Constitucionalmente serán profesiones tituladas todas aquéllas -y sólo aquéllas- para cuyo ejercicio el legislador estatal decida que es necesario un título. La limitación de los títulos profesionales a los académicos superiores carece de base constitucional precisa e introduce una indebida limitación de la libertad del legislador en la creación y acuñación de nuevas profesiones tituladas, es decir, en la apreciación de las nuevas necesidades de titulación profesional que demandan las necesidades sociales. En suma, no hay razón alguna en nociones intrínsecas a la Constitución para imponer al legislador democrático un nexo entre estudios superiores y titulación profesional. Es, por tanto, inútil e injustificado contraponer profesión y actividad empresarial.
\nConstitucionalmente, las actividades empresariales son también contenido posible de la libertad de elección profesional; y nada se opone a que el legislador estatal pueda lícitamente profesionalizar una actividad empresarial o una parte o nivel de ella, reservándola a quienes estén en posesión de ciertos títulos. Estas condiciones profesionales de iniciación y mantenimiento de una actividad empresarial se convierten así en condiciones básicas de su ejercicio \"desde el punto de vista de la libertad\". Lo que quiere decir que cuando se profesionaliza (con el carácter de profesión titulada) una actividad empresarial concurren dos títulos de competencia estatal, de los que uno (el art. 149.1.1), en relación con el art. 38 C.E., que es el más extenso, incluye al otro (art. 149.1.30 C.E.), más limitado y específico. e) Arts. 14.1 y 2 y 16.1: no hay contradicción ni anfibología alguna en los arts. 14. 1 y 2 y 16.1 de la Ley.
\nLa idea que expresan es bien fácil de exponer, esto es, en las materias objeto de delegación el Estado retiene siempre la potestad de dictar normas legales y reglamentarias, pero puede delegar la potestad de dictar normas de desarrollo y ejecución de las estatales. Lo único que al legislador le interesa dejar claro es que esas normas autonómicas delegadas de ejecución y desarrollo deben respetar las normas estatales, los criterios de aplicación establecidos, no normativamente, por el Estado y los resultados del ejercicio de la potestad estatal de planificación y programación. En cuanto a la constitucionalidad de estos tres tipos de sujeción, argumenta el Abogado del Estado que la sujeción de las normas autonómicas a las normas estatales recuerda claramente la relación entre bases estatales y desarrollo autonómico, siendo este tipo de reparto perfectamente adecuado a la técnica constitucional prevista en el art. 150.2 C.E.
\nLa sujeción del delegado a la potestad de dirección del delegante es de esencia a la noción de delegación intersubjetiva. Con los criterios de ampliación que, sin carácter normativo ad extra, prevé el art. 14.2, se trata de orientar o dirigir una potestad delegada a la consecución de un resultado que evite preventivamente las posibles disfunciones que toda operación de desconcentración de funciones puede acarrear. La sujeción, en fin, a los productos de la potestad estatal de planificación y programación no es objetada por el órgano recurrente y su constitucionalidad es evidente. Por lo que se refiere al inciso final del art. 14.1, no hay ningún límite constitucional en cuya virtud le esté prohibido al legislador supeditar la efectividad de la delegación de ciertas facultades especialmente importantes, (las normativas), a la existencia de una previsión expresa en las normas que regulan sustantivamente la materia, con la que se precise debidamente el ámbito material de la facultad delegada. f) Art. 20: este precepto se limita a organizar un tipo de control que acaba en la vía jurisdiccional, ya que al revisar la suspensión dictada por el Ministro se está enjuiciando en realidad si el acto autonómico dictado por delegación vulneró o no las normas y disposiciones estatales. En el primer caso se confirmará la suspensión y se anulará el acto suspendido, y en el segundo se alzará la suspensión. Desde esta perspectiva, la cuestión de si el art. 20 viola o no el art. 153 b) C.E. está mal planteada, ya que la suspensión desemboca en vía jurisdiccional y, por tanto, el supuesto es ajeno al art. 153 d) C.E., y debe encuadrarse en los arts. 106.1 y 153 c) C.E., que lo justifican en cuanto a través del recurso jurisdiccional contra la suspensión se controla también el acto o acuerdo de la Comunidad Autónoma.
\nEl art. 20 no es inconstitucional porque se ciñe a reservar al Estado una forma de control del ejercicio de las funciones delegadas, para lo que el legislador estatal está habilitado por el art. 150.2 C.E., inciso final. Cuando se trata de funciones estatales ejercidas por delegación, son lícitas las formas o técnicas de control adecuadas para garantizar que el delegante pueda imponer su voluntad en cuanto al modo de ejercer las funciones delegadas y pueda reaccionar contra las desviaciones que se produzcan. Se trata, pues, de un control de legalidad precisa y objetivamente delimitado tanto por referirse a funciones delegadas en materia de transportes terrestres y por cable, minuciosamente especificadas en los arts. 2 a 13 de la Ley, como por determinar exactamente el criterio o parámetro de control: vulneración de normas y disposiciones estatales.
\nC) Respecto de los artículos impugnados de la Ley 16/1987, de Ordenación de los Transportes Terrestres, el Abogado del Estado hace las siguientes alegaciones. a) Art. 2: por lo que se refiere a su primer inciso, la noción \"transportes y actividades auxiliares y complementarias de los mismos, cuya competencia corresponda a la Administración del Estado\" es una noción más estricta que la de \"competencias estatales en materia de transportes terrestres y de otras actividades auxiliares y complementarias de los mismos\". El mandato de aplicación directa se contrae, pues, a esos transportes que forman una clase más reducida que la de \"transportes y actividades sobre las que el Estado posee competencias\". Objetivamente no puede tacharse de inconstitucional el primer inciso del párrafo primero del art. 2 L.O.T.T., ni en realidad puede decirse que ninguno de los órganos recurrentes lo haga.
\nEs patente que si se trata de transportes y actividades auxiliares y complementarias en que la Administración competente es la del Estado, ésta habrá de dar aplicación directa a la L.O.T.T. El segundo inciso del párrafo primero tiene un acentuado carácter tautológico. Se refiere a los transportes y actividades sobre los que posean competencias las Comunidades Autónomas o la Administración Local. A esos transportes y actividades les es aplicable la L.O.T.T. \"con el carácter supletorio o directo que en cada caso sea procedente, de conformidad con el ordenamiento constitucional, estatutario y legal\". Así, pues, el sentido de este precepto es que cuando se trate de transportes y actividades respecto de las que posean competencias las Comunidades Autónomas o la Administración Local, la L.O.T.T. se aplicará directa o subsidiariamente, de acuerdo con lo que resulte del ponderado análisis e interpretación del bloque de constitucionalidad.
\nEs decir, si el precepto de la L.O.T.T. puede ampararse, por ejemplo, en uno de los títulos de competencia del art. 149.1 C.E., se aplicará directa y preferentemente a la norma autonómica; en otro caso, y si la norma autonómica ha sido dictada válidamente, la L.O.T.T. se aplicará supletoriamente. Obviamente, las tautologías podrán merecer censuras por poco esclarecedoras, superfluas o inadecuadas, pero no pueden dar base a una declaración de inconstitucionalidad. En cuanto a la declaración de supletoriedad del párrafo segundo del art. 2 L.O.T.T., ninguno de los órganos recurrentes muestra realmente disconformidad con ella. Baste recordar que la STC 179/1985 declara \"intracomunitarios\" a los transportes urbanos.
\nLos Centros de contratación de cargas están mencionados expresamente en muchos Estatutos; las Estaciones de transporte por carretera de viajeros y mercancías quedan en parte incluidas en las Terminales de carga; y en lo demás el legislador de la L.O.T.T. parece haberlas considerado comprendidas en las competencias exclusivas de transporte de las Comunidades Autónomas. La distribución de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas no prohíbe al legislador estatal dictar cuerpos legislativos orgánicos y completos. Es justamente todo lo contrario, el reconocimiento de una limitada potestad legislativa autonómica hace surgir un verdadero deber constitucional del Estado de evitar el riesgo de incompleción que puede nacer no sólo de la inactividad del legislador autonómico, sino del carácter materialmente tasado de su competencia para la creación de normas jurídicas.
\nEl valor supletorio general reconocido al Derecho estatal por el art. 149.1.3 C.E. equivale a la atribución al legislador estatal de una competencia legislativa universal o sin limitación materia ratione, congruente con la posición constitucional de las Cortes Generales. Carece totalmente de base constitucional, en consecuencia, la pretensión de constreñir la creación estatal de Derecho supletorio a los supuestos y ejercicio de una de las competencias enumeradas en el art. 149.1 C.E., y sería contradictorio con el carácter general (en el sentido de independiente de la materia) de la función supletoria del Derecho estatal. Las dos últimas razones invocadas por el Abogado de la Generalidad son , según el Abogado del Estado, contrarias entre sí : por un lado, se acusa al precepto de reformular la cláusula constitucional de supletoriedad, y, por otro, se le censura por vulnerar la seguridad jurídica, por cuanto delega ilícitamente en el operador jurídico el juicio sobre el carácter directo o supletorio de cada norma de la L.O.T.T.
\nLa alusión al bloque de constitucionalidad puede ser superflua e incluso desaconsejable, pero no es inconstitucional. Se trata de un mero recordatorio que no incide ilegítimamente en el sistema constitucional de distribución de competencias. El otro reproche no puede ser más injusto. El padecimiento de la inseguridad jurídica que se denuncia no es tal, sino fruto natural y querido de la suma complejidad de nuestro actual sistema de fuentes. Máxime cuando, tras la STC 76/1983, le quedó vedada al legislador la interpretación e integración de las normas constitucionales de distribución de competencias. Por ello, una fórmula como la del art. 2 L.O.T.T. constituye una cláusula de salvaguardia contra la declaración de inconstitucionalidad por vulneración del orden de competencias, por cuanto mediante ello el legislador estatal viene a declarar expresamente su voluntad de que ninguna de las determinaciones de la L.O.T.T. se interprete en lesión del orden constitucional de competencias, de tal manera que si la infracción se produce, no se deberá al legislador, sino a quien aplique la L.O.T.T., que habrá considerado de aplicación directa una regla que sólo debería tener valor supletorio.
\nFinalmente, como podrá comprobarse posteriormente, todos y cada uno de los preceptos de la L.O.T.T., interpretados con arreglo a los métodos hermenéuticos comunes, permiten siempre su aplicación directa o subsidiaria según proceda. El art. 2 constituye un mandato expreso y tajante al operador jurídico para que nunca omita la consideración del bloque de constitucionalidad a la hora de aplicar la L.O.T.T. o, dicho de otro modo, para que siempre se plantee y decida si el precepto en causa es de aplicación preferente o supletoria respecto de las normas autonómicas que puedan concurrir en el supuesto de hecho concreto. b) Arts. 3, 4, 12, 13 y 14: el art. 3 L.O.T.T. enumera los principios del sistema de transportes, y el art. 4 contiene una serie de mandatos de programación final dirigidos a los poderes públicos.
\nEl sistema común de transportes sirve para garantizar el derecho fundamental de libre circulación de personas y de bienes. Sólo un sistema común de transportes garantiza la unidad económica y, especialmente, la unidad del mercado español. Los títulos que legitiman la regulación de un sistema común de transportes son los enunciados en los arts. 149.1.1 C.E., en relación con los arts. 19 y 139.2 C.E., así como en los artículos 148.1.5 y 149.1.29 C.E. La noción misma de transporte intercomunitario lleva implícita la idea de conexión intercomunitaria en un sistema único. Al menos habría que contar con una definición única y de carácter uniforme sobre el modo de integración o articulación del sistema intercomunitario con los sistemas intracomunitarios, lo que viene a ser lo mismo que determinar los rasgos y principios esenciales del sistema común o global de transportes.
\nPor todo ello los arts. 3 y 4 quedan justificados, por cuanto el art. 3 enuncia unos muy generales principios de organización y funcionamiento del sistema de transporte, y el art. 4 prescribe los objetivos mínimos comunes para todos los poderes públicos en materia de transportes, sin los cuales difícilmente se podría hablar de sistema. Ninguna consistencia tiene tampoco la argumentación de que es inconstitucional el art. 3 c) L.O.T.T., por cuanto no aspira a innovar el Derecho patrio introduciendo algún novedoso principio. El de mantenimiento de la unidad de mercado, como ha proclamado el Tribunal Constitucional, está implícito en la Constitución. Su recordatorio en el art. 3 c) L.O.T.T. no tiene otro designio que el de aclarar que también rige para el sistema de transportes.
\nEl art. 4.3 L.O.T.T. carece de todo alcance lesivo para la distinción entre poder constituyente y poderes constituidos. Sin sobrepasar el ámbito propio de la función legislativa, el precepto formula algunos objetivos relativos a la estructura del mercado de transporte; objetivos que han de considerarse condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica que, entre otras cosas, supone el principio de unidad de mercado (STC 88/1986). Podrían ser aquí pertinentes, pues, el art. 149.1.13 C.E. (ordenación general de la economía), así como el art. 149.1.1 C.E., en relación con los arts. 38 y 51.1 C.E. Lo mismo cabe decir de la previsión genérica de posibles limitaciones a las libertades de gestión empresarial o de elección del usuario, amparadas materialmente en los arts. 38, 51.1 y 128.1 C.E., y en los arts. 149.1.1 y 13.
\nEl art. 12.1 L.O.T.T. se justifica en las mismas consideraciones que acaban de exponerse para el art. 4.3. No es una norma interpretativa de las proscritas por la STC 76/1983 (fundamento jurídico 4º), sino que representa un esfuerzo para concretar lo dispuesto en el art. 38 C.E. con referencia a los servicios y actividades de transporte. Nada se razona en particular en los recursos contra los arts. 12.2 y 13 L.O.T.T. Por lo que respecta al art. 14 L.O.T.T., el Abogado del Estado argumenta que dicho precepto atribuye una potestad al Gobierno, pero no excluye que la legislación autonómica de transportes pueda atribuir una potestad similar a los órganos autonómicos de Gobierno, siempre dentro de la esfera de competencia de la Comunidad Autónoma, aunque no sea imposible que el art. 14 L.O.T.T. pudiera aplicarse supletoriamente.
