de archivo del proceso penal en el que siga resultando posible el ejercicio de la acción resarcitoria, de acuerdo con el art. 116 LECrim. No puede vulnerar el art. 24.1 CE ni entrañar discriminación alguna desde la óptica del art. 14 CE la aplicación de ese régimen general previsto en la propia Ley de enjuiciamiento criminal.g) El régimen no suspensivo de los recursos interpuestos frente a las decisiones relativas a la aplicación de la Ley de amnistía, establecido en el art. 10 de la Ley de amnistía, sería, a su vez, compatible con la Constitución por la misma razón: se limita a reproducir el régimen general de la Ley de enjuiciamiento criminal y no hay, por tanto, vulneración de los arts. 25.1 y 17.1 CE.h) Tampoco es constitucionalmente problemática la exigencia, contenida en el art. 11.2 de la Ley de amnistía, de que, en caso de que el proceso penal afectado se encuentre en fase de instrucción o intermedia, se adopte una decisión de sobreseimiento libre.
\nArgumenta el abogado del Estado que estamos ante una decisión que no puede considerarse ni “arbitraria” ni “caprichosa”, y por ello contraria al art. 24.1 CE, pues, nuevamente, se aplica el régimen general de la Ley de enjuiciamiento criminal, en el que la exención de responsabilidad criminal por amnistía conlleva el correspondiente sobreseimiento libre de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 637, 666 y 675 LECrim. Este tipo de sobreseimiento, según se alega con cita de la STS 5016/1980, de 23 de septiembre (ECLI:ES:TS:1980:5016), y del ATS 4739/2010, de 3 de febrero (ECLI:ES:TS:2010:4739A), habrían adoptado los tribunales en la aplicación de la amnistía otorgada a través de la Ley 46/1977.i) Descarta, por último, el abogado del Estado que el procedimiento de aplicación de la amnistía al ámbito contable, previsto en el art. 13 de la Ley de amnistía, genere la indefensión proscrita en el art. 24.1 CE o vulnere el derecho de defensa del art. 24.2 CE.
\nEstima que las entidades públicas perjudicadas han de ser oídas, al igual que el Ministerio Fiscal, y que solo los particulares que hubieran ejercitado la acción popular resultan excluidos. Esto no generaría indefensión alguna pues estos “no tienen […] derecho a obtener una condena, sino un derecho a personarse en un proceso”. Añade que la acusación popular no actúa en función de un derecho o interés legítimo, por lo que sus derechos en el proceso son de pura configuración legal. Así, por ejemplo, se excluye su audiencia en el trámite del art. 24 de la Ley de 18 de junio de 1870 estableciendo reglas para el ejercicio de la gracia de indulto.Termina el abogado del Estado sus alegaciones solicitando, por todo lo expuesto, la “desestimación total del recurso de inconstitucionalidad”.
\n18.
\nPor acuerdo del presidente del Tribunal Constitucional, de 29 de enero de 2025 y de conformidad con el turno previamente establecido, se designó a la magistrada doña Inmaculada Montalbán Huertas ponente en este recurso en sustitución del magistrado don José María Macías Castaño al que correspondía la ponencia, al haberse estimado su recusación.
\n19.
\nPor escrito de fecha 26 de mayo de 2025, los diputados recurrentes solicitaron al presidente del Tribunal que se abstuviera del conocimiento del presente proceso. Mediante providencia de 10 de junio de 2025, el Pleno acordó no haber lugar a atender a esta solicitud, al ser la abstención una decisión personalísima del juez o magistrado.
\n20.
\nLos días 22, 23 y 29 de mayo de 2025 los diputados recurrentes en el presente proceso constitucional presentaron sendos escritos solicitando, en síntesis: (i) el traslado a las partes de cierta documentación de la que habían tenido conocimiento por la prensa y relativa a la gestión del orden del día del Pleno por parte del presidente del Tribunal; (ii) la iniciación de los trámites procesales necesarios para elevar once cuestiones prejudiciales de interpretación ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y (iii) con carácter subsidiario, la suspensión de la tramitación del presente proceso hasta la resolución por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea de las cuestiones prejudiciales C-523/24, C-587/24, C-666/24 y C-123/25.Por su parte, el letrado de las Cortes Generales, en representación del Senado, presentó en fecha 26 de mayo de 2025 un escrito solicitando la iniciación de los trámites procesales pertinentes, en particular el de audiencia de las partes, para proceder al planteamiento de siete cuestiones prejudiciales de interpretación ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.Todas estas solicitudes fueron desestimadas, mediante el ATC 65/2025, de 11 de junio, dictado en este procedimiento, por no ser el momento procesal adecuado para decidir acerca del planteamiento de cuestiones prejudiciales ni sobre la posposición del dictado de la sentencia (debiendo esperarse, a estos efectos, a la deliberación del Pleno relativa al fondo del asunto) y por no haber lugar a trasladar a las partes una documentación de carácter interno y no jurisdiccional.
\n21.
\nPor providencia de 23 de junio de 2025 se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el día 26 del mismo mes y año.
\nII. Fundamentos jurídicos 1.
\nObjeto del recurso, posiciones de las partes, consideración previa y orden de examen de los motivos de inconstitucionalidad1.1. Objeto del recurso y posiciones de las partesEl presente recurso de inconstitucionalidad, promovido por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso y más de cincuenta senadores del Grupo Parlamentario Popular en el Senado, se dirige contra la totalidad de la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña. Con carácter subsidiario, solicitan que se declare la inconstitucionalidad y nulidad de los artículos 1; 2, apartados a), c) y d); 4, apartados a), b) y d); 7, apartado 2; 8, apartado 2; 10, párrafo segundo; 11, apartados 2 y 3, y 13, apartados 2 y 3, de la citada ley orgánica.Los recurrentes sostienen, en primer lugar, que la amnistía, en sí misma considerada, es contraria a la Constitución ya que, según alegan, para que esta institución fuera admisible en nuestro Derecho requeriría una expresa habilitación en la Constitución que no existe.
\nAfirman que la ley orgánica supone una quiebra grave de principios estructurales del Estado democrático de Derecho y, en particular, del principio del Estado de Derecho (art. 1.1 CE); de la separación de poderes, al interferir en la potestad jurisdiccional y vulnerar la reserva de jurisdicción que se deriva del art. 117.3 CE; de la obligación de cumplir las resoluciones judiciales firmes (art. 118 CE) y del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE). Afirman también que la amnistía introduce espacios singulares de impunidad penal que lesionan el principio de igualdad (art. 14 CE) y el derecho a la legalidad penal (art. 25.1 CE) en relación con el art. 17.1 CE. Los demandantes señalan, por otra parte, que del art. 62 i) CE se deriva la prohibición constitucional de esta institución.
\nEsta misma conclusión la deducen de los trabajos constituyentes. Entienden que, en contra de lo que se expone en el preámbulo de la Ley de amnistía, no existe jurisprudencia constitucional que declare conforme a la Constitución la potestad de amnistiar.En segundo lugar, los demandantes sostienen que, en la hipótesis de que la amnistía tuviera cabida en la Constitución, la Ley de amnistía sería inconstitucional en su integridad por varios motivos: (i) carece de una justificación material vinculada a razones extraordinarias de justicia, como exigiría su excepcionalidad y responde exclusivamente a una transacción política para asegurar la investidura del candidato del PSOE a la Presidencia del Gobierno, lo que evidencia un uso instrumental del Derecho que vulnera el principio de interdicción de la arbitrariedad del legislador (art. 9.3 CE); (ii) quiebra la cláusula del Estado de Derecho (art. 1.1 CE) en relación con lo establecido en el art. 2 TUE y supone un absoluto rechazo a la actuación de los órganos judiciales en relación con el llamado “procés”; (iii) es una forma de autoamnistía, dado que fue promovida por partidos políticos cuyos dirigentes se benefician directamente de ella, lo que socava su legitimidad y contraviene estándares internacionales; (iv) durante la tramitación parlamentaria de la ley se incurrió en vicios procedimentales especialmente graves que vulneran los arts. 23 y 79.2 CE; (v) vulnera los arts. 9.3 y 14 CE por ser discriminatoria, arbitraria y desproporcionada. A su juicio, la ley orgánica impugnada establece diferencias entre ciudadanos en la aplicación de la ley penal en atención a su ideología u opinión política.
\nEn resumen, los parlamentarios demandantes consideran que, debido a que la Ley en su conjunto excepciona importantes principios y derechos constitucionales, debe ser objeto de un estricto y riguroso escrutinio constitucional. Por todo ello, solicitan que se declare la inconstitucionalidad y nulidad de la ley impugnada en su integridad.Subsidiariamente, la demanda solicita la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de los arts. 1; 2, apartados a), c) y d); 4, apartados a), b) y d); 7, apartado 2; 8, apartado 2; 10, párrafo segundo; 11, apartados 2 y 3, y 13, apartados 2 y 3, de la citada ley orgánica por las razones que se han expuesto con detalle en los antecedentes y a las que de nuevo se hará referencia al enjuiciar la impugnación de cada uno de estos preceptos.El representante del Senado solicita la estimación del recurso y que se declare la inconstitucionalidad y nulidad de toda la ley o, subsidiariamente, la inconstitucionalidad y nulidad, en los términos del fundamento jurídico-material séptimo de su escrito de alegaciones, y con carácter independiente, de todas y cada una de las siguientes disposiciones: letras a) y b) del artículo 1.1, en cuanto a la malversación; letra c) del artículo 2; letra d) del artículo 2; y letra f) del artículo 2 de la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio.La representación procesal del Congreso de los Diputados solicita que se desestime el recurso en todo lo que se refiere a los vicios del procedimiento legislativo que se denuncian en la demanda, en lo que afecta al Congreso de los Diputados.El abogado del Estado interesa la desestimación íntegra del recurso.1.2.
