Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 76/1983

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 76/1983 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Extractos Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Hallazgos Fundamentos Hallazgos SENTENCIA 76/1983, de 5 de agosto (BOE núm. 197, de 18 de agosto de 1983) ECLI:ES:TC:1983:76 El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Manuel García-Pelayo y Alonso, Presidente; don Jerónimo Arozamena Sierra, don Angel Latorre Segura, don Manuel Díez de Velasco Vallejo, don Francisco Rubio Llorente, doña Gloria Begué Cantón, don Luis Díez-Picazo y Ponce de León, don Francisco Tomás y Valiente, don Rafael Gómez-Ferrer Morant, don Angel Escudero del Corral, don Antonio Truyol Serra y don Francisco Pera Verdaguer, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En los recursos previos de inconstitucionalidad, acumulados, núms. 311, 313, 314, 315 y 316/1982, dirigidos contra el texto definitivo del proyecto de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico y promovidos, respectivamente, por el Gobierno Vasco, representado por don Juan María Vidarte Ugarte; por el Parlamento Vasco, representado por don Ramón Varela Gorostiaga; por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por don Rafael Entrena Cuesta, don José Ramón Parada Vázquez, don José Juan Pinto Ruiz y don Manuel María Vicens Matas; por el Parlamento de Cataluña, representado por su Presidente, don Heribert Barrera y Costa, y por 50 Diputados de las Cortes Generales, representados por don Juan Carlos Aguilar Moreno. En dichos recursos ha comparecido el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, y ha sido Ponente la Magistrada doña Gloria Begué Cantón, quien expresa el parecer del Tribunal. I. Antecedentes 1. El 2 de agosto de 1982 tuvo entrada en este Tribunal, y fue registrado con el núm. 311/1982, un escrito firmado por el Abogado don Juan María Vidarte Ugarte, en nombre y representación del Gobierno Vasco, por el que interponía recurso previo de inconstitucionalidad frente al Proyecto de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA). Mediante este recurso se solicitaba del Tribunal que declarase la inconstitucionalidad del Proyecto, tanto en su conjunto, por violación de los arts. 81.1 y 150.3 de la Constitución al atribuírsele carácter o naturaleza de Ley orgánica y armonizadora, como en relación con aquellos preceptos concretos que se especificaban por el recurrente. 2. En la misma fecha tuvieron entrada los siguientes escritos, en los que se formulaba idéntica clase de recurso y se solicitaba asimismo la inconstitucionalidad de la totalidad del Proyecto de la LOAPA y de los preceptos concretos que se señalaban. 1.º El firmado por don Ramón Varela Gorostiaga, Abogado y Letrado Mayor del Parlamento Vasco, en nombre y representación de esta institución, que fue registrado con el núm. 313/1982. 2.º El que firmaban los Abogados don Rafael Entrena Cuesta, don José Ramón Parada Vázquez, don José Juan Pinto Ruiz y don Manuel María Vicens Matas, en nombre y representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, que fue registrado con el núm. 314/1982. 3.º El suscrito por don Heribert Barrera y Costa, Presidente del Parlamento de Cataluña, en nombre y representación de esta institución, que fue registrado con el núm. 315/1982. 3. En la misma fecha y con el mismo significado que los anteriores fue presentado en el Juzgado de Guardia, y tuvo entrada en este Tribunal al día siguiente, otro escrito que formulaban 50 Diputados de las Cortes Generales, quienes, a efectos de representación, designaron al Diputado don Juan Carlos Aguilar Moreno. Este último recurso sería registrado con el núm. 316/1982. 4. La Sección de Vacaciones de este Tribunal acordó, el día 3 de agosto de 1982, lo siguiente: 1.º Tener por presentados los cinco escritos anteriores. 2.º Comunicar a los Presidentes del Congreso de los Diputados y del Senado, así como al Presidente del Gobierno, que la interposición de los referidos recursos, de conformidad con lo dispuesto en el art. 79.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, suspendía automáticamente la tramitación del Proyecto de Ley objeto de los mismos, en los términos establecidos en dicho precepto. 3.