\nEn otras palabras, y sin perjuicio de esta supletoriedad, el art. 14 se refiere primaria y directamente a los servicios o actividades de transporte terrestre que son competencia de la Administración del Estado y a cualesquiera servicios o actividades de transporte, sean o no competencia del Estado, siempre que la medida de suspensión, prohibición o restricción esté al servicio de una finalidad bien sea de competencia estatal absoluta (v.gr. defensa), o bien tenga alcance supracomunitario o intercomunitario. c) Arts. 5.1, 6 y 7 : el art. 5.1 contiene una regla general de ejercicio de las competencias de órganos administrativos en materia de transportes terrestres que puede quedar amparada en el art. 149.1.18 C.E., como base del régimen jurídico de las Administraciones de transportes, pues constituye un criterio esencial en su recíproca relación.
\nSi no se considerara procedente la invocación del precepto mencionado, nada impediría entender que el art. 5.1 L.O.T.T. ha de aplicarse directamente a los órganos de la Administración del Estado y a sus organismos autónomos, y supletoriamente a los órganos de las Administraciones autonómicas. Respecto del art. 6 L.O.T.T., alega el Abogado del Estado que el precepto usa, sin duda, términos generales, pero no es ningún \"cheque en blanco\", ya que concreta, respecto a la esfera de competencia estatal en materia de transportes terrestres, las funciones generales de dirección política y administrativa que definen la posición constitucional del Gobierno con arreglo al art. 97 C.E. El art. 7 contiene una enumeración de los diversos tipos de actuaciones administrativas posibles en materia de transportes.
\nEl precepto puede ampararse en el art. 149.1.18 C.E. como base del régimen jurídico de las Administraciones públicas de transporte, con el que se pretende lograr un mínimo de homogeneidad en los tipos generales de actuación administrativa en la materia. d) Arts. 25, 26, 29.1 y 31 (último párrafo): del art. 25 L.O.T.T. se dice que es inconstitucional por conexión con el art. 3. No siendo éste inconstitucional, tampoco lo sería el art. 25. En realidad este precepto se limita a establecer una directriz general para la Administración que no viene a ser otra cosa que concreción de lo dispuesto en el art. 4.3 L.O.T.T. Del art. 26 L.O.T.T. dice el Abogado del Estado que sin perjuicio de una posible aplicación supletoria, debe interpretarse que el precepto se refiere a una decisión del Gobierno adoptada dentro de la esfera de competencia estatal y no excluye que el legislador autonómico pueda adoptar, dentro de su competencia, una disposición parecida habilitando al órgano autonómico de gobierno.
\nAhora bien, la esfera de competencia estatal en que puede operar la habilitación del art. 26 no comprende solamente los transportes terrestres de competencia del Estado, sino también cualesquiera transportes terrestres siempre que la finalidad a que sirve la medida (la razón extraordinaria de interés público) sea de absoluta competencia estatal o tenga alcance supracomunitario. La constitucionalidad del art. 29.1 L.O.T.T. está expresamente admitida en el escrito de interposición del recurso 1.390/87. Desde el punto de vista de la política de defensa, desaparece la distinción entre transportes estatales y autonómicos. No hay más que transportes de tierra, mar y aire, todos los cuales deben ser coordinados para lograr los objetivos fijados en la política de defensa.
\nCuando ejerce las competencias de los arts. 13 y 15 de la Ley Orgánica 6/1980 y 29 L.O.T.T., el Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones no es un órgano de la Administración estatal de transportes, sino de la defensa nacional. Por último, el art. 31 L.O.T.T. no es de carácter impositivo, pues concede al Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones la facultad de colaborar, pero no obliga a recibir esa colaboración. Basta con esta consideración para que desaparezca todo viso de inconstitucionalidad, en virtud de razones análogas a las expuestas en la STC 17/1986 (\"la actividad de asesoramiento facultativo no constituye competencia sino una facultad...\"). e) Arts. 16.1, 36.5 y 38.4: los arts. 16.1 y 36.5 L.O.T.T. establecen el informe preceptivo del Consejo Nacional de Transportes Terrestres (C.N.T.T.) en el procedimiento de elaboración de los Planes de Transporte, único punto que los recurrentes impugnan.
\nDicho informe preceptivo es directamente exigible sólo en los Planes Estatales de Transporte; nada impide, pues, que el legislador autonómico disponga que en los Planes Autonómicos de Transportes informe el Consejo Territorial en vez, o además, del C.N.T.T., sin perjuicio de que, si nada dispone, puedan aplicarse supletoriamente los arts. 16.1 y 36.5 en sus propios términos. El art. 38.4 L.O.T.T. es declarado constitucional en la página 43 del escrito del recurso 1.390/87, e inconstitucional en la pág. 72 del mismo, pues, en efecto, es de los exceptuados de impugnación en la pretensión principal y de los recurridos en la pretensión subsidiaria de ese recurso. La fórmula abierta y genérica que emplea el precepto no puede ser inconstitucional en sí misma; la inconstitucionalidad se produciría únicamente si una futura norma atribuyera a las Juntas Arbitrales de Transporte funciones que desconocieran la distribución constitucional de competencias o cualesquiera otros límites constitucionales. f) Arts. 42, 43, 44, 45, 46, 47.1 y 52.1 c): en perfecta congruencia con las normas europeas, la L.O.T.T. distingue las condiciones de acceso a la profesión como subclase bien caracterizada de las condiciones de acceso al mercado o de ejercicio de una actividad empresarial.
\nAsí, pues, los arts. 42 a 46 L.O.T.T. quedan amparados en el art. 49.1.1 C.E. y, además, en cuanto desarrollo e integración de las directivas europeas, quedan también amparados en el título del art. 149.1.3 C.E., en relación con el segundo inciso del art. 93 C.E. Parecido razonamiento vale para el art. 47.1, inciso segundo, L.O.T.T. Aunque la exoneración no se refiere a condiciones profesionales subjetivas de los empresarios, sino al título administrativo que habilita para realizar determinados tipos de transporte, nos hallamos ante una condición básica para el ejercicio de la actividad de transportista. La exoneración constituye, por tanto, una medida normativa que, en preservación de la igualdad en el ejercicio del derecho del art. 38 C.E., debe ser uniforme para toda España (art. 149.1.1 C.E.).
\nPor último, es claro que la inconstitucionalidad que se reprocha al art. 52.1 c) se dirige más que a la fórmula empleada por el precepto, al mal uso que se sospecha que el Gobierno pueda hacer de ella. Naturalmente, semejante recelo no es razón de inconstitucionalidad, sin perjuicio de que sea perfectamente hacedero plantear conflicto positivo de competencias si el Gobierno determinara esas \"otras condiciones específicas\" con violación del orden de competencias. g) Arts. 59, 83.1 y 95.2: El art. 59. L.O.T.T. relaciona las competencias del Comité Nacional del Transporte por Carreteras. Algunas de ellas son claramente inocuas para el orden de distribución de competencias; así, la de asesoramiento.
\nAlgo parecido sucede con las competencias de colaboración que no imponen una colaboración que no se desee. La letra d) del precepto legitima, además, al citado Comité para promover Centros de información y distribución de cargas y Estaciones de transporte. Con ello no se prohíbe al legislador autonómico que niegue esta legitimación; pero a falta de esa negativa operará, a título supletorio, la legitimación concedida en el art. 59 d) L.O.T.T. Problema distinto plantean las intervenciones procedimentales del Comité por vía de informe preceptivo. Podría pensarse que la previsión del informe preceptivo constituye una base del régimen jurídico de las Administraciones de transportes, de los procedimientos administrativos en esa materia y, aún, en las concesiones administrativas en el caso del art. 83.1 L.O.T.T.
\nLas citadas competencias quedarían, así, amparadas en el art. 149.1.18 C.E., en relación con las cláusulas de participación de los arts. 105 a) y 129.1 C.E. De no admitirse la pertinencia del título del art. 149.1.18 C.E., el legislador u órgano autonómico competente podría excluir la intervención del Comité Nacional en los supuestos de que se trata, pero, en tanto no lo hiciera, se aplicarían supletoriamente los arts. 59 a), b) y f), 83.1 y 95.2 L.O.T.T. h) Arts. 64.2, 65.1 y 2, 71.2, 72.1 (párrafo segundo), 75.3, 80.2, 81.1 y 2, 91.2, 93.2, 102.2 b), 110.2 y 113 a 118: por lo que respecta al art. 64.2, la decisión del legislador de eliminar en nuestro Derecho los transportes regulares de mercancías por carretera, actualmente inexistentes en los países de Europa, constituye la condición básica del ejercicio de la actividad que amplía el ámbito de libertad de gestión empresarial.
\nQueda, pues, dentro del título de competencia del art. 149.1.1 C.E., en relación con el art. 38. Se impugna el art. 65.1 y 2 por no subdividir los transportes interiores en intercomunitarios e intracomunitarios. La Constitución no impone al legislador estatal ningún deber positivo de clasificar los transportes; es más, la configuración legislativa de una clasificación del tipo que pretenden los recurrentes hubiera representado una incidencia indebida de las Cortes Generales en el sistema constitucional de distribución de competencias. El art. 71.2 atribuye al Gobierno la competencia para apreciar las circunstancias por las que resulte procedente la gestión pública directa de un servicio público de transporte regular y permanente de viajeros de uso general, en vez de la gestión indirecta.
\nEl primer inciso del art. 71.2 es claramente una norma básica en materia de gestión del servicio público de transporte, ya que determina las hipótesis generales en que cabe la gestión directa del servicio, en vez de la ordinaria concesional. Constituye, pues, una base del servicio público de transporte amparada en el art. 149.1.18 C.E. En el segundo inciso de este precepto, el art. 149.1.18 C.E. ampara la regulación de los aspectos esenciales del procedimiento para apreciar las circunstancias en que procede la gestión directa, que han de ser uniformes para toda España, y las decisiones del Gobierno que tengan por base circunstancias que no den lugar a distinguir entre transportes de competencia estatal o autonómica o en que esa distinción pudiera tener consecuencias contrarias a la Constitución, e incluso al orden de competencias.
\nFuera de estos supuestos, vuelve a surgir el criterio territorial, y la apreciación de las circunstancias del primer inciso del art. 71.2 podrá comprender al órgano autonómico de gobierno. Sobre el art. 72.2 L.O.T.T. el Abogado del Estado alega que se trata de una norma básica del régimen concesional de los transportes (amparada en el art. 149.1.18 C.E.), cuyo contenido normativo se sustancia en la prohibición de tener en cuenta las zonas de influencia urbana para denegar por \"coincidencia\" una concesión de transportes ya que, de no ser así, la coincidencia constituiría un obstáculo formidable a la organización racional del transporte urbano. Por su carácter de norma básica, se aplica directamente a concesiones otorgadas tanto por el Estado como por las Comunidades Autónomas, sin perjuicio de que la reglamentación de distancias pueda corresponder a estas últimas, con referencia a los transportes de su competencia.
\nEl art. 75.3 se refiere en general a la Administración, se entiende, por tanto, a la Administración que corresponda según el reparto de competencias. Es una base amparada en el art. 149.1.18 C.E., y la Administración que ha de ejercitar la potestad que atribuye el precepto puede ser tanto la estatal como la autonómica, según se derive de la distribución de competencias en la materia. La preferencia concedida por el art. 80.2 L.O.T.T. a las concesiones zonales sobre las lineales es una norma básica del régimen concesional, dictada al amparo del art. 149.1.18 C.E. La aplicación de esta norma corresponderá a la Administración de transportes competente, según el criterio territorial de distribución de competencias.
\nLo mismo puede decirse del art. 81.1 y 2 L.O.T.T., que contiene normas básicas dictadas por el legislador al amparo del art. 149.1.18 C.E. Su ejecución y aplicación corresponderá a la Administración, esto es, a la competente según el criterio territorial de distribución que resulta de los arts. 148.1.5 y 149.1.21 C.E. y, en el caso de Cataluña, de los arts. 9.5 y 11.9 de su Estatuto de Autonomía. Por lo que respecta al art. 91.2 L.O.T.T., interpretado según su finalidad y alcance más adecuado, ha de entenderse en el sentido de que esos servicios discrecionales prestados \"en todo el territorio nacional\" han de comprender también los \"intracomunitarios\", como resulta de la doctrina de la STC 53/1984.
\nA continuación el Abogado del Estado señala los inconvenientes prácticos que se derivarían de un modelo como el que pretende el Consejo Ejecutivo, en el que las autorizaciones de ámbito nacional no habilitaran para realizar tráficos intracomunitarios. El art. 93.2 contiene una habilitación al Gobierno para introducir -por vía reglamentaria- las variaciones que estime precisas al régimen de autorizaciones establecido en el art. 93.1 L.O.T.T. El precepto impugnado contiene, pues, una deslegalización de lo dispuesto en el apartado primero del mismo, justamente para ampliar las posibles modalidades de autorización cuando el Gobierno aprecie que se dan las circunstancias para ello. Dicho de otro modo, el art. 93.2 deja al criterio del Gobierno la variación del régimen limitativo de las modalidades de autorización establecido en el art. 93.1 L.O.T.T., y el ritmo con que haya de tener real efectividad la pluralidad de figuras o modalidades de autorizaciones que prevé el art. 92 L.O.T.T.
\nEs claro, pues, que una decisión como ésta, que supone el paso de un sistema de limitación de las figuras de autorización a otro más amplio cuyos rasgos generales están delineados en el art. 92, ha de ser uniforme para todo el territorio nacional, sin distinguir entre transporte de competencia estatal y autonómica, ya que son los mismos empresarios los que prestan unos y otros, y las condiciones básicas para el ejercicio de esa actividad han de ser las mismas en toda España, con independencia de si en unos casos el transporte se limita a un itinerario intracomunitario, y en los otros lo rebasa. Al art. 102.2 b) no se le reprocha, en realidad, ninguna inconstitucionalidad, sino una \"censurable manera de legislar\", por no salvar expresamente las competencias autonómicas o no limitar la aplicación directa de la regulación a los transportes de competencia estatal.