\nConsideraciones previasAntes de proceder al enjuiciamiento de las diversas vulneraciones constitucionales denunciadas, es necesario efectuar unas precisiones en torno a la delimitación del objeto del recurso.1.2.1. El art. 33.1 LOTC dispone que la demanda del recurso de inconstitucionalidad, entre otros requisitos, debe “concretar la ley, disposición o acto impugnado, en todo o en parte, y precisar el precepto constitucional que se entiende infringido”. Este tribunal tiene declarado en relación con esta previsión legal que “[l]a acción de inconstitucionalidad, como toda acción, se concreta a través de su petitum y de su causa petendi. Queda configurada por lo que se pide y por la causa en que la petición se fundamenta.
\nLa causa es un título formal, pero es también la argumentación a través de la cual el recurrente sostiene su razón” (STC 11/1981, de 8 de abril, FJ 3; doctrina que reitera, entre otras, la STC 104/2015, de 28 de mayo, FJ 9). De otra parte, es también consolidada doctrina constitucional que el objeto del recurso de inconstitucionalidad queda definitivamente delimitado o acotado, fijando los términos del debate, por la demanda, no siendo posible su ampliación en un momento posterior (STC 207/2013, de 5 de diciembre, FJ 1, y AATC 72/1991, de 26 de febrero, y 127/1992, de 12 de mayo).En este caso, el petitum de los recurrentes se concreta en la declaración de inconstitucionalidad de la Ley de amnistía en su totalidad y, con carácter subsidiario, en la de los individualizados preceptos que se recurren, sustentado en los motivos impugnatorios que a tal efecto se aducen en la demanda y que han quedado sintetizados en los antecedentes de esta sentencia.
\nA dichos petitum y causa petendi contenidos en la demanda, en cuanto delimitan el objeto del recurso de inconstitucionalidad, ha de circunscribirse nuestro enjuiciamiento, sin que quepa esperar por parte de este tribunal toma en consideración ni pronunciamiento alguno en relación con nuevas pretensiones de inconstitucionalidad y nuevos motivos impugnatorios formulados por la representación letrada del Senado en el trámite de alegaciones del art. 34 LOTC. Sin entrar ahora en otro tipo de consideraciones, la personación y la facultad de formular alegaciones -que en lo que aquí interesa confiere el citado art. 34.1 LOTC a los órganos mencionados en este precepto- en modo alguno les habilita para modificar, alterar o ampliar mediante dicha intervención el objeto procesal del recurso, definitivamente acotado por el escrito de demanda (en este sentido, STC 207/2013, de 5 de diciembre, FJ 1, y ATC 144/2012, de 16 de julio, FJ 2), transmutando la posición de quien es llamado a intervenir en la sustanciación del recurso, una vez admitido a trámite, en una suerte de parte demandante de la inconstitucionalidad de la norma recurrida, por quien ni siquiera está legitimado para interponer recurso de inconstitucionalidad.1.2.2.
\nTal y como ha quedado reflejado en los antecedentes, los diputados recurrentes han presentado varios escritos sucesivos en los que han solicitado que se inicien los trámites procesales necesarios para elevar distintas cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y, con carácter subsidiario, que se suspenda la tramitación del presente proceso constitucional hasta la resolución por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea de cuatro cuestiones prejudiciales interpretativas relativas a la Ley de amnistía (asuntos C-523/24, C-587/24, C-666/24 y C-123/25) planteadas por distintos órganos jurisdiccionales. En el mismo sentido lo ha solicitado el Senado.En el ATC 65/2025, de 11 de junio, el Tribunal ha abordado dichas solicitudes, poniendo de manifiesto, en síntesis: (i) que el eventual planteamiento de una cuestión prejudicial está supeditado a la evaluación que el propio tribunal, tras la deliberación correspondiente, realice sobre la concurrencia, prima facie, de los presupuestos establecidos en el art. 267 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), por lo que la mera petición de parte no determina, por sí misma, la necesidad de iniciar trámite alguno; (ii) que solo una vez efectuada la deliberación correspondiente el Pleno procedería, por tanto, bien a abrir el trámite de audiencia con las partes, bien a expresar en la propia sentencia las razones por las que el planteamiento de la cuestión prejudicial no resulta procedente, y (iii) que también sería en la deliberación relativa al fondo del proceso cuando el colegio de magistrados valorase la posible concurrencia de una razón jurídica que pudiera determinar, en su caso, la necesidad de posponer el dictado de sentencia.La respuesta de este tribunal a las peticiones reseñadas ha de fundamentarse en las siguientes consideraciones generales:a) Ha de recordarse, en primer lugar, que este tribunal solo ha planteado una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea con ocasión de la tramitación de un proceso de amparo; en particular, con motivo de la resolución de un recurso de amparo en el que se enjuiciaba la aplicación efectuada por la Audiencia Nacional del contenido recogido en una disposición de la Unión Europea (Decisión Marco 2002/584/JAI, del Consejo, de 13 de junio de 2002, incorporada a nuestro ordenamiento por la Ley 3/2003, de 14 de marzo, y modificada por la Decisión Marco 2009/299/JAI, del Consejo, de 26 de febrero de 2009) y en el que estaba en juego, además, la eficacia ad extra del derecho a la defensa y a un proceso con todas las garantías del art. 24.2 CE en relación con una solicitud de cooperación judicial penal presentada por otro Estado de la Unión (concretamente, por Italia).Tales circunstancias peculiares fueron subrayadas en el ATC 86/2011, de 9 de junio, por el que se acordó plantear la cuestión prejudicial citada.
\nDicho auto explicitaba, en efecto, que la resolución del recurso de amparo exigía determinar cuál era la interpretación vinculante del art. 4 bis de la referida Decisión Marco 2002/584/JAI (ATC 86/2011, FJ 5), así como dilucidar el “contenido vinculante de los derechos fundamentales cuando se proyectan ad extra”, en cuanto contenido “más reducido”, que no comprende “todas y cada una de las garantías que hemos anudado al art. 24 CE, sino tan sólo sus exigencias más básicas o elementales”, pues solo ellas “pueden proyectarse en la valoración de la actuación de los poderes públicos extranjeros, determinando, en su caso, la inconstitucionalidad ‘indirecta’ de la actuación de la jurisdicción española que es la que, propiamente constituye el objeto de nuestro control” (ATC 86/2011, FJ 2).El planteamiento de cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea estuvo determinado, por tanto, por la necesidad de dilucidar, para resolver el objeto de un recurso de amparo, tanto la interpretación vinculante de la disposición europea aplicada en el proceso judicial a quo como el contenido ad extra del derecho fundamental en juego que podía oponerse legítimamente frente a otro Estado de la Unión Europea.b) El supuesto que aquí se enjuicia difiere notoriamente de dicho precedente, pues se suscita ahora a este tribunal la posibilidad de plantear cuestiones prejudiciales con motivo de un proceso de control de constitucionalidad de una ley nacional.Para afrontar este supuesto, ha de recordarse que el objeto de los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad (título II LOTC) es garantizar la supremacía de la Constitución frente a toda ley nacional que la contradiga, a los fines de depurar el ordenamiento jurídico español de normas inconstitucionales; mientras que el de la cuestión prejudicial interpretativa es asegurar que no haya discrepancias en la interpretación del conjunto del Derecho de la Unión, facilitando, con ello, a los tribunales nacionales la inaplicación de las normas internas que sean incompatibles con aquel, de acuerdo con el principio de primacía.Este diferente objeto determina que ambos mecanismos procesales puedan operar, con carácter general, de forma autónoma; pues el hecho de que una norma con rango de ley resulte conforme con la Constitución (y no haya de ser expulsada del ordenamiento jurídico español por tal motivo) no excluye que, en un caso concreto, pueda considerarse inaplicable por su incompatibilidad con una norma de la Unión Europea.El juicio de validez no prejuzga, en definitiva, el de aplicabilidad (y viceversa), pues ambos juicios utilizan parámetros normativos de control distintos -ya que en los procesos constitucionales se dilucida la adecuación de la norma legal a la Constitución y en la cuestión prejudicial de interpretación se determina su compatibilidad con el Derecho de la Unión (a través de un mecanismo de colaboración entre los órganos jurisdiccionales ordinarios y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea)- y son resueltos a través de instituciones jurídicas igualmente diversas -pues, en el primer caso, se decide sobre la validez de la norma y, en el segundo, sobre la aplicabilidad de esta-.c) Estas apreciaciones tienen, en todo caso, proyecciones matizadas para cada tipo de proceso de control de constitucionalidad de las leyes:(i) En el caso de la cuestión de inconstitucionalidad, estamos ante el mecanismo que permite salvaguardar la supremacía constitucional cuando los órganos judiciales ordinarios, que están sometidos al imperio de la ley, consideran aplicable una norma legal que, a su parecer, contradice la Constitución.
