También reconoce la aplicación del sistema de recursos. Y permite que los órganos judiciales puedan plantear las correspondientes cuestiones ante el Tribunal Constitucional y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de manera que no puede sostenerse, como hacen las Cortes recurrentes, que la Ley de amnistía vulnere la posición que en nuestro Estado de Derecho corresponde al Tribunal Constitucional y al Tribunal de Justicia de la Unión Europea.Además de no infringirse el principio de separación de poderes, como se ha expuesto, tampoco queda afectado el principio de reserva de jurisdicción. Al despenalizar los hechos previstos en la Ley de amnistía, esta viene a establecer una regulación que los jueces y tribunales deben aplicar, no incidiendo en el art. 24 CE, pues la ley se aplica en el seno de un procedimiento presidido por todas las garantías procesales previstas en dicho precepto constitucional.
\nA modo de ejemplo, indica que de la misma manera que nadie podría pensar que una reforma del Código penal afectara a la reserva de jurisdicción por incluir o excluir algún determinado tipo de delito, por las mismas razones la reserva jurisdiccional no se ve vulnerada cuando los jueces y tribunales han de aplicar una ley de amnistía a los supuestos contemplados en la misma. Al despenalizar determinados hechos, el legislador orgánico no invade ni la potestad jurisdiccional, ni la reserva jurisdiccional ni el art. 24.1 CE.En relación a la impugnación de los arts. 3 y 4 de la Ley de amnistía con base en que “[t]ales manifestaciones de la efectividad inmediata resultan contrarias al principio de reserva de jurisdicción en la medida en que no parecen dejar margen al juez para concretar caso a caso el alcance de la aplicación de la amnistía”, el abogado del Estado se opone considerando que “si bien […] el levantamiento de las medidas es inmediato este se producirá solo en el caso en que el juzgador entienda que los hechos objeto del proceso penal son subsumibles en la Ley de amnistía, por tanto existe un juicio previo de valoración por parte del tribunal y solo si el juzgador considera que el hecho se integra entre los amnistiados procederá al levantamiento de las medidas cautelares, esto es si las personas encausadas son ‘beneficiarias de la amnistía’”.
\nContinúa diciendo que “[s]i el juzgador aprecia que son beneficiarios de la amnistía y, por tanto, concurre en ellos una causa de extinción de la responsabilidad penal, desaparecen de inmediato los presupuestos que permiten el mantenimiento de cualquier medida cautelar por la investigación de hechos que ya no son delictivos y, en consecuencia, procede el levantamiento inmediato de cualquier medida cautelar que ya no tiene razón de ser”.Así ocurre, en aplicación de las normas generales del art. 503 de la Ley de enjuiciamiento criminal (LECrim), con la prisión provisional, pues “la apreciación de que el sujeto es beneficiario de la amnistía hace desaparecer el carácter delictivo del hecho y la responsabilidad criminal, por lo que no existe justificación alguna para su mantenimiento”.
\nLo mismo ocurre con la detención, en aplicación de los arts. 489 y 490 LECrim. Y esta es la forma habitual del proceder de los tribunales cuando desaparecen los presupuestos y motivos de la medida cautelar. En estos casos, procede el levantamiento de tal medida.Adicionalmente, si se perdona el delito no tiene sentido que se cursen las órdenes de busca y captura e ingreso en prisión, así como las órdenes nacionales, europeas e internacionales de detención.En definitiva, los arts. 3 y 4 de la Ley de amnistía no infringen los arts. 24 y 117 CE, puesto que las medidas previstas en estos se encuentran motivadas y resultan proporcionadas al fin que persigue la Ley.I) Alegaciones en relación con el fundamento jurídico-material octavo (“Los artículos 5, 6, 7.2 y 8 de la Ley Orgánica, al concretar los efectos de la amnistía en los ámbitos de la responsabilidad civil, administrativa, disciplinaria y contable, vulneran el derecho a la igualdad de todos los españoles”)a) Por lo que se refiere a los arts. 5, 6 y 7.2, el abogado del Estado considera que la argumentación de la demanda es inadmisible.
\nA su juicio, el perdón de las infracciones administrativas es una concreción de la Ley de amnistía y solo podrán ser perdonadas aquellas infracciones que se relacionen con el ámbito de aplicación de la Ley, que considera suficientemente claro.b) Frente a la impugnación del art. 8, explica que la regla establecida en el art. 8.2 de la Ley de amnistía no es sino reiteración de lo ya previsto en la Ley de enjuiciamiento criminal para el caso del archivo de los procesos penales. En particular, transcribe el art. 116 LECrim. La extinción de la responsabilidad penal en virtud de la amnistía no establece ningún régimen diferente respecto del resto de causas de extinción de la responsabilidad criminal (prescripción, indulto, etc.) en cuanto al ejercicio posterior de la acción civil conforme a las reglas generales.La razón de ser de este precepto es la interdicción de la exoneración de la responsabilidad civil derivada de hechos susceptibles de amnistía que se sustancie en vía penal.
\nCon ello, la ley pretende que los daños civiles causados por los hechos amnistiados no queden exentos de responsabilidad lo que, lejos de constituir una discriminación o una vulneración del art. 24.1 CE, establece una salvaguarda del derecho de defensa de los particulares que hayan sufrido consecuencias de carácter civil.J) Alegaciones en relación con el fundamento jurídico-material noveno (“Los artículos 9, 10 y 11 pueden vulnerar el derecho a la tutela judicial efectiva y la atribución exclusiva de la potestad jurisdiccional”)a) El abogado del Estado se refiere al dictamen de la Comisión de Venecia CDL-AD (2024)003 que, a su juicio, ya contiene el principal argumento para rechazar esta impugnación, pues en este caso la Ley de amnistía no altera el régimen ordinario de recursos, sino que mantiene la regla general.
\nAsí, recuerda que, con arreglo a la Ley de enjuiciamiento criminal, la prisión provisional “solo durará lo que subsistan los motivos que la hayan ocasionado” y “[e]l detenido o preso será puesto en libertad en cualquier estado de la causa en que resulte su inocencia”. En palabras del dictamen de la Comisión de Venecia, § 104:“Estas son las consecuencias lógicas de la supresión retroactiva de la responsabilidad penal: se abandonan los procesos pendientes, no se incoan otros nuevos; se anulan las sentencias, y las penas no se ejecutan o se interrumpe su ejecución (véase el apartado 43 anterior). Siempre y cuando la decisión sobre si un individuo se beneficia de la amnistía sea adoptada por el juez (sobre la base de los criterios generales contenidos en la amnistía), y el levantamiento del arresto, la detención y las medidas cautelares sea consecuencia de dicha decisión judicial, en opinión de la Comisión no existe ningún problema de separación de poderes”.b) Por otro lado, el carácter preferente de la aplicación de la amnistía no es ninguna novedad, pues así lo establecía la Ley 46/1977, que preveía la aplicación preferente de la amnistía concedida en aquel momento y fijaba un plazo de tres meses para su aplicación.c) Tampoco advierte incompatibilidad entre los arts. 10 y 11, cuando el segundo señala que los efectos de la amnistía se producirán desde su firmeza mientras que el primero establece que la presentación de recursos carecerá de efectos suspensivos.
\nIdéntica previsión se recogía en el art. 9 de la Ley 46/1977. Además, habría que distinguir entre la extinción de la responsabilidad penal, que no se produce sino por resolución judicial firme, y la extinción de la responsabilidad administrativa o contable, en las que la resolución firme es la resolución administrativa o contable, sin perjuicio de los recursos contencioso-administrativos que luego quepa interponer.d) Rechaza también la tesis de que el art. 11 vulnere la presunción de inocencia al impedir a los beneficiarios de la amnistía probar su inocencia, pues “no es necesario probar la inocencia de algo que ya no es delictivo”. Indica también que la jurisprudencia del Tribunal Supremo ya ha rechazado que sea ineludible la incoación de causa penal para declarar la extinción de la responsabilidad penal por razón de la aplicación de una ley de amnistía [ATS de 11 de mayo de 2010, recurso 20048-2009, Sala de lo Penal (ECLI:ES:TS:2010:5560A)].Niega también la aducida vulneración del art. 24 CE porque: (i) en todo caso es el juez el que debe apreciar si concurren los presupuestos para la aplicación de la amnistía; y (ii) que el efecto de la aplicación de la amnistía sea el sobreseimiento libre, ya sea en fase de instrucción, intermedia o de enjuiciamiento, responde al mismo tratamiento de la amnistía conforme a la Ley de enjuiciamiento criminal (arts. 666, 675 y 637), y así ha sido aplicada por los jueces y tribunales en el caso de los hechos subsumidos en la Ley 46/1977.K) Alegaciones en relación con la “[i]nconstitucionalidad mediata del resto de artículos 12, 13, 14, 15 y 16, derivada de que la amnistía vulnera los arts. 14 y 117 CE”Acerca de la vulneración de los arts. 14 y 117 CE, el abogado del Estado se remite a lo ya dicho al respecto en los apartados anteriores.Sobre el art. 13, refiere que el recurso parte de un error patente pues la responsabilidad civil no se extingue por la amnistía, sino que será exigible por el perjudicado civilmente incluso en caso de aplicación de la Ley de amnistía, como resulta de los arts. 8.2 y 5.3 y la exposición de motivos de la Ley de amnistía.En cuanto a los arts. 15 y 16, señala que el recurso carece de carga alegatoria, limitándose a señalar su inconstitucionalidad mediata por entender que el fundamento de la ley es inconstitucional por carecer de cobertura constitucional, lo que ya ha sido rebatido en los apartados anteriores.L) Alegaciones en relación con el fundamento jurídico-material undécimo (“Las disposiciones finales primera y segunda de la ley orgánica son inconstitucionales porque llevan a cabo una modificación encubierta de la Carta Magna para incorporar con carácter permanente la amnistía como causa de extinción de la responsabilidad contable y penal respectivamente”)Frente a este conjunto de alegaciones, el abogado del Estado aduce que, como ya ha explicado, la Ley de amnistía no implica ninguna reforma constitucional encubierta, sino que tiene cabida dentro de la Carta Magna y constituye una decisión legítima del legislador democrático.Además, a su juicio, las disposiciones finales primera y segunda no introducen ninguna novedad propiamente dicha.
\nPrueba de ello es que la Ley de enjuiciamiento criminal ya prevé la amnistía como causa de exención de la responsabilidad criminal (art. 637.3). Asimismo, la jurisprudencia de nuestros tribunales a raíz de la aplicación de las leyes de amnistía de los años 70 era clara en cuanto a la incardinación de la amnistía como causa de exención de la responsabilidad en los distintos ámbitos jurisdiccionales, no solo en el ámbito penal.Concluye apuntando que “la Ley de amnistía supone un régimen jurídico singular y excepcional fundada en el ejercicio del derecho de gracia, que tiene encaje en la Constitución. Por ello, la aprobación de la [Ley de amnistía] no exige para su constitucionalidad una previa reforma de la Carta Magna ni tampoco se trata de una reforma encubierta de la Constitución tal y como se afirma en la demanda, dado que la norma aprobada se encuentra amparada en la facultad de la libre configuración del legislador”.
\n16.
\nPor providencia de 7 de octubre de 2025 se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el día 8 del mismo mes y año.
\nII. Fundamentos jurídicos 1.
\nObjeto del recurso y posiciones de las partesEl presente recurso de inconstitucionalidad, promovido por las Cortes de Aragón, se dirige contra la totalidad de la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña y, en concreto, contra los arts. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 y 16 y contra las disposiciones finales primera y segunda de la citada ley orgánica.El recurso de inconstitucionalidad sostiene que la amnistía, en sí misma considerada, es contraria a la Constitución. El Parlamento autonómico recurrente alega que la amnistía no se encuentra expresamente prevista en la Constitución y que solo podría aprobarse previa reforma expresa de esta.
\nArgumenta que, a partir del examen de los trabajos constituyentes y de la prohibición de los indultos generales, recogida en el art. 62 i) CE, se deriva la prohibición constitucional de la institución de la amnistía. De otra parte, alega que durante la tramitación parlamentaria se incurrió en diversos vicios procedimentales que determinarían la inconstitucionalidad de la Ley de amnistía por vulneración del art. 23 CE y, además, se afirma que al no haberse tramitado la previa reforma constitucional se habría vulnerado el derecho de los ciudadanos aragoneses a pronunciarse en el referéndum que muy probablemente se habría convocado. También considera que la Ley de amnistía en su conjunto, y en particular el art. 1, vulnera el derecho a la igualdad del art. 14 CE.Además de los argumentos referidos al conjunto de la Ley de amnistía, en el recurso de inconstitucionalidad presentado por las Cortes de Aragón se denuncia también la inconstitucionalidad, en concreto, de sus arts. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7.2, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 y 16 y de sus disposiciones finales primera y segunda.
\nComo se recoge con mayor detalle en los antecedentes de esta resolución, en relación con estos preceptos el recurso denuncia la vulneración de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE); el derecho a la igualdad (art. 14 CE); el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE); el derecho a la legalidad penal (art. 25.1 CE); el principio de reserva de jurisdicción (art. 117.3 CE); así como las normas reguladoras del procedimiento de reforma constitucional (arts. 167 y 168 CE).El representante del Senado solicita la declaración de inconstitucionalidad y nulidad “de toda la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña, o, subsidiariamente, la inconstitucionalidad y nulidad, en los términos del fundamento jurídico-material séptimo [de su escrito de alegaciones], y con carácter independiente, de todas y cada una de las siguientes disposiciones: de las letras a) y b) del artículo 1.1, en cuanto a la malversación; de la letra c) del artículo 2; de la letra d) del artículo 2; y de la letra f) del artículo 2”.La representante procesal del Congreso solicita que se desestime el recurso de inconstitucionalidad en todo lo que se refiere a los vicios del procedimiento legislativo que se denuncian en la demanda, en lo que afecta a esta Cámara.El abogado del Estado interesa la inadmisión del recurso por falta de legitimación activa de la parte demandante y, subsidiariamente, la íntegra desestimación del mismo.
\n2.