\nBasta, pues, con recordar la doctrina de las SSTC 95/1984 y 157/1985. El art. 109.2 b) carece, por lo demás, de significado propio, y sólo lo tiene como fragmento de la regulación de los transportes privados complementarios que contienen todo el extenso art. 102 L.O.T.T. y los dos siguientes. Es patente que toda esta regulación no puede interpretarse más que como dictada dentro de las competencias del legislador estatal, es decir, de conformidad con el orden de competencias. Exactamente lo mismo vale para el art. 110.2 L.O.T.T. Por último, los arts.113 a 118 los impugna el Consejo Ejecutivo en congruencia con las tesis que defiende sobre el art. 2 L.O.T.T. Siendo estas tesis inaceptables, carece de base la impugnación de estos preceptos por las razones que ya han quedado expuestas. i) Arts. 124, 127 al 137, 143.2 (párrafo segundo) y 149.8: los arts. 133 al 137 L.O.T.T. son declarados constitucionales en la página 44 de la demanda del recurso 1.390/87, e inconstitucionales en la página 102.
\nHabida cuenta de cómo razona esta impugnación la demanda del recurso, el Abogado del Estado no se considera gravado por la carga de examinar los cinco artículos apartado por apartado, ya que la demanda no lo hace. El art. 133.1 es un mero precepto de reenvío, ya que se contrae a disponer que la actividad empresarial de arriendo de vehículos sólo podrán ejercerla las personas que cumplan las prescripciones del Capítulo Sexto, Título IV L.O.T.T., y obtengan la correspondiente autorización administrativa. Es claro que en cuanto se trata de condiciones básicas para el ejercicio de esa actividad empresarial, las prescripciones quedarán amparadas en el art. 149.1.1 C.E., en relación con el art. 38 C.E., y serán, por tanto, de aplicación directa.
\nEl art. 137.1 contiene normas relativas a la configuración del contrato mercantil de arrendamiento de vehículos y, por tanto, queda amparado en el título legislación mercantil, del art. 149.1.6 C.E. El art. 143.2 es declarado constitucional en la página 45 de la demanda, e inconstitucional en la página 103. No es cierto que los únicos ámbitos territoriales a que cabe referirse sean el supracomunitario y los intracomunitarios. El art. 91 distingue entre autorizaciones de ámbito nacional o de radio de acción limitado, y aunque siempre hayan de respetarse las reglas de delimitación de competencias, nada se opone a que existan autorizaciones de radio de acción limitada pero que, sin embargo, tengan ámbito supra o inter comunitario.
\nPor tanto, es inexacto que la anulación subsidiaria de dos autorizaciones de la modalidad del art. 92.1 c) L.O.T.T., con ámbito territorial inmediatamente inferior, haya de referirse, por fuerza, a autorizaciones otorgadas por una Administración autonómica de transportes en uso de competencias estatutarias propias. Aún cuando tuviera lugar la situación que la demanda describe, la anulación de la autorización tiene carácter de sanción accesoria, cuya efectividad no puede quedar condicionada por el hecho contingente de que la autorización de ámbito territorial inmediatamente inferior la haya otorgado una autoridad estatal o autonómica, pues de otra forma padecería la igualdad de los ciudadanos ante las sanciones administrativas (art. 25.1 C.E.).
\nLa impugnación del art. 149.8 L.O.T.T. reposa en un malentendido al que puede haber dado pie el que el art. 149.1.2 hable de la \"Administración\". La tasa regulada en el art. 149 es solamente estatal; se refiere a servicios prestados por la Administración del Estado y, por lo tanto, el \"tesoro\" es el de la Hacienda General. Lo que sucede es que determinados extremos del art. 149 han sido redactados con vistas a permitir su aplicación por las Administraciones autonómicas. Expuesto lo anterior, es innecesario examinar cuál es el grado de libertad del legislador autonómico respecto de la figura tributaria del art. 149 L.O.T.T. Nos basta con señalar que dicho precepto no ha sido dictado con el propósito de permitir al Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones apropiarse de las tasas que correspondan a la Hacienda autonómica por servicios que puedan prestar en relación con declaraciones de porte o documentos similares.
\nEl art. 149.8 L.O.T.T. se refiere sólo a rendimientos de la tasa por servicios prestados por el Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones. j) Arts. 154, 155, 157.2 a), 158.2, 187.1 y 188: el art. 154 no atribuye expresamente competencia a ningún órgano; se ciñe a determinar que la regulación de una cierta materia deberá efectuarse reglamentariamente, lo que es adecuado a la naturaleza de la materia y a su variabilidad. El apartado 2 impone, por su parte, la existencia de reglas homogéneas respecto al ancho de vía y a las dimensiones mínimas del espacio entre vías. Esta homogeneidad del ancho de vía representa el mínimo de mínimos para poder hablar de un sistema único de ferrocarriles en España.
\nQue la diferencia de ancho no represente un obstáculo absoluto a la circulación entre España y el resto de los países de las Comunidades Europeas no es razón para sostener que el orden de competencias autorice a cada Comunidad Autónoma a determinar libremente el ancho de los ferrocarriles de su competencia exclusiva. Así, pues, el art. 154 es de aplicación directa tanto a los ferrocarriles estatales, como a los de competencias de las Comunidades Autónomas, pues constituye un rasgo esencial (el más definitorio) del sistema nacional de ferrocarriles; razón por la cual se ampara en el art. 149.1.1 C.E., y asimismo en la recta interpretación de los arts. 148.1.5 y 149.1.21 C.E. El art. 155 L.O.T.T. no dice \"las líneas y servicios ferroviarios de transporte público que deban formar parte del sistema general de transporte ferroviario\", sino que habla de las líneas y servicios que deban formar parte de la \"estructura básica\" del sistema general de transporte ferroviario.
\nEs claro que el sistema general de transporte ferroviario se distingue de la Red Nacional Integrada (R.E.N.I.), pues la R.E.N.I. la componen solamente las líneas y servicios que forman la estructura básica del sistema y aquellas otras cuya explotación conjunta con las anteriores resulte necesaria para el funcionamiento del sistema o venga exigida para su adecuada gestión. No hay duda, pues, de que la definición de la R.E.N.I. en el art. 155.1 es perfectamente compatible con los arts. 148.1.5 y 149.1.21 C.E. y los arts. 9.15 y 11.9 del Estatuto de Autonomía de Cataluña. De acuerdo con la interpretación del art. 149.1.21 C.E. que se ha expuesto en la alegación primera, todos los tráficos o servicios prestados sobre líneas integradas en la R.E.N.I. son de íntegra competencia estatal.
\nEn consecuencia, la definición contenida en el art. 155.1 L.O.T.T. respeta el orden de competencias. Por lo que respecta al art. 155.2, el Abogado del Estado alega que el orden de competencias no resulta vulnerado por la atribución al Gobierno de la competencia de determinar in concreto las líneas que componen la R.E.N.I. o las que -de nueva construcción- pueda ser necesario que se incorporen a ella. En realidad, los órganos recurrentes no discuten tanto esta atribución del Gobierno como la intervención que hayan de tener las Comunidades Autónomas en su ejercicio. Pretenden que éstas tengan derecho de veto sobre la integración en la R.E.N.I. de líneas que discurran íntegramente por el territorio de una Comunidad Autónoma, con independencia de que estas existan ya o se proyecten en el futuro.
\nEl art. 155.2 les reconoce este derecho de veto sólo para las líneas de nueva creación, no para las ya existentes; y, además, el derecho de veto tiene una excepción en el inciso final del párrafo tercero. Contra lo que sostiene el Abogado de la Generalidad, el art. 155.2 no crea una arbitraria diferenciación entre líneas de nueva construcción y líneas ya existentes para su integración en la R.E.N.I. La determinación de la necesidad de incorporar a la R.E.N.I. nuevas líneas se lleva a cabo previamente a su establecimiento, en fase de proyecto. Cuando se trata, en cambio, de líneas ya existentes no se califica un proyecto, sino que se comprueba si se dan o no se dan de hecho unas ciertas circunstancias.
\nPor último, el inciso final del tercer párrafo del art. 155.2 excluye del acuerdo favorable de la Comunidad Autónoma los casos en que la necesidad de incorporación a la R.E.N.I. se justifique en \"intereses superiores constitucionalmente garantizados\". Se trata de una fórmula sintética con la que el legislador pretende mentar un conjunto de supuestos a los que aúna un rasgo: la existencia de una razón jurídico-constitucional que justifica jurídicamente que la necesidad de incorporación de la nueva línea a la R.E.N.I. se lleve a cabo no por voluntad concorde del Estado y de la Comunidad Autónoma, sino por determinación del Gobierno. Así pues, en suma, el inciso final del párrafo tercero del art. 155.2 L.O.T.T. sólo pretende recordar que pueden existir supuestos en que el veto autonómico a la incorporación de la R.E.N.I. de una línea intracomunitaria de ferrocarril carezca de eficacia obstativa, en virtud de intereses constitucionales superiores cuya tutela compete al Estado.
\nSobre los arts. 157.2 a) y 158.2.L.O.T.T. argumenta el Abogado del Estado que no hay necesidad de interpretarlos como si fueran portadores de una pretensión incondicionada y absoluta de aplicación directa. Parece difícil, sin embargo, suponer que el legislador autonómico esté interesado en establecer líneas que entrañen duplicidad o concurrencia innecesaria con otras ya existentes, contra lo dispuesto en el art. 157.2 a). El art. 158.2 tampoco impide al legislador autonómico adoptar fórmulas de explotación pública directa distintas a las previstas en este precepto. El art. 187.1 L.O.T.T. no viola el art. 11.9 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, porque el control externo de una sociedad estatal no tiene absolutamente nada que ver con la ejecución del legislador estatal de ordenación del transporte de mercancías y viajeros que tengan su origen y destino dentro de Cataluña.
\nEl art. 187.1 no infringe tampoco el art. 53 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, porque éste se refiere a la designación de representantes en órganos de las empresas públicas del Estado cuya actividad se extienda a Cataluña y ello, además, de acuerdo con lo que establezcan las leyes del Estado. Todo lo cual carece de la más mínima relación con la configuración legislativa de una función de control externo técnico y de eficacia gestora de una singular sociedad estatal, y con su atribución al Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones. Nada se opone, sin embargo, a que en los acuerdos a que se refiere el art. 181 L.O.T.T. las Comunidades Autónomas se reserven facultades de control de la explotación que haga RENFE de las líneas de competencia autonómica que se le confíen o a que, cuando se dicte el Estatuto de RENFE, pueda darse a las Comunidades Autónomas participación en alguno de sus órganos colegiados.
\nEl art. 188 L.O.T.T. se aplicará a las empresas públicas autonómicas explotadoras de ferrocarriles con arreglo al art. 2, esto es, en defecto de las normas dictadas por el legislador u órgano autonómico competente. k) Disposiciones adicionales primera (apartado 3), cuarta y séptima y Disposición transitoria segunda (apartado 5), quinta (apartados 1, 4, 6 y 9) , séptima (apartado 4) y décima: en nada se desconoce la competencia de la Generalidad en materia de transportes porque el legislador estatal regule la composición del patrimonio de ENATCAR y determine que, entre los elementos de este patrimonio, queden incluidos los derechos derivados de los títulos administrativos habilitantes otorgados a RENFE y FEVE.
\nEsto no impide que la Administración de Transportes de la Generalidad de Cataluña pueda requerir a ENATCAR para que dé cumplimiento a lo dispuesto en el art. 52.2 L.O.T.T., por lo que hace a los títulos administrativos habilitantes de competencia autonómica, si lo cree procedente. La impugnación de la Disposición adicional cuarta es prematura; hasta que las Cortes no aprueben la Ley que cree la tasa no cabrá enjuiciar la constitucionalidad de ese tributo. Sí puede decirse que carece de toda base sostener que la tasa deba crearse por ley de armonización. La armonización está dentro de la competencia estatal para regular los rasgos estructurales generales de cada mercado en virtud de los títulos de competencia allí invocados.
\nLa Disposición adicional séptima ha de interpretarse dentro de las competencias del Estado. Si alguna disposición dictada al amparo de esta adicional violara el orden de competencias, podrá el Consejo Ejecutivo recurrente promover el correspondiente conflicto. La Disposición adicional séptima, por lo demás, no prejuzga si las normas de desarrollo y ejecución de la L.O.T.T. que dicte el Gobierno serán de aplicación directa o supletoria de las que dicten las Comunidades Autónomas. La Disposición transitoria segunda contiene una norma de transición sobre las concesiones de trolebuses, de carácter básico, y amparada, pues, en el art. 149.1.18 C.E., pues básica es la opción que se da a los concesionarios de mantener su régimen actual durante veinticinco años o sustituir sus concesiones por otras de transporte en autobús, cuyo otorgamiento corresponderá a la Administración de Transportes que sea competente.
\nEl mismo título de competencia estatal ampara el apartado 4 de la Disposición transitoria séptima que también se refiere a concesiones. Los apartados 1, 4, 6 y 9 de la Disposición transitoria quinta regulan condiciones básicas del ejercicio de la actividad de transportes, y quedan amparados en el art. 149.1.1 C.E., en relación con el art. 38 C.E. Los citados apartados contienen disposiciones sobre convalidación y eficacia de títulos habilitantes, y sobre canje de autorizaciones sobre tipos previstos en la legislación que la L.O.T.T. deroga por otras autorizaciones, adecuadas a las figuras creadas por la L.O.T.T. Estas normas intertemporales aseguran la uniformidad de condiciones de la convalidación o canje de títulos habilitantes del ejercicio de la actividad de transportista, por lo que el legislador estatal tiene facultad para dictarlas en virtud del precitado título de competencia.