º Recabar del Presidente del Senado la remisión del texto definitivo frente al que se interponían los recursos, a lo que se procedió con fecha 5 de agosto. 4.º En lo que se refiere al recurso suscrito por los 50 Diputados, requerir a sus firmantes para que ratificasen la representación mencionada en el cuerpo del mismo. 5. El día 5 de septiembre del mismo año el Tribunal Constitucional acordó poner de manifiesto a todas las representaciones de los recurrentes la documentación remitida por el Presidente del Senado a fin de que en el plazo de quince días precisaran o completaran las respectivas impugnaciones. 6. Con fecha 23 del mismo mes, el Presidente del Parlamento de Cataluña remitió a este Tribunal el escrito con el que precisaba y completaba el recurso por su representación interpuesto. 7. Con fecha 11 de septiembre había tenido entrada en este Tribunal un escrito de la representación de los 50 Diputados recurrentes, por el que ésta solicitaba la prórroga del plazo anteriormente señalado al objeto de precisar o completar su impugnación. En los mismos términos se formularon escritos por las representaciones del Consejo Ejecutivo de la Generalidad y del Parlamento Vasco, que tuvieron entrada el 15 y el 24 de septiembre, respectivamente. En sucesivas fechas, de 16, 17 y 22 del mismo mes, este Tribunal acordó, en relación a las tres solicitudes formuladas, otorgar una prórroga de ocho días a partir del siguiente al que había señalado con anterioridad. 8. Con fecha 30 de septiembre tuvo entrada en este Tribunal el escrito por el que la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad completaba su impugnación. Los escritos complementarios formulados por la representación de los 50 Diputados, del Gobierno Vasco y del Parlamento Vasco tuvieron entrada el 1 de octubre, el primero de ellos, y el 5 de octubre, los dos últimos, formulados éstos en términos en su totalidad coincidentes. Junto a su escrito complementario, los 50 Diputados recurrentes aportaron las copias de poderes por las que ratificaban la designación hecha a favor de don Juan Carlos Aguilar Moreno. 9. Mediante providencias de 6 de octubre este Tribunal tuvo por presentados los cinco anteriores escritos complementarios y acordó dar traslado de los mismos al Congreso de los Diputados y al Senado por conducto de sus Presidentes y al Gobierno por conducto del Ministerio de Justicia, para que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular sus alegaciones. Por lo que se refiere al recurso interpuesto por los 50 Diputados, el Tribunal declaró subsanados los defectos referidos en la providencia de 3 de agosto anterior. 10. Mediante escrito de 30 de agosto, el Presidente del Congreso de los Diputados había comunicado a este Tribunal que esa Cámara no haría uso de las facultades de personación ni de formulación de alegaciones que, en relación a los recursos interpuestos, le concedía el art. 34, en relación con el 79.2 de la LOTC. 11. Mediante escrito de 18 de octubre, el Presidente del Senado comunicó a este Tribunal la personación de esta Cámara en los cinco procedimientos y ofreció su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la LOTC. 12. Con fecha 15 de octubre el Abogado del Estado formuló escrito por el que se comunicaba la personación del Gobierno en los cinco recursos y se solicitaba la acumulación de los mismos en base a su conexión objetiva, justificadora de la unidad de trámite y decisión, a que se refiere el art. 83 de la LOTC, instando, asimismo, la suspensión del plazo para formular sus alegaciones hasta la adopción de una decisión acerca de la acumulación interesada. 13. Con fecha 21 de octubre este Tribunal tuvo por parte al Gobierno, representado por el Abogado del Estado, y acordó dar traslado a las distintas partes recurrentes de la solicitud de acumulación por él planteada, a fin de que formulasen las alegaciones que estimaren oportunas, otorgándoles a tal efecto un plazo común de diez días. El Tribunal acordó, asimismo, dejar en suspenso el plazo para alegaciones conferido en las providencias del día 6 anterior. 14. Las representaciones del Parlamento Vasco, del Gobierno Vasco y de los 50 Diputados recurrentes comunicaron a este Tribunal su conformidad con la solicitud formulada por la Abogacía del Estado con fecha 3, 4 y 5 de noviembre, respectivamente. Las representaciones del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña y del Parlamento de Cataluña no evacuaron el trámite que sobre acumulación se les había conferido. 