\nLa norma legal cuya validez constitucional resulta cuestionada necesariamente ha de ser, en este supuesto, aplicable al caso, pues así lo exige expresamente la propia Constitución (art. 163 CE). Por ello, el órgano judicial solo puede plantear legítimamente la cuestión de inconstitucionalidad una vez que ha resuelto, con carácter previo, cualquier problema de aplicabilidad que pueda suscitarse, incluida la posible concurrencia de una disposición del Derecho de la Unión Europea con la que la referida norma legal pueda resultar incompatible.Es, por ello, que si un juez ordinario duda, de forma concurrente, tanto de la condición de aplicabilidad de una ley (en relación con la falta de conformidad con el Derecho europeo) como de su condición de validez (en relación con la falta de conformidad con la Constitución) debe, por exigencia del art. 163 CE, resolver primero la duda relativa a la aplicabilidad de la norma a través, en su caso, del planteamiento de una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.Tal es la doctrina sentada, ente otros, en los AATC 168/2016, de 4 de octubre; 183/2016, de 15 de noviembre; 202/2016, de 13 de diciembre, y 116/2020, de 22 de septiembre, y recogida en el ATC 30/2024, de 9 de abril, FJ 3, que recuerda que, “al disponer los arts. 163 CE y 35.1 LOTC que la cuestión de inconstitucionalidad debe referirse siempre a una norma legal ‘aplicable al caso’, ha de entenderse que la prioridad en el planteamiento debe corresponder, por principio, a la cuestión prejudicial del art. 267 TFUE; la incompatibilidad de la ley nacional con el Derecho de la Unión Europea sería causa de su inaplicabilidad y, por tanto, faltaría una de las condiciones exigidas para la admisibilidad de la cuestión de inconstitucionalidad.
\nEsta solo sería admisible si se ha descartado la posibilidad de que la ley cuestionada sea incompatible con el Derecho de la Unión y, en consecuencia, inaplicable”.Debe subrayarse, en todo caso, que la posición del juez ordinario y la del Tribunal Constitucional es, en lo que a la cuestión de inconstitucionalidad se refiere, completamente distinta. Es el juez ordinario el que debe determinar si concurren las distintas condiciones de aplicabilidad, incluida la posible contravención del Derecho de la Unión. Una vez que el órgano judicial considera que la norma es aplicable y plantea la cuestión de inconstitucionalidad, a este tribunal, que tiene como sola competencia la garantía de la Constitución, le corresponde exclusivamente evaluar la validez constitucional de la norma cuestionada, que el órgano judicial a quo, en el ejercicio de una potestad interpretativa que solo a él corresponde ejercer, ya ha considerado, con carácter previo, aplicable al caso, despejando así las dudas que hayan podido existir en relación con la posible aplicabilidad de una disposición del Derecho de la Unión Europea.(ii) En lo que al recurso de inconstitucionalidad se refiere, este se interpone, por su parte, por los sujetos especialmente legitimados para ello en el art. 162.1 a) de la Constitución, tras la mera incorporación de la ley al ordenamiento jurídico y con total independencia de su aplicabilidad a casos concretos.
\nSe trata de “un control abstracto de la norma recurrida, desvinculado de cualquier consideración concreta de su aplicación a un específico supuesto de hecho y también de un control ‘objetivo’, pues el precepto controvertido ha de ser enjuiciado en atención a su propio sentido” [STC 63/2025, de 12 de marzo, FJ 4 c)].Por tanto, en el recurso de inconstitucionalidad el juicio de validez constitucional no conlleva, por concepto, ningún juicio de aplicabilidad previo, de suerte que la ley impugnada se somete, en exclusiva, a contraste abstracto con las exigencias que dimanan de la Constitución y el bloque de la constitucionalidad [por todas, STC 40/2025, de 11 de febrero, FJ 3 a)]. Dicho en otros términos, en este tipo de proceso de control de constitucionalidad no hay más norma aplicable que la Constitución misma.
\nNo hay, en definitiva, interferencia posible entre el juicio de validez constitucional y el juicio de aplicabilidad que sirve de presupuesto al hipotético planteamiento de una cuestión prejudicial interpretativa.Este tribunal ha señalado reiteradamente -en peticiones de planteamiento de cuestión prejudicial formuladas también en procesos de inconstitucionalidad- que “ni el Tratado de adhesión a las Comunidades Europeas ni el Derecho de estas integra, en virtud del referido art. 96.1, el canon de constitucionalidad bajo el que hayan de examinarse las leyes del Estado español” (STC 28/1991, de 14 de febrero, FJ 5); o, en otros términos, que el Derecho de la Unión Europea “no integra en sí mismo el canon de constitucionalidad bajo el que hayan de examinarse las leyes del Estado español, ni siquiera en el caso de que la supuesta contradicción sirviera para fundamentar la pretensión de inconstitucionalidad de una ley por oposición a un derecho fundamental, atendiendo a lo dispuesto en el art. 10.2 CE” [SSTC 61/2013, de 14 de marzo, FJ 5, y 140/2016, de 21 de julio, FJ 5 b)].
\nPor su parte, en la STC 156/2021, de 16 de septiembre, FJ 2 b), se concluyó que el recurso de inconstitucionalidad “tampoco es el proceso adecuado para examinar la adecuación del Derecho interno a las normas del Derecho de la Unión Europea, que no constituyen, por sí mismas, canon de constitucionalidad o parámetro de enjuiciamiento directo de constitucionalidad en los procesos constitucionales, tal y como se ha recordado de forma reiterada, entre otras en la STC 173/2005, de 23 de junio, FJ 9 c), en la que se recogen anteriores pronunciamientos en tal sentido (entre otras, SSTC 128/1999, de 1 de julio, FJ 9; 208/1999, de 11 de noviembre, FJ 4; 45/2001, de 15 de febrero, FJ 7, y 38/2002, de 14 de febrero, FJ 11)”.Al tiempo, lo expuesto tampoco obsta, obviamente, para que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea recaída en relación con la Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea (CDFUE) sea utilizada por este tribunal, por efecto del art. 10.2 CE, como fuente de interpretación para determinar el alcance de los derechos y libertades contemplados en nuestra Constitución (por todas, STC 87/2022, de 28 de junio, FJ 5).Este tribunal conoce que los valores de la Unión -y en particular del Estado de Derecho- definen la propia identidad de la Unión Europea.
\nEstos valores también se encuentran en la Constitución Española y, por tanto, nuestro tribunal puede utilizar la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, como ya se hizo en la STC 15/2024, de 30 de enero, FJ 3 c), que utilizó parámetros de interpretación coincidentes entre los preceptos de nuestra Constitución y los arts. 2 y 4 TUE.Pero incluso en estos supuestos “la medida de la constitucionalidad de la ley enjuiciada seguiría estando integrada por el precepto constitucional definidor del derecho o libertad, si bien interpretado, en cuanto a los perfiles exactos de su contenido, de conformidad con los tratados o acuerdos internacionales de que se trate (por todas, SSTC 28/1991, de 14 de febrero, FJ 5; 128/1999, de 1 de julio, FJ 9; 208/1999, de 11 de noviembre, FJ 4; 45/2001, de 15 de febrero, FJ 7; 38/2002, de 14 de febrero, FJ 11, y 173/2005, de 23 de junio, FJ 9), incluidos, en su caso, los Tratados de la Unión Europea y la Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea, que tiene la misma eficacia jurídica vinculante que los Tratados, en virtud de lo dispuesto en el Tratado de Lisboa de 13 de diciembre de 2007” (STC 41/2013, de 14 de febrero, FJ 2).Atendiendo a las consideraciones generales anteriores, la petición principal de planteamiento de cuestión prejudicial y la subsidiaria de suspensión del proceso hasta tanto se resuelvan las ya planteadas han de recibir la siguiente respuesta:(a) El presente proceso constitucional es un recurso de inconstitucionalidad en el que se dilucida únicamente la validez constitucional de la Ley de amnistía, con independencia de los problemas de aplicabilidad que puedan suscitarse en supuestos de hecho concretos, en particular de los derivados de la posible incompatibilidad de la norma legal impugnada con alguna disposición del Derecho de la Unión Europea.(b) La falta de interferencia jurídica entre el objeto del juicio abstracto de constitucionalidad que corresponde ahora realizar y la eventual inaplicabilidad de la norma legal enjuiciada (por razón de la alegada incompatibilidad con el Derecho de la Unión Europea) determina, por tanto, que ni sea pertinente plantear cuestiones prejudiciales de interpretación ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el presente proceso constitucional, ni tampoco esperar a que se resuelvan las cuestiones prejudiciales ya presentadas por órganos judiciales nacionales.(c) En relación particular con la pretensión de posponer la resolución del presente proceso hasta que se resuelvan las cuestiones prejudiciales ya planteadas en relación con la Ley de amnistía, cabe reiterar que la precedencia del juicio de aplicabilidad sobre el juicio de validez se impone a los jueces y tribunales ordinarios, en cuanto aplicadores del Derecho de la Unión Europea y como exigencia de nuestro art. 163 CE, en el marco de la cuestión de inconstitucionalidad; pero ni nuestro ordenamiento constitucional, ni tampoco el Derecho de la Unión, exigen que, en un supuesto como el que ahora se examina, dicha precedencia se produzca en todo caso y mucho menos que se proyecte sobre un recurso de inconstitucionalidad donde, por concepto, no hay una exigencia de aplicabilidad de la norma legal que impida dilucidar su validez constitucional.Finalmente, resulta claro que la norma legal concretamente impugnada, aun versando en esencia sobre la exclusión de responsabilidad de carácter punitivo de quienes fueron autores de comportamientos ilícitos de indudable gravedad, está íntimamente relacionada con cuestiones políticas subyacentes -arraigadas en la historia de nuestro país y relativas a la estructura territorial del Estado y a la integración de nuestras nacionalidades y regiones (art. 2 CE)- que son eminentemente nacionales.
\nEs por ello también que este tribunal, en el ejercicio de la alta responsabilidad que le confiere la Constitución española, no puede eludir, sin que concurra ninguna razón jurídica que así lo exija, el enjuiciamiento constitucional que ahora le corresponde efectuar.No ha lugar, por tanto, a acordar el planteamiento de cuestiones prejudiciales de interpretación en el presente proceso constitucional ni tampoco a posponer su enjuiciamiento hasta que se resuelvan las ya planteadas ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.1.3. Orden de examen de los motivos de inconstitucionalidadEl enjuiciamiento de las cuestiones planteadas en el presente recurso se va a efectuar de conformidad con el siguiente esquema.