\nSobre la legitimación de las Cortes de Aragón para promover el presente recurso de inconstitucionalidadCon carácter preliminar, este tribunal ha de pronunciarse acerca del óbice procesal invocado por el abogado del Estado, que niega la legitimación activa de las Cortes de Aragón para interponer el presente recurso de inconstitucionalidad.Como ha quedado expuesto con mayor detalle en el relato de los antecedentes, el Parlamento autonómico recurrente justifica su legitimación indicando que interpone el recurso de inconstitucionalidad con el objetivo de defender el derecho a la igualdad de los ciudadanos aragoneses y el “modelo constitucional de Estado del que la Comunidad Autónoma de Aragón es deudora, como lo es la catalana”, aspectos ambos que, al decir de la parte actora, quedan en entredicho como consecuencia de la aprobación de la ley.
\nAsimismo, justifica su interés legítimo en las relaciones de vecindad entre las Comunidades Autónomas de Aragón y de Cataluña, derivadas de su proximidad territorial. A tales argumentos se opone la Abogacía del Estado considerando, en esencia: (i) que no afecta en absoluto al ámbito de autonomía de la Comunidad Autónoma de Aragón, pues se trata de una ley eminentemente penal y, por ende, de una materia de competencia exclusiva del Estado que no se proyecta sobre las competencias autonómicas; (ii) que no vulnera el derecho a la igualdad; y (iii) que no se pone en juego el modelo constitucional como consecuencia de la aprobación de la ley objeto de impugnación.Planteada la cuestión en los términos indicados, hemos de partir de que el art. 162.1 a) CE reconoce la legitimación de los órganos colegiados ejecutivos y asambleas legislativas de las comunidades autónomas para interponer recurso de inconstitucionalidad.
\nDesarrollando esta previsión constitucional, el art. 32.2 LOTC establece que los órganos colegiados ejecutivos y las asambleas legislativas de las comunidades autónomas están legitimados para interponer recurso de inconstitucionalidad contra leyes, disposiciones o actos con fuerza de Ley del Estado “que puedan afectar a su propio ámbito de autonomía”. Si bien en un primer momento este tribunal interpretó este requisito en un sentido restrictivo, exclusivamente competencial, como una referencia a la afectación de las competencias autonómicas (STC 25/1981, de 14 de julio, FJ 3), toda la doctrina posterior ha seguido una tendencia interpretativa flexibilizadora, como se muestra en la STC 62/2023, de 24 de mayo, FJ 2, en que recogiendo la doctrina constitucional actual recordamos que “la legitimación de las comunidades autónomas para interponer el recurso de inconstitucionalidad no está al servicio de la reivindicación de una competencia violada, sino de la depuración del ordenamiento jurídico” en todos aquellos supuestos “en que exista un punto de conexión material entre la ley estatal y el ámbito competencial autonómico”.Con carácter previo, cabe recordar que la legitimación para interponer un recurso de inconstitucionalidad es una cuestión de orden público procesal.
\nDe dicha naturaleza se deriva que este tribunal puede examinar su concurrencia de oficio, haya sido o no controvertida en el proceso, y que no se encuentra constreñido por las alegaciones de los recurrentes acerca de su legitimación, pudiendo acudir a otras razones distintas. Como consecuencia de lo anterior, una vez reconocida la legitimación de un Gobierno o de un Parlamento autonómico para interponer recurso de inconstitucionalidad contra una norma estatal con rango de ley, ese reconocimiento puede extrapolarse a otros recursos interpuestos contra la misma norma. Naturalmente, lo anterior ha de entenderse sin perjuicio de que respecto de alguna comunidad autónoma concreta concurrieran intereses singulares que no pudieran apreciarse en otras.Sentado lo anterior, debemos constatar si en el presente recurso de inconstitucionalidad concurren los puntos de conexión material necesarios para decidir si procede rechazar el motivo de inadmisibilidad alegado por el Gobierno de la Nación.En primer lugar, el recurso suscita la controversia acerca de la competencia del Estado para regular y conceder amnistías, alegando que la potestad de amnistiar es algo distinto de la potestad legislativa, de manera que la concesión o regulación de amnistías excedería de las atribuciones constitucionales de las Cortes Generales ex art. 66.2 CE.
\nSe defiende así un determinado orden de distribución de competencias en relación con el ejercicio del derecho de gracia, a través de la concesión de amnistías. En este punto, la doctrina constitucional ha reconocido legitimación a las comunidades autónomas para interponer recurso de inconstitucionalidad no solo en defensa de una competencia propia, sino también de una competencia exclusiva del Estado o un determinado modelo de distribución competencial (SSTC 30/2011, de 16 de marzo, FJ 3, y 239/2012, de 13 de diciembre, FJ 2), por lo que este criterio puede extrapolarse al presente recurso de inconstitucionalidad.En segundo lugar, se invocan infracciones en el procedimiento legislativo que condujo a la aprobación de la Ley de amnistía, tales como haberse ejercido la iniciativa legislativa por medio de proposición de ley y no a través de proyecto de ley o haber acordado la mesa del Congreso la devolución de la proposición de ley orgánica a la Comisión de Justicia, continuando su tramitación, después de haberse rechazado el conjunto de la iniciativa por la mayoría absoluta del Pleno.
\nEn relación con este motivo de impugnación debe recordarse el criterio fijado en el fundamento jurídico 4 de la STC 59/2015, de 18 de marzo, que admitió que a través del recurso de inconstitucionalidad promovido por una comunidad autónoma podían invocarse infracciones del procedimiento legislativo, atendiendo a su interés en “asegurar en concreto el correcto funcionamiento del sistema de producción normativa preconizado por la norma fundamental, depurando y expulsando del ordenamiento las normas impugnadas que se aparten de dicho sistema”.Finalmente, las Cortes de Aragón aducen en su recurso la quiebra de los principios de separación de poderes y de reserva de jurisdicción (art. 117.3 CE) y también alegan la vulneración del derecho a la igualdad como valor superior del ordenamiento jurídico (art. 1.1 CE), en su vertiente de derecho a la igualdad (art. 14 CE).
\nEn este sentido, el Tribunal Constitucional ha reconocido legitimación a las comunidades autónomas en aquellos supuestos en los que el punto de conexión lo constituyen regulaciones que afectan a la arquitectura constitucional del Estado, esto es, al entramado institucional constitucionalmente previsto y al sistema de principios y valores que le son inherentes. La razón de ser de esta previsión es que este es el marco donde necesariamente ha de desenvolverse la actuación de las comunidades autónomas y, por ello, su defensa constituye la garantía del principio de autonomía. En este sentido, la STC 118/2016, de 23 de junio, sostuvo que las comunidades autónomas tienen legitimación para la defensa del correcto ejercicio de las competencias estatales en relación con “la delimitación del modelo de jurisdicción constitucional”, concretamente, respecto del conflicto en defensa de la autonomía foral y el reconocimiento de legitimación para plantearlo a “las Diputaciones Forales y las Juntas Generales de los Territorios Históricos de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa” (disposición adicional quinta LOTC).En suma, la lectura conjunta de todos estos puntos de conexión material que se suscitan en la fundamentación jurídica de la demanda respecto del contenido de la norma legal impugnada, esto es, respecto del contenido de la Ley de amnistía, conduce a la conclusión de que las Cortes de Aragón están legitimadas activamente para la interposición del presente recurso de inconstitucionalidad.
\nEn consecuencia, corresponde desestimar el óbice procesal alegado por el abogado del Estado.
\n3.
\nOtras consideraciones previasAntes de proceder al enjuiciamiento de las diversas vulneraciones constitucionales denunciadas, es necesario efectuar unas precisiones en torno a la delimitación del objeto del recurso.a) Tanto en el encabezamiento como en el suplico del escrito de interposición del presente recurso de inconstitucionalidad se cita como precepto recurrido el art. 7 de la Ley de amnistía. Sin embargo, en el acuerdo adoptado por las Cortes de Aragón, en sesión plenaria de 28 de junio de 2024, con arreglo a lo exigido en el art. 32.2 LOTC, únicamente se hace alusión al art. 7.2 y no al art. 7 en su conjunto.Esta circunstancia determina que deba quedar excluido de nuestro enjuiciamiento el art. 7.1, “por ausencia de la necesaria concordancia e identidad entre la decisión adoptada por el órgano legitimado para la interposición del recurso y el ámbito objetivo del recurso que se explicita en el suplico de la demanda” (SSTC 138/2010, de 16 de diciembre, FJ 1; 36/2013, de 14 de febrero, FJ 1, y 119/2014, de 16 de julio, FJ 2), pues “[e]xigido para cada impugnación un previo acuerdo adoptado al efecto (art. 32.2 LOTC) la demanda no puede ampliar el objeto del recurso (por todas, STC 68/2018, de 21 de junio, FJ 2)” (STC 134/2020, de 23 de septiembre, FJ 2).Es más, aun prescindiendo de la anterior consideración, en la fundamentación jurídica de la demanda solamente se argumenta la pretendida inconstitucionalidad del art. 7.2, por lo que nuestro enjuiciamiento habría de quedar en todo caso ceñido a dicho apartado por ausencia de carga alegatoria en este aspecto del recurso de inconstitucionalidad.b) En otro orden de cosas, los arts. 12, 14 y 15 de la Ley de amnistía no se impugnan de forma autónoma, sino que la parte actora explícitamente afirma hacerlo de manera “mediata”, esto es, por conexión o consecuencia, en el sentido de que su inconstitucionalidad se derivaría de la que la demanda atribuye a la amnistía en su conjunto.
\nA este respecto, cabe señalar que este tribunal tiene declarado que “[c]iertamente, cabe extender los pronunciamientos de nulidad e inconstitucionalidad a preceptos no impugnados (art. 39.1 LOTC), pero ello es prerrogativa de este tribunal sin que pueda ser objeto de pretensión de parte” [STC 76/2024, de 8 de mayo, FJ 2 a), con cita de las SSTC 81/2003, de 30 de abril, FJ 7; 126/2008, de 27 de octubre, FJ 1, y 68/2018, de 21 de junio, FJ 2].Por lo tanto, los arts. 12, 14 y 15 de la Ley de amnistía no serán objeto de examen.c) Como afirmamos en la STC 137/2025, de 26 de junio, FJ 1.2.1, el objeto del recurso de inconstitucionalidad queda delimitado por el petitum y la causa petendi contenidos en la demanda y a ellos debe circunscribirse nuestro enjuiciamiento.
\nPor ello, procede aquí reiterar que no cabe esperar de este tribunal “toma en consideración ni pronunciamiento alguno en relación con nuevas pretensiones de inconstitucionalidad y nuevos motivos impugnatorios formulados por la representación letrada del Senado en el trámite de alegaciones del art. 34 LOTC. Sin entrar ahora en otro tipo de consideraciones, la personación y la facultad de formular alegaciones -que en lo que aquí interesa confiere el citado art. 34.1 LOTC a los órganos mencionados en este precepto- en modo alguno les habilita para modificar, alterar o ampliar mediante dicha intervención el objeto procesal del recurso, definitivamente acotado por el escrito de demanda (en este sentido, STC 207/2013, de 5 de diciembre, FJ 1, y ATC 144/2012, de 16 de julio, FJ 2), transmutando la posición de quien es llamado a intervenir en la sustanciación del recurso, una vez admitido a trámite, en una suerte de parte demandante de la inconstitucionalidad de la norma recurrida, por quien ni siquiera está legitimado para interponer recurso de inconstitucionalidad”.d) Finalmente, con arreglo a doctrina constitucional consolidada, corresponde a este tribunal, en función de las circunstancias concurrentes en cada caso, determinar el orden de examen de las distintas tachas de inconstitucionalidad planteadas [SSTC 37/2022, de 10 de marzo, FJ 3 b), y 146/2023, de 26 de octubre, FJ 2].
\nPues bien, en este caso se procederá al examen de los motivos de impugnación siguiendo el mismo orden de la demanda, salvo en lo relativo a la impugnación del art. 1 de la Ley de amnistía, en que el análisis comenzará por las quejas referidas a la vulneración del derecho a la igualdad, contenidas en el motivo cuarto de la demanda, para adentrarnos después en la alegada lesión del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) y del derecho a la legalidad penal (art. 25.1 CE), invocadas en el motivo tercero del recurso.A lo anterior ha de añadirse que este tribunal ha dictado ya la STC 137/2025, de 26 de junio, por la que se acuerda estimar parcialmente el recurso de inconstitucionalidad núm. 6436-2024, interpuesto por más de cincuenta diputados y más de cincuenta senadores de los grupos parlamentarios Popular en el Congreso y en el Senado contra la Ley de amnistía, en el sentido siguiente:“1º Declarar inconstitucional el art. 1.1, con el alcance y los efectos que se indican en el fundamento jurídico 8.3.5 de esta sentencia.2º Declarar inconstitucional y nulo el art. 1.3, párrafo segundo.3º Declarar que los apartados 2 y 3 del art. 13 no son inconstitucionales si se interpretan conforme a lo señalado en el fundamento jurídico 20.4.3 de esta sentencia.4º Desestimar el recurso en todo lo demás”.Dado que buena parte de los motivos de impugnación del presente recurso de inconstitucionalidad son coincidentes con los resueltos en la mencionada sentencia, en esta resolución se hará remisión al fallo y a la doctrina fijada en aquella en lo que resulten de aplicación al presente caso.
\n4.
\nSobre la ausencia de una previsión constitucional expresa en materia de amnistía y sus consecuenciasEn el primer motivo sustantivo la demanda argumenta que, dado que no está prevista expresamente en la Constitución, la amnistía solamente podría aprobarse previa reforma de esta. Para alcanzar tal conclusión se apoya en los trabajos parlamentarios de elaboración de la Constitución de 1978, así como en la prohibición de los indultos generales contenida en el art. 62 i) CE. Sostiene también que la amnistía no es un acto normativo, por lo que no puede considerarse expresión de la potestad legislativa de las Cortes Generales, lo que conllevaría que al aprobar la Ley de amnistía las Cortes se hayan inmiscuido en la facultad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, llevando a cabo un desapoderamiento de las facultades que los arts. 117 y 118 CE reservan a los jueces y tribunales.