15. Mediante Auto de fecha 18 de noviembre este Tribunal apreció la conexión objetiva en los cinco recursos a que se refiere el art. 83 de la LOTC y acordó, en consecuencia, la acumulación de los mismos, otorgando un plazo de quince días al Abogado del Estado para que formulara las alegaciones que estimase pertinentes en relación con los recursos acumulados. 16. Con fecha 3 de diciembre el Abogado del Estado solicitó la concesión de prórroga del plazo de alegaciones basándose en la complejidad y extensión de la materia suscitada por los recursos acumulados. Este Tribunal, mediante providencia de 7 de diciembre, acordó otorgar una prórroga de ocho días contados a partir del siguiente en que concluía el plazo ordinario. 17. Mediante escrito, que tuvo entrada en este Tribunal el 16 de diciembre, el Abogado del Estado, en representación del Gobierno, consignó sus alegaciones en relación a los cinco recursos previos de inconstitucionalidad acumulados, solicitando del Tribunal que declarase la inexistencia de inconstitucionalidad en relación al Proyecto de LOAPA, impugnado por dichos recursos. 18. Con fecha 23 de mayo de 1983 el Tribunal Constitucional acordó señalar para la deliberación y votación de los recursos acumulados el día 31 siguiente. Habiendo vencido el plazo ordinario para dictar Sentencia el día 13 de junio, en esta misma fecha el Tribunal, de conformidad con lo dispuesto en el art. 34.2 de su Ley Orgánica, acordó ampliar el plazo para dictar Sentencia en treinta días más, teniendo en cuenta las dificultades, inherentes a la extensión y complejidad de los recursos, para hacerlo en dicho plazo ordinario. En la sesión del Pleno de 29 de julio el Presidente del Tribunal, de conformidad con lo dispuesto en el art. 4 del Acuerdo de 15 de junio de 1982 del Pleno del Tribunal Constitucional («Boletín Oficial del Estado» de 2 de julio), decidió la convocatoria del Pleno para los días del mes de agosto que fueren necesarios para ultimar la deliberación y votación, habilitándose estos días y los precisos para la notificación de la Sentencia. 19. En sus escritos de alegaciones, tanto las partes recurrentes como el Abogado del Estado examinan, de un lado, la posible inconstitucionalidad del Proyecto de LOAPA derivada de la forma de su promulgación con el doble carácter de Ley orgánica y armonizadora, y, de otro, la inconstitucionalidad material de ciertos artículos contenidos en los diferentes títulos que integran el Proyecto. Tan sólo las alegaciones de la representación del Parlamento de Cataluña presentan una estructura distinta, pero que puede reconducirse a la del resto de los escritos. Por este motivo, en la presente exposición de antecedentes se respetará dicho esquema y las extensas, y en ocasiones prolijas, alegaciones de las partes que intervienen en los cinco recursos presentados serán sintetizadas dentro de los siguiente epígrafes: A) Consideraciones generales. B) y C) Alegaciones sobre el pretendido carácter orgánico y armonizador del Proyecto de LOAPA. D), E), F), G) y H) Alegaciones en relación con los títulos I, II, III, IV y VI del Proyecto, respectivamente. En cuanto al título V -que se refiere a la reforma de la Administración- es de señalar que no ha sido objeto de impugnación específica alguna por parte de los recurrentes. A) Consideraciones generales. 20. Las representaciones del Gobierno y del Parlamento Vascos, así como del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, estiman oportuno hacer algunas consideraciones generales sobre la naturaleza y alcance del Proyecto antes de entrar a analizar el pretendido carácter orgánico y armonizador del mismo. El Gobierno y el Parlamento Vascos tratan de poner de manifiesto el espíritu y la finalidad de la Constitución en materia autonómica, con el fin de sentar los principios que deben servir de base para enjuiciar el proyecto. A su juicio, el instrumento más adecuado a tal efecto son los debates parlamentarios y, en su opinión, de ellos se deducen, en relación con la ratio legis del título VIII de la Constitución las siguientes notas: 1.ª por encima del propio poder constituyente existe y obliga una concreta realidad social; 2.