\nSimilar argumentación vale para la Disposición transitoria décima. Por todo lo expuesto el Abogado del Estado suplica que se dicte Sentencia declarando que no son contrarios a la Constitución los preceptos que han sido recurridos de la Ley 16/1987 y de la Ley Orgánica 5/1987. Por otrosí solicita la acumulación de los cuatro recursos acumulados al recurso núm. 1.191/87.
\n41.
\nPor providencia de 8 de febrero de 1988, la Sección acordó incorporar a las actuaciones el escrito de alegaciones del Abogado del Estado, y oír a las representaciones procesales del Parlamento y del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, para que en el plazo común de diez días puedan exponer lo que estimen procedente acerca de la acumulación solicitada por el Abogado del Estado.
\n42.
\nPor Auto de 19 de abril de 1988, el Pleno del Tribunal acuerda la acumulación de los recursos de inconstitucionalidad 1.390, 1.391, 1.392 y 1.393, de 1987, ya acumulados entre sí, al recurso de inconstitucionalidad registrado con el núm. 1.191/87.
\n43.
\nPor providencia de 25 de junio de 1996, se acordó para debate y aprobación de la presente Sentencia el día 27 del mismo mes y año.
\nII. Fundamentos jurídicos 1.
\nEs objeto del presente proceso constitucional la impugnación de tres Leyes relativas al transporte: la Ley estatal 16/1987, de Ordenación de los Transportes Terrestres (L.O.T.T.), recurrida por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña y por el Parlamento de esta Comunidad Autónoma; la Ley Orgánica 5/1987, de Delegación de facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en relación con los transportes por carretera y por cable, recurrida igualmente por el Consejo Ejecutivo y por el Parlamento de Cataluña; y la Ley 12/1987 del Parlamento de Cataluña, sobre regulación del Transporte de Viajeros por carretera mediante vehículos de motor, recurrida por el Presidente del Gobierno.Para dar respuesta a las numerosas cuestiones que el Estado y la Comunidad Autónoma de Cataluña han planteado por medio de los cinco recursos de inconstitucionalidad que han dado lugar a este proceso, procede examinar en primer término la Ley 16/1987, de Ordenación de los Transportes Terrestres, no sólo por la importancia cuantitativa de las impugnaciones que contra ella han dirigido el Consejo Ejecutivo y el Parlamento de Cataluña -que, como ha quedado dicho en los Antecedentes de esta Sentencia, alcanzan en el recurso del Consejo Ejecutivo a la totalidad de la Ley- sino también, y sobre todo, por el carácter general de la Ley 16/1987, que, según se dice en su exposición de motivos, \"realiza la ordenación del transporte terrestre en su conjunto, estableciendo normas de general aplicación...\".
\nA dicho examen seguirá el de las impugnaciones dirigidas contra la Ley Orgánica 5/1987, que presenta una evidente conexión temática con la Ley 16/1987, como lo demuestra el hecho de que su propia exposición de motivos la presente como complemento de ésta. Finalmente se abordará el análisis de los preceptos de la Ley catalana de Transportes de viajeros por carretera con vehículos de motor, impugnados por el Presidente del Gobierno.Antes de proceder al enjuiciamiento de los preceptos impugnados de cada una de las Leyes recurridas conviene subrayar desde este momento los aspectos que, por ser comunes a los cinco recursos de inconstitucionalidad, han de servir de marco para su resolución.Así, debe señalarse, en primer lugar, que es pretensión común de los cinco recursos de inconstitucionalidad la declaración de nulidad de los preceptos impugnados, y que dicha pretensión se fundamenta en la vulneración del reparto de competencias establecido en la materia por la Constitución y el Estatuto de Autonomía de Cataluña.En segundo lugar, para centrar correctamente las reivindicaciones competenciales del Estado y de la Comunidad Autónoma de Cataluña, debe quedar sentado que las tres Leyes impugnadas versan sobre Transporte, razón por la cual son los títulos competenciales referidos a esta materia los que principalmente han de regir la resolución del presente proceso.
\nEn consecuencia, y con independencia de que, como se verá, otros títulos competenciales puedan incidir sobre el contenido de estas Leyes, son los títulos específicos sobre transportes los que van a constituir el criterio principal para delimitar las competencias estatales y autonómicas controvertidas.Así, pues, son el art. 149.1.21 C.E. y los arts. 9.15 y 11.9 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (en adelante, E.A.C.) los que definen, para el presente caso, el bloque de constitucionalidad en materia de Transportes. En virtud de los preceptos mencionados, el Estado tiene la competencia exclusiva sobre \"ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma\"; la Comunidad Autónoma de Cataluña, por su parte, ha asumido la competencia exclusiva sobre ferrocarriles, transportes terrestres, marítimos, fluviales y por cable, ... sin perjuicio de lo dispuesto en los núms. 20 y 21 del apartado 1 del art. 149 de la Constitución, y sobre centros de contratación y terminales de carga (art. 9.15 E.A.C.).
\nAsimismo, Cataluña ha asumido la competencia de ejecución de la legislación del Estado en materia de \"ordenación del transporte de mercancías y viajeros que tengan su origen y destino dentro del territorio de la Comunidad Autónoma, aunque discurran sobre las infraestructuras de titularidad estatal a que hace referencia el núm. 21 del apartado 1 del art. 149 C.E., sin perjuicio de la ejecución directa que se reserve el Estado\" (art. 11.9 E.A.C.).Para completar este planteamiento general y previo al examen de todos y cada uno de los preceptos impugnados en este proceso, sólo resta recordar, en síntesis, cuál ha sido la doctrina que este Tribunal Constitucional ha pronunciado hasta el momento presente sobre los títulos competenciales enunciados en los arts. 148.1.5 y 149.1.21 C.E., y en los arts. 9.15 y 11.9 del E.A.C.En cuanto a la delimitación del ámbito material que engloba el concepto de transporte utilizado en los arts. 148.1.5 y 149.1.21 C.E., el Tribunal ha manifestado que \"el núcleo fundamental de la materia de transporte lo constituyen las actividades públicas relativas a la ordenación de las condiciones en las que se presta el servicio de traslado o desplazamiento de personas o mercancías.
\nEl objeto fundamental de esta materia es la acción de traslado de personas u cosas de un lugar a otro\" (STC 203/1992, fundamento jurídico 2º).Sobre la distribución de competencias en materia de transporte por carretera que se contiene en los arts. 149.1.21 y 148.1.5 C.E., y en los preceptos pertinentes de los Estatutos de Autonomía, el Tribunal ha declarado que el criterio territorial se configura como elemento esencial en el sistema de distribución de competencias de transportes terrestres, ya que los preceptos citados toman como punto de referencia central el que los itinerarios se desarrollen o no íntegramente en el territorio de las Comunidades Autónomas (SSTC 86/1988, fundamento jurídico 3º y 180/1992, fundamento jurídico 3º).
\nAsí, pues, el criterio territorial del radio de acción del transporte resulta decisivo, de modo que la competencia exclusiva a la que se refieren el art. 148.1.5 C.E. y los correspondientes preceptos de los Estatutos de Autonomía que la han asumido \"es para los transportes cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad, pues la atribución de competencia exclusiva (...) sólo cabe en la medida en que ese transporte no transcurra, además de sobre el territorio de la Comunidad Autónoma de que se trate, sobre el de otra u otras Comunidades Autónomas, pues en este caso su ordenación es competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.21 C.E.)\" (SSTC 53/1984, fundamento jurídico 7º y STC 180/1992, fundamento jurídico 3º, que reiteran la doctrina de las SSTC 37/1981, fundamento jurídico 1º y 97/1983, fundamento jurídico 4º).
\nSi bien, se ha precisado, desde la STC 37/1981, en relación con la Ley del Parlamento Vasco 3/1981, sobre Centros de Contratación de cargas en transporte terrestre de mercancías, que la limitación territorial de las competencias de las Comunidades Autónomas no puede significar, en modo alguno, que sus actos no puedan producir consecuencias de hecho en otros lugares del territorio nacional.De ello se desprende, como consecuencia inmediata, especialmente trascendente en el presente caso, que el Estado no puede incidir sobre la ordenación de los transportes intracomunitarios, excepto cuando se halle habilitado para hacerlo por títulos distintos del transporte (v.g., SSTC 179/1985, fundamento jurídico 2º y 203/1992, fundamentos jurídicos 2º y 3º)Finalmente, el Tribunal ha subrayado la diferencia existente, en el sistema de distribución competencial diseñado por la Constitución, entre las competencias normativas y las competencias de ejecución de la legislación estatal, en materia de transportes por carretera; ya que, ha dicho el Tribunal, si desde el punto de vista de las competencias normativas el criterio del territorio debe aplicarse con rigidez (\"desarrollo íntegro\" del transporte en el territorio), las competencias de ejecución de la legislación estatal en la materia quedan, sin embargo, en cierto sentido, desconectadas de dicho criterio, para permitir su efectiva titularidad autonómica, aun cuando el transporte de mercancías o viajeros no discurra íntegramente por el territorio de la Comunidad Autónoma, bastando con que tenga su origen y término en el territorio de ésta (STC 86/1988, fundamento jurídico 3º).Dicho todo ello, debemos adentrarnos ya en el examen de las impugnaciones de las tres Leyes que son objeto del presente proceso constitucional, comenzando, por las razones ya apuntadas, por la Ley 16/1987, de Ordenación de los Transportes Terrestres.
\n2.
\nComo ha quedado expuesto en los Antecedentes de esta Sentencia, una de las partes que ha impugnado la L.O.T.T., concretamente el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, solicita -como pretensión principal de su recurso- la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de la totalidad de la ley (excepción hecha de los preceptos que expresamente excluye). Sin embargo, no podemos examinar esta pretensión por cuanto - como ha puesto de manifiesto el Abogado del Estado- no está acompañada de la preceptiva fundamentación y precisión que resultan exigibles de acuerdo con los arts. 33 y 85.1 de la LOTC. Los argumentos empleados por el demandante -que no es necesario reproducir ahora porque han quedado ya reflejados en los Antecedentes- no articulan verdaderos fundamentos de la inconstitucionalidad denunciada que permitan al Abogado del Estado, al que asiste, como parte recurrida, el derecho de defensa, y a este Tribunal, que ha de pronunciar la Sentencia, conocer las razones por las que el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña considera que son inconstitucionales los ciento ochenta y ocho artículos y demás disposiciones adicionales, transitorias, derogatorias y final de una Ley que contiene una regulación tan variada y compleja como la de la L.O.T.T.
\nLas alegaciones de la parte demandante no son sino expresión de \"la valoración global de la L.O.T.T.\", como se reconoce en la pág. 32 de la propia demanda, pero no pueden servir de base a la impugnación de la totalidad de la Ley. No existe, pues, como dijimos en nuestra STC 199/1987 (fundamento jurídico 2º), una congruencia entre los argumentos utilizados y el contenido de la pretensión de inconstitucionalidad de la totalidad de la Ley, razón por la cual debemos rechazar, sin necesidad de un mayor análisis, la impugnación de la totalidad de la Ley y centrarnos en la pretensión subsidiaria que ha formulado el recurrente, y, por lo tanto, en el examen de los distintos preceptos de la L.O.T.T. que han sido impugnados por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña y por el Parlamento de esta Comunidad Autónoma.Lo dicho no puede quedar desvirtuado por el hecho de que el Consejo Ejecutivo de la Generalidad utilice -entre sus argumentos- el de que el Estado \"carece de habilitación en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía para normar la materia con el alcance territorial y generalidad con que lo ha hecho\".Según la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, la Constitución ha puesto ya en manos del Estado un sistema común de transportes al otorgarle competencias sobre todos los transportes supracomunitarios, por lo que el \"sistema común de transporte\", presidido por un marco normativo homogéneo, que incluye los transportes intracomunitarios y cuya configuración se atribuye al Estado contraviene las prescripciones de la Norma fundamental.
\nSin embargo, esa argumentación no basta para fundamentar una genérica falta de habilitación del Estado para dictar cada uno de los preceptos incluidos en la impugnación global.Y no basta, en primer lugar, porque la falta de habilitación denunciada lo es por el \"alcance y generalidad\" con que la Ley ha afrontado la regulación de los transportes terrestres; por lo tanto, sólo un examen de todos y cada uno de los preceptos de la Ley nos puede permitir efectuar el juicio de inconstitucionalidad que se nos propone, esto es, determinar si el Estado ha cometido el exceso competencial que se denuncia. Y, como hemos dicho, el demandante no proporciona argumentos para ello.En segundo lugar porque, como hemos sostenido en relación con los conflictos de competencia, y podemos afirmar igualmente en relación con los recursos de inconstitucionalidad cuyo fundamento es la presunta infracción del sistema de distribución de competencias, el enfrentamiento entre títulos estatales y autonómicos en relación con una disposición que contiene normas de muy distinta naturaleza y alcance, como es la Ley que aquí se impugna, no consiente que el recurso sea resuelto desde un plano exclusivamente abstracto y generalizado, que prescinda de contrastar, de manera singularizada, los títulos competenciales invocados y el concreto contenido de cada uno de los preceptos sobre los cuales se proyecta la impugnación, pues solamente en el caso de comprobar, mediante ese juicio de comparación específica, que ha existido una real, efectiva y actual vulneración de competencia podrá acordarse la nulidad concreta de esos preceptos (STC 147/1991, fundamento jurídico 4º).En tercer lugar, ha de precisarse que esa generalidad e imprecisión del objeto del recurso no queda salvada por la determinación de las diferencias entre el sistema común de transportes, tal y como, a juicio del recurrente, lo concibe la Constitución española y la configuración del mismo en la L.O.T.T.