\nEn conexión con lo anterior, niega también que se trate de una ley singular.Este motivo de impugnación ha de ser desestimado en aplicación de la doctrina fijada en la STC 137/2025, FFJJ 3, 4 y 5.a) En aquella sentencia rechazamos que la institución de la amnistía estuviera afectada por la prohibición constitucional de los indultos generales que recoge el art. 62 i) CE. Dijimos entonces que “la relación existente entre el indulto y la amnistía no es cuantitativa o de grado, sino cualitativa. […] Con carácter general, la amnistía supone excepcionar retroactivamente la aplicación de una norma punitiva y eliminar, total o parcialmente, respecto de aquellos a quienes beneficia, la responsabilidad de carácter represivo que se derive de la comisión de ese ilícito.
\nEl indulto, sin embargo, solo exime de las penas total o parcialmente impuestas, pero no afecta a otras consecuencias que se derivan del ilícito cometido. Al tratarse de instituciones diferentes, la inconstitucionalidad de una ley de amnistía no puede fundamentarse en la prohibición de los indultos generales que contiene el art. 62 i) CE” [STC 137/2025, FJ 3.2.1 a)].b) También desestimamos la pretendida inconstitucionalidad de la Ley de amnistía con base en los trabajos preparatorios de la Constitución. En tal sentido, afirmamos que “[d]el hecho de que durante los trabajos parlamentarios se rechazaran dos enmiendas que expresamente aludían a la amnistía no cabe deducir que la Constitución la prohíba. […] En relación con esta cuestión, el Tribunal ha tenido ya ocasión de pronunciarse en la STC 89/2019, de 2 de julio, FJ 10 b), en la que se declaró que ‘[e]l mero rechazo o no asunción de unas enmiendas y votos particulares no puede ser vista necesariamente como una exclusión o prohibición constitucional de alguna determinada medida, sino, más bien, como la opción de los constituyentes por preservar el carácter abierto de la previsión constitucional’.
\nHa de tenerse en cuenta, además, que el rechazo de estas enmiendas no se fundamenta en que la amnistía no es constitucionalmente admisible, sino en otros argumentos, siendo especialmente clarificador que la propia comisión señalara expresamente su voluntad de no constitucionalizar esta institución. Tal afirmación, en contra de lo que sostienen los recurrentes, no puede entenderse como un rechazo deliberado de la amnistía. La decisión de la Comisión Constitucional de no constitucionalizar la amnistía y rechazar por ello las enmiendas relativas a esta institución solo puede significar que la Constitución quiere guardar silencio al respecto. El silencio constitucional, por sí solo, no equivale a la prohibición de una institución” (STC 137/2025, FJ 3.2.2).c) Tampoco pueden prosperar las alegaciones en las se afirma que la amnistía solo sería admisible previa reforma constitucional por no estar expresamente prevista en la Constitución y en las que se niega que la amnistía pueda considerarse como una materia propia de la potestad legislativa.Frente a tales consideraciones baste señalar que en la STC 137/2025 concluimos que la amnistía no precisa “una expresa habilitación constitucional” (FJ 3.2.2).
\nAcerca de la libertad de configuración del legislador y de la concepción de la Constitución como “norma abierta”, razonamos entonces que “[l]a Constitución […] no establece un régimen jurídico que el legislador haya de ejecutar. Al contrario, su naturaleza de norma fundamental exige partir del principio inverso, es decir, del que impone una vinculación negativa. […] Dentro del respeto a este marco negativo, todas las opciones son lícitas y la lógica democrática lleva a que las decisiones capitales para la colectividad sean tomadas por el legislador”. Y añadimos también que “el legislador puede regular toda materia que la Constitución no prohíba explícita o implícitamente. Respetando este límite, ningún contenido puede considerarse exento de la posibilidad de que el Parlamento lo atraiga hacia sí” (STC 137/2025, FJ 3.2.1).Así, la actividad legislativa debe desenvolverse dentro del margen que le otorga la Constitución, por lo que el legislador no puede contravenir aquello que está expresamente prohibido en el texto constitucional ni tampoco puede contravenir los principios, valores, límites o garantías que, a pesar de no venir establecidos de manera explícita, se desprendan o puedan derivarse de la interpretación de la norma fundamental.d) Por otro lado, en la STC 137/2025, este tribunal rechazó que la Ley de amnistía vulnerara el principio de separación de poderes, la reserva de jurisdicción (art. 117.3 CE) o la obligación de cumplimiento de las sentencias (art. 118 CE).
\nPara alcanzar tal conclusión, en su fundamento jurídico 4.4 se razonó que “la reserva de jurisdicción prohíbe que el Poder Legislativo juzgue o ejecute lo juzgado al ser estas las funciones que se atribuyen en exclusiva al Poder Judicial u otorgue estas potestades a órganos distintos de los jueces y tribunales. La concesión de una amnistía […] no supone ni juzgar ni ejecutar lo juzgado. Una ley de este tipo no entra a examinar si se cometieron o no los actos tipificados como ilícitos ni si las personas fueron responsables de su comisión conforme a la ley vigente en su momento. Es más, este tipo de normas legales no cuestiona, en caso de que exista, la declaración de culpabilidad realizada por los tribunales, sino que, para la realización de unos objetivos cuya apreciación corresponde en exclusiva al legislador, decide extinguir total o parcialmente las responsabilidades de carácter punitivo que puedan derivarse de esos actos.
\nPor tanto, en esta clase de normas no hay decisión legislativa declarando inocentes o culpables -lo que sí violaría la reserva de jurisdicción-, sino una ley general y abstracta que renuncia al ius puniendi en ciertos supuestos. La amnistía, prerrogativa legislativa, no efectúa juicio alguno, sino que redefine el carácter punible de hechos cometidos en el pasado. En consecuencia, no puede verse afectada la reserva de jurisdicción porque el Parlamento no está reemplazando a los tribunales en la determinación de la culpabilidad sino estableciendo, por motivos extrajurídicos, que los actos amnistiados, se hayan juzgado o no, carecerán, en todo o en parte, de las consecuencias punitivas que, con carácter general, se derivan de ellos”.e) Finalmente, en el fundamento jurídico 5.2 de la STC 137/2025 también negamos que pudiera proyectarse sobre una ley de amnistía la doctrina constitucional sobre las leyes singulares, en unos términos que resultan extrapolables al caso que nos ocupa y a los que cabe remitirse íntegramente.Explicamos entonces que “la doctrina constitucional sobre leyes singulares surge al albur de leyes singulares autoaplicativas de expropiación (SSTC 166/1986 o 48/2005) y se ha proyectado posteriormente a actuaciones del legislador materialmente administrativas que evitan el control jurisdiccional de la medida ejecutiva que incorporan o disponen (SSTC 129/2013, 203/2013 o 50/2015), no a decisiones que solo puede adoptar el legislador (STC 87/2018, FJ 2)”.
\nTambién sostuvimos en la STC 137/2025 que el contenido material de una amnistía radica esencialmente en modificar retrospectivamente el régimen aplicativo de disposiciones que mantienen su vigencia, de forma más característica de leyes penales, por lo que “solo el legislador está facultado para acordarla” sin que pueda calificarse la regulación de una amnistía como una actividad gubernativa o de administración. Por estas razones concluimos que “no se trata aquí de examinar el ejercicio de la potestad legislativa en materias propias de la administración […] sino de analizar la constitucionalidad del ejercicio de una potestad exclusivamente legislativa”.
\n5.
\nSobre la alegada vulneración del art. 23 CE como consecuencia de infracciones en la tramitación del procedimiento legislativoEn su recurso de inconstitucionalidad, las Cortes de Aragón sostienen que la Ley de amnistía es inconstitucional en su totalidad por incurrir en la vulneración del art. 23 CE, como consecuencia de las siguientes infracciones del procedimiento legislativo: (i) la tramitación de la iniciativa legislativa como proposición de ley, en vez de como proyecto de ley; (ii) la aplicación del art. 131.2 RCD y la devolución de la proposición de ley orgánica a la Comisión para la elaboración de un nuevo dictamen; (iii) la emisión de ese nuevo dictamen sin previo informe de la ponencia; (iv) la indebida admisión, calificación y aprobación de enmiendas transaccionales en la Comisión; y (v) la infracción consistente en no haberse tramitado la iniciativa como una reforma constitucional, impidiendo con ello a los ciudadanos participar en el referéndum que podría o tendría que haberse llevado a cabo en tal caso.Ninguna de estas alegaciones puede prosperar.a) En cuanto a la primera de las quejas, la STC 137/2025 señaló que es doctrina constitucional reiterada que “no se vulnera el procedimiento legislativo por el hecho de que la norma impugnada tenga su origen en una proposición de ley y no en un proyecto de ley, porque no existe obstáculo alguno en ninguna disposición del bloque de la constitucionalidad para que la disposición normativa impugnada pudiera tener su origen en una u otra iniciativa legislativa [STC 128/2023, FJ 3 B)].
\nAl no existir ninguna norma constitucional que imponga que este tipo de leyes ha de tramitarse a través de la iniciativa legislativa gubernamental, no existe impedimento constitucional alguno para que la Ley de amnistía haya sido tramitada como proposición de ley orgánica” (FJ 12.2.2, comillas interiores suprimidas).b) En la STC 137/2025, FJ 12.3.2, confirmamos también que la aplicación del art. 131.2 RCD durante la tramitación parlamentaria resultó ajustada a Derecho. Y lo hicimos con fundamento en los siguientes argumentos, basados en la interpretación literal, sistemática y teleológica del precepto:(i) “El art. 131.2 RCD se limita a establecer que en el caso de que la proposición o proyecto no obtuviera la mayoría absoluta en la votación final sobre el conjunto del texto ‘el proyecto será devuelto a la Comisión’.
\nEl precepto, por tanto, no distingue entre si la votación ha arrojado más votos positivos o negativos, sino que, únicamente, se refiere al caso de que no obtenga la mayoría absoluta y este resultado puede producirse tanto en los casos en que haya obtenido más votos en contra que a favor como en aquellos en los que ha obtenido más votos a favor, pero no la mayoría absoluta. […] Por ello, una interpretación literal de esta norma lleva a concluir que, en ambos casos -aprobación por mayoría simple o rechazo-, ha de devolverse el texto a la comisión, pues donde no distingue la norma tampoco debe hacerlo el intérprete”.(ii) Desde un punto de vista sistemático, consideramos que “el trámite previsto en el art. 131.2 RCD es una especialidad del procedimiento de tramitación de los proyectos y proposiciones de ley orgánica.
\nPor tanto, sus previsiones -también las de adopción de acuerdos- han de considerarse prevalentes a las establecidas en el procedimiento ordinario. […] Este argumento sistemático fue el que aplicó el ATC 24/2024, de 14 de marzo, FJ 2 (que enjuició esta misma actuación de los órganos de la Cámara), para llegar a la conclusión de que la resolución adoptada por la Presidencia y la mesa del Congreso de remitir de nuevo la proposición de ley a la comisión para que en el plazo de un mes presentara un nuevo dictamen no vulneraba el art. 23.2 CE”.También desde la perspectiva sistemática, razonamos que “[e]l art. 131.3 RCD regula expresamente cuándo ha de rechazarse el texto y, por tanto, cuándo se produce el decaimiento del procedimiento legislativo.
\nSegún dicho precepto, esta consecuencia solo procede en el caso de que, tras haberse seguido el trámite del art. 131.2 RCD, el nuevo texto tampoco haya obtenido la mayoría absoluta constitucionalmente exigible. En definitiva, como en este caso no se da la circunstancia prevista en el art. 131.3 RCD -no se había seguido aún el trámite del art. 131.2 RCD- no procede el rechazo de la proposición, sino la devolución a la comisión”.(iii) Finalmente, desde el punto de vista de la interpretación teleológica, “[e]l art. 131.2 RCD, al prever la devolución a la comisión de las iniciativas que no hayan alcanzado la mayoría absoluta, está configurando un sistema que evita el rechazo definitivo de una iniciativa sobre la que ya ha habido un pronunciamiento favorable del Pleno -la aprobación del dictamen de la comisión-, otorgando una segunda posibilidad a la Cámara para revisar o ajustar aspectos que pudieran ser objeto de acuerdo tras un segundo análisis en comisión, promoviendo de este modo una mayor deliberación y participación de los representantes.
\nEste procedimiento, a diferencia del previsto para la tramitación de las leyes ordinarias, que se aprueban por mayoría simple, garantiza un consenso político amplio sobre normas que regulan materias de especial relevancia, como ocurre con las leyes orgánicas. Por ello, lejos de vulnerar el principio democrático, como alegan los recurrentes, la interpretación que de esta norma realizó la mesa del Congreso está en consonancia con este principio, al dar una posibilidad más de debate y análisis antes del rechazo definitivo de la iniciativa”.c) Sobre la falta de emisión de un nuevo informe por la ponencia con ocasión de la devolución del texto a la Comisión, también se pronunció la STC 137/2025, FJ 12.4.2, negando que se incurriera con ello en infracción del procedimiento legislativo.
\nEn la citada sentencia, resolvimos que:“La alegación debe ser rechazada en atención a la literalidad de lo dispuesto en el art. 131.2 RCD, que establece que la consecuencia jurídica que determina la devolución del texto final tras no alcanzar la mayoría absoluta en el Pleno del Congreso es la emisión de un ‘nuevo dictamen en el plazo de un mes’. Como ya se ha expuesto, el trámite previsto en el art. 131.2 RCD es una especialidad del procedimiento de tramitación de los proyectos y proposiciones de ley orgánica y, […] al ser norma especial, […] debe aplicarse y no los arts. 113 y 114 RCD como aducen los recurrentes. En todo caso, dada la naturaleza de este trámite, a la que se ha hecho referencia más arriba -otorgar a la Cámara una segunda oportunidad para que pueda alcanzar la mayoría constitucionalmente exigida-, carece de sentido que la ponencia emita un nuevo informe.
\nNo se está, por tanto, ante una retroacción del procedimiento legislativo para que vuelva a aplicarse lo dispuesto en el art. 113 RCD (presentación de enmiendas, nombramiento de los ponentes y redacción del informe). A través de esta vía lo que se pretende es que la comisión pueda tomar en consideración cuestiones nuevas y que, como consecuencia de ello, emita un nuevo dictamen que pueda lograr la mayoría exigida para su aprobación. Por ello, como afirma el acuerdo de la mesa de 6 de febrero de 2024, para realizar el nuevo dictamen la comisión ha de partir del dictamen que ya emitió en su día, de las enmiendas mantenidas en relación con esta proposición y, en su caso, de las enmiendas transaccionales que en este momento procedimental pudieran presentarse.