ª en el peculiar sistema de transición del Estado centralista al de las autonomías, la presión del factor social determinante por parte de los Países Vasco, Catalán y Gallego prima sobre los demás territorios en virtud de una conciencia colectiva más arraigada y de un efecto-rechazo provocado por la situación anterior; 3.ª el constituyente ha adoptado el método consensual que califica todo el proceso y que, en congruencia, ha de ser tenido en cuenta, no sólo en el momento de la instauración, sino también en el de la aplicación; 4.ª de los factores anteriores, adecuadamente combinados, resulta la distribución de poder político entre entes territoriales (Comunidades Autónomas). Asimismo, señalan que de los debates parlamentarios pueden extraerse los siguientes aspectos favorables a la graduación autonómica: 1. El principio autonómico es de naturaleza abierta y flexible. 2. La naturaleza abierta del principio autonómico se califica y puntualiza en función de la diferenciación existente en la conciencia autonómica de cada Comunidad. 3. El principio de igualdad ha de interpretarse en concreto atendiendo a las peculiaridades de cada Comunidad, sin que deba extenderse en su aspecto formal. 4. El constituyente ha aceptado expresamente la idea de la graduación autonómica, poniéndola en relación con la demanda social y con la posibilidad de ejercicio del poder asumido.Por último, al final de las consideraciones generales, se recoge, sin comentario alguno, una selección de textos aparecidos en la prensa durante el período constituyente y durante la etapa de elaboración del Estatuto de Autonomía para el País Vasco. 21. Entiende la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña que el propósito que en buena medida ha presidido la redacción de la LOAPA ha sido el de corregir o modificar en aspectos muy sustanciales el texto de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía ya aprobados, con la pretensión de insertar en el entramado de normas que contienen los principios y valores de la organización jurídico-política del Estado ciertos elementos correctores que lleven a una concepción distinta y, por supuesto, más tímida del modelo de distribución territorial de poder diseñado por la Constitución que fue votada por el pueblo español. Ese afán de ordenar o armonizar el proceso autonómico en su totalidad no aparece autorizado ni por la Constitución ni por los Estatutos de Autonomía ya aprobados, por lo que cabe suponer -señala- que lo que han pretendido en realidad los autores de la LOAPA es una reforma solapada o encubierta tanto de la Constitución, principalmente de su título VIII, como de los Estatutos de Autonomía. Por ello, la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad, antes de abordar los posibles motivos de inconstitucionalidad de la Ley, se cuestiona la licitud o ilicitud de tal proceder en el marco del Derecho constitucional español. En esta línea analiza la posibilidad real de alterar los postulados constitucionales sin proceder a la reforma de la Constitución, ya que en el caso de la LOAPA no se ha seguido el procedimiento previsto por el poder constituyente. Esa posibilidad puede revestir, a su juicio, las siguientes formas:

1. a)Una reforma constitucional tácita.
2. b)La aprobación de leyes de desarrollo constitucional.
3. c)La aprobación de una ley interpretativa de la Constitución.
4. d)Y, finalmente, la denominada evolución constitucional.
5. a)Por lo que se refiere a una posible reforma constitucional tácita, señala que el título X de la Constitución proscribe la eventualidad de una reforma de este tipo. El art. 167 de la Constitución -precisa- alude literalmente a «los proyectos de reforma constitucional», no a los proyectos que impliquen una reforma constitucional; los efectos de reforma no son consecuencia del contenido del Proyecto, sino de su tramitación, y todo Proyecto de Ley que no siga los trámites del art. 167 no puede implicar una reforma constitucional. Lo que de verdad identifica a una Constitución es su forma y procedimiento y sólo a través de ellos se producen sus efectos jurídicos excepcionales. Por otra parte -añade-, la reforma de los Estatutos exige también el cumplimiento de unos requisitos, por lo que, cuando una hipotética ley pretende reformar la Constitución y al mismo tiempo los Estatutos de Autonomía, se encuentra con un doble valladar procedimental: el que defiende a la Constitución y el que defiende a los Estatutos.