\nSe impugna así la idea de un sistema común presidido por un \"marco normativo homogéneo\"; pero, esa no es más que una declaración de la Exposición de Motivos. Y, en el recurso de inconstitucionalidad, como dijimos ya en la STC 11/1981, fundamento jurídico 4º, \"se trata de enjuiciar, exclusivamente, los textos legales\", en cuyo concreto examen habrá de determinarse si el legislador estatal ha rebasado o no el ámbito de las competencias que la Constitución le confiere. Y, a mayor abundamiento, precisa dicha Sentencia que ni la Constitución ni la LOTC lo conciben \"como una impugnación dirigida contra un bloque o una parte del sistema normativo\", sino como la impugnación concreta de concretos preceptos de la Ley.A todo lo que hay que añadir, en cuarto y último lugar, que la alegación, igualmente genérica y global, del Consejo Ejecutivo de la Generalidad en el sentido de que la L.O.T.T. \"crea Derecho supletorio con la exclusiva finalidad de hacerlo y ampliar el ámbito de las competencias estatales (art. 2 y exposiciones de motivos de la L.O.T.T. y de la Ley Orgánica 5/1987)\" es el fundamento de la impugnación concreta del art. 2 de la L.O.T.T. cuyo examen procede realizar a continuación.A).
\nSupletoriedad de la L.O.T.T.
\nArt. 2.
\n3.
\nA pesar de que tanto la demanda del Consejo Ejecutivo, como la del Parlamento de Cataluña, hacen referencia al art. 2 de la L.O.T.T., sólo el Consejo Ejecutivo sostiene una pretensión de nulidad frente al mismo. El artículo impugnado dispone:\"La presente Ley será de aplicación directa, en relación con los transportes y actividades auxiliares o complementarias de los mismos, cuya competencia corresponda a la Administración del Estado. Asimismo, se aplicará a aquellos transportes y actividades cuya competencia corresponda a las Comunidades Autónomas, y a la Administración Local, con el carácter supletorio o directo que en cada caso resulte procedente, de conformidad con el ordenamiento constitucional, estatutario y legal.Las disposiciones contenidas en el Capítulo Séptimo del Título III y en los Capítulos Segundo y Quinto del Título IV se considerarán de aplicación supletoria respecto de las que, conforme a sus Estatutos, puedan dictar las Comunidades Autónomas.\"Dos son los reproches de inconstitucionalidad que formula el recurrente: de un lado, que el precepto crea Derecho con la exclusiva finalidad de que sea supletorio del de las Comunidades Autónomas, sin tener título competencial que legitime al Estado para ello; y, de otro, que infringe el principio de seguridad jurídica por no distinguir qué parte de la Ley ha de ser de aplicación directa y qué parte supletoria.
\nEl Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña pone en cuestión la posibilidad de que la L.O.T.T. se aplique como Derecho supletorio en los términos que establece el artículo impugnado, por entender que el Estado, sin título competencial específico para ello, no puede crear Derecho supletorio para una materia en la que no sólo la Comunidad Autónoma recurrente, sino todas las Comunidades Autónomas han asumido la competencia exclusiva.El Abogado del Estado rechaza las imputaciones de inconstitucionalidad hechas al art. 2 L.O.T.T. por considerar, muy sintéticamente dicho, que el precepto, con independencia de su corrección desde la perspectiva de la técnica legislativa, funciona como cláusula de salvaguardia contra una eventual declaración de inconstitucionalidad, por cuanto constituye un mandato expreso y tajante al operador jurídico para que nunca omita la consideración del bloque de constitucionalidad a la hora de aplicar la L.O.T.T.; esto es, para que siempre se plantee y decida si el precepto de la L.O.T.T. en causa es de aplicación preferente o supletoria respecto a las normas autonómicas que pueden concurrir en el supuesto de hecho concreto.
\nEl precepto que se impugna tiene un marcado carácter tautológico, por lo que podría ser tachado de técnicamente incorrecto; pero no de inconstitucional.Sin embargo, partiendo del hecho de que la Constitución declara ya la supletoriedad del Derecho estatal, lo que cabe preguntarse es, en primer lugar, hasta qué punto tiene el legislador estatal atribuidas, en un ordenamiento complejo, facultades para hacer una declaración semejante respecto a las concretas normas que dicta y, en segundo lugar, si allí donde carece de competencias específicas, puede dictar normas con la finalidad de que valgan como Derecho supletorio.
\n4.
\nEsta cuestión exige un análisis del significado de la previsión contenida en el art. 149.3 C.E. al disponer que \"el Derecho estatal será, en todo caso, supletorio del Derecho de las Comunidades Autónomas\".Pero, antes de emprender ese análisis, es preciso señalar que el art. 149.3 C.E. contiene disposiciones diversas, de significado y alcance muy diferente, que es preciso no confundir, por más que la Norma suprema las aglutine en un solo párrafo. En la primera frase de ese párrafo se establece la posibilidad de que las materias no atribuidas expresamente al Estado por la Constitución sean asumidas por las Comunidades Autónomas. En la segunda, se atribuye al Estado una competencia residual sobre las materias no asumidas en los Estatutos de Autonomía y se dispone, en caso de conflicto, la prevalencia del Derecho estatal en lo que no sea de exclusiva competencia autonómica.
\nY es en la tercera donde, a continuación y como cláusula de cierre del ordenamiento, se establece la supletoriedad del Derecho estatal, que aquí nos ocupa.La preocupación del constituyente se despliega, pues, de modo fácilmente perceptible: se trata de que, pese a su necesaria e imprevisible evolución, la plenitud del ordenamiento no padezca ni a causa de una falta de asunción de competencias (y a ese fin se orientan las que con carácter residual se atribuyen al Estado), ni a causa de las lagunas que inicialmente pudiera provocar su falta de ejercicio (y a ese objetivo se endereza la cláusula de supletoriedad).La necesidad de garantizar la plenitud del ordenamiento, dado que el ejercicio pleno de las distintas competencias es un proceso que, ineluctablemente, se prolonga en el tiempo, determinó, como veremos inmediatamente, un entendimiento de la supletoriedad condicionado por la situación embrionaria del Estado de las Autonomías.
\n5.
\nEn efecto, desde la inicial STC 5/1981, fundamento jurídico 23, este Tribunal mantuvo una interpretación de la cláusula de supletoriedad orientada a potenciarla para que pudiese cumplir su fin, que consiste en \"evitar vacíos en el sistema normativo de nuestro Estado autonómico\" (STC 62/1990, fundamento jurídico 10.a.5).No obstante, esa potenciación de la supletoriedad no desconoció su esencia, pues nuestra jurisprudencia ha advertido expresamente que el último inciso del art. 149.3 C.E. no es, en manera alguna, \"una cláusula universal atributiva de competencias sobre cualesquiera materias a favor del Estado\" (SSTC 15/1989, fundamento jurídico 1º; 103/1989, fundamento jurídico 4º y 79/1992, fundamento jurídico 3º).
\nSignificativamente, la primera Sentencia que explicitó esta idea lo hizo para negar que el Estado pudiera dictar una Ley general de defensa de los consumidores y usuarios, si carecía de toda competencia en la materia; y expresamente rechazó una determinada interpretación de la cláusula de supletoriedad que, en términos generales, hubiera dado por sí misma cobertura suficiente a la Ley impugnada, de manera que ésta, siempre y en todo caso, sería válida, aunque quedara desprovista de eficacia directa en aquellos ámbitos territoriales en los que las correspondientes Comunidades Autónomas hubieran ejercitado las competencias legislativas que, sobre la materia \"defensa de los consumidores y usuarios\", constitucional y estatutariamente hubieran asumido (STC 15/1989, fundamento jurídico 1º).En esa misma Sentencia se explicitó la razón por la cual el Tribunal ha venido salvando la validez de numerosas disposiciones estatales, a pesar de haber sido dictadas en ámbitos asumidos como competencia exclusiva por Comunidades Autónomas promotoras de recursos de inconstitucionalidad o conflictos de competencia, respecto a las cuales esas disposiciones eran declaradas meramente inaplicables o aplicables en grado supletorio, pero no inválidas o nulas.
\nLa razón estriba, simplemente, en que el Tribunal partía de una premisa determinada: la \"potencial heterogeneidad\" que tienen, en el sistema español, los ámbitos competenciales de las distintas Comunidades Autónomas (STC 53/1988, fundamento jurídico 1º), esto es, los \"diferentes niveles competenciales\" en una materia entre unas y otras Comunidades Autónomas (SSTC 15/1989, fundamento jurídico 1º, in fine, 214/1989, fundamento jurídico 30).Por ende, pareció razonable admitir la existencia de normas estatales de valor supletorio, siempre que la materia competencial en litigio no hubiera sido \"competencialmente asumida por todas las Comunidades Autónomas en términos de identidad u homogeneidad, por lo que todas aquellas competencias no atribuidas estatutariamente a las Comunidades Autónomas por imposibilidad constitucional, o por simple decisión de los propios Estatutos, habrán sido retenidas por el Estado en virtud del art. 149.3 C.E., segundo inciso\".
\nAsí fue posible que la Ley general de defensa de los consumidores y usuarios fuera juzgada constitucional, \"ya que al no estar comprendida [dicha materia] ni en el art. 148.1, ni en el art. 149.1, ambos de la C.E., sólo las Comunidades Autónomas no limitadas competencialmente por el primero de los referidos artículos han podido asumir competencias normativas plenas en dicha materia, correspondiendo al Estado su ejercicio en relación a todos los demás territorios autonómicos, lo que justifica la promulgación por el Estado de una Ley en el ejercicio de la competencia que le es propia sobre defensa de los consumidores y usuarios, sin perjuicio de que la aplicabilidad y eficacia de la misma no alcance por igual a todo el territorio nacional\" (en el mismo sentido, SSTC 5/1981, 69/1982, 227/1988, 64/1989, 133/1990, 147/1991 y 79/1992).Sólo en la STC 103/1989 se admitió que el Estado, en virtud de la cláusula que analizamos, pudiese dictar Derecho supletorio en materias atribuidas, en régimen de competencia exclusiva, a una o incluso a todas las Comunidades Autónomas (fundamento jurídico 4º a), pronunciamiento que fue corregido ulteriormente por las SSTC 214/1989, 133/1990 y 147/1991.
\n6.
\nEsta última resolución indica ya que la premisa de que, en numerosas materias, hay Comunidades Autónomas distintas a la que impugna una disposición estatal, que carecen de competencias, va siendo debilitada por el progresivo desarrollo del Estado de las Autonomías, prefigurado por el Título VIII de la Constitución. Existen numerosas materias atribuidas por los Estatutos de Autonomía a la competencia exclusiva de todas y cada una de las Comunidades Autónomas, lo cual impide al Estado dictar disposiciones en dichas materias, \"puesto que la asunción de competencias exclusivas confiere a las Comunidades Autónomas no sólo el poder oponerse a que las normas del Estado incidan en esas materias sometidas a su competencia exclusiva con alcance de aplicación directa, sino que también atribuyen a las Comunidades decidir si tales materias deben ser sometidas, por su parte, a reglamentación específica y en qué momento debe hacerse\" (fundamento jurídico 7º).De aquí se desprenden unas conclusiones inequívocas.
\nLa primera, que la supletoriedad del Derecho estatal ha de ser inferida por el aplicador del Derecho autonómico, mediante el uso de las reglas de interpretación pertinentes, y por imperativo de la última frase del art. 149.3 C.E. \"Para armonizar de manera congruente\" las \"distintas declaraciones doctrinales integrándolas en un sistema conceptual dotado del grado de coherencia que le es exigible\", sigue afirmando la STC 147/1991, es preciso \"reducir el concepto de supletoriedad a sus correctos términos de función, cuya operatividad corresponde determinarse (sic) a partir de la norma reguladora del ámbito material en el que se va a aplicar el derecho supletorio y no desde éste, es decir, como función referida al conjunto del ordenamiento jurídico, cuyo valor supletorio debe obtenerse por el aplicador del Derecho a través de las reglas de interpretación pertinentes, incluida la vía analógica, y no ser impuesta directamente por el legislador desde normas especialmente aprobadas con tal exclusivo propósito, para incidir en la reglamentación jurídica de sectores materiales en los que el Estado carece de título competencial específico que justifique dicha reglamentación\".
\nLa segunda, que el Estado no puede dictar normas con eficacia meramente supletoria, en materias sobre las cuales carece de todo título competencial; el legislador estatal no puede apoyarse en la regla de la supletoriedad para dictar tales normas, por no constituir una cláusula universal atributiva de competencias.Tales afirmaciones llevaron a la STC 147/1991 a mantener, como corolario, una doctrina fundamental de la que debemos partir: \"Lo expuesto conduce en principio a considerar viciadas de incompetencia y, por ello, nulas las normas que el Estado dicte con el único propósito de crear Derecho supletorio del de las Comunidades Autónomas en materias que sean de la exclusiva competencia de éstas, lo cual no es constitucionalmente legítimo cuando todos los Estatutos de Autonomía atribuyen a las Comunidades la competencia como exclusiva y en un mismo grado de homogeneidad\" (fundamento jurídico 7º.7).Esa tesis, reiterada luego en la SSTS 79/1992 (fundamento jurídico 3º) y 213/1994 (fundamento jurídico 4º) se entendía, sin embargo, compatible con la posibilidad de que el Estado dictase normas de carácter meramente supletorio allí donde ostentase competencias en la materia (v.g., para regular lo básico).Y éste es el punto que debemos revisar ahora.
\nLa cláusula de supletoriedad es, según la doctrina expuesta, una previsión constitucional emanada de la C.E. que se dirige al aplicador del Derecho, indicándole el modo en que deben colmarse las lagunas del ordenamiento autonómico, cuando las haya.A tenor de la misma, una vez que el aplicador del Derecho, utilizando los medios usuales de interpretación, haya identificado una laguna en el ordenamiento autonómico, deberá colmarla acudiendo a las normas pertinentes, dictadas por el Estado en el ejercicio de las competencias que la Constitución le atribuye: en eso consiste la supletoriedad del Derecho estatal que, por su misma naturaleza, no comporta atribución competencial alguna.Por eso, para que el Estado pueda dictar normas jurídicas que regulen una materia determinada, no basta con que ostente un título que le atribuya cualesquiera competencias en esa materia, sino que debe poder invocar aquel título específico que le habilite en concreto para establecer la reglamentación de que se trate, sin que, como correctamente se afirmaba en la STC 147/1991, que acabamos de transcribir, pueda invocar como tal la cláusula de supletoriedad.Aquí se trata sólo, por lo tanto, de extraer las consecuencias lógicas de tal afirmación, que entonces no llegaron a formularse: si para dictar cualesquiera normas precisa el Estado de un título competencial específico que las justifique, y la supletoriedad no lo es, esa conclusión ha de mantenerse en todo caso.