\nLa no emisión de un nuevo informe por la ponencia no ha privado a los parlamentarios de ninguna información”.d) Por lo que hace a las quejas referidas a la presentación de enmiendas transaccionales en la Comisión de Justicia, las mismas deben ser desestimadas con fundamento en lo expuesto en la STC 137/2025, FJ 12.5.2, en la que dijimos al respecto que:(i) “Las enmiendas transaccionales que se presentan en la Comisión no se rigen por el art. 69 RCD, sino por el art. 114.3 RCD”.(ii) “Tampoco se aprecia que el pretendido carácter ‘sorpresivo’ que le atribuyen los recurrentes pueda ocasionar la vulneración del referido precepto constitucional. Como se acaba de indicar, la presentación durante el debate y sin apenas formalización es lo que caracteriza a este tipo de enmiendas, pues de otro modo no podrían cumplir su finalidad”.(iii) “También debe rechazarse la tacha de inconstitucionalidad que se fundamenta en que la mesa se reunió sin que existiera convocatoria formal previa y que por este motivo vulneró el art. 79 CE y el art. 78.1 RCD.
\nSegún consta en el ‘Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados’ (Comisiones, XV legislatura, año 2024, núm. 69, de 7 de marzo, pág. 2), la convocatoria de la mesa fue solicitada por la portavoz del Grupo Parlamentario Popular para que se calificasen las enmiendas presentadas. El presidente de la comisión, para atender esta petición, acordó hacer un receso y reunir a la mesa de la comisión con este objeto. La reunión empezó a las 11:20 horas de ese mismo día, 7 de marzo, finalizó a las 11:40 horas, y asistieron todos sus miembros (acta de la reunión de la mesa de la Comisión de Justicia celebrada el día 7 de marzo de 2024, XV legislatura, acta núm. 8), por lo que la celebración de esta reunión respetó las exigencias que se derivan de los arts. 23 y 79 CE y del art. 78.1 RCD”.e) Finalmente, tampoco puede merecer favorable acogida la queja relativa a que el procedimiento a seguir debería haber sido el de la reforma constitucional.
\nPara desestimar este motivo de impugnación baste con reiterar lo expuesto en este sentido en el fundamento jurídico 4 c) de la presente resolución y en la jurisprudencia allí citada, donde se recuerda que la regulación de una amnistía no precisa de una previa reforma de la Constitución, sino que dicha regulación entra dentro del margen de configuración del legislador, siempre que lo ejerza dentro del marco constitucional y sin incurrir en contradicción con los derechos y principios constitucionales.
\n6.
\nImpugnación del art. 1 en relación con el derecho a la igualdad (art. 14 CE)6.1. En el cuarto motivo de impugnación, las Cortes de Aragón afirman dirigirse contra toda la Ley de amnistía y, en particular, contra el art. 1 de la misma por considerar que incurre en la vulneración del derecho a la igualdad del art. 14 CE. La queja puede sintetizarse en tres grandes argumentos: (i) la amnistía discrimina favorablemente a unos individuos determinados por el hecho de haber expresado una ideología en pro de la independencia de Cataluña, sin que exista una razón que justifique por qué no se extiende, en nombre asimismo de la reconciliación, a quienes tenían una posición ideológica contraria al proceso independentista; (ii) aunque la reconciliación social y política en Cataluña pudiera considerarse como un fin legítimo, no se justifica en qué medida la amnistía contribuye a dicha finalidad, además de que la amnistía no resulta una medida adecuada ni proporcionada para su consecución por no estar de acuerdo con ella buena parte de la sociedad catalana y española, como muestra el hecho de que algunas de las personas que cometieron los delitos amnistiados no se han arrepentido ni han renunciado a su objetivo; y (iii) finalmente, también sería lesivo del derecho a la igualdad la indeterminación del ámbito de aplicación temporal de la Ley de amnistía (arts. 1.1 y 1.3).Aunque el recurso afirma dirigirse en este punto contra la totalidad de la Ley de amnistía y contra el art. 1 de la misma, la lectura del motivo de impugnación pone de manifiesto que la queja se refiere a la delimitación del ámbito material y temporal de aplicación de la ley, esto es, a los arts. 1.1 y 1.3 de la norma, sin que ninguna de las quejas centre su atención en ningún otro precepto.
\nEn consecuencia, nuestro enjuiciamiento debe quedar circunscrito a los arts. 1.1 y 1.3 de la Ley.6.2. Los arts. 1.1 y 1.3 de la Ley de amnistía fueron declarados inconstitucionales en la STC 137/2025, de 26 de junio, que analizó la compatibilidad de la norma impugnada con el art. 14 CE en su fundamento jurídico 8.A) En relación con el ámbito de aplicación de la Ley de amnistía, la STC 137/2025, FJ 8.3.1, explicó que el art. 1 de la Ley establece un ámbito de aplicación “que queda configurado no solo por la comisión, en un periodo de tiempo concreto, de determinados delitos abstractamente considerados”, sino que también depende “de que la comisión de estos delitos se produzca en un contexto fáctico determinado, ligado al proceso independentista que dio lugar a la celebración de las consultas inconstitucionales de 9 de noviembre de 2014 y 1 de octubre de 2017, así como a sus consecuencias”.
\nTodo ello determina que “unos mismos actos ilícitos -cometidos en un mismo período de tiempo- queden o no exentos de responsabilidad criminal según su vinculación a un contexto fáctico específico”.En consecuencia, este tribunal constató una diferencia de trato consistente en que “un mismo supuesto de hecho -la realización de los mismos actos delictivos en el mismo período de tiempo- lleve aparejadas consecuencias jurídicas completamente dispares -exigencia o exención de responsabilidad criminal- para dos grupos de personas -los que cometen esos actos ilícitos en el contexto fáctico delimitado en el art. 1.1 de la Ley y quienes lo cometen fuera de él-”.Al analizar la constitucionalidad de tal diferencia de trato, el Tribunal consideró que la misma respondía a una justificación objetiva y razonable, en atención a su causa y finalidad.
\nEn este sentido, afirma la STC 137/2025, FJ 8.3.3, que:“a) La Ley de amnistía parte de una premisa causal que no puede considerarse puramente retórica o carente de sustento fáctico, cual es que la realización de las [consultas inconstitucionales de 9 de noviembre de 2014 y de 1 de octubre de 2017] y de las actuaciones inconstitucionales a ellas vinculadas, con la consiguiente respuesta legítima del Estado de Derecho para evitar la quiebra del orden constitucional y estatutario, ha generado un clima de tensión social y de desafección institucional en importantes sectores de la población de Cataluña.Es notorio, en este punto, que el proceso político de creación de un pretendido Estado catalán independiente -el llamado ‘procés’- ha supuesto una de las mayores crisis que ha tenido que enfrentar nuestra democracia constitucional, tanto desde la perspectiva social como institucional.
\nDicho proceso, la fractura social a la que dio lugar, así como las actuaciones estatales que debieron promoverse para restaurar el quebranto constitucional ocasionado -que incluyeron la aplicación de la cláusula de coerción estatal del art. 155 CE- pueden considerarse acontecimientos extraordinarios en los que puede encontrar justificación el otorgamiento de una amnistía. La identificación de la causa que suscita la amnistía no puede considerarse, por ello, arbitraria.b) En cuanto a la finalidad perseguida, se advierte que, según se desprende del preámbulo de la norma, la Ley de amnistía no se presenta a sí misma como el mecanismo de solución o superación definitiva del ‘conflicto político’ vinculado al movimiento independentista, un conflicto que reconoce que es ‘sostenido en el tiempo’ e incluso ‘recurrente en nuestra historia’.
\nAspira, más bien, según afirma expresamente, a ‘crear las condiciones’ para que esa solución pueda alcanzarse en el ámbito de la política, a través del diálogo, a lo que pretende contribuir eliminando, o al menos rebajando, un concreto factor de tensión, como es la sustanciación de los procesos judiciales relacionados con el proceso separatista, en el entendimiento de que los nuevos enjuiciamientos y la ejecución de las penas ya impuestas contribuyen a mantener o incluso a incrementar esa ‘tensión’ y ‘desafección’.La amnistía concedida no persigue, por tanto, la merma o el cuestionamiento de la legitimidad de los procesos judiciales afectados por la Ley de amnistía, ni supone tampoco una suerte de juicio alternativo de atribución de responsabilidades.
\nNo niega que son quienes cometieron los actos ilícitos amnistiados los que situaron el conflicto subyacente fuera del ámbito de la política, al contravenir las reglas del marco democrático que a todos nos vincula, y los que se expusieron, de ese modo, a la reacción legítima del Estado de Derecho. Se limita a evaluar la presencia de un interés público que puede justificar, por los efectos benéficos para la convivencia pacífica y democrática que le atribuye, una decisión política de renuncia por parte del Estado al ejercicio de su ius puniendi en un contexto excepcional.Conviene reiterar aquí que la Constitución no predetermina el fin que puede perseguir una determinada legislación de amnistía, pues, como ya se ha expuesto anteriormente, no se está ante ‘un fenómeno lineal, que pueda resolverse en una serie de principios y técnicas unitarios, sino un fenómeno complejo’ (STC 147/1986, FJ 2).
\nLas razones que pueden conducir al legislador a disponer de su ius puniendi, renunciando al ejercicio de este para afrontar un contexto excepcional determinado, pueden ser muy diversas y, en cualquier caso, tanto la doctrina como la experiencia histórica y comparada ponen de relieve que los fines de reconciliación o pacificación política son característicos de las leyes de amnistía, como reconoce, en particular, la opinión de la Comisión Europea para la Democracia por el Derecho (Comisión de Venecia) adoptada en su sesión plenaria de 15-16 de marzo de 2024, § 80.De ahí que la finalidad del legislador de favorecer la reconciliación y conseguir, con ello, que el conflicto político subyacente se encauce a través del diálogo no pueda reputarse ilegítima.c) Tampoco resulta irrazonable el juicio que realiza el legislador al entender que la amnistía puede contribuir a la finalidad indicada pues, en efecto, la exención de responsabilidad de quienes realizaron actos ilícitos en el contexto del proceso independentista puede considerarse un medio idóneo para eliminar -o al menos rebajar-, un particular foco de enfrentamiento social.Como se viene reiterando en la presente resolución, no corresponde a este tribunal -ni es cuestión que pertenezca al ámbito de lo jurídico- determinar si el juicio de oportunidad política que lleva al legislador a renunciar al ejercicio de su ius puniendi para favorecer la reconciliación en Cataluña es acertado o erróneo o si dará lugar a unas consecuencias realmente significativas o trascendentales para resolver o superar el conflicto subyacente.
\nEfectuar tales pronósticos y tomar las decisiones pertinentes, asumiendo los riesgos que procedan, pertenece al ámbito de la política. Nuestra tarea se circunscribe a efectuar un escrutinio de razonabilidad, puramente externo, desde el cual puede concluirse que la renuncia al ejercicio del ius puniendi por parte del Estado puede considerarse abstractamente idónea para eliminar o atenuar la tensión política, social e institucional”.B) Continuando con el enjuiciamiento del art. 1.1 de la Ley de amnistía desde la perspectiva de la cláusula general de igualdad, en el fundamento jurídico 8.3.4 a) de la STC 137/2025 el Tribunal estimó que el ámbito material de aplicación de la ley “comprende […] todo tipo de conductas, tanto favorables como contrarias a la secesión de Cataluña o a la celebración de las consultas inconstitucionales de 9 de noviembre de 2014 y 1 de octubre de 2017, lo que resulta coherente con los fines de reconciliación y favorecimiento del diálogo político que el propio legislador alega como justificativos de su renuncia al ejercicio del ius puniendi”.
\nSin embargo, el Tribunal estimó también que “al concretar las conductas amnistiables, el legislador opta, acto seguido, por otorgar un amplísimo alcance a la amnistía en relación con los actos que persiguen la materialización de las referidas consultas inconstitucionales o la consecución de la independencia o secesión de Cataluña [letras a), b), c), d) y parcialmente f)]. En cambio, restringe notablemente la posibilidad de amnistiar actos encaminados a oponerse a esa secesión y a esas consultas, hasta el extremo de acotar la amnistía, en este punto, a las ‘actuaciones policiales’ descritas en la letra e) y los hechos conexos con ellas de la letra f). El ámbito fáctico inicialmente fijado en el párrafo primero del art. 1.1 de la Ley de amnistía recibe, de ese modo, una concreción manifiestamente asimétrica, que implica la exclusión de un amplio elenco de conductas que se enmarcan inequívocamente en el contexto conflictivo inicialmente descrito en la norma”.Acerca de esta asimetría el Tribunal advirtió que no se aprecia “en la norma impugnada, ni en su texto ni en su preámbulo, una razón explicativa de la exclusión de un amplio elenco de conductas que están claramente enmarcadas en el conflicto político que trata de reconducir al ámbito del diálogo, como son las realizadas por particulares o empleados públicos con la finalidad de oponerse a la secesión o independencia de Cataluña o a la celebración de consultas populares inconstitucionales.Puede concluirse, por ello, que el art. 1.1 de la Ley produce una consecuencia manifiestamente desigualitaria, pues deja fuera de la amnistía a un grupo de personas que, desde el punto de vista de la causa y finalidad legitimadora de la Ley de amnistía, es perfectamente equiparable al que resulta incluido”.Tras esta conclusión, la STC 137/2025 precisa que, en la medida en que la inconstitucionalidad de este apartado “no se encuentra en lo que la norma establece sino en lo que omite, no procede declarar su nulidad, sino solo su inconstitucionalidad” con los efectos determinados en su fundamento jurídico 8.3.5, lo cual implica que las disposiciones de la ley “han de entenderse aplicables, con las mismas condiciones, límites y requisitos que sus normas establecen, a quienes realizaron los actos amnistiables con la finalidad de oponerse a la secesión o independencia de Cataluña o a la celebración de las referidas consultas”.C) Finalmente, en lo que se refiere al ámbito temporal de aplicación de la Ley de amnistía, la STC 137/2025, FJ 8.3.4 d), realizó las siguientes consideraciones.a) El párrafo inicial del art. 1.1 de la Ley de amnistía, que acota el ámbito temporal de la amnistía a los actos “que hubieren sido realizados entre los días 1 de noviembre de 2011 y 13 de noviembre de 2023”, cuenta con una justificación que no puede calificarse como irrazonable.En este punto el Tribunal constató que “las conductas amnistiadas pivotan sobre dos puntos de conexión temporal objetivamente identificados, que son las consultas inconstitucionales de 9 de noviembre de 2014 y 1 de octubre de 2017, y que el propósito del legislador, como explica el preámbulo de la norma, es abarcar tanto los actos preparatorios de ambos eventos como aquellos otros que pueden considerarse su consecuencia directa”.Así, en cuanto a la fecha inicial, se justifica por la necesidad de “incluir hechos preparatorios de la consulta de 9 de noviembre de 2014 que aparecían mencionados en un informe de fiscalización del Tribunal de Cuentas, hechos estos que se remontaban a noviembre de 2011”.Y, en cuanto a la fecha final, “lo cierto es que el legislador considera, según consigna en el preámbulo de la norma, que la tensión política y social que justifica la amnistía sigue existiendo al momento de dictarse la propia Ley de amnistía, lo que indica que podía optar legítimamente por cualquier fecha anterior a su entrada en vigor sin perder la relación de congruencia con la causa y finalidad justificantes.