\nEn un primer apartado A) se analizarán en los correspondientes fundamentos jurídicos aquellas alegaciones que afirman que la Constitución prohíbe la institución de la amnistía. A continuación, apartado B), serán objeto de examen, en su caso, las razones aducidas en la demanda en las que se sostiene que la amnistía que otorga la Ley impugnada es inconstitucional en su integridad. Y, por último, en el supuesto de que no se estimara en su totalidad la pretensión de los recurrentes a la que se refiere el apartado B), se analizará la pretensión subsidiaria, apartado C), por la que se impugnan determinados preceptos de esta ley orgánica.A) Análisis de las alegaciones relativas a que la amnistía no cabe en la ConstituciónLos recurrentes alegan en primer término que la amnistía, en sí misma considerada, es incompatible con la Constitución y fundamentan esta alegación en diferentes motivos.
\nSostienen, por una parte, que la amnistía no puede ser otorgada por el legislador porque requeriría una habilitación expresa en la Constitución. Mantienen, además, que de la prohibición de indultos generales prevista en el art. 62 i) CE se deriva también la de las amnistías. Junto a ello argumentan que el art. 87.3 CE, al excluir de la iniciativa legislativa popular “lo relativo a la prerrogativa de gracia”, no supone un reconocimiento implícito de esta institución. Por otra parte, entienden que la amnistía es incompatible con principios estructurales del Estado de Derecho -la separación de poderes y la reserva de jurisdicción- y con el derecho fundamental garantizado en el art. 25.1 CE. Añaden que tanto la doctrina constitucional relativa a la amnistía como los trabajos constituyentes avalan sus alegaciones.Estas alegaciones van a ser enjuiciadas en este primer apartado que comprende los fundamentos jurídicos 2, 3, 4 y 5.
\nEl orden de análisis va a ser el siguiente. En primer lugar y como cuestión previa, se va a exponer la jurisprudencia constitucional relativa a la amnistía con el fin de analizar si el Tribunal ha avalado ya la constitucionalidad de este tipo de leyes (FJ 2). A continuación, se examinará si la amnistía, para poder ser otorgada, necesita una habilitación constitucional. Para ello se expondrá el modo en que la Constitución vincula al legislador y si, como sostienen los recurrentes, la prohibición de la amnistía se deriva del art. 62 i) CE y de los trabajos constituyentes (FJ 3). Por último, en los fundamentos jurídicos 4 y 5 se analizará la compatibilidad de la amnistía con el principio de separación de poderes, en particular con el de reserva de jurisdicción, y con el art. 25.1 CE.
\n2.
\nCuestión preliminar: de la aplicabilidad de la doctrina constitucional sobre la amnistía al presente caso2.1. Alegaciones de las partesLos diputados y senadores recurrentes discrepan de las afirmaciones contenidas en el preámbulo de la Ley de amnistía en las que se sostiene que, según la doctrina constitucional, la amnistía es constitucionalmente posible. A su juicio, no existe jurisprudencia constitucional que declare la conformidad de la amnistía con la Constitución. Argumentan que, si bien el Tribunal Constitucional se refirió a la amnistía en las SSTC 63/1983, de 20 de julio, y 147/1986, de 25 de noviembre, estos pronunciamientos tienen por objeto únicamente las amnistías acordadas en el Real Decreto-ley 10/1976, de 30 de julio, y en la Ley 46/1977, de 15 de octubre, fundamentadas en la idea de justicia.
\nAducen también los demandantes que no hay doctrina constitucional referida a una ley de amnistía “que declare penalmente inmunes a un conjunto de personas frente a delitos tipificados en un Código penal democrático y al que ningún reproche se le realiza desde la perspectiva del principio de justicia”.El Senado alega que las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional que se refieren a esta institución aluden a normas aprobadas antes de la entrada en vigor de la Constitución, por lo que deducen que la jurisprudencia constitucional no se ha pronunciado sobre la conformidad de la amnistía con la Constitución.El abogado del Estado sostiene que el Tribunal Constitucional no ha cuestionado la constitucionalidad de esta figura sino que, al contrario, ha declarado que se trata de “una manifestación del ejercicio del derecho de gracia” y que “no hay restricción constitucional directa sobre esta materia” (STC 147/1986, FJ 2).2.2.
\nExamen de la doctrina constitucional en materia de amnistíaCiertamente, hasta ahora el Tribunal Constitucional solo se ha pronunciado en relación con la amnistía que otorgaron el Real Decreto-ley 10/1976, de 30 de julio, sobre amnistía, y la Ley 46/1977, de 15 de octubre, de amnistía. Ambas normas son preconstitucionales y la amnistía que concedieron puede calificarse como transicional, dado que, en ambos casos, a través de esta medida se pretendía facilitar el tránsito de una dictadura a un sistema democrático, el instaurado por la vigente Constitución.La STC 63/1983, recaída en un recurso de amparo, enjuició un supuesto en el que los recurrentes, militares que sirvieron al ejército que se mantuvo fiel a la República Española, consideraron que la amnistía concedida por las normas antes citadas otorgaba a los funcionarios civiles más ventajas que las que a ellos les dispensaron el Real Decreto-ley 6/1978, de 6 de marzo, por el que se regula la situación de los militares que tomaron parte en la guerra civil, y la Ley 10/1980, de 14 de marzo, por la que se modificó el citado real decreto-ley.
\nEn esta sentencia se afirmó que “[l]a amnistía responde así -en el caso de las disposiciones que hemos citado- a una razón de justicia, como exigencia derivada de la negación de las consecuencias de un derecho anterior” (FJ 2).Asimismo, la STC 147/1986, FJ 2, refiriéndose igualmente a la Ley 46/1977, sostuvo que la amnistía “es una operación jurídica que, fundamentándose en un ideal de justicia (STC 63/1983), pretende eliminar, en el presente, las consecuencias de la aplicación de una determinada normativa -en sentido amplio- que se rechaza hoy por contraria a los principios inspiradores de un nuevo orden político. Es una operación excepcional, propia del momento de consolidación de los nuevos valores a los que sirve”.
\nEn dicha sentencia el Tribunal resolvió varias cuestiones de inconstitucionalidad en relación con la Ley 1/1984, de 9 de enero. Esta ley añadió un nuevo artículo -el 11 bis- a la Ley 46/1977, de amnistía, declarando el carácter imprescriptible de las acciones en ella reconocidas, sin perjuicio de que sus efectos económicos estuvieran sujetos a las normas de prescripción del ordenamiento jurídico.Entre los motivos de inconstitucionalidad alegados por los órganos judiciales, se adujo que, dado que la Ley 46/1977 había agotado ya sus efectos, la Ley 1/1984 otorgaba una nueva amnistía, lo que suscitaba, en sí mismo, problemas de constitucionalidad. Por ello, algunos órganos judiciales, en sus autos de planteamiento, consideraron que una nueva amnistía era incompatible con la Constitución, en particular, con los arts. 9.3, 25.1, 62 i) y 118 CE.
\nEn relación con este motivo de inconstitucionalidad, el Tribunal declaró que la Ley 1/1984 no estableció una nueva amnistía, sino que introdujo “nuevos aspectos añadidos al régimen jurídico de la única existente” (STC 147/1986, FJ 2, in fine), admitiendo, en consecuencia, la posibilidad de que el legislador postconstitucional pudiera modificar el régimen jurídico de una ley de amnistía. De este modo, el Tribunal sostuvo que este cambio normativo “ni siquiera supone en sí mism[o] manifestación del ejercicio del derecho de gracia”, ya que constituye una “mera precisión en el régimen jurídico de aquel”. También declaró que “el legislador […] podía precisar ese régimen jurídico, pues no hay restricción constitucional directa sobre esta materia”.
\nPor esta razón limitó su enjuiciamiento a verificar si dicho cambio normativo era contrario a “otras previsiones constitucionales” (STC 147/1986, FJ 2, in fine), en particular, a si la imprescriptibilidad de las acciones establecida en la norma vulneraba el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), que fue el argumento que determinó la inconstitucionalidad del precepto cuestionado.En esta misma sentencia se realizan una serie de consideraciones generales sobre la naturaleza de esta institución. Parte de considerar que “la amnistía no es un fenómeno lineal, que pueda resolverse en una serie de principios y técnicas unitarios, sino un fenómeno complejo” (STC 147/1986, FJ 2); que es una “institución excepcional, que en parte desconoce las reglas usuales de evolución del ordenamiento jurídico” y es “productora de efectos excepcionales” (FJ 5).
\nAdemás, alude a las diferencias entre la amnistía y el indulto, al afirmar que “es erróneo razonar sobre el indulto y la amnistía como figuras cuya diferencia es meramente cuantitativa, pues se hallan entre sí en una relación de diferenciación cualitativa”. Junto a ello, declara que una de las características que definen a esta institución es la eliminación de los efectos de la cosa juzgada. Considera que, aunque “es claro que una institución de este género [la amnistía] afecta a la seguridad jurídica, principio consagrado en el art. 9.3 CE”, la determinación de cuándo la alteración de la cosa juzgada como consecuencia del otorgamiento de una amnistía vulnera tal principio “es un problema de límites, de razonabilidad de los límites que han sido impuestos a la seguridad jurídica en aras de la prevalencia de la justicia material” [FJ 4 a)].Ha de precisarse que la doctrina constitucional a la que se acaba de hacer referencia se ha dictado en relación con una modalidad de amnistía muy concreta, la que tiene lugar en contextos transicionales y, como se acaba de indicar, la amnistía es un fenómeno complejo que puede otorgarse por motivos muy diversos.