\nPor lo tanto, tampoco en las materias en las que el Estado ostenta competencias compartidas puede, excediendo el tenor de los títulos que se las atribuyen y penetrando en el ámbito reservado por la Constitución y los Estatutos a las Comunidades Autónomas, producir normas jurídicas meramente supletorias, pues tales normas, al invocar el amparo de una cláusula como la de supletoriedad que, por no ser título competencial, no puede dárselo, constituyen una vulneración del orden constitucional de competencias.
\n7.
\nNuestra jurisprudencia sobre la cláusula de supletoriedad cobra todo su valor en una materia como la que centra el presente proceso constitucional. Los transportes terrestres están confiados a la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Cataluña cuando los itinerarios se desarrollan íntegramente en su territorio; por el contrario, corresponden a las instituciones generales del Estado cuando transcurren por el territorio de más de una Comunidad Autónoma, como vimos.Junto a este dato, no es posible ignorar que todas las Comunidades Autónomas han asumido competencia exclusiva en materia de transportes intracomunitarios (art. 10.32 E.A.P. Vasco; art. 9.15 E.A. Cataluña; art. 27.8 E.A. Galicia; art. 13.10 E.A.
\nAndalucía; art. 10.1 d) E.A. Asturias; art. 22.5 E.A. Cantabria; art. 8.1.5 E.A. La Rioja; art. 10.1 d) E.A. Murcia; art. 31.15 E.A. Comunidad Valenciana; art. 35.1.6 E.A. Aragón; art. 31.1 d) E.A. Castilla-La Mancha; art. 29.13 E.A. Canarias; art. 49.1 f) LORAFNA; art. 7.1.4 E.A. Extremadura; art. 10.5 E.A. Baleares; art. 26.5 E.A. Madrid; art. 26.4 E.A. Castilla- León). Lo cual forma parte de la lógica institucional del modelo de Estado diseñado por el Título VIII de la Constitución, ya que esta competencia se encuentra expresamente recogida en su art. 148.1, que enumera las competencias que forman con naturalidad el núcleo del ámbito de autonomía reconocido constitucionalmente a todas las Comunidades Autónomas.Y a ello se añade cuanto acaba de afirmarse, a saber: que la supletoriedad no es, en ningún caso, título competencial.Por consiguiente, es indudable que en materia de transportes terrestres el Estado no puede dictar normas puramente supletorias, dirigidas exclusivamente a regular aquellos transportes que se encuentran sometidos a la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas.
\nEn la medida en que las normas que resulten de aplicación a los transportes terrestres intracomunitarios, en cada una de las Comunidades Autónomas, ofrezcan lagunas, los aplicadores del Derecho deberán integrarlas de conformidad con las reglas usuales de interpretación, incluida la cláusula de supletoriedad del Derecho estatal del art. 149.3, in fine, C.E. Pero la supletoriedad resultará predicable, por disponerlo así la Norma fundamental, de las normas dictadas válidamente por el Estado en materias de su competencia: ya los preceptos sobre transportes intercomunitarios, ya los preceptos aplicables a los transportes de competencia autonómica, pero fundados en títulos competenciales del Estado distintos al de \"transporte\", sin que ello implique la aplicación de dichos preceptos ante la simple ausencia de regulación autonómica en la materia de que se trate; la aplicación de los preceptos aludidos como supletorios dependerá de la eventual identificación de una laguna por el aplicador del derecho.
\n8.
\nLas consideraciones anteriores permiten ya examinar la alegada inconstitucionalidad del art. 2 de la L.O.T.T.La representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña entiende que el precepto antes transcrito subvierte el sentido de la cláusula de supletoriedad del art. 149.3 C.E., pues su alcance reconocido es el de extender al máximo el ámbito de aplicación de la ley y, además, no distingue entre los preceptos que han de ser de aplicación directa y aquellos otros que han de aplicarse supletoriamente, por lo que resulta contraria al principio de seguridad jurídica garantizado en el art. 9.3 C.E.La alegada inconstitucionalidad aparece, de forma patente, en el segundo párrafo de dicho precepto, en cuanto considera de aplicación supletoria las normas contenidas en el Capítulo Séptimo del Título III que, por referirse a los transportes urbanos no se hallan amparadas en título competencial alguno que habilite al Estado para dictarlas, ni respecto de los transportes de competencia estatal -que, por definición, no pueden ser los transportes urbanos- ni respecto de los que son competencia de las Comunidades Autónomas la supletoriedad se utiliza, así, como título competencial, y ese uso implica una inconstitucional vulneración del orden constitucional de competencias.Distinto es el caso del segundo inciso del primer párrafo, en el que se dispone la aplicación de la Ley a los transportes y actividades cuya competencia corresponda a las Comunidades Autónomas y a la Administración Local con el carácter supletorio o directo que en cada caso resulte procedente según el orden constitucional, estatutario y legal.Como primera apreciación, debe estimarse que esta forma de legislar no favorece, desde luego, la claridad y certeza del Derecho que requiere el principio de seguridad jurídica consagrado en el art. 9.3 de la C.E., como apunta el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña.
\nLa norma deja en la más completa indefinición los casos en que la Ley debe considerarse de aplicación directa y aquellos otros en los que haya de tener aplicación supletoria, por lo que no puede decirse que lleve a cabo una regulación que facilite el conocimiento por parte de los poderes públicos y de los ciudadanos afectados, de cuáles son las normas estatales que se estiman aplicables (STC 15/1989, fundamento jurídico 1º, in fine).Sin embargo, ese defecto por sí sólo no determinaría la inconstitucionalidad del precepto impugnado de no sumarse a otro, al que inmediatamente aludiremos, y que comporta una indudable extralimitación competencial.Reiteradamente hemos venido afirmando que la cláusula de supletoriedad no permite que el Derecho estatal colme, sin más, la falta de regulación autonómica en una materia.
\nEl presupuesto de aplicación de la supletoriedad que la Constitución establece no es la ausencia de regulación, sino la presencia de una laguna detectada como tal por el aplicador del derecho.Y, si ello es así, tal y como dijimos en la STC 147/1991, la aplicación supletoria de las normas estatales no puede venir impuesta por el legislador (fundamento jurídico 7º). Pues, de lo contrario, la legislación estatal sería aplicable en el ámbito reservado al Derecho autonómico sobre la base de la mera ausencia de la regulación autonómica correspondiente y no se limitaría, por lo tanto, a integrar lagunas apreciadas por el aplicador del derecho, subvirtiéndose el sentido de la cláusula de supletoriedad del art. 149.3 y arrogándose inconstitucionalmente el Estado la facultad de integrar por sí los distintos ordenamientos de las Comunidades Autónomas, por la vía de dictar normas \"aplicables supletoriamente\".Esta conclusión se extrae inmediatamente del texto de la ley.
\nEl legislador dispone que la ley se aplicará, sea directa o supletoriamente, con lo que, al equiparar una y otra forma de aplicación, prescinde de los límites que configuran el perfil constitucional y conceptual de la supletoriedad, conformándola de modo que le permite incidir en los ordenamientos autonómicos sin título habilitante o, mejor dicho, sin otro título que la misma supletoriedad así desnaturalizada. Y ese defecto no resulta sanado por la ulterior declaración de respeto al orden de competencias que no es -como se pone de manifiesto a lo largo de esta Sentencia- sino una mera fórmula retórica.En resumen, el hecho de que el legislador estatal disponga la aplicabilidad de sus normas a las Comunidades Autónomas sólo es constitucionalmente legítimo allí donde se halla habilitado por un título competencial específico, que le permita disponer tal cosa; pero, donde carece de él, no puede atribuírselo con base a la supletoriedad, pues, como hemos visto, la determinación de si ha de producirse o no la aplicación supletoria del Derecho estatal no le corresponde a él.
\nPor consiguiente, al proceder, en el art. 2 de la L.O.T.T., del modo descrito ha vulnerado tanto la configuración constitucional de la supletoriedad (art. 149.3 C.E.) como, de resultas, el orden constitucional de competencias.
\n9.
\nLa extralimitación competencial a que acabamos de aludir no sólo resulta del texto mismo del precepto impugnado, interpretado según su sentido propio, sino que se halla reforzada por las diversas expresiones de la Exposición de Motivos, a las que ya se ha hecho referencia, y que presuponen que el Estado, utilizando la cláusula de supletoriedad, puede establecer un marco normativo común a los transportes autonómicos y supraautonómicos, integrándolos en un sistema común de transportes definido por la Ley estatal. Hemos de concluir que esta pretensión, que no tiene amparo en la distribución de competencias que efectúa la Constitución Española, se materializa en el precepto que aquí se impugna, cuya inconstitucionalidad es preciso declarar, sin que, por todo lo expuesto, proceda llevar a cabo una interpretación conforme a la misma que, aunque fuese, en abstracto, posible, entraría en pugna con la finalidad manifiesta y el sentido inmediato de la Ley.De dicha inconstitucionalidad procede ahora extraer la consecuencia de que lo que el Estado puede y debe hacer en el ámbito que nos ocupa es determinar cuáles de sus normas son aplicables a las Comunidades Autónomas, evitando disponer nada acerca de una supuesta aplicabilidad supletoria que ni se produce necesariamente ni puede, por eso mismo, afirmarse en abstracto: estamos, pues, ante una aplicación eventual que (ex art. 149.3 C.E.) ha de llevar a cabo, en cada caso concreto, el aplicador del Derecho que detecte una laguna y, no puede, por tanto, configurarse por el legislador estatal.Por consiguiente, también nosotros al proceder al examen de los distintos preceptos, habremos de precisar sólo si son o no aplicables en la Comunidad Autónoma recurrente, sin que la declaración de inaplicabilidad excluya, en absoluto, ni su carácter supletorio ni su potencialidad integradora del ordenamiento autonómico en los términos establecidos por el art. 149.3 C.E. a que anteriormente se ha hecho referencia.B) Principios y directrices generales.
\nArts. 3, 4, 12, 13 y 14 L.O.T.T.
\n10.
\nLos arts. 3 y 4 que conforman el Capítulo Segundo del Título Preliminar de la L.O.T.T., bajo la rúbrica \"Principios generales\" disponen lo siguiente:\"Artículo 3.- La organización y funcionamiento del sistema de transportes se ajustará a los siguientes principios: a) Establecimiento y mantenimiento de un sistema común de transporte en todo el Estado, mediante la coordinación e interconexión de las redes, servicios o actividades que lo integran, y de las actuaciones de los distintos órganos y Administraciones Públicas competentes. b) Satisfacción de las necesidades de la comunidad con el máximo grado de eficacia y con el mínimo coste social. c) Mantenimiento de la unidad de mercado en todo el territorio español, conforme al art. 139.2 de la Constitución.Artículo 4.- 1.
\nLos Poderes públicos promoverán la adecuada satisfacción de las necesidades de transporte de los ciudadanos, en el conjunto del territorio español, en condiciones idóneas de seguridad, con atención especial a las categorías sociales desfavorecidos y a las personas con capacidad reducida, así como a las zonas y núcleos de población alejados o de difícil acceso. 2. La eficacia del sistema de transportes deberá, en todo caso, quedar asegurada mediante la adecuada utilización de los recursos disponibles, que posibiliten la obtención del máximo rendimiento de los mismos. Los Poderes públicos velarán, al respecto, por la coordinación de actuaciones, unidad de criterios, celeridad y simplicación procedimentales y eficacia en la gestión administrativa. 3.
\nEn el marco del principio de unidad de mercado, los Poderes públicos buscarán la armonización de las condiciones de competencia entre los diferentes modos y empresas de transporte, tenderán a evitar situaciones de competencia desleal, y protegerán el derecho de libre elección del usuario, y la libertad de gestión empresarial que únicamente podrán ser limitadas por razones inherentes a la necesidad de promover el máximo aprovechamiento de los recursos y la eficaz prestación de los servicios\".La representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña impugna, en términos generales, los antedichos preceptos, porque, a su juicio, es claro, sin necesidad de mayores argumentos que, al carecer el Estado de competencias para dictar una legislación básica en materia de transportes, no puede formular principios y directrices dirigidos a todos los Poderes públicos.Pues bien: como se desprende inmediatamente de su texto, los arts. 3 y 4 establecen los principios generales a que deben ajustarse la organización y funcionamiento del sistema de transportes; y de su literalidad se infiere que pretenden que tales principios se apliquen no sólo en los transportes intercomunitarios, sino también en los intracomunitarios.
\nCon respecto a los primeros, no cabe dudar de la competencia estatal, en virtud de lo dispuesto en el art. 149.1 C.E. Pero, en lo que se refiere a los sistemas de transporte dentro del territorio autonómico, ya ha quedado dicho en el epígrafe anterior que el Estado no tiene competencia en materia de transportes para establecer por sí un sistema común de transportes, esto es, una regulación común al Estado y a la Comunidad Autónoma, ni siquiera con carácter supletorio, puesto que las Comunidades Autónomas, todas sin excepción, han asumido la competencia exclusiva, esto es, legislativa y de ejecución, sobre los transportes que transcurran íntegramente por su territorio. Sólo la invocación de un título distinto al de transportes podría, pues, justificar una regulación como la controvertida.