\nLa fecha establecida (13 de noviembre de 2023) es, concretamente, la de presentación, por parte del Grupo Parlamentario Socialista, de la proposición de ley con la que se inició el trámite parlamentario (véase, ‘Boletín Oficial de las Cortes Generales’, Sección Congreso de los Diputados, Serie B, XV legislatura, núm. 32-1, de 24 de noviembre de 2023)”.b) Por el contrario, en cuanto al art. 1.3, el Tribunal advirtió que constituye un complemento del art. 1.1 que persigue “solucionar las dudas interpretativas que puedan surgir en relación con hechos delictivos que se dilatan en el tiempo. Así, si la unidad de acción que conforma la conducta punible puede entenderse parcialmente realizada fuera del marco temporal de la amnistía, sea porque su ejecución comenzó antes del 1 de noviembre de 2011, sea porque se prolonga más allá del 13 de noviembre de 2023, el correspondiente delito ha de resultar, por mandato de este precepto, igualmente amnistiado”.
\nEs decir, establece una regla “que resuelve los casos de conductas criminales cuya ‘ejecución’ o ‘realización’ se prolonga en el tiempo y que, por tal razón, solo parcialmente puede considerarse abarcada por el abanico temporal del art. 1.1 de la Ley”.En este punto, la STC 137/2025, FJ 8.3.4 d), consideró que dicha finalidad debía reputarse razonable en relación con el párrafo primero, pero no así respecto del párrafo segundo del art. 1.3. Sobre este párrafo segundo, el Tribunal consideró que “no resulta inteligible ninguna razón justificativa de este efecto pro futuro, que cuestiona la dinámica misma de la amnistía como institución. Solo muy excepcionalmente se encuentran, en el Derecho comparado, supuestos que incluyen efectos exoneradores de conductas futuras y ello, en todo caso, en contextos muy distintos a los que concurren en la Ley de amnistía, concretamente en supuestos de enfrentamiento armado en los que el legislador busca favorecer la deserción y el abandono de las armas, dando un plazo determinado (sin que el efecto exonerador quede, por tanto, indefinidamente abierto).De ello se desprende que la cláusula del párrafo segundo del art. 1.3 de la Ley carece de conexión suficiente con la razón justificativa de la amnistía, pues esta no puede explicar racionalmente que unos ciudadanos reciban del legislador una habilitación para continuar sus actividades criminales en el futuro, en contraste con el resto de los ciudadanos, que deben sujetar sus futuras acciones a las normas penales vigentes.
\nEn otras palabras, unos ciudadanos quedan sometidos en lo sucesivo a las disposiciones del Código penal y otros no, consecuencia esta que ha de reputarse desmedida y, en tal sentido, discriminatoria”.Por ello, el art. 1.3, párrafo segundo, de la Ley de amnistía fue declarado inconstitucional y nulo, por vulnerar el art. 14 CE.6.3. Trasladando lo resuelto en la STC 137/2025 al caso que ahora nos ocupa, se concluye que:a) La declaración de inconstitucionalidad sin nulidad del art. 1.1 de la Ley de amnistía en la STC 137/2025 determina la pérdida sobrevenida de objeto del presente recurso de inconstitucionalidad (por todos, ATC 10/2025, de 28 de enero, FJ único, y doctrina constitucional allí citada) en lo que se refiere a la impugnación del citado art. 1.1 por incurrir en una discriminación basada en motivos ideológicos vulnerando así el art. 14 CE.b) También debe declararse la pérdida sobrevenida de objeto de la impugnación del art. 1.3, párrafo segundo, de la Ley de amnistía por haber sido declarado inconstitucional y nulo en la STC 137/2025 [por todas, STC 73/2024, de 7 de mayo, FJ 2, con cita de la STC 139/2011, de 14 de septiembre, FJ 3 b)].c) Procede desestimar el motivo de impugnación en todo lo demás.
\n7.
\nImpugnación del art. 1 por la alegada infracción del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) y del derecho a la legalidad penal (art. 25.1 CE)a) En el tercer fundamento jurídico-sustantivo del recurso, las Cortes de Aragón sostienen que el art. 1 de la Ley configura el ámbito de aplicación “por la comisión de unos hechos relacionados con la reivindicación, promoción o procura de la secesión o independencia de Cataluña, sin referencia a tipos penales concretos, salvo contadas excepciones que se mencionan a título de ejemplo, pero sin constituir una lista cerrada, y asimismo con referencia a un lapso temporal no limitado”. Expone la parte actora que el precepto incurre en una deficiente delimitación de las conductas incluidas en el ámbito de aplicación, con lo que la indeterminación es tan grande que puede poner en peligro la previsibilidad de la aplicación de la norma.
\nAdemás, estima que la intención, como elemento subjetivo, no puede ser un criterio válido para determinar los actos incluidos en la amnistía porque abona la inseguridad jurídica.Por otro lado, en cuanto al elemento temporal, la demanda sostiene que incurre en arbitrariedad, puesto que no se explica por qué si los actos van vinculados a la consulta celebrada en Cataluña el 9 de noviembre de 2014 y al referéndum de 1 de octubre de 2017, el ámbito de aplicación se retrotrae al 1 de noviembre de 2011 y se posterga hasta el 13 de noviembre de 2023, fecha de presentación de la proposición de ley orgánica. Es más, el plazo ni siquiera puede considerarse cerrado entre ambas fechas por la flexibilidad que añade el art. 1.3 de la Ley de amnistía.A juicio del recurrente, el resultado es que el artículo 1 de la Ley, por su indeterminación material y temporal, no da certeza ni seguridad jurídica ni a los operadores jurídicos ni a los ciudadanos.b) A pesar de que la demanda invoca en el encabezamiento del motivo, como preceptos constitucionales vulnerados, tanto el art. 9.3 CE (principio de seguridad jurídica) como el art. 25.1 CE (derecho a la legalidad penal), lo cierto es que en el desarrollo argumental del motivo se obvia cualquier referencia a este último y solo se encuentran referencias al primero de ellos.
\nPor lo tanto, nuestro enjuiciamiento habrá de limitarse a la denuncia de la falta de certidumbre y determinación a que, según la asamblea legislativa autonómica demandante, conduce la redacción del ámbito material y temporal de aplicación de la Ley de amnistía. Además, esto resulta coherente con la doctrina sentada en los FFJJ 5.3.2 y 13.3.3 de la STC 137/2025 en que, por las razones allí expuestas, se excluyó que la Ley de amnistía estuviera sujeta al mandato de taxatividad y certeza característico del principio de legalidad penal del art. 25.1 CE, debiendo reconducirse dichas quejas a su enjuiciamiento bajo el prisma del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE).c) La queja relativa a la falta de determinación del ámbito material u objetivo de aplicación de la Ley de amnistía, establecido en el art. 1.1 de la misma, es sustancialmente coincidente con la ya analizada en el fundamento jurídico 13.3.4 de la STC 137/2025 que no apreció quiebra de la seguridad jurídica.
\nEn consecuencia, debe desestimarse con fundamento en lo allí razonado.En esa sentencia se sostuvo que el ámbito objetivo de aplicación de la Ley de amnistía “abarca cualquier acto determinante de responsabilidad penal, administrativa o contable cometido en aras de la celebración de las consultas y en apoyo de la independencia. La consistencia de la expectativa del ciudadano sobre la actuación del aplicador de la ley se ve asimismo reforzada en la medida en que el recurso a la específica intencionalidad delictiva o infractora con que se actuó se muestra como criterio adecuado para conectar la conducta amnistiable con la situación o contexto a que atiende la ley y su finalidad. A ello se añade que la alusión a específicas modalidades de conducta en los apartados cuestionados del art. 1.1 de la Ley ofrece pautas sobre los ilícitos indudablemente comprendidos en ella, aun cuando no excluyan otra clase de actuaciones cometidas en el contexto del proceso independentista con la finalidad colaboradora o impulsora reseñada.
\nPautas que asimismo ofrece la conexión de los apartados a), b), c), d) y f) del art. 1.1 con el apartado e) del mismo artículo, relativo a las actuaciones policiales dirigidas a dificultar o impedir la realización de los actos generadores de responsabilidad amnistiables y, especialmente, con las exclusiones del ámbito de aplicación de la ley que dispone su art. 2. Todo ello sin perjuicio de que dicho ámbito está integrado también por los supuestos que introducen los efectos de la inconstitucionalidad declarada del art. 1.1 de la Ley en el fundamento jurídico 8.3.5: los actos amnistiables realizados con la finalidad de oponerse a la secesión o independencia de Cataluña o a la celebración de las consultas de 2014 y 2017.Por lo demás, la apreciación de la orientación finalística de las actuaciones por parte del aplicador de la Ley de amnistía no presenta particularidad alguna respecto de la operación probatoria y subsuntiva que exigen todas aquellas previsiones normativas que definen su supuesto de hecho con elementos subjetivos de carácter intencional, por ejemplo, el ánimo de lucro en relación con la conducta de apropiación para poder apreciar un hurto.
\nEn estos casos, la aplicación de la norma no solo requiere afirmar la concurrencia de un hecho, sino que su realización responde a la conducta intencional del agente exigida por el legislador, todo ello a partir de los elementos de juicio concurrentes. La Ley Orgánica 1/2024 no plantea desde esta perspectiva ninguna especialidad respecto a los casos en los que debe determinarse por los tribunales la intención con la que actuó la persona.En conclusión, no se aprecia una falta de claridad o incertidumbre contrarias al art. 9.3 CE sobre la clase de conductas que son amnistiadas, sin perjuicio de la necesaria actuación judicial o administrativa para resolver sobre la aplicación al caso de la norma formulada de forma general y abstracta, concretando el enunciado legal”.d) Por lo que se refiere al ámbito temporal de aplicación, cabe reiterar que el párrafo segundo del art. 1.3 de la Ley de amnistía ha sido declarado inconstitucional y nulo en la STC 137/2025, por lo que el recurso de inconstitucionalidad ha perdido objeto de manera sobrevenida respecto de dicho párrafo.Por otro lado, cabe también señalar que las quejas relativas a la arbitrariedad o falta de justificación del ámbito temporal de aplicación de la ley han sido ya enjuiciadas en el fundamento jurídico 6.2 de la presente resolución, con fundamento en la doctrina fijada al respecto en la STC 137/2025, FJ 8.3.4 d).Hechas las anteriores precisiones, resta por analizar si el ámbito de aplicación temporal de la ley, concretado por el juego de sus arts. 1.1 y 1.3, primer párrafo, supone una quiebra del principio de seguridad jurídica.
\nEl motivo debe ser desestimado, pues el Tribunal no aprecia la indeterminación denunciada en relación con la definición del ámbito temporal de aplicación de la Ley de amnistía. Por el contrario, tanto la fecha inicial como la fecha final del lapso temporal cubierto por la amnistía están claramente delimitadas en el art. 1.1, mediante la referencia a fechas concretas que no dejan margen para la duda. En cuanto a la “flexibilidad” que introduce el art. 1.3, primer párrafo, y que, según la demanda, “desdibuja” el término inicial, este tribunal ha tenido ocasión de examinar este apartado al resolver una impugnación desde la perspectiva del principio de igualdad [vid. supra, FJ 6.2 C) con cita de la STC 137/2025, FJ 8.3.4 d)].
\nAsí, el precepto ha sido interpretado en el sentido de que se trata de una regla dirigida a resolver los casos de “conductas criminales cuya ‘ejecución’ o ‘realización’ se prolonga en el tiempo y que, por tal razón, solo parcialmente puede considerarse abarcada por el abanico temporal del art. 1.1 de la Ley”, pero, en todo caso, esa unidad de acción que comienza a ejecutarse antes del 1 de noviembre de 2011 debe consumarse dentro del marco temporal acotado en el art. 1.1 de la Ley de amnistía. En consecuencia, no se advierte en la redacción del precepto déficit alguno que impida conocer, con suficiente nivel de certeza, los ilícitos que resultan amnistiables ratione temporis.
\n8.
\nImpugnación del art. 2 de la Ley de amnistíaa) El quinto fundamento jurídico-material de la demanda se dirige contra el catálogo de exclusiones del ámbito de aplicación de la amnistía, contenido en el art. 2 de la Ley. En particular, se impugnan los apartados a) a f), dejando expresamente fuera de la impugnación la letra g). La demanda denuncia la vulneración del art. 14 CE: por excluir de la amnistía solamente los “actos dolosos” [art. 2 a)]; por incluir en la amnistía actos que no superen “un umbral mínimo de gravedad” [art. 2 b)]; por generar una diferencia de trato irrazonable entre los distintos tipos de terrorismo, en función de que hayan causado o no graves violaciones de derechos humanos [art. 2 c)]; por no recoger también las motivaciones ideológicas [art. 2 d)]; y por excluir de la amnistía los delitos de malversación que afecten a los intereses financieros de la Unión Europea, pero no los que afecten a los intereses financieros españoles [art. 2 e)].