\nEn consecuencia, puede considerarse, como sostienen los recurrentes, que el problema que se suscita en este recurso es novedoso en la medida en que la amnistía otorgada por la ley ahora impugnada es distinta en muy diversos aspectos a la concedida en el Real Decreto-ley 10/1976 y en la Ley 46/1977. Ahora bien, dicho carácter novedoso no impide que la doctrina recaída en las SSTC 63/1983 y 147/1986, a propósito de las consideraciones generales sobre la naturaleza jurídica de la amnistía, sea aplicable a este caso. En particular, su carácter excepcional y complejo, así como las diferencias que dicha institución presenta respecto del indulto.
\n3.
\nLa compatibilidad de la amnistía con la Constitución. Las consecuencias de la ausencia de una previsión constitucional expresa en materia de amnistía3.1. Exposición del motivo y alegaciones de las partesLos recurrentes aducen que la Ley de amnistía es inconstitucional debido a que la Constitución no habilita al legislador a otorgar amnistía alguna. Fundamentan esta alegación en que este tipo de leyes es contrario a la separación de poderes, a la reserva de jurisdicción (art. 117.3 CE), al cumplimiento obligatorio de las resoluciones judiciales firmes (art. 118 CE) y al derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE).Afirman que el poder legislativo no es ilimitado y que la aprobación de una ley de amnistía hubiera exigido una habilitación expresa a las Cortes Generales en el art. 66.2 CE, como prevé el art. 62 i) CE en el caso del indulto.
\nEntienden que, al no estar contemplada la amnistía en la Constitución, su aprobación hubiera requerido una reforma constitucional, toda vez que durante los trabajos parlamentarios fueron rechazadas las enmiendas que se referían a la amnistía.El Senado alega que esta institución no cabe en la Constitución, pues entiende que las Cortes Generales, al no estar habilitadas expresamente por la Constitución, carecen de competencia para dictar una norma de este tipo. Asimismo, considera que la amnistía es contraria a la reserva de jurisdicción (art. 117.3 CE) y al art. 118 CE, que establece la obligación de cumplir las sentencias y demás resoluciones judiciales firmes.El abogado del Estado aduce que la Constitución no prohíbe al Parlamento la potestad de amnistiar.
\nPor ello afirma que, en su amplio margen de configuración, puede ejercerla siempre y cuando se ajuste a los postulados constitucionales. Considera que el instituto de la amnistía no vulnera el principio de separación de poderes ni, por ello, la reserva de jurisdicción (art. 117.3 CE) ni tampoco el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE). En su opinión, la Ley de amnistía no enjuicia ni ejecuta lo juzgado, sino que establece unos supuestos de exención de responsabilidad criminal que los órganos judiciales deben aplicar. Asimismo, sostiene que el legislador, al despenalizar determinadas conductas a través de esta ley orgánica, está ejerciendo la misma potestad normativa que le permite tipificar o destipificar infracciones criminales.Bajo esta genérica alegación de inconstitucionalidad se aducen cuestiones diversas que requieren una repuesta diferenciada.
\nLa alegación general de que la amnistía, como institución, es contraria a la Constitución porque vulnera el art. 24.1 CE no puede ser objeto de examen al carecer de todo soporte argumental. Como ha señalado reiteradamente la jurisprudencia constitucional, es carga del recurrente proporcionar la fundamentación que razonablemente es de esperar, sin que a este tribunal le corresponda suplir tal omisión (por todas, STC 155/1999, de 14 de septiembre, FJ 1). No obstante, como este motivo se formula también en relación con la pretendida inconstitucionalidad de la Ley de amnistía, será objeto de enjuiciamiento, en su caso, cuando se aborde esta cuestión.3.2. Enjuiciamiento del motivo3.2.1. La vinculación del legislador a la ConstituciónEl artículo 66 CE, con el que comienza el capítulo primero, bajo la denominación “De las Cámaras”, de su título III, que tiene por rúbrica “De las Cortes Generales”, residencia en estas la potestad legislativa del Estado (art. 66.2 CE).
\nEl Tribunal ha declarado respecto de esta previsión constitucional que dicha potestad “se ejerce por cada una de las cámaras que la integran, esto es, el Congreso de los Diputados y el Senado, en la forma y con la extensión que el propio texto constitucional determina en el capítulo segundo” [SSTC 234/2000, de 3 de octubre, FJ 13, y 167/2023, de 22 de noviembre, FJ 5 a)]. Esta previsión constitucional debe ponerse en conexión con el apartado primero de este precepto, que establece que las Cortes Generales “representan al pueblo español”. La ley es, por tanto, el resultado de la potestad legislativa de las Cortes Generales, no la mera suma de voluntades individuales de quienes ocupan en un determinado momento un escaño.
\nLa ley es, bajo la Constitución, la fuente primaria del ordenamiento jurídico y se diferencia de las demás fuentes del Derecho por su forma democrática de elaboración. Por ello, este tipo de norma, con carácter general, tiene como peculiaridad su subordinación directa e inmediata, sin intermediación alguna, a la Constitución y, en su caso, al bloque de la constitucionalidad. De ahí que entre sus rasgos característicos se encuentre su libertad de contenidos, al ser el instrumento que juridifica las decisiones políticas de la comunidad.Ahora bien, la libertad de configuración del legislador encuentra su límite en la Constitución. La ley no puede contradecirla. No cabe derivar de lo anterior, sin embargo, que esta norma se limite a desarrollar un programa previamente diseñado por la Constitución.
\nLa configuración del Estado como democrático (art. 1.1 CE) y, en coherencia con ello, la consagración del pluralismo político como valor superior del ordenamiento jurídico (art. 1.1 CE), imponen una concepción de la Constitución como una “norma abierta”. Esto es, la Constitución establece los límites a las diversas opciones políticas imperantes en cada momento. La Constitución, por tanto, no establece un régimen jurídico que el legislador haya de ejecutar. Al contrario, su naturaleza de norma fundamental exige partir del principio inverso, es decir, del que impone una vinculación negativa. Todo ello sin perjuicio, claro está, de que esta libertad de configuración depende de la estructura y densidad de las distintas normas constitucionales.
\nDentro del respeto a este marco negativo, todas las opciones son lícitas y la lógica democrática lleva a que las decisiones capitales para la colectividad sean tomadas por el legislador. Esto supone que la ley, como acto jurídico y siempre que respete lo establecido en la Constitución, es libre en cuanto a su fin, que se fija según criterios de oportunidad política.El principio de la vinculación negativa del legislador a la Constitución constituye una idea basilar o inherente al constitucionalismo democrático que ha presidido la jurisprudencia constitucional desde sus inicios. Ya en la STC 11/1981, de 8 de abril, FJ 7, se afirmó que “[l]a Constitución es un marco de coincidencias suficientemente amplio como para que dentro de él quepan opciones políticas de muy diferente signo.
\nLa labor de interpretación de la Constitución no consiste necesariamente en cerrar el paso a las opciones o variantes imponiendo autoritariamente una de ellas. A esta conclusión habrá que llegar únicamente cuando el carácter unívoco de la interpretación se imponga por el juego de los criterios hermenéuticos. Queremos decir que las opciones políticas y de gobierno no están previamente programadas de una vez por todas, de manera tal que lo único que cabe hacer en adelante es desarrollar ese programa previo”. Esta doctrina es unánime y ha sido reiterada en diversas resoluciones, entre muchas otras en las SSTC 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 8; 48/2003, de 12 de marzo, FJ 7; 126/2009, de 21 de mayo, FJ 9; 62/2011, de 5 de mayo, FJ 6; 191/2016, de 15 de noviembre, FJ 3 b); 124/2017, de 8 de noviembre, FJ 5 d); 161/2021, de 4 de octubre, FJ 6; 34/2023, de 18 de abril, FJ 5.3 h), y 44/2023, de 9 de mayo, FJ 2 A).En consonancia y en palabras de la STC 191/2016, FJ 3 b), “en el juicio a la ley, este tribunal no ha de hacer las veces de propio legislador (SSTC 19/1988, de 16 de febrero, FJ 8, y 235/1999, de 16 de diciembre, FJ 13), constriñendo su libertad de disposición allá donde la Constitución no lo haga de manera inequívoca”.A lo ya expuesto hay que añadir que no cabe confundir las motivaciones últimas que puedan subyacer a un determinado acto de legislación (más allá de lo que declare, de existir, su preámbulo) con las normas en él establecidas.
\nUna cosa es el porqué de la ley, esto es, de las motivaciones, razones o transacciones políticas que llevaron a su aprobación, y otra muy distinta es lo que la norma es. Como afirmó la STC 239/1992, de 17 de diciembre, FJ 2, las alegaciones sobre las supuestas motivaciones partidistas del legislador no pueden ser objeto de consideración en el juicio de constitucionalidad, que no es un juicio de intenciones políticas. Según la sentencia citada “el concreto objetivo político que con ella [la ley] pretenda conseguir el legislador no es cuestión que incumba a este tribunal”, que no puede, por ello, basar el enjuiciamiento de la ley en la indagación de cuáles pudieran ser las razones últimas de las que, en su caso, traiga causa.