\nPero no es fácilmente discernible qué título podría ser éste, ni resultan convincentes las alusiones que el Abogado del Estado efectúa a los comprendidos en los arts. 149.1.1 y 149.1.29, por más que no quepa negarles toda incidencia en el tema, no bastan, sin más, para formular principios que, con carácter general, puedan servir de pauta para regular el transporte y, de hecho, no son los únicos inspiradores de los que analizamos.En efecto, se refiere también el Abogado del Estado y los propios preceptos de la Ley, al mantenimiento de la unidad del mercado, con lo que está aludiendo al título competencial contenido en el núm. 13 del art. 149.1.Para resolver el problema que se nos plantea, hemos de partir del carácter fundamental y de la rigidez del criterio del territorio, en el ámbito del transporte, lo que implica la atribución del desarrollo íntegro, por las Comunidades Autónomas, de la competencia sobre transportes intraterritoriales, desarrollo íntegro que comprende la facultad de dictar todas las normas relativas a la materia de su competencia.
\nSin embargo, los principios que ahora analizamos no son sino criterios orientadores de una capacidad normativa que, en este caso, se halla disociada, en parte, del Estado, que los formula.Lo que hemos de analizar es, pues, si el Estado tiene competencia para formularlos y orientar así el sentido de la normativa autónoma.Pues bien, no cabe negar que el transporte es un hecho económico de la mayor importancia ni que pueda afectar indirectamente a la seguridad de los ciudadanos, por más que sólo de manera remota incida sobre la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de los españoles en el ejercicio de sus derechos.Lo que parece claro es que, si es un hecho económico de gran importancia, la posibilidad de que el Estado, para ajustarlo al objetivo constitucionalmente legítimo de llevar a cabo una política económica común (STC 96/1984, fundamento jurídico 3º) y para adecuarlo a las exigencias de unidad de la economía nacional que requiere un mercado único (STC 64/1990, fundamento jurídico 3º), establezca criterios generales a tener en cuenta a la hora de efectuar el desarrollo normativo con tal de que se limiten a asegurar en ese sector específico la unidad de los principios básicos del orden económico, es constitucionalmente legítima.En múltiples ocasiones hemos, en efecto, afirmado que, en Estados como el nuestro, de estructura territorial compleja, la exigencia de que los principios básicos del orden económico sean unos y los mismos en todo el ámbito nacional es una proyección concreta del más general principio de unidad que el art. 2 C.E. consagra (SSTC 1/1982, fundamento jurídico 1º; 11/1984, fundamento jurídico 5º y 24/1986, fundamento jurídico 4º).
\nY, asimismo, hemos inferido reiteradamente de esa unidad, como consecuencia necesaria, la exigencia de un mercado único (STC 88/1986, fundamento jurídico 6º), configurándola como un límite de las competencias autonómicas (STC 71/1982, fundamento jurídico 2º) derivado implícitamente del art. 139.2 de la C.E. (SSTC 1/1982, fundamento jurídico 1º; 86/1984, fundamento jurídico 3º y 87/1985, fundamento jurídico 6º).
\n11.
\nDesde esa perspectiva cabe abordar el análisis de los preceptos impugnados. Y, entrando en él, ninguna duda de constitucionalidad ofrecen, a partir de las consideraciones anteriormente expuestas, los principios contenidos en la letra c) del art. 3 y en los núms. 1, 2 y 3 del art. 4: basta comprobar, con la simple lectura de los términos en que la Ley los enuncia, que se trata de meros \"principios generales\", esto es, de directrices abstractas, que no imponen ningún contenido normativo concreto y, además, que todos ellos se mantienen en el marco del haz de competencias que cabe atribuir al Estado.Mayores dudas pudiera ofrecer la regulación contenida en la letra a) del art. 3 en tanto, como anteriormente se afirmó, el Estado carece de competencias para establecer por sí un sistema común de transporte.
\nPero, si se lee atentamente el precepto que se analiza, no presupone en absoluto que se haya hecho uso de una tal facultad, sino que la obtención, como resultado, de un sistema común de transportes queda librada a la coordinación e interconexión de las redes, servicios o actividades de que se trata, mediante la actuación de las Administraciones competentes.No hay, pues, exceso en la atribución competencial, sin que la mención que en el precepto se hace de la coordinación la implique.Como al respecto dijimos en la STC 144/1985, fundamento jurídico 4º, analizando el título competencial contenido en el núm. 13 del art. 149.1, \"las competencias estatales en materia de planificación no se agotan con la de fijación de las bases, sino que también comprenden la de coordinación, que es -como se ha declarado en SSTC 32/1983, fundamento jurídico 2º, y 42/1983, fundamento jurídico 3º c), referentes a la materia de sanidad-, una competencia distinta de la anterior.
\nCompetencia de coordinación que, según las Sentencias citadas, 'persigue la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones o reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían, respectivamente, la realidad misma del sistema', habiéndose declarado igualmente en las mismas 'que esa coordinación le corresponde hacerla al Estado', y habiéndose añadido que 'la coordinación general debe ser entendida como la fijación de medios y de sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades (...) estatales y comunitarias en el ejercicio de sus respectivas competencias de tal modo que se logre la integración de actos parciales en la globalidad del sistema'.
\nMientras que en la STC 11/1984, fundamento jurídico 6º, se ha declarado -con referencia esta vez a la materia financiera- que 'la integración de la diversidad de las partes en un conjunto unitario, perseguida por la actividad de coordinación (...), exige la adopción de las medidas necesarias y suficientes para lograr tal integración'. Debiendo entenderse, asimismo, que la referencia que se hace en el art. 10, núm. 25, del E.A.P.V. a la 'ordenación general de la economía' como límite a las competencias asumidas en el mismo por la Comunidad Autónoma comprende el ejercicio por el Estado de sus competencias de coordinación en la materia\".La coordinación ex art. 149.1.13, corresponde, pues, al Estado, en los términos expuestos, siempre que, como dijimos en la STC 103/1989, fundamento jurídico 9º, \"en el ejercicio de dicha competencia no resulten vaciadas de contenido o limitadas irrazonablemente las correspondientes competencias autonómicas\".De ahí se infiere sin lugar a dudas la constitucionalidad del precepto examinado que, no obstante, no dispensa del análisis del modo específico en que esa facultad estatal de coordinación se halla regulada en la Ley.A la misma conclusión ha de llegarse respecto al principio contenido en el apartado b) del art. 3.
\nPues no se trata, en él, del establecimiento de ninguna clase de regulación específica del transporte intracomunitario, sino sólo de la afirmación de los criterios económicos que han de inspirar la configuración de esa actividad por las Comunidades Autónomas: estamos, pues, ante una regla de planificación de la actividad económica que, como tal, corresponde al Estado, y no ante una regulación del transporte.Por consiguiente, los arts. 3 y 4 de la Ley 16/1987, de Transportes Terrestres, han de estimarse conformes a la Constitución, al ser básicos y aplicables, por consiguiente, a los transportes intrautonómicos.
\n12.
\nEl art. 12 de la L.O.T.T., siguiendo de cerca los principios de los arts. 3 y 4, establece que conforme al art. 38 C.E. el marco de actuación en el que habrán de desarrollarse los servicios y actividades de transporte es el de economía de mercado, con la obligación a cargo de los poderes públicos de promover la productividad y el máximo aprovechamiento de los recursos.El apartado 2 dice que la actuación pública en el sector se sujetará a lo establecido en esta Ley para cada modo o clase de transporte, correspondiendo a los poderes públicos la misión de procurar la eficaz prestación de los servicios de titularidad pública, así como las funciones de policía o fomento de los transportes de titularidad privada.Por lo que respecta al primer inciso de este apartado (\"la actuación pública en el sector se sujetará a lo establecido en esta Ley para cada modo o clase de transporte\") es manifiesto, por las razones que ya se han apuntado al examinar el art. 2 de la L.O.T.T., que la actuación pública de la Comunidad Autónoma recurrente ha de sujetarse a la legislación autonómica que se dicte para el sector de los transportes, y no a la L.O.T.T., que sólo será aplicable en aquellos aspectos concretos en los que el Estado pueda invocar un título específico y distinto al de los transportes que sea concurrente con esta materia.
\nAsí, pues, una declaración general de sometimiento de la actuación pública autonómica en el sector a la L.O.T.T. no puede tener aplicación en cuanto a los transportes que dependan de las Comunidades Autónomas, por lo que el inciso de que se trata ha de entenderse aplicable, solamente, a los transportes supracomunitarios.Por el contrario, hay que entender enteramente conforme a la C.E. el apartado 1º del art. 12 que no hace otra cosa que reproducir casi literalmente el art. 38 C.E. Aparte de la incorrección técnica que supone el que las Leyes contengan normas meramente reiterativas de los preceptos constitucionales con la finalidad de declararlos aplicables en ámbitos o sectores en que ya resultan aplicables por imperativo constitucional, es evidente que al legislador estatal corresponden las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 C.E.), por lo que, independientemente de la fuerza vinculante propia de los mandatos del art. 38 de la C.E., el precepto impugnado no supone sino el ejercicio de tal competencia y es, por consiguiente, al ser básico, es aplicable a los transportes intrautonómicos.
\n13.
\nEl art. 13 L.O.T.T. dispone que \"por los órganos competentes de la Administración, a fin de posibilitar el cumplimiento de los principios expresados en los arts. 3 y 4, podrán adoptarse, durante el tiempo preciso, y en las formas previstas en esta Ley, y en sus normas de desarrollo, medidas que promuevan la corrección de las posibles deficiencias estructurales del sistema de transportes, tendiendo a la eliminación de las insuficiencias y de los excesos de capacidad, y vigilando la implantación y mantenimiento de servicios o actividades del transporte, acordes con las necesidades de la demanda.\"La impugnación de este precepto por el Consejo Ejecutivo se fundamenta exclusivamente en la imputación -genérica y común a los arts. 3, 4, 12 y 14- de que el Estado no puede establecer principios y directrices generales definidores de un sistema común de transportes, lo cual resulta incompatible con el carácter exclusivo con que el Estatuto de Autonomía ha atribuido a Cataluña las competencias sobre los transportes que transcurran íntegramente sobre su territorio.
\nLa lectura del precepto cuestionado pone de manifiesto que, en efecto, no existe otro título competencial distinto al que atribuye al Estado el art. 149.1.21 C.E. que pueda justificar la aplicación del art. 13 a los transportes que son de la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma recurrente, ya que se trata de una norma referida exclusivamente a las medidas correctoras de las posibles deficiencias e insuficiencias estructurales del sistema de transportes, que excede el ámbito de lo que razonablemente cabe entender por coordinación en el ámbito de la economía. Siendo esto así debe entenderse que los órganos competentes de la Administración a los que se refiere el art. 13 de la L.O.T.T. son exclusivamente los de la Administración del Estado, y no los de la Administración autonómica.
\nAsí entendido, el precepto es constitucional.
\n14.
\nEl art. 14 -impugnado por el Consejo Ejecutivo y por el Parlamento de Cataluña- prevé la posibilidad de que el Gobierno suspenda, prohíba o restrinja, total o parcialmente, servicios o actividades de transporte, por motivos de defensa nacional, orden público, sanitarios u otras causas graves de utilidad pública o interés social que igualmente lo justifiquen. Ambos recurrentes aceptan que el Estado atribuya al Gobierno de la Nación las facultades de que se trata en atención a motivos de defensa y -aunque no exclusivamente- al orden público, pero rechazan que exista una competencia estatal genérica para adoptar esas medidas invocando motivos sanitarios o, más extensivamente, \"cualquier razón de utilidad pública o social\".En efecto, nada hay que objetar desde el punto de vista del sistema de distribución de competencias, como admiten los propios recurrentes, a la previsión contenida en el art. 14 que atribuye facultades al Gobierno para suspender, prohibir o restringir servicios o actividades de transporte de competencia autonómica cuando haya motivos de defensa nacional que lo justifiquen, ya que conforme al art. 149.1.4 C.E., el Estado tiene la competencia exclusiva, en bloque, sin distinción entre facultades legislativas y ejecutivas, en materia de defensa.A la misma conclusión debemos llegar en relación con las facultades atribuidas al Gobierno cuando concurran motivos de orden público que así lo justifiquen, máxime habida cuenta de que no hay auténtica impugnación, a falta de argumentos que avalen la improcedencia de la intervención estatal.En lo que atañe al resto del precepto, el enjuiciamiento ha de partir de que, como dijimos en la STC 329/1993 \"en casos extraordinarios y a causa de poderosas razones de seguridad y grave y urgente necesidad\" la competencia autonómica puede ceder en favor del Estado.Desde esta perspectiva, la posibilidad de que el Gobierno, ex art. 149.1.16 C.E., prohíba o restrinja alguna de las actividades de transporte por motivos sanitarios, no resulta contraria a la Constitución si se interpreta -según un modo de entender el texto de la Ley que no se halla gramaticalmente excluído por su ambigüa redacción- que dichos motivos han de ser graves, y comportar, por lo tanto, la necesidad de una intervención urgente y unitaria.Distinta ha de ser, sin embargo, la conclusión en cuanto se refiere al último inciso del precepto impugnado.
\nLas \"causas graves de utilidad pública o interés social\" remiten a una motivación \"lo suficientemente genérica y ambigua\" como para generar una discrecionalidad constitucionalmente ilegítima en favor del Estado, susceptible de dar lugar a un vaciamiento efectivo de las competencias autonómicas (SSTC 149/1991, fundamento jurídico 4,B,e) y 329/1993 (fundamento jurídico 4º). En consecuencia, el inciso aludido ha de estimarse contrario al orden constitucional de competencias y, por ende, nulo.C) Régimen de competencias. Arts. 5.1, 6 y 7 L.O.T.T.
\n15.
\nEl art. 5.1 de la L.O.T.T. prescribe que \"El ejercicio de sus competencias por los distintos órganos administrativos no podrá realizarse de tal manera que impida u obstaculice la efectividad de las encomendadas a los restantes en cuanto éstas fueran conducentes al cumplimiento de los principios establecidos en el art. 3\". La oscuridad con que está redactado este precepto no impide advertir que no atribuye en sentido estricto competencia alguna al Estado, ni en su virtud puede imponer ningún tipo de restricción a las Comunidades Autónomas. En la medida en que se entienda que los órganos administrativos, a los que se refiere el precepto, son los que existen dentro de un mismo ente público, no hay razón alguna para dudar de su constitucionalidad. Por lo que, así interpretado, el art. 5.1 respeta el orden constitucional de competencias.