\nAdemás, al referirse a algunos de estos apartados desliza otras tachas de inconstitucionalidad relacionadas con la vulneración del derecho a la legalidad penal (art. 25.1 CE) y el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE).b) Comenzando por la impugnación fundada en la pretendida vulneración del derecho a la igualdad (art. 14 CE), procede desestimar esta queja con base en la doctrina fijada en la STC 137/2025, FJ 8.3.4 c). En dicha sentencia, tras el análisis de cada uno de los apartados que conforman el catálogo de conductas excluidas del ámbito objetivo de aplicación de la amnistía enumeradas en el art. 2, este tribunal concluyó:“[T]odo este elenco de exclusiones pone de relieve, en lo que al juicio de igualdad sobre la Ley de amnistía en su conjunto interesa, que el legislador trata de acotar el ámbito de aplicación de la amnistía, y con ello el trato más favorable que reciben sus beneficiarios: (i) a infracciones que entran dentro de su poder de disposición -excluyendo las afectadas por el Derecho internacional humanitario o las que atentan contra intereses de la Unión- y (ii) a infracciones que no revisten una gravedad manifiestamente desproporcionada en relación con el propósito de la amnistía, considerando como tales, fundamentalmente, las que protegen la vida o la integridad moral, las que implican resultados lesivos particularmente graves causados de forma dolosa, las que persiguen propósitos especialmente repudiables -por discriminatorios- y las que amenazan a intereses existenciales del propio Estado.Este tribunal considera que esta delimitación objetiva, efectuada por el legislador, mantiene una razonable relación de proporcionalidad con los fines que presiden la amnistía otorgada -que son la reconciliación y normalización de las relaciones políticas, sociales e institucionales-, pues circunscribe los efectos o consecuencias de la amnistía a aquellas infracciones que no pueden considerarse particularmente graves desde parámetros que resultan objetivos y razonables”.c) En relación con el art. 2 c), la demanda estima que efectuar la referencia directa a la Directiva (UE) 2017/541, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, relativa a la lucha contra el terrorismo, en vez de al Código penal “altera el sistema constitucional de fuentes, vulnera el principio de legalidad y puede reputarse contrario al principio de seguridad jurídica”.Sobre una queja planteada en términos similares ya se pronunció la STC 137/2025, FJ 14.2.2 a), cuyo razonamiento resulta extrapolable al presente caso.
\nEl Tribunal consideró entonces que “ninguna quiebra a la seguridad jurídica se produce porque el art. 2 c) de la Ley de amnistía efectúe una remisión directa a la mencionada Directiva (UE) 2017/541, pues esta es la disposición comunitaria que precisamente armoniza en el espacio de la Unión Europea la definición de los delitos de terrorismo. Tal remisión en modo alguno dificulta ni hace imposible para el ciudadano ni para los órganos jurisdiccionales la determinación de las conductas que deban ser calificadas como terrorismo con arreglo al Derecho de la Unión Europea. […]A ello cabría añadir que, como indica el preámbulo de la Ley de amnistía, la referencia expresa y directa a la Directiva (UE) 2017/541 responde a la voluntad del legislador nacional de cohonestar el ámbito de aplicación de la ley con el Derecho de la Unión.
\nComo expresamente se indica, la norma pretende reflejar el ‘compromiso con la protección de los derechos fundamentales, equilibrando la amnistía con el respeto por los derechos humanos y los compromisos internacionales de España’”.Con base en tales consideraciones, procede reiterar que el art. 2 c) de la Ley de amnistía no vulnera el art. 9.3 CE, que proclama el principio de seguridad jurídica, ni el art. 25.1 CE, en su vertiente material de exigencia de taxatividad de la ley penal.d) En cuanto al art. 2 d), las Cortes de Aragón promueven su inconstitucionalidad por no recoger en su listado las motivaciones ideológicas. El motivo debe ser desestimado con referencia a lo resuelto sobre este mismo apartado en la STC 137/2025, FJ 14.3.3.
\nExplicamos entonces:“En todo caso, no es complejo inferir del conjunto de la Ley de amnistía una explicación racional de la exclusión, en la letra d) del art. 2, de los delitos cometidos con una motivación que pueda entenderse discriminatoria por razones ideológicas. No puede ignorarse, en este punto, que el contexto conflictual al que la Ley Orgánica 1/2024 pretende dar respuesta es, según se expresa en el preámbulo, un escenario de confrontación en el que concurren motivaciones ideológicas contrapuestas. Por ello, aunque es cierto que puede distinguirse analíticamente entre la conducta cometida con una motivación subjetiva ideológica -en la que el móvil del agente es promover la realización de los objetivos propios de su particular ideología- y la que obedece a una motivación discriminatoria de tipo ideológico -en la que el autor del delito pretende, por el contrario, dañar o perjudicar ilícitamente a quienes profesan una determinada ideología-, en la práctica no siempre es fácil deslindar interpretativamente las conductas que persiguen la realización de la propia ideología de las que buscan dañar a quienes profesan un ideario contrapuesto.
\nEn tales circunstancias, no es irrazonable entender que el legislador ha valorado que la exclusión del ámbito de la amnistía de los delitos cometidos con una motivación de ‘discriminación ideológica’ resultaría demasiado ambigua y que podría generar incertidumbre en cuanto al ámbito de aplicación de aquella.Así las cosas, y una vez que los preceptos que suponían una asimetría -en el alcance material de la amnistía- por razón de la finalidad ideológica perseguida ya han sido depurados (FJ 8.3.5), no existe en el art. 2 d) de la Ley de amnistía una opción legislativa arbitraria ni tampoco contraria al art. 14 CE, ya que responde a una justificación objetiva y razonable”.e) De otra parte, al referirse al art. 2 e) la demanda lo pone en relación con el art. 1 y estima que la exclusión contenida en el citado art. 2 e) no se compadece con la consideración como amnistiables de los delitos de malversación en los que “no haya existido propósito de enriquecimiento” [arts. 1.1 a) y b) y 1.4].
\nSobre este punto, argumenta la parte actora que “es ajeno al concepto de malversación que haya habido o no un propósito de enriquecimiento, lo que implicaría quiebra del principio de legalidad en materia penal (art. 25.1 CE), representado en nuestro caso por el Código penal tras la incorporación de la Directiva 2017/1371”.Se ha de comenzar puntualizando que esta queja no versa, en realidad, sobre la exclusión contenida en el art. 2 e) de la Ley de amnistía, en virtud de la cual quedan excluidos de la misma “[l]os actos tipificados como delitos que afectaran a los intereses financieros de la Unión Europea”, y sobre cuya conformidad con el art. 14 CE ya nos hemos pronunciado [vid. supra, FJ 8 b)].En realidad, la supuesta tacha de inconstitucionalidad por vulneración del principio de legalidad penal (art. 25.1 CE) no se proyecta sobre el art. 2 e), sino sobre los arts. 1.1, apartados a) y b), y 1.4, que son los que propiamente consideran amnistiable el delito de malversación “siempre que no haya existido propósito de enriquecimiento” o, sensu contrario, excluyen del ámbito de aplicación material de la Ley de amnistía los delitos de malversación cuando en su comisión hubiera habido “propósito de enriquecimiento”.
\nDicho de otro modo, tanto en el art. 2 e) como en los arts. 1.1 a) y b) y 1.4 nos encontramos ante delimitaciones (por exclusión) del ámbito material de aplicación de la ley, pero por motivos distintos. En el caso del art. 2 e) se restringe el ámbito de aplicación a las infracciones que se encuentran dentro del margen de disposición regulatorio del legislador nacional; en los arts. 1.1, apartados a) y b), y 1.4 la exclusión parte de la necesaria vinculación entre la amnistía y el llamado procés independentista, dejando fuera otros hechos ajenos al mismo.Así delimitado el motivo de impugnación, basado en la vulneración del derecho a la legalidad penal, debe ser desestimado. A diferencia de lo que sostienen las Cortes de Aragón, el hecho de que el Código penal no describa el tipo penal de malversación aludiendo al elemento subjetivo o intencional recogido en la Ley de amnistía no impide que el legislador orgánico pueda incorporarlo al delimitar las conductas amparadas por la misma.
\nA este respecto, es preciso recordar que “los preceptos del Código penal no son canon de constitucionalidad y el legislador no tiene, por tanto, que ajustarse a ellos necesariamente. Es algo obvio que evidencian, sin ir más lejos, las sucesivas reformas de su propio texto y que el Tribunal ha tenido ocasión de resaltar en varias ocasiones, aludiendo siempre al amplio margen de libertad de configuración de delitos y penas que corresponde al legislador democrático a la hora de la plasmación normativa de la política criminal (por todas, STC 60/2010, de 7 de octubre, FJ 3). Huelga insistir más en que el enjuiciamiento constitucional sobre la producción legislativa se sujeta a un rígido marco conceptual que solo tiene como parámetro de control los valores, principios y reglas de nuestra ley fundamental (vid. supra, FJ 3)” (STC 137/2025, FJ 14.3.3).f) En último lugar, la demanda censura que el art. 2 f), al excluir del ámbito de aplicación de la amnistía “actos tipificados como delitos de traición y contra la paz o la independencia del Estado y relativos a la defensa nacional del título XXIII del libro II del Código penal”, incorpore el inciso adicional “siempre que se haya producido tanto una amenaza efectiva y real como un uso efectivo de la fuerza en contra de la integridad territorial o la independencia política de España en los términos establecidos en la Carta de las Naciones Unidas o en la Resolución 2625 (XXV) de la Asamblea General de Naciones Unidas de 24 de octubre de 1970, que contiene la declaración relativa a los principios de Derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas”.
\nSegún la tesis de la demanda, la incorporación de este inciso es contraria al principio de legalidad penal por tratarse de “un inciso que no está incluido en la tipificación de estos delitos en nuestro Código Penal”.La impugnación no puede prosperar. Para su desestimación hemos de insistir en que los preceptos del Código penal no son canon de constitucionalidad, como acabamos de recordar en el apartado anterior [vid. supra, FJ 8 e)]. Por ende, al definir el ámbito de aplicación de una ley de amnistía, el legislador no queda vinculado por la definición de los tipos penales regulada en el Código penal, sin que nada le impida profundizar en el detalle y concreción de las conductas específicamente beneficiadas por la amnistía, más aún si ello se hace con la finalidad de asegurar la proporcionalidad de esta, en el sentido de no incluir dentro del ámbito material de aplicación de la amnistía aquellas conductas ilícitas más graves y merecedoras de mayor rechazo.
\n9.
\nImpugnación de la totalidad de la Ley de amnistía y de sus arts. 1 y 3 a 89.1. En los motivos sexto, séptimo y octavo del recurso de inconstitucionalidad, las Cortes de Aragón se dirigen contra la totalidad de la Ley de amnistía, el art. 1 y los arts. 3 a 8 de la Ley, en cuanto que los mismos se consideran contrarios al derecho a la igualdad recogido en el art. 14 CE y al art. 117 CE, por vulnerar el principio de separación de poderes y la atribución exclusiva de la potestad jurisdiccional a los jueces y magistrados.9.2. Para delimitar el objeto de enjuiciamiento, hemos de comenzar rechazando las alegaciones del abogado del Estado acerca de la ausencia de argumentación suficiente del motivo sexto del recurso de inconstitucionalidad.
\nEs cierto que este motivo contiene una argumentación escueta, pero ello responde a que la demanda no hace otra cosa que reiterar la queja ya reflejada en el primer motivo de impugnación, relativa a que la Ley de amnistía y su art. 1 vulneran los principios de separación de poderes y de exclusividad jurisdiccional, para después desarrollar en los motivos séptimo y octavo las quejas que, desde esta perspectiva, se dirigen contra los preceptos específicamente impugnados. Por lo tanto, el motivo sexto no adolece de la denunciada insuficiencia de carga alegatoria, sino que no es más que una reiteración del primer motivo de impugnación, que ya ha quedado desestimado en el fundamento jurídico 4 de la presente sentencia, al que procede efectuar la oportuna remisión.Por el contrario, a pesar de no haberlo alegado la representación procesal del Gobierno de la Nación, este tribunal advierte que, al impugnar el art. 3, la demanda se limita a describir su contenido indicando únicamente que “realiza una declaración genérica sobre los efectos de la amnistía, señalando que produce ‘la extinción de la responsabilidad penal, administrativa o contable’ en los términos que señalan los siguientes preceptos”.
\nLa mera enunciación del contenido de un precepto, huérfana de cualquier argumentación acerca de su pretendida inconstitucionalidad, no satisface la carga exigible a la parte actora en el recurso de inconstitucionalidad, a quien con arreglo a la doctrina constitucional se le exige “colaborar con la justicia del Tribunal en un pormenorizado análisis de las graves cuestiones que se suscitan”, ofreciendo para ello “la fundamentación que razonablemente es de esperar” [por todas, STC 76/2024, de 8 de mayo, FJ 2 b) (i), y la jurisprudencia allí citada]. En consecuencia, el art. 3 ha de quedar excluido de nuestro enjuiciamiento.9.3. Por otro lado, al impugnar los arts. 5, 6, 7.2 y 8 de la Ley de amnistía, se insiste en que resulta discriminatorio exonerar de responsabilidades a quienes cometen una infracción o ilícito en nombre o en defensa de una ideología independentista.
\nCabe llamar la atención sobre el hecho de que ninguno de estos preceptos hace una descripción de las conductas ilícitas amnistiadas ni tampoco del elemento intencional al que alude la demanda, sino que se limitan a determinar cuáles son los efectos de la amnistía en cuanto a la extinción de los distintos tipos de responsabilidades administrativa, disciplinaria o contable. Así, con ocasión de la impugnación de estos preceptos por vulnerar supuestamente el art. 14 CE, lo que en realidad se está haciendo es reiterar la queja ya formulada respecto del art. 1.1 de la Ley. Y sobre esta cuestión ya nos hemos pronunciado al recordar que la STC 137/2025 declaró la inconstitucionalidad sin nulidad de este precepto, por lo que esta queja ha perdido objeto de manera sobrevenida (vid. supra, FJ 6.3).9.4.