\nPor ello, la ley es el único acto jurídico cuyo elemento teleológico, es decir, su porqué, es jurídicamente indiferente, con independencia de cuál sea su valoración política, circunstancia que es ajena al mundo del Derecho.En definitiva, el legislador puede regular toda materia que la Constitución no prohíba explícita o implícitamente. Respetando este límite, ningún contenido puede considerarse exento de la posibilidad de que el Parlamento lo atraiga hacia sí.Partiendo de esta premisa, es obligado analizar si, como alegan los recurrentes, la Constitución prohíbe implícitamente la amnistía, al ser obvio que no existe una prohibición expresa. Se examinan a continuación los argumentos aducidos por los demandantes para fundar tal contrariedad de dicha institución con la Constitución.a) Compatibilidad de la amnistía con la prohibición de indultos generales que prevé el art. 62 i) CEAducen los parlamentarios recurrentes que, al no estar expresamente prevista la amnistía en la Constitución y al existir una prohibición de los indultos generales en el art. 62 i) CE, esta prohibición comprende también la de la amnistía.
\nEl Senado comparte este argumento. El abogado del Estado, por el contrario, se opone a él.Esta alegación debe ser rechazada. Tal forma de razonar no se cohonesta con la doctrina constitucional, en particular con la STC 147/1986, FJ 2, en la que se establece que la relación existente entre el indulto y la amnistía no es cuantitativa o de grado, sino cualitativa. Esta afirmación se fundamenta en que estas instituciones presentan diferencias sustanciales.Con carácter general, la amnistía supone excepcionar retroactivamente la aplicación de una norma punitiva y eliminar, total o parcialmente, respecto de aquellos a quienes beneficia, la responsabilidad de carácter represivo que se derive de la comisión de ese ilícito.
\nEl indulto, sin embargo, solo exime de las penas total o parcialmente impuestas, pero no afecta a otras consecuencias que se derivan del ilícito cometido. Al tratarse de instituciones diferentes, la inconstitucionalidad de una ley de amnistía no puede fundamentarse en la prohibición de los indultos generales que contiene el art. 62 i) CE.Ha de señalarse que la conclusión anterior no quedaría desvirtuada aunque se considerase que tanto la amnistía como el indulto son especies del género “derecho de gracia”, como sostiene algún sector doctrinal. Con independencia de que puedan o no calificarse genéricamente como tales -cuestión que no va a ser objeto de examen al ser irrelevante para analizar este motivo del recurso-, lo determinante a estos efectos es que, más allá de que las dos instituciones puedan tener puntos en común (el hecho de que en ambos supuestos la consecuencia punitiva impuesta por el ilícito cometido se suprime o, en su caso, se reduce), el régimen jurídico que las define y, como consecuencia de ello, sus efectos jurídicos son muy distintos: los indultos, como institución jurídica, se caracterizan porque su otorgamiento conlleva la extinción total o parcial de una pena ya impuesta.
\nAdemás, tal y como los define la Constitución, son actos del jefe del Estado, sujetos a refrendo del Poder Ejecutivo, que han de ejercerse conforme a la ley [arts. 62 i) y 64 CE] -esto es, cumpliendo los requisitos que la ley que regula el ejercicio de esta potestad establece- y, como esta decisión es un acto del Gobierno, puede ser objeto de control por la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 106 CE).La amnistía presenta notas diferentes. Se caracteriza por ser un acto que, por lo general, tiene como objeto excepcionar con carácter retroactivo la aplicación de normas punitivas, tanto en lo que se refiere a la posibilidad de ser juzgado por la comisión de los hechos ilícitos que tales normas tipifican, como a la de extinguir, total o parcialmente, las condenas a las que su aplicación ha dado lugar.
\nPor ello, un acto de estas características que, por su propia naturaleza, supone excepcionar de forma retroactiva la aplicación del Derecho para determinados sujetos (los que cometieron los hechos que se consideran exentos de responsabilidad de carácter punitivo) solo puede ser adoptado por el legislador, pues solo el Parlamento, en ejercicio de su potestad legislativa, puede excepcionar la ley. Con ello no se está afirmando que la amnistía sea constitucional si la adopta el legislador. Solamente se quiere señalar que una de las exigencias que impone la Constitución para que, en su caso, esta institución sea compatible con sus determinaciones es que ha de ser adoptada necesariamente por las Cortes Generales.Por todo ello, la circunstancia de que la amnistía pueda ser “general” porque sus destinatarios no estén particularizados no la hace equiparable al indulto general, constitucionalmente prohibido, pues son instituciones cuya naturaleza jurídica es diferente.Por otro lado, hay que subrayar que esta doctrina se cohonesta con nuestro constitucionalismo histórico, en particular con lo dispuesto en el art. 102 de la Constitución de 1931 que reconocía expresamente la amnistía y prohibía los indultos generales.b) La exclusión de la iniciativa legislativa popular “en lo relativo a la prerrogativa de gracia” (art. 87.3 CE)Los recurrentes consideran que el art. 87.3 CE, al excluir de la iniciativa legislativa popular la prerrogativa de gracia, no está admitiendo implícitamente la amnistía.
\nA su juicio, el precepto no tiene más alcance que el de prohibir que a través de este tipo de iniciativa se pueda promover la ley que debe regular el indulto particular [reserva de ley contenida en el art. art. 62 i) CE].El abogado del Estado parte del presupuesto de que el derecho de gracia comprende la amnistía y el indulto. Por ello considera que esta previsión constitucional se limita a prohibir la iniciativa legislativa popular en esta materia, deduciendo sensu contrario que es posible su tramitación como proyecto o proposición de ley.No procede ahora entrar a examinar cuál de las dos interpretaciones del art. 87.3 CE -la que sostienen los recurrentes o la que propone el abogado del Estado- es la que impone la Constitución.
\nLo único que debe enjuiciarse es si de este precepto se deriva una prohibición de la amnistía. Su mera lectura evidencia que de su tenor no cabe extraer esta consecuencia.3.2.2. Los trabajos parlamentarios de la Constitución en relación con la amnistíaLos demandantes alegan que la Constitución ordena la atribución y delimitación de potestades entre los distintos poderes del Estado sin hacer mención alguna a la amnistía. A su juicio esta omisión es deliberada. Así lo deducen de los trabajos parlamentarios en los que se rechazaron dos enmiendas en las que expresamente se aludía a la amnistía, en concreto la enmienda núm. 504, en la que se establecía que “[l]as Cortes Generales […] otorgan amnistías” y la núm. 744 que en la que se preveía que “[l]as amnistías solo podrán ser acordadas por el Parlamento”.
\nTambién ponen de relieve que, en la minuta de la reunión de la ponencia de 3 de noviembre de 1977, en su punto 4, consta que “[p]or lo que se refiere a la materia de la amnistía, se acuerda no constitucionalizar este tema”. Junto a estos argumentos hacen suyas las Observaciones técnicas a la proposición de ley orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña, que formularon los letrados de las Cortes Generales adscritos a la Comisión de Justicia del Congreso de los Diputados, en las que se sostiene que, como la amnistía no está atribuida a las Cortes Generales en el art. 66.2 CE ni en ningún otro precepto constitucional, esta medida hubiera exigido una reforma de la Constitución.Estos argumentos no pueden prosperar.
\nDel hecho de que durante los trabajos parlamentarios se rechazaran dos enmiendas que expresamente aludían a la amnistía no cabe deducir que la Constitución la prohíba. El rechazo de tales enmiendas se debió a otros motivos. La primera de ellas (la 504) se justificaba en razones meramente sistemáticas -no porque se requiriera una habilitación expresa en la norma fundamental para que fuera constitucionalmente admisible-; y la segunda (la 744) partía de la consideración de que la amnistía cabía en la Constitución y lo que pretendía, precisamente, era limitarla, de ahí que estableciera expresamente que debía otorgarse por el Parlamento. En todo caso, tal y como ponen de relieve los recurrentes, en las actas de la ponencia de la Comisión Constitucional provisional creada por acuerdo del Congreso el día 27 de julio de 1977, en su sesión del día 3 de noviembre de 1977, se hace constar en el punto 4 de su minuta que “[p]or lo que se refiere a la materia de la amnistía, se acuerda no constitucionalizar este tema”.En relación con esta cuestión, el Tribunal ha tenido ya ocasión de pronunciarse en la STC 89/2019, de 2 de julio, FJ 10 b), en la que se declaró que “[e]l mero rechazo o no asunción de unas enmiendas y votos particulares no puede ser vista necesariamente como una exclusión o prohibición constitucional de alguna determinada medida, sino, más bien, como la opción de los constituyentes por preservar el carácter abierto de la previsión constitucional”.Ha de tenerse en cuenta, además, que el rechazo de estas enmiendas no se fundamenta en que la amnistía no es constitucionalmente admisible, sino en otros argumentos, siendo especialmente clarificador que la propia comisión señalara expresamente su voluntad de no constitucionalizar esta institución.
\nTal afirmación, en contra de lo que sostienen los recurrentes, no puede entenderse como un rechazo deliberado de la amnistía. La decisión de la Comisión Constitucional de no constitucionalizar la amnistía y rechazar por ello las enmiendas relativas a esta institución solo puede significar que la Constitución quiere guardar silencio al respecto. El silencio constitucional, por sí solo, no equivale a la prohibición de una institución. Tal consecuencia solo es posible en los supuestos en los que dicha institución sea incompatible con la propia Constitución. Si no concurre esta circunstancia será el legislador el que, con la libertad de configuración que le es propia, la incorpore a nuestro ordenamiento jurídico y acometa su regulación sin más límites que los que se derivan de la norma fundamental.
\nDe otro modo, se estaría privando a la mayoría parlamentaria de opciones legislativas que no le han sido sustraídas por decisión del constituyente, lo que conllevaría, como se acaba de señalar, la infracción del principio democrático, eje vertebrador de nuestro sistema constitucional.En definitiva, como ya se ha expuesto, el legislador no precisa una habilitación expresa de la Constitución para poder ejercer la potestad legislativa. Si se entendiera que una ley de amnistía no es constitucionalmente admisible por no haber atribuido la Constitución esta competencia al Parlamento se estaría excepcionando, como se acaba de indicar, el principio democrático y, en particular, la potestad legislativa que, con carácter general, sin distinción alguna, atribuye el art. 66.2 CE a las Cortes Generales, contraviniendo por este motivo lo establecido en este precepto.