\n16.
\nEl art. 6 de la L.O.T.T., impugnado tanto por el Consejo Ejecutivo como por el Parlamento de Cataluña, contiene dos disposiciones de naturaleza muy distinta. Según el primer inciso, el Gobierno de la Nación, de conformidad con lo establecido en el art. 97 C.E., fija los objetivos de la política general de transportes. Esta norma debe considerarse, en efecto, no aplicable a los transportes que sean competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma, por cuanto es evidente que el art. 97 C.E. no es un precepto que contenga un título atributivo de competencias. Bien es cierto que según el precepto constitucional que acaba de citarse el Gobierno dirige la Administración, pero se refiere lógicamente a la Administración del Estado, no a la de la Comunidad Autónoma.
\nEn materia de transportes terrestres el Estado tiene competencia sólo sobre los que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma. Su política de transportes no puede ser, en consecuencia, una política \"general\" -como dice el art. 6 de la L.O.T.T.- que afecte a los transportes que discurran íntegramente por el territorio de una Comunidad Autónoma, pues éstos son de la competencia exclusiva de aquélla, por lo que procede declarar que es constitucional en cuanto habilita al Gobierno para fijar los objetivos de la política general de los transportes que son competencia del Estado.En cuanto al segundo inciso del art. 6, que atribuye al Gobierno la potestad de asegurar la coordinación de los distintos tipos de transporte y procurar la adecuada dotación de infraestructuras para los mismos, como tal atribución se realiza \"en el ámbito de su competencia\", para nada afecta a los transportes intrautonómicos y nada cabe objetar a su corrección constitucional.De modo que, así entendido, el precepto resulta conforme al orden constitucional de competencias.
\n17.
\nPor último, el art. 7 asigna a los poderes públicos unas atribuciones genéricas para ejercer sus competencias en materia de transportes. El precepto, en tanto que establece funciones y atribuciones relativas a la gestión en el sector de los transportes terrestres, no puede sino entenderse referido a los poderes públicos estatales, pues no existiendo ni explícita, ni tampoco implícitamente, concurrencia de título competencial distinto al de \"transportes\", no puede aplicarse a los transportes que sean de la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma. Así interpretado, el precepto es conforme a la Constitución.D) Coordinación entre distintos modos de transporte. Arts. 25 y 26 L.O.T.T.
\n18.
\nEl art. 25 de la L.O.T.T. -que más que establecer un mandato o prohibición lo que expresa es un desideratum (\"la Administración procurará...\")- no resulta aplicable a la Comunidad Autónoma de Cataluña, porque, al carecer el Estado de competencias sobre transportes intracomunitarios, no puede pretender que la Administración estatal sustituya a la autonómica en materias de la competencia de ésta. Pero cabe entender que el precepto se refiere sólo a la Administración estatal. Y, así interpretado, es conforme a la Constitución.Por su parte, el art. 26 no es aplicable en su literalidad a los transportes sujetos a la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma recurrente por cuanto, de serlo, atribuiría al Gobierno la facultad de intervenir sobre los transportes de competencia autonómica, sin título específico que le legitimase para ello, sustituyendo a la autoridad autonómica competente.
\nEste reconocimiento universal, en favor del Estado, de una competencia para establecer un desplazamiento o trasvase en el transporte de determinadas mercancías, sobre la base de una fórmula genérica e ilimitada, cual es la de que \"razones extraordinarias de interés público que lo justifiquen\", sólo puede desplegar su eficacia sobre los transportes en los que el Estado tiene competencia, esto es, sobre aquellos que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma. Sólo en los casos en que esas razones de interés público sean reconducibles a un título específico de competencia estatal, como pudieran ser los de defensa nacional u orden público que menciona el art. 14 de la L.O.T.T., la facultad en cuestión podría ejercitarse en relación con los transportes intracomunitarios, sin perjuicio, claro está, del recurso, siempre deseable, a las técnicas de colaboración.
\nPor lo que el precepto debe ser interpretado en ese sentido limitativo, siendo así conforme con el orden constitucional de competencias.E) Coordinación del sistema de transporte con las necesidades de la defensa y protección civil. Arts. 29.2 y 31 L.O.T.T.
\n19.
\nLos arts. 29.2 y 31 de la L.O.T.T., impugnados sólo por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, integran el Capítulo Quinto del Título I que lleva por rúbrica \"coordinación del sistema de transportes con las necesidades de la defensa y protección civil\". El recurrente nada objeta al apartado 1 del art. 29 por cuanto reconoce que el Estado tiene competencia exclusiva sobre defensa (art. 149.1.4 C.E.). Tampoco se opone a que, conforme a lo previsto en el apartado 2 del precepto citado, el Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones ejerza, con el indicado objeto, la coordinación de las actividades de transporte de las Comunidades Autónomas. Lo que la Comunidad Autónoma recurrente considera inconstitucional es que se atribuya al referido órgano estatal su \"control\", ya que, conforme a la doctrina de las SSTC 6/1982 y 76/1983, la autonomía exige, en principio, que las actuaciones de la Administración autonómica no sean controladas por la Administración del Estado.Pues bien, al respecto cabe decir que, en efecto, en materia de transportes, tanto por la naturaleza de la actividad, como por el criterio de territorialidad a partir del que la Constitución y los Estatutos de Autonomía han diseñado el reparto de competencias, se acentúa la necesidad de una específica coordinación entre las diferentes Administraciones interesadas.
\nCon más razón ello es así cuando entra en juego la defensa nacional. A este respecto, ya manifestamos en nuestra STC 113/1983 que la necesaria coordinación de cuanto se relacione con la defensa nacional requiere que, como contenido de esa competencia de coordinación de la que son titulares los órganos superiores de la defensa nacional, se incluya la de las vías de comunicación y los transportes por tierra, mar y aire. Nada hay, pues, que objetar, y así lo reconoce el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, a la atribución de facultades de coordinación en favor del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones.Sin embargo, no podemos decir lo mismo de la habilitación que el art. 29.2 de la Ley hace a dicho Ministerio para \"controlar\" las actividades de las Comunidades Autónomas en materia de transportes.
\nPues si bien es cierto que la posibilidad de ejercer el control por parte del Estado se vincula a las exigencias de la defensa nacional, no lo es menos que no deja de ser la previsión de un control genérico e indeterminado que, según reiterada doctrina de este Tribunal (desde la STC 4/1981, fundamento jurídico 3º), resulta contrario al principio constitucional de autonomía. Pero cabe interpretar el precepto en cuestión en el sentido de que los controles allí previstos serán exclusivamente aquéllos que resulte necesario ejercer para garantizar el cumplimiento de las facultades emanadas del ejercicio de las potestades de coordinación. Así interpretado el precepto, resulta acorde con el orden constitucional de competencia.
\n20.
\nDel art. 31 -relativo a la coordinación del sistema de transportes con las necesidades de protección civil- el Consejo Ejecutivo de Cataluña sólo impugna el último párrafo, conforme al cual corresponde al Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones, en el ámbito de la protección civil, en relación con la actividad de los transportes, \"colaborar en la elaboración y homologación de los Planes Territoriales y Especiales de intervención en emergencias que pueden afectar a los transportes, así como a la ejecución de las previsiones relativas al empleo de éstos\".Para determinar si la previsión normativa contenida en el último párrafo del art. 31 de la L.O.T.T. invade o no las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña en materia de transportes (arts. 9.15 y 11.9 E.A.C.) y de protección civil (art. 13 E.A.C.), es preciso distinguir entre las dos funciones que se atribuyen al Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones; esto es, la de colaborar en la elaboración de los Planes Territoriales y Especiales, de un lado, y la de colaborar en la homologación de los mismos, de otro.Este Tribunal ha tenido ocasión de manifestar (SSTC 123/1984 y 133/1990) que por la misma naturaleza de la protección civil, que persigue la preservación de las personas y bienes en situaciones de emergencia, se produce en esta materia un encuentro o concurrencia de muy diversas Administraciones Públicas.
\nDesde esta perspectiva la competencia autonómica encuentra límites que derivan de la existencia de un posible interés nacional y suprautonómico y, como consecuencia de ello, no pueden negarse al Estado las potestades necesarias para obtener y salvaguardar la coordinación de distintos servicios y recursos pertenecientes a múltiples sujetos, así como (si fuera necesario) para garantizar una dirección y organización unitarias.Con base en esta doctrina, la STC 133/1990 consideró conforme con la Constitución la competencia atribuida al Gobierno por la Ley 2/1985, sobre Protección Civil, para elaborar una Norma Básica de Protección Civil que determinase las directrices esenciales para la elaboración de los distintos Planes Territoriales y Especiales, la fijación por la Ley de un contenido mínimo e indispensable de los diferentes Planes Territoriales, así como la homologación de los Planes Territoriales y Especiales por la Comisión Nacional de Protección Civil, en la medida en que dicha competencia de homologación se configura como una actividad reglada y de control técnico, dirigida a constatar que los planes contemplan distintos contenidos.Pues bien, de acuerdo con todo ello, debemos concluir ahora que nada hay que objetar, desde el punto de vista del sistema de distribución de competencias, a la previsión relativa a la homologación de los Planes que contempla el art. 31 de la L.O.T.T., ya que si -como dijimos en la STC 133/1990- esa competencia de mera homologación no constituye invasión competencial alguna, por la misma razón no invadirá la competencia autonómica una norma que prevé la colaboración de un órgano de la Administración del Estado (Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones) en el ejercicio de una competencia que, de acuerdo con la Constitución, corresponde al Estado, aunque se ejerza por un órgano mixto de representación conjunta del Estado y de las Comunidades Autónomas (la Comisión Nacional de Protección Civil).
\n21.
\nNo puede decirse lo mismo sobre la competencia que la L.O.T.T. atribuye al Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones para colaborar en la \"elaboración\" de los Planes Territoriales y Especiales de intervención en emergencias que puedan afectar a los transportes. Los Planes de la Comunidad Autónoma (territoriales) y los Planes Especiales cuyo ámbito territorial de aplicación no exceda del de una Comunidad Autónoma se aprobarán -según establece la propia Ley 2/1985 (arts. 10.1 y 11) -por la Comunidad Autónoma respectiva, que será la competente para determinar cuál sea el órgano autonómico competente para tal aprobación. Ciertamente, el Estado puede, según dijimos, fijar \"un contenido mínimo e indispensable de los diferentes planes territoriales que permita su homologación posterior e integración en una planificación unitaria\" (STC 133/1990, fundamento jurídico 10).
\nPero, afirmamos también en el mismo lugar que a las Comunidades Autónomas corresponde la elaboración de los mismos, que comprende la potestad de recabar información y colaboración. Así, pues, debe concluirse que en el marco de lo dispuesto en la Norma Básica de Protección Civil, y siempre que se respete el contenido mínimo establecido por la Ley de Protección Civil (art. 9), es la Comunidad Autónoma la única competente para aprobar los Planes Territoriales o Especiales, de ámbito autonómico, que afecten a los transportes que transcurren en su territorio, sin que el Estado pueda, por consiguiente, imponerle la intervención del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones en el proceso de elaboración de aquéllos.
\nEn consecuencia debemos declarar que el art. 31, último párrafo, de la L.O.T.T. no es aplicable a la Generalidad de Cataluña.No desvirtúa la afirmación precedente la alegación que hace el Abogado del Estado en el sentido del carácter no imperativo del precepto que, según él, faculta al Ministerio para colaborar pero no obliga a recibir esa colaboración. Efectivamente, nada habría que objetar si el precepto en cuestión hubiese previsto un asesoramiento facultativo a realizar por el Ministerio cuando así lo solicitasen las Comunidades Autónomas (STC 17/1986). Sin embargo, de la dicción literal del art. 31 de la L.O.T.T. no puede deducirse, en absoluto, un significado como ese; sino que, antes al contrario, pone de manifiesto, con toda evidencia, que se trata de una norma atributiva de competencias en favor del Estado, cuyo ejercicio no se supedita a requerimiento alguno por parte de la Comunidad Autónoma.F) El Consejo Nacional de Transportes Terrestres.
\nArts. 16.1 y 36.5.
\n22.
\nLos arts. 16.1 y 36.5 de la Ley prevén la existencia de un informe preceptivo del Consejo Nacional de Transportes Terrestres en el procedimiento de elaboración de los Planes de Transporte. Nada hay que objetar, obviamente, a esta previsión cuando se trata de la aprobación de los Planes de Transporte que apruebe la Administración del Estado en el ejercicio de su competencia sobre transportes, esto es, sobre los transportes que discurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma. Sin embargo, cuando se trata de la aprobación, por parte de la Comunidad Autónoma, de los Planes de Transportes de su competencia, esto es, de aquellos relativos a los transportes que discurren íntegra y exclusivamente por su territorio, podría estimarse que el informe preceptivo del C.N.T.T. supone una indebida mediatización de sus competencias.Pues bien: aunque no sea vinculante (y no lo es, en virtud de lo dispuesto en el art. 85.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 vigente en el momento de aprobarse la L.O.T.T.; hoy art. 83.1 de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común), el informe preceptivo de un órgano de la Administración del Estado, exigido como requisito previo -como lo hace el art. 16.1 de la L.O.T.T.- para la elaboración y aprobación por la Comunidad Autónoma de sus Planes de Transportes, supone una mediatización del ejercicio por ésta de sus competencias propias y exclusivas, que resulta contrario al sistema de distribución de competencias en la materia, según el cual la aprobación de los planes corresponde en exclusiva a quienes ostentan la titularidad competencial (SSTC 149/1991 y 36/1994), razón por la cual debemos concluir que los arts. 16.1 y 36.5 no son de aplicación a los transportes atribuidos a la competencia de la Comunidad Autónoma recurrente.G) Juntas Arbitrales del Transporte.
\nArt. 38.4 23.