\nAdentrándonos en las demás quejas que se dirigen contra preceptos individualmente considerados, la demanda comienza refiriéndose al art. 4 de la Ley de amnistía, respecto del cual se denuncia la vulneración del principio de reserva de jurisdicción (art. 117.3 CE) y del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE). De manera global, el recurso sostiene que la efectividad inmediata de la amnistía desde el momento de la entrada en vigor de la ley [letras a), b), c), d) y f)] resulta contraria al principio de reserva de jurisdicción en la medida en que no deja margen al juez para aplicar caso a caso el alcance de la amnistía. Por otro lado, como quejas específicas, la demanda: (i) señala que el art. 4 a) hace peligrar el derecho a la tutela judicial efectiva porque al imponer el alzamiento de las medidas cautelares, excepto de las civiles, se dificulta la depuración de la responsabilidad civil al no haber hechos probados por el juez penal ni determinación de los sujetos contra los que dirigir la acción; (ii) afirma sobre el art. 4 b) que es incompatible con el Derecho comunitario que el legislador ordene al juez levantar las órdenes de detención europeas e internacionales; y (iii) finalmente, reprocha que los efectos de la amnistía sean inmediatos “sin perjuicio de que lleguen a plantearse cuestiones de inconstitucionalidad o cuestiones prejudiciales”, porque ello vulnera la posición que corresponde al Tribunal Constitucional y al Tribunal de Justicia de la Unión Europea y, en última instancia, el derecho a la tutela judicial efectiva.a) Comenzando por la queja global dirigida contra el art. 4, relativa a la vulneración del principio de reserva de jurisdicción (art. 117.3 CE), la misma ha de ser desestimada con remisión a lo dicho en la STC 137/2025.
\nComo ya señaló este tribunal, el precepto impugnado “parte del presupuesto de que la determinación de los hechos que han quedado acreditados en el procedimiento, y el juicio de subsunción de los mismos en el supuesto aplicativo de la Ley de amnistía, lo ha de realizar el juez o tribunal que está conociendo de la causa” (STC 137/2025, FJ 15.1.3), por lo que el legislador no priva a los jueces y tribunales del ejercicio de la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado. En cuanto a la inmediatez a la que alude el precepto, también hemos dicho que “no es un mandato ope legis, ni mucho menos una suplantación o injerencia directa del legislador en el hacer jurisdiccional, pues es el propio precepto el que reclama de manera explícita la mediación judicial” (STC 137/2025, FJ 15.1.3).b) En cuanto al art. 4 a), procede también desestimar la impugnación.
\nPrecisamente, este apartado ordena mantener en vigor “las medidas de carácter civil a las que se refiere el artículo 8.2”, y ello para mantener incólume la posición subjetiva de los particulares en lo que al resarcimiento de los daños y perjuicios sufridos se refiere. Por lo demás, el hecho de que dicho resarcimiento no haya de continuar sustanciándose en vía penal sino en vía civil no puede considerarse lesivo del derecho a la tutela judicial efectiva, como se explicará más adelante con referencia a la doctrina establecida en el fundamento jurídico 17.2 de la STC 137/2025 al examinar la impugnación del art. 8.2 de la Ley de amnistía, que es el precepto realmente concernido por esta queja.c) La queja relativa al art. 4 b) debe ser desestimada, por ausencia manifiesta de carga alegatoria.
\nLa parte actora se limita a afirmar la incompatibilidad del precepto con el Derecho de la Unión Europea sin aportar ninguna razón que le lleve a apreciar la alegada contradicción.Con todo, en el fundamento jurídico 15.2 de la STC 137/2025 ya negamos que el precepto recurrido incidiera en el ámbito del Derecho de la Unión Europea puesto que la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (STJUE de 16 de diciembre de 2021, AB y otros (revocación de una amnistía), asunto C-203/20, § 52 y 53) no se ve contradicha “por el hecho de que una vez amnistiado un delito deban, per se, quedar sin efectos las órdenes de detención a que el mismo hubiera dado lugar, que es lo que preceptúa el art. 4 b)”.
\nEn este sentido, si el órgano judicial alcanza la convicción de que las conductas investigadas o enjuiciadas entran dentro del ámbito de aplicación objetivo de la Ley de amnistía, y que han quedado por lo tanto exentas de responsabilidad criminal, la consecuencia coherente con la tutela judicial efectiva de la libertad personal (art. 17.1 CE) es el cese de las órdenes de detención en vigor. No en vano, el art. 3 de la Decisión Marco, del Consejo, de 13 de junio de 2002, relativa a la orden de detención europea y a los procedimientos de entrega entre Estados miembros (2002/584/JAI) establece como motivo para la no ejecución de una orden europea de detención el supuesto en que el delito “esté cubierto por la amnistía en el Estado miembro de ejecución”.d) Finalmente, no se advierte que el inciso inicial del art. 4 vulnere la posición que corresponde a este Tribunal Constitucional y al Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
\nPor el contrario, el inciso “[s]in perjuicio de lo dispuesto en el artículo 163 de la Constitución y en el artículo 267 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea” no puede sino ser interpretado como la garantía de que los órganos judiciales, si albergan dudas sobre la compatibilidad de la ley con la Constitución o con el Derecho de la Unión Europea, puedan hacer uso de los mecanismos de reenvío previstos al efecto, esto es, la cuestión de inconstitucionalidad o la cuestión prejudicial”.9.5. En relación con el art. 5, las Cortes de Aragón censuran que se ordene “el archivo tanto de procedimientos sancionadores como de responsabilidad patrimonial” en términos “tan amplios que resultan absolutamente desproporcionados al fin pretendido de la normalización social y política”.
\nA su juicio, la extinción de este tipo de responsabilidades resulta arbitraria.El motivo debe ser desestimado porque parte de una interpretación errada e irrazonable del precepto cuestionado. El art. 5 de la Ley de amnistía no puede ser interpretado, como pretende la parte demandante, en abstracto, sino que su lectura, como la del resto de la Ley de amnistía, ha de hacerse siempre partiendo del ámbito de aplicación material recogido en su art. 1.1. Se constata, sin dificultades y sin necesidad de esfuerzos exegéticos, que las responsabilidades exoneradas por la amnistía son las propiamente sancionadoras, esto es, las que derivan de la comisión de una infracción administrativa. En consecuencia, los procedimientos que el art. 5 ordena archivar son estrictamente los procedimientos sancionadores y no los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas.Aclarado lo anterior, cabe señalar que la extinción de las responsabilidades administrativas y el archivo de los procedimientos administrativos sancionadores aún en curso, en relación con los ilícitos integrados en el ámbito material de aplicación de la Ley de amnistía establecido en el art. 1.1, no resulta irrazonable ni desconectada de la finalidad de normalización política, social e institucional de Cataluña.
\nAdemás de lo ya dicho sobre el derecho de igualdad (vid. supra, FJ 6), debe añadirse lo que se apuntó en el fundamento jurídico 7.3.2 de la STC 137/2025 al desestimar el reproche de arbitrariedad dirigido contra la totalidad de la Ley de amnistía que, como explica su preámbulo, busca “una mejora de la convivencia y de la cohesión social, así como una integración de las diversas sensibilidades políticas, para superar, como objetivo de interés general, las tensiones sociales y políticas generadas con el denominado proceso independentista en Cataluña. La justificación es clara y está muy alejada de moverse en meras referencias generales imprecisas […]. La explicación existe y resulta razonable, pudiendo engarzarse con una política plasmada ya en manifestaciones ejecutivas y legislativas anteriores, tendente a paliar los efectos del meritado proceso y a conseguir una mayor paz ciudadana, mediante la reducción de las sanciones impuestas o a imponer como consecuencia de aquellos acontecimientos”.9.6.
\nTambién se impugna el art. 7.2 de la Ley de amnistía que prevé que “[t]ampoco dará derecho a la restitución de las cantidades abonadas en concepto de multa, salvo las satisfechas por imposición de sanciones al amparo de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana (LOPSC), con excepción de las impuestas por infracciones muy graves, siempre que, a criterio de la administración que impuso la sanción, se estime que concurren para ello criterios de proporcionalidad”. A juicio de las Cortes de Aragón este precepto incurre en una vulneración del derecho a la igualdad del art. 14 CE.Este mismo motivo de recurso fue ya desestimado en la STC 137/2025, FJ 16.2, cuya doctrina es aquí plenamente aplicable:“No resulta difícil […] apreciar la conexión de la previsión normativa en cuestión con la finalidad justificativa de la Ley de amnistía, previamente explicada en el preámbulo (apartado II), que, como se viene repitiendo, persigue favorecer la reconciliación y encauzar el conflicto político mediante la rebaja de los elementos de tensión.
\nEntre otros, identifica como representativos de tal ‘tensión política, social e institucional’ los ilícitos cometidos en ‘la organización y celebración de la consulta y el referéndum’ y los que ‘guardan una profunda conexión con los mismos, como pueden ser […] las diferentes acciones de protesta para permitir su celebración o mostrar oposición al procesamiento o condena de sus responsables’; alude asimismo a las movilizaciones intensas y sostenidas en el tiempo que han acompañado al proceso independentista. De forma refleja, la delimitación inicial que el art. 1.1 de la Ley de amnistía efectúa de los hechos amnistiables por el criterio general de que se trate de actuaciones cometidas en el contexto del proceso independentista catalán, señaladamente en el marco de las consultas de 2014 y 2017, se concreta luego en sus diversos apartados, refiriéndose de forma específica, entre otros, a actos de desobediencia, desórdenes públicos, atentados contra la autoridad, sus agentes y los funcionarios públicos, resistencia, actos contra el orden y la paz pública o de desconsideración, crítica o agravio vertidos contra las autoridades y funcionarios públicos, los entes o instituciones públicas, así como sus símbolos o emblemas [apartados c) y d)], todos ellos ilícitos característicos del desenvolvimiento de las acciones de protesta y movilización social.Basta la lectura del catálogo de infracciones graves y leves de seguridad ciudadana (arts. 36 y 37 LOPSC), para apreciar que tales contravenciones se ven especialmente concernidas, pues por su contenido típico mantienen una clara conexión con el proceso independentista, ya que abarcan, por ejemplo, reuniones o manifestaciones no comunicadas, la negativa a disolverlas, la perturbación de su desarrollo o el incumplimiento de las restricciones de circulación, desórdenes públicos, la obstaculización y ocupación de la vía pública, daños a bienes muebles e inmuebles, actos de desobediencia o resistencia a la autoridad o a sus agentes o falta de respeto y consideración a los miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado.
\nResulta razonable considerar, por ello, que un amplio porcentaje de las conductas acontecidas en el contexto independentista determinantes de responsabilidad son infracciones de la Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana. Las modalidades de conducta que el legislador enumera como inequívocas actuaciones amnistiables en el art. 1.1 de la Ley de amnistía se proyectan principal y mayoritariamente en las infracciones de seguridad ciudadana de desobediencia, faltas o resistencia a la autoridad en que incurrieron los ciudadanos que participaron en las numerosas manifestaciones y protestas que tuvieron lugar en el contexto y marco temporal al que atiende la ley. No ocurre así con las faltas muy graves tipificadas en el art. 35 LOPSC, que, si bien sanciona en su apartado primero reuniones o manifestaciones no comunicadas o prohibidas, vincula el desvalor de la conducta prohibida con que la celebración se produzca en infraestructuras o instalaciones en las que se prestan servicios básicos para la comunidad y, sobre todo, con la generación de un riesgo para la vida o la integridad física de las personas.Identificados los ilícitos graves y leves contra la seguridad ciudadana como un elemento de tensión particularmente significativo, no carece de justificación que el legislador haya puesto el acento en ellos y disponga una consecuencia adicional a los efectos generales de extinción de responsabilidad administrativa regulados en el art. 5 de la Ley de amnistía, que ya prevé en su segundo apartado la consecuencia específica de la eliminación del registro central de infracciones contra la seguridad ciudadana de las infracciones y sanciones a los que se aplique la amnistía.
\nLa devolución de las multas impuestas por infracciones leves y graves de la Ley Orgánica 4/2015, cuya cuantía puede oscilar entre 100 y 600 € y 601 y 30 000 € respectivamente (art. 39 LOPSC), constituye una medida complementaria de contenido económico a priori idónea en orden a eliminar o rebajar en la mayor medida posible un relevante y singular factor de tensión y desafección por afectar a numerosos ciudadanos en aras de lograr o favorecer el objetivo de la reconciliación y de encauzar el conflicto político subyacente a través del diálogo.Desde las anteriores consideraciones, existe una justificación objetiva y razonable de la decisión de restituir el importe ya abonado por haber incurrido en una infracción grave o leve de seguridad ciudadana amnistiada frente a la ausencia de reintegro de las multas pagadas por otros actos determinantes de distintos tipos de responsabilidad en relación con el proceso independentista.La previsión normativa tampoco puede considerarse discriminatoria por existir una manifiesta desproporción entre la medida y la finalidad perseguida.
\nEl alcance material de la posible restitución se amolda a la finalidad de avanzar en la distensión y el diálogo mediante la rebaja o la eliminación de un particular elemento tensor y generador de desafección: las sanciones de seguridad ciudadana impuestas a múltiples ciudadanos por conductas vinculadas con la movilización social que acompañó el proceso independentista catalán, favorables y contrarias al mismo, como ya se ha indicado, durante más de diez años. Quedan fuera, sin embargo, las multas abonadas por conductas atentatorias contra la seguridad ciudadana más graves, constitutivas de infracciones administrativas muy graves o delito, o contra otros intereses, que no pueden equipararse a las anteriores.