\nComo afirma la STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 4, “[n]o cabe duda [de] que las Cortes Generales, como titulares ‘de la potestad legislativa del Estado’ (art. 66.2 de la Constitución), pueden legislar en principio sobre cualquier materia sin necesidad de poseer un título específico para ello”; sin perjuicio de que el legislador, al igual que el resto de los poderes en el Estado constitucional, tiene un poder limitado, como lo señala la propia STC 76/1983, FJ 4, al establecer que “esta potestad [legislativa] tiene sus límites, derivados de la propia Constitución”.Esta misma ratio decidendi fue también aplicada por el Tribunal a otro supuesto en el que se consideró por los entonces recurrentes que el silencio de la Constitución en cuanto a la falta de atribución de una determinada potestad a un órgano equivalía a su prohibición (STC 49/2008, de 9 de abril, FJ 12).Por todo ello, la interpretación que sostienen los demandantes es incompatible con la idea de Constitución abierta, que es inherente al Estado democrático y al pluralismo político.Una vez descartado que la amnistía precise una expresa habilitación constitucional, para enjuiciar su compatibilidad con la Constitución ha de analizarse si de ella se derivan otras previsiones de las que pueda inferirse su prohibición.
\n4.
\nLa amnistía, la separación de poderes y la reserva de jurisdicción4.1. Exposición del motivo y alegaciones de las partesLos recurrentes parten de considerar que, según el sistema de división de poderes racionalizado que establece la Constitución, si bien el Ejecutivo puede invadir la potestad legislativa a través de los decretos-leyes y los decretos legislativos porque expresamente lo autorizan los arts. 86 y 82 a 85 CE, respectivamente, no ocurre lo mismo respecto del Poder Judicial. Afirman que, en virtud de la reserva de jurisdicción que se deriva de los arts. 1.1, 117.3 y 118 CE, el principio de separación de poderes en relación con el judicial es estricto. Consideran que estos preceptos constituyen una salvaguarda del Poder Judicial, singularmente, frente al Legislativo.
\nPor ello, entienden que esta reserva de jurisdicción prohíbe a la ley que establezca espacios singulares de inmunidad o de ausencia de jurisdicción. A su juicio, una ley que impide a los órganos judiciales enjuiciar actos que, con carácter general, se consideran delictivos o ejecutar sentencias condenatorias, que es, particularmente, el objeto de la amnistía, es contrario al referido principio.El Senado, al igual que los recurrentes, afirma que la amnistía solo podría ser compatible con la reserva de jurisdicción si existiera una previsión constitucional expresa.El abogado del Estado niega que se vulnere tal principio, pues entiende que la amnistía ni juzga ni ejecuta lo juzgado, sino que despenaliza determinadas conductas.
\nSeñala, asimismo, que la ejecución de esta ley corresponde a los órganos judiciales por lo que, en su opinión, no afecta a la reserva de jurisdicción (art. 117.3 CE).4.2. El principio de división de poderesEl principio de división de poderes es, como ha señalado reiteradamente la jurisprudencia del Tribunal, un principio esencial en nuestro constitucionalismo. Como afirma la STC 70/2022, de 2 de junio, FJ 5, “[l]a idea de que el poder público debe estar dividido en varias funciones, confiadas a autoridades distintas y separadas unas de otras, se encuentra en la raíz del constitucionalismo moderno y en el origen de nuestra tradición constitucional. La separación tripartita de los poderes del Estado, Legislativo, Ejecutivo y Judicial, quedó consagrada en la Constitución de Cádiz, promulgada el 19 de marzo de 1812, en términos que resuenan en nuestra Constitución vigente, como este tribunal ha tenido ocasión de recordar (STC 37/2012, de 19 de marzo, FFJJ 4 y 5)”.La Constitución, aunque no enuncia de forma explícita este principio, configura los distintos poderes del Estado de acuerdo con sus postulados, al disponer “que ‘[l]as Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado’ (art. 66.2 CE); que el Gobierno ‘[e]jerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes’ (art. 97 CE); y que ‘[e]l ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las leyes’ (art. 117.3 CE); a lo que se añade que ‘los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de esta a los fines que la justifican’ (art. 106.1 CE)” (STC 70/2022, FJ 5).En un sistema como el nuestro, el Parlamento, en virtud del principio democrático, tiene una posición preeminente.
\nLa doctrina constitucional utiliza la expresión “centralidad parlamentaria” para definir su posición cualificada [SSTC 124/2018, de 14 de noviembre, FJ 6; 133/2021, de 24 de junio, FJ 7 b); 77/2023, de 20 de junio, FJ 1, y 93/2024, de 19 de junio, FJ 4.3.1, entre otras]. Esa posición central de las Cortes Generales y, por tanto, de la ley -expresión de la voluntad popular, como dice el preámbulo de la Constitución, y dogma básico de todo sistema democrático- significa que no tiene más límites que los que se derivan de la Constitución. Como se afirma en la STC 70/2022, FJ 5, “[l]a Constitución establece un sistema de relaciones entre órganos constitucionales dotados de competencias propias (SSTC 45/1986, FJ 4, y 234/2000, FJ 4), un sistema de distribución de poderes que evita su concentración y hace posible la aplicación de las técnicas de relación y control entre quienes lo ejercen legítimamente (ATC 60/1981, de 17 de junio, FJ 4).
\nEn definitiva, un entramado institucional y normativo, de cuyo concreto funcionamiento resulta un sistema de poderes, derechos y equilibrios sobre el que toma cuerpo una variable del modelo democrático que es la que propiamente la Constitución asume al constituir a España en un Estado social y democrático de Derecho (art. 1.1 CE; STC 48/2003, de 12 de marzo, FJ 7). Esta distribución o equilibrio de poderes […] responde a la forma parlamentaria de Gobierno (art. 1.3 CE), y más específicamente, a lo que se ha dado en denominar ‘parlamentarismo racionalizado’ (STC 223/2006, de 6 de julio, FJ 6)”.La interacción entre poderes y órganos constitucionales que todo ello conlleva determina, en el marco del Estado de Derecho (art. 1.1 CE) y por lo que ahora importa, que los jueces y magistrados están vinculados al imperio de la ley (art. 117.3 CE).
\nPor ello, la legitimación de la función jurisdiccional se fundamenta, esencialmente, en el carácter vinculante que tiene la ley, sujeta a su vez a la Constitución. La función del juez es juzgar y ejecutar lo juzgado (art. 117.3 CE) y esta función ha de efectuarse con pleno sometimiento a la Constitución y al ordenamiento jurídico (art. 9.1 CE) o, en particular, “al imperio de la ley” (art. 117.1 CE). Su función es decir el Derecho (ius dicere) en el caso concreto y el Derecho es lo que establece el ordenamiento jurídico conforme al sistema de fuentes que deriva de la Constitución. Por ello, la independencia judicial tiene su fundamento en garantizar una única dependencia: la del juez respecto del Derecho.
\nComo afirmó la STC 48/2001, de 26 de febrero, FJ 4, “en un Estado democrático de Derecho, del que la separación de poderes y el sometimiento de los jueces al imperio de la ley constituye uno de sus pilares básicos, la creación de esta corresponde al Poder Legislativo, de forma que su función tiene una legitimación democrática, mientras que los tribunales tienen como cometido el ejercicio de la función jurisdiccional (art. 117 CE), derivando su legitimación, en consecuencia, de la aplicación de la ley creada por el Parlamento”. Es decir, el legislador, con respeto a la Constitución, define el alcance y las condiciones del ejercicio jurisdiccional tanto en su vertiente material como procesal.
\nLa exclusividad judicial coexiste, de este modo, con la potestad legislativa de configuración del proceso. Una adecuada interpretación sistemática de los arts. 117.3 y 118 CE, armonizada con el resto de la Constitución, debe reconocer tanto la independencia funcional de los jueces en la aplicación de la ley como la competencia de las Cortes Generales para establecer el marco normativo general en que aquella aplicación tiene lugar.4.3. El principio de reserva de jurisdicción (art. 117.3 CE) y la obligación de ejecución de sentencias (art. 118 CE)La STC 70/2022, FJ 6, ha señalado que la Constitución, en el art. 117.3, al afirmar que corresponde exclusivamente a los juzgados y tribunales juzgar y ejecutar lo juzgado define con precisión en qué consiste la función jurisdiccional, consagrando una reserva de jurisdicción que “impide que ningún otro poder del Estado ejerza la potestad jurisdiccional”.El Tribunal ha afirmado, por otra parte, que del principio de exclusividad de jueces y magistrados en el ejercicio de la potestad jurisdiccional (art. 117.3 CE) no puede inferirse la existencia de una correlativa prohibición impuesta al legislador por la que se condicione su libertad de configuración para elegir el nivel de densidad normativa con que pretende regular una determinada materia (STC 181/2000, de 29 de junio, FJ 19).
\nDel mismo modo, de este principio tampoco puede deducirse, como es obvio, que el legislador no pueda despenalizar ilícitos ni establecer causas de extinción de la responsabilidad sancionadora. Los jueces y magistrados han de ejercer su función “sometidos únicamente al imperio de la ley” (art. 117.1 CE). Es al legislador, por tanto, a quien incumbe configurar la política punitiva y determinar qué hechos han de considerarse punibles, la consecuencia represiva que su comisión conlleva, así como las excepciones que tales previsiones pueden tener.De igual modo, el legislador no puede ejercer funciones jurisdiccionales ni puede atribuirlas a órganos distintos de los que integran el Poder Judicial, salvo que la Constitución contemple expresamente esta excepción a lo previsto en el art. 117.3 CE.