\nTampoco resulta irrazonable la consideración del legislador de que el reintegro de las cantidades pagadas en concepto de multa por tales ilícitos es en abstracto funcional para mitigar la confrontación y el conflicto en tanto revierte las consecuencias jurídicas peyorativas sufridas. Como se viene repitiendo, el diseño de la amnistía, de su alcance y efectos, podría ser otro, pero al Tribunal le corresponde solo examinar si el dibujado por la Ley de amnistía, en este punto respecto a la devolución de las multas, es razonablemente adecuado para cumplir su finalidad legítima y no tiene unas consecuencias manifiestamente excesivas, tal y como se ha apreciado, por lo que debe desestimarse el motivo”.En consecuencia, también debe desestimarse la impugnación del art. 7.2 de la Ley de amnistía alegada por las Cortes de Aragón.9.7.
\nSe impugna igualmente el art. 8, relativo a la extinción de las responsabilidades civiles y contables. Se denuncia la “posible” quiebra del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), pues a los particulares les resultará mucho más difícil depurar las responsabilidades en la vía civil que en la penal. También se alega que vulnera el derecho a la igualdad (art. 14 CE) porque quedan sin cubrir las pérdidas patrimoniales que hayan sufrido las personas jurídicas privadas, que según la demanda no entrarían dentro del término “particulares” empleado en el art. 8.2; y porque no existe conexión entre este precepto y la finalidad de normalización perseguida. Finalmente, sostiene la demanda que la extinción de la responsabilidad contable es contraria a los intereses generales, pues “las entidades del sector público no pueden renunciar al ejercicio de sus potestades de defensa del buen uso de los recursos públicos”.a) La impugnación parte de la premisa errónea de que dentro del concepto de “particulares” solo se hallan incluidas las personas físicas, pero no las personas jurídicas privadas.
\nTal interpretación no puede compartirse porque se aparta de la definición del término en cuestión. La noción de “particular” integra, con arreglo al diccionario de la Real Academia Española, a quien “no tiene título o cargo oficial que la distinga de otras” y hace referencia a algo “privado, que no es de propiedad o uso públicos”. Por lo tanto, cuando la norma alude a particulares está incluyendo también a las personas jurídicas privadas, como concepto que opera en contraposición a las entidades del sector público, y no solo a los ciudadanos personas físicas.b) Aclarado este punto, este tribunal no aprecia la alegada vulneración del art. 24.1 CE. Como ya tuvimos ocasión de señalar en la STC 137/2025, FJ 17.2:“El art. 24.1 CE garantiza, ciertamente, el acceso a un proceso en el que se puedan hacer valer los derechos e intereses afectados, pero no incorpora un derecho fundamental a procesos determinados (SSTC 160/1998, de 14 de julio, FJ 4; 214/2000, de 18 de septiembre, FJ 5, y 112/2007, de 10 de mayo, FJ 5) pues se trata de un derecho fundamental que debe ser aplicado en cada caso según la naturaleza y fines de cada tipo de procedimiento (STC 7/1981, de 30 de marzo, FJ 6).El art. 8.2 de la Ley de amnistía no contradice, por lo tanto, las exigencias de la doctrina constitucional citada, ni tan siquiera se aparta de lo dispuesto en el art. 116 LECrim, que establece que la extinción de la acción penal, con carácter general, no lleva consigo la de la civil, y que la persona a quien corresponda la acción civil podrá ejercitarla, ante la jurisdicción y por la vía de lo civil que proceda, contra quien estuviere obligado a la restitución de la cosa, reparación del daño o indemnización del perjuicio sufrido.
\nEn definitiva, no infringe el art. 24.1 CE la norma que determina que la pretensión de reparación de los daños y perjuicios ocasionados por el delito deba deducirse por la vía civil, tras producirse el cierre definitivo del proceso penal por extinción o agotamiento de la acción penal, careciendo de relevancia, desde la perspectiva de dicho derecho fundamental, la alegación de que el procedimiento civil pueda presentar, por motivos como los que se exponen en la demanda, ciertas dificultades o inconvenientes que no se darían en el proceso penal.En lo que se refiere al trato dispar que reciben las víctimas de los delitos amnistiados que han de acudir a la vía civil para hacer valer sus derechos, no se puede afirmar que se trate de una diferenciación arbitraria o carente de toda razón, susceptible de vulnerar el derecho a la igualdad (art. 14 CE).
\nEl cierre del proceso penal es consecuencia de la extinción de la responsabilidad penal que deriva a su vez de un mandato legal. La desvinculación de la acción civil respecto de la acción penal extinta es una consecuencia necesaria de la ley y constituye una justificación suficiente del itinerario procesal divergente que han de seguir para el reconocimiento y satisfacción de sus derechos quienes fueron víctimas o perjudicados por un delito situado en el ámbito objetivo de aplicación de la Ley de amnistía.Procede por ello declarar que el art. 8.2 de la Ley de amnistía no vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE)”.c) Tampoco puede prosperar la impugnación del art. 8 de la Ley de amnistía basada en la infracción del derecho a la igualdad (art. 14 CE), como ya se sostuvo en el fundamento jurídico 8.3.4 b) de la STC 137/2025.
\nEl hecho de que la amnistía no afectara al derecho subjetivo de los particulares a ver resarcidos los daños sufridos como consecuencia de los ilícitos incluidos en el art. 1.1 de la Ley fue una de las razones que condujo a este tribunal a afirmar la proporcionalidad de la amnistía en cuanto a sus efectos. Así, afirmamos que el legislador “[m]antiene incólume, con ello, la posición subjetiva de los ciudadanos que puedan haber resultado perjudicados en su esfera personal por los actos ilícitos amnistiados, pues les reserva la posibilidad de reclamar por los daños y perjuicios correspondientes. La Ley de amnistía, por tanto, renuncia al ejercicio del ius puniendi, pero salvaguarda los derechos resarcitorios individuales.Ha de recordarse que, como ha señalado este tribunal, la sanción es ‘la irrogación de un mal añadido al que de suyo implica el cumplimiento forzoso de una obligación ya debida’ (STC 48/2003, de 12 de marzo, FJ 9), es decir, una consecuencia jurídica que el poder público añade, por razones de interés general, al puro restablecimiento de la situación subjetiva violada o al resarcimiento de los daños correspondientes.Este tribunal considera que este dato es particularmente relevante en lo que al juicio de igualdad se refiere, en cuanto pone de relieve que el legislador no sacrifica los intereses individuales afectados por los actos ilícitos amnistiados.
\nEsto cohonesta, además, con la expresa declaración legal de que los beneficiarios de la amnistía no tienen, con carácter general, ‘derecho a percibir indemnización de ninguna clase’ ni a reclamar ‘derechos económicos de ningún tipo’ alegando, como fundamento, la concesión de la amnistía misma (art. 7 de la Ley). En suma, no se privilegia a unos ciudadanos frente a otros, en sus relaciones recíprocas u horizontales, ya que los beneficiarios de la amnistía siguen sujetos al pago de los daños y perjuicios que han causado y no pueden reclamar, por razón de la amnistía misma, indemnización o reparación alguna”.
\n10.
\nImpugnación de los arts. 9, 10 y 11 de la Ley de amnistíaEn el motivo noveno del recurso, se impugnan los arts. 9, 10 y 11 de la Ley por vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y de la reserva de jurisdicción a los jueces y tribunales (art. 117 CE).A) En relación con el art. 9, la demanda afirma que el precepto “pretende sentar la apariencia de que los órganos judiciales y administrativos tendrán margen para decidir la aplicación o no de la amnistía a los distintos supuestos. Señala, por ejemplo, el precepto citado, en su apartado 3, que ‘solo podrá entenderse amnistiado un acto determinante de responsabilidad penal, administrativa o contable concreto cuando así haya sido declarado por resolución firme dictada por el órgano competente para ello con arreglo a los preceptos de esta ley’”.
\nAdemás, al decir de la demanda, el art. 9.3 de la Ley entra en contradicción con el art. 10, que establece que los sucesivos recursos no tendrán carácter suspensivo.El motivo no puede prosperar. El art. 9 no “aparenta” que la amnistía deba ser aplicada por los órganos judiciales, sino que lo impone, asegurando por lo tanto el ejercicio por su parte de la potestad jurisdiccional que les corresponde en exclusiva con arreglo al art. 117.3 CE. Y, por otro lado, el Tribunal no aprecia la contradicción apuntada por la demanda entre los arts. 9.3 y 10 de la Ley de amnistía. Sobre esta misma alegación, en el fundamento jurídico 18.2 in fine de la STC 137/2025 ya dijimos que “la exigencia de resolución firme para entender amnistiado un hecho delictivo no empece a que la aplicación judicial de la amnistía, de oficio o a instancia de parte, se articule en las sucesivas instancias desde la previsión más ventajosa para la libertad de los posibles beneficiados por la medida.
\nNo se aprecia la contradicción que denuncia el recurso ni, por ende, confusión alguna”.B) En cuanto al art. 10, las Cortes de Aragón consideran que vulnera los arts. 24 y 117 CE toda vez que, a su entender, el plazo de dos meses para aplicar la amnistía es incompatible con que las partes en el proceso hagan valer su derecho de defensa. Además, consideran que el hecho de que se dé tramitación preferente y urgente a la aplicación de la amnistía resulta discriminatorio, porque carece de justificación en relación con la finalidad de normalización social y política perseguida y hace de peor condición a unos ciudadanos frente a la inmensa mayoría, sin explicar en qué medida contribuye esa preferencia a normalizar la sociedad.a) Respecto del art. 10, que establece que las decisiones acerca de la aplicación de la amnistía se adoptarán en el plazo máximo de dos meses, las Cortes recurrentes consideran que este plazo es incompatible con el derecho de defensa de las partes.El motivo de impugnación debe ser desestimado, pues el citado plazo de dos meses resulta, en principio y con carácter general, suficiente para asegurar el ejercicio del derecho de defensa de las partes.
\nEn primer lugar, el plazo controvertido es lo bastante extenso como para que las resoluciones judiciales acerca de la aplicación de la amnistía se puedan dictar asegurando la previa audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal, en los términos establecidos en los arts. 9 y ss. de la Ley de amnistía. En segundo lugar, cabe apreciar que el plazo cuestionado concede margen suficiente para, además de oír a las partes y al Ministerio Fiscal, practicar las diligencias indispensables para que el órgano competente tenga todos los elementos de juicio necesarios para adoptar una decisión acerca de la procedencia de declarar extinguidas las responsabilidades penal, administrativa o contable. Y, en tercer lugar, la fijación de un plazo legal como el controvertido persigue garantizar que la decisión acerca de la aplicabilidad de la amnistía a un concreto proceso se produzca dentro de un tiempo razonable.En todo caso, el límite máximo de dos meses no puede ser interpretado como un término preclusivo ni resolutorio, en el sentido de que una vez rebasado el mismo se impida cualquier decisión judicial sobre la aplicación de la amnistía en un proceso concreto, a diferencia de lo que ocurre con el plazo de prescripción de cinco años establecido en el art. 15 de la Ley.
\nEn este sentido, en algunos casos, la decisión sobre la aplicación de la amnistía podría, justificadamente, demorarse en el tiempo más allá del citado plazo de dos meses, siempre que la resolución correspondiente se dicte sin incurrir en dilaciones indebidas, noción esta que no cabe equiparar con la mera infracción de los plazos procesales (por todas, STC 135/2024, de 4 de noviembre, FJ 3).En conclusión, procede declarar que el plazo de dos meses previsto en el art. 10 de la Ley de amnistía no vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva, previsto en el art. 24.1 CE.b) Por lo que se refiere a la queja contra el art. 10 de la Ley de amnistía por su supuesta vulneración del art. 14 CE, el canon aplicable para su enjuiciamiento ha de ser el correspondiente a la cláusula general de igualdad, como se sostuvo en el fundamento jurídico 8.2.2 de la STC 137/2025, de manera que el juicio de constitucionalidad pasa por verificar si el establecimiento de la tramitación preferente y urgente de las decisiones relativas a la aplicación de la amnistía responde a una justificación objetiva y razonable.Desde esta perspectiva, el motivo de impugnación no puede prosperar.
\nComo se señaló en el fundamento jurídico 8.3.3 de la STC 137/2025, la finalidad de la Ley es favorecer la reconciliación nacional y la normalización social, política e institucional, para lograr la superación definitiva del clima de “tensión social y política” derivado del “conflicto político” provocado por el proceso independentista catalán. En este sentido, no puede calificarse como irrazonable que el legislador disponga la tramitación preferente y urgente de los procedimientos relativos a la aplicación de esta ley. Dicha prescripción legislativa viene motivada, sin duda, por la pretensión de que la finalidad perseguida por la amnistía despliegue los efectos pretendidos con celeridad, y se sienten así las bases para la reconciliación y la eliminación o atenuación de la referida tensión política, social e institucional tan pronto como sea posible.C) La impugnación del art. 11 de la Ley de amnistía se basa en las siguientes razones: (a) vulnera el derecho a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE) que se desconozca el derecho que tienen los beneficiarios de la ley a probar su inocencia y obtener una sentencia absolutoria en cuanto al fondo, por ordenarse el dictado de un auto de sobreseimiento libre cuando la amnistía se aplica en fase de instrucción o intermedia (apartado 2) y, en determinados casos, en fase de juicio oral (apartado 3); (b) se incumple la atribución exclusiva de la potestad jurisdiccional a jueces y magistrados “porque, de aplicarse la amnistía durante la fase de juicio oral (apartado 3) o en la de recursos (apartado 4), los órganos jurisdiccionales solo tendrán que verificar la concurrencia de los presupuestos de aplicación de la ley, cuando las partes o el Ministerio Fiscal no le soliciten la amnistía y sea el tribunal el que se lo plantee de oficio”; (c) se compromete el principio acusatorio al permitir que el órgano jurisdiccional plantee de oficio la amnistía; y (d), en cuanto al art. 11.5, se afirma que incurre en “inconstitucionalidad flagrante” al permitir que el legislador anule sentencias firmes que tienen efecto de cosa juzgada o, dicho de otro modo, “los condenados mediante sentencia firme no pueden ser amnistiados porque los efectos de las sentencias firmes no pueden anularse mediante ley”.Antes de proceder al enjuiciamiento de este motivo del recurso, cabe señalar que el fundamento jurídico 19 de la STC 137/2025 se pronunció sobre la constitucionalidad del art. 11, apartados 2 y 3, de la Ley de amnistía, confirmando su compatibilidad con el derecho a la tutela judicial efectiva.