\nAsí, este precepto constitucional impediría los llamados bills of attainder o bill of pains and penalties, propios del parlamentarismo británico en el siglo XVII, en virtud de los cuales el Legislativo imponía penas a personas acusadas de actuaciones ilícitas sin seguir el procedimiento establecido al efecto.Sin remontarnos tanto en el tiempo y sin llegar a estos extremos, las constituciones modernas suelen incluir fórmulas que permiten al Parlamento realizar actuaciones que tienen incidencia en la función jurisdiccional. En nuestra propia Constitución, el art. 102.2, cuando regula la responsabilidad criminal del presidente y de los demás miembros del Gobierno, establece que “[s]i la acusación fuere por traición o por cualquier delito contra la seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones, solo podrá ser planteada por iniciativa de la cuarta parte de los miembros del Congreso, y con la aprobación de la mayoría absoluta del mismo”.
\nEsta actuación de la Cámara baja es presupuesto necesario para que los órganos judiciales puedan enjuiciar este tipo de delitos cuando son cometidos por los miembros del Gobierno. Asimismo, el art. 71.2 CE establece que los diputados y senadores “[n]o podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de la Cámara respectiva”, por lo que la actuación parlamentaria que conceda o deniegue el correspondiente suplicatorio adquiere, según la STC 90/1985, de 22 de julio, FJ 4, “relieve jurisdiccional”. En el fundamento jurídico 6 de esa misma resolución se afirma que “la inmunidad, que se establece en el art. 71.2 de la CE se hace efectiva mediante actuaciones que son, por el órgano que las lleva a cabo, de naturaleza parlamentaria, pero que, según hemos señalado, adquieren también significado procesal, desde el punto de vista del derecho a la jurisdicción, en cuanto suponen, dentro del procedimiento penal, un elemento diferenciador, como es la necesidad de que las Cámaras respectivas den a la jurisdicción competente autorización para procesar, en el supuesto de que una acción penal se dirija frente a un diputado o un senador”.Junto a ello, la Constitución excepciona la reserva de jurisdicción al otorgar funciones jurisdiccionales a órganos no integrados en el Poder Judicial.
\nAsí ocurre con la jurisdicción contable (art. 136 CE) que, según la STC 187/1988, de 17 de octubre, FJ 2, realiza funciones de “naturaleza jurisdiccional” (en el mismo sentido STC 215/2000, de 18 de septiembre, FFJJ 6 y 7, y ATC 312/1996, de 29 de octubre, FJ 2); los tribunales consuetudinarios (art. 125 CE) que, según la STC 113/2004, de 12 de julio, FJ 6, “son, en efecto, por decisión constitucional, órganos que ejercen funciones de naturaleza jurisdiccional, bien que limitadas dentro de los estrechos márgenes que resultan de la atribución a su conocimiento de las cuestiones simplemente de hecho que se susciten entre los usuarios de la comunidad”, y la propia jurisdicción constitucional (título IX CE).4.4.
\nEnjuiciamiento del motivoCon base en la doctrina constitucional que se acaba de citar, el motivo debe ser rechazado. La reserva de jurisdicción establecida en el art. 117.3 CE no impide al legislador otorgar una amnistía, entendiendo por tal aquella norma que extingue las responsabilidades de carácter punitivo o represivo derivadas de la comisión de hechos ilícitos solo pro praeterito, pues las conductas amnistiadas siguen siendo punibles pro futuro.Como se ha expuesto, la reserva de jurisdicción prohíbe que el Poder Legislativo juzgue o ejecute lo juzgado al ser estas las funciones que se atribuyen en exclusiva al Poder Judicial u otorgue estas potestades a órganos distintos de los jueces y tribunales.
\nLa concesión de una amnistía, entendiendo esta institución en los términos en los que se acaba de indicar, no supone ni juzgar ni ejecutar lo juzgado. Una ley de este tipo no entra a examinar si se cometieron o no los actos tipificados como ilícitos ni si las personas fueron responsables de su comisión conforme a la ley vigente en su momento. Es más, este tipo de normas legales no cuestiona, en caso de que exista, la declaración de culpabilidad realizada por los tribunales, sino que, para la realización de unos objetivos cuya apreciación corresponde en exclusiva al legislador, decide extinguir total o parcialmente las responsabilidades de carácter punitivo que puedan derivarse de esos actos.
\nPor tanto, en esta clase de normas no hay decisión legislativa declarando inocentes o culpables -lo que sí violaría la reserva de jurisdicción-, sino una ley general y abstracta que renuncia al ius puniendi en ciertos supuestos. La amnistía, prerrogativa legislativa, no efectúa juicio alguno, sino que redefine el carácter punible de hechos cometidos en el pasado.En consecuencia, no puede verse afectada la reserva de jurisdicción porque el Parlamento no está reemplazando a los tribunales en la determinación de la culpabilidad sino estableciendo, por motivos extrajurídicos, que los actos amnistiados, se hayan juzgado o no, carecerán, en todo o en parte, de las consecuencias punitivas que, con carácter general, se derivan de ellos.
\nEn contra de lo que se viene afirmando, la amnistía no es el olvido de los hechos, sino la extinción -total o parcial- de las consecuencias jurídicas de carácter represivo anudadas a ellos. Los hechos son o no son. Ninguna ley de amnistía puede borrarlos o hacerlos desaparecer. Con carácter general, una ley de este tipo lo único que conlleva es la exención de responsabilidad de carácter punitivo por una expresa decisión del legislador (ATC 343/1983, de 13 de julio, FJ 3).Estos mismos argumentos son trasladables a la alegación de los recurrentes por la que aducen que la amnistía no cabe en la Constitución debido a que impide la ejecución de resoluciones judiciales condenatorias. El art. 117.3 CE garantiza que la ejecución de lo juzgado se efectúe por jueces y tribunales impidiendo que esta función se atribuya a otros órganos distintos a los judiciales o que la propia ley altere el contenido del fallo.
\nUna ley que de forma sobrevenida extinga la responsabilidad penal o punitiva desde la perspectiva del art. 117.3 CE no es de principio objetable. El hecho de que esa responsabilidad solo se extinga, en el marco de un proceso, respecto a sujetos determinados o determinables y en un plazo temporal definido, como ocurre con las leyes de amnistía, no vulnera el art. 117.3 CE, sin perjuicio de que pueda incidir en otros bienes o derechos dignos de protección constitucional.En definitiva, una ley que extingue la responsabilidad de carácter punitivo, cualesquiera que sean las condiciones que establezca, no incide en la reserva de jurisdicción que consagra el art. 117.3 CE; ni en la obligación de cumplimiento de las sentencias que impone el art. 118 CE, sin que ello implique que no pueda afectar al ámbito protegido por otros preceptos constitucionales.
\n5.
\nAmnistía y exigencias constitucionales de las leyes penales5.1. Exposición del motivo y alegaciones de las partesEl segundo bloque de alegaciones esgrimidas para sostener la incompatibilidad de cualquier amnistía con la Constitución, y en particular de la Ley Orgánica 1/2024, apela a la prohibición de leyes penales singulares en tanto que se dicen incompatibles con los arts. 14, 24.1, 17.1 y 25.1 CE. Se razona que toda amnistía crea un ámbito de impunidad penal para algunas personas frente a la ciudadanía general, de modo que no solo introduce una diferenciación en la ley, sino que lo hace en la ley penal, que impone la más intensa injerencia en los derechos fundamentales, con incidencia en la libertad personal.
\nEn tal medida los recurrentes entienden que, además de las exigencias del art. 14 CE, operan las más intensas derivadas de los arts. 17 y 25.1 CE. De la jurisprudencia constitucional sobre la dimensión material del principio de legalidad (se citan las SSTC 24/2004, de 24 de febrero, FJ 2, y 94/2024, de 2 de julio, FJ 3) infieren la necesidad de leyes generales articuladas a través de la formulación abstracta de tipos penales con una “descripción estereotipada de las acciones y omisiones incriminadas” ex ante lo suficientemente precisa para ser previsible en su aplicación. En consecuencia, concluyen, no caben “en la legislación penal (por directa exigencia del artículo 25.1 CE) leyes singulares o de caso único”, “el principio de legalidad penal excluye per se las leyes singulares”.Por eso consideran sorprendente que la Ley de amnistía se “autocalifique” en su preámbulo como ley singular, pretendiendo una indebida aplicación de la doctrina constitucional sobre dicha figura sentada en la STC 166/1986, de 19 de diciembre, que no se refiere a leyes penales singulares que invaden la reserva de jurisdicción, como sería el caso, sino a la asunción excepcional de funciones ejecutivas por el Poder Legislativo.
\nCon el añadido, advierten, de que dicha doctrina excluye una ley orgánica singular que condicione o impida el ejercicio de derechos fundamentales -en este caso, los recogidos en los arts. 14, 25.1 y 24.1 CE-, cuya regulación está reservada a leyes generales.El Senado, si bien considera de forma principal que la amnistía es una medida y no una ley, rechaza que, de considerarse ley singular, tal y como señala el preámbulo de la Ley Orgánica 1/2024, respete los límites de la doctrina constitucional.El abogado del Estado niega que exista una prohibición constitucional de leyes penales singulares, a las que habrá de proyectarse la doctrina elaborada por el Tribunal Constitucional en relación con cualquier ley de naturaleza singular, cuyo canon de enjuiciamiento se concreta en un juicio de razonabilidad, proporcionalidad y adecuación vinculado al art. 14 CE.