6. b)En cuanto a las normas de «desarrollo constitucional» que pasan a formar parte del «bloque de la constitucionalidad», la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad sostiene que el poder constituido sólo puede dictar normas de este tipo si cuenta con una habilitación constitucional expresa; de no mediar ésta, ni las Cortes Generales ni los Parlamentos autonómicos pueden arrogarse lo que únicamente corresponde al poder constituyente. A su juicio, un análisis del contenido del Proyecto pone de manifiesto que algunos de sus preceptos están orientados a completar o desarrollar las normas que regulan el sistema de fuentes jurídicas, y respecto a tal desarrollo estima preciso advertir que adolece de falta de una expresa habilitación constitucional y que, además, incide sobre una materia que no es susceptible de desarrollo normativo. El sistema de producción, definición, validez y eficacia de las normas jurídicas -declara- lo plasma de una vez por todas el poder constituyente y no caben determinaciones o interpretaciones posteriores, salvo las que se produzcan a través del Tribunal Constitucional como intérprete supremo de la Ley Fundamental. Y a todo ello hay que añadir que muchos de los contenidos materiales de la LOAPA van en contra de lo dispuesto en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía, concretamente en el de Cataluña (arts. 2 y 4 del Proyecto).
7. c)En relación con las Leyes aclarativas o interpretativas de la Constitución, la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad comienza señalando que, en sentido propio, la interpretación sólo corresponde al autor de la norma interpretada, quien con ello, en rigor, no interpreta sino que aclara, precisa y, en definitiva, dicta otra norma; fuera de este caso, en el que la interpretación es una mera aclaración, el sistema del Estado de Derecho remite todas las pretendidas interpretaciones a las de los Tribunales, a quienes compete declarar la corrección del sentido que se ha dado a la norma interpretada. El primer principio exigible para la validez de la interpretación o aclaración es el de la identidad de rango. Como claramente se desprende del Informe de la Comisión de Expertos sobre Autonomías que le ha servido de soporte, la LOAPA pretende poner en vigor una serie de disposiciones generales «tendentes a facilitar la reducción de los excesos semánticos a que ha dado lugar el empleo impreciso, tanto en la Constitución como en los Estatutos de Autonomía, de la expresión competencias exclusivas» y, por encima de todo, sentar «los criterios interpretativos de la Constitución para determinar qué ordenamiento -el estatal o el autonómico es de aplicación preferente en caso de colisión». Se trata por consiguiente -destaca la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad-, de una Ley nacida con vocación hermenéutica y, lo que es más grave, con la pretensión de que su producto normativo se sitúe al mismo plano que los dictados de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía. Pero una vez más es preciso reiterar que en Derecho constitucional no son admisibles otras interpretaciones que las que pudieran derivarse del propio poder constituyente o de, lo que es lo mismo, de los mecanismos por él arbitrados para la reforma de la Constitución.
8. d)En cuanto a la llamada evolución constitucional, la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad pone de manifiesto que constituye la forma más sutil de justificar la modificación del sentido y contenido de la Constitución sin alterar el texto. Contra la evolución constitucional -dice- nada puede hacerse, puesto que a ella contribuyen la doctrina, la jurisprudencia y la práctica; por otra parte, no se trata de nada reprochable, en principio, ya que es la mejor forma de adaptación de la letra al cambio social. Pero, por otro lado -añade-, nada hay más peligroso que proceder convencionalmente a estas alteraciones de contenido invocando gratuitamente ese cambio social. La aceptación indiscriminada de esta técnica puede producir efectos desastrosos para la seguridad jurídica y hasta para la propia esencia de la Constitución, a la que se privaría de su razón de ser. De ahí que sólo pueda ser manejada cuando exista la garantía más absoluta de que efectivamente se ha producido el cambio social, y de que no se trata de la visión subjetiva interesada de los detentadores del poder público o sus eventuales aliados. Los breves años de vigencia de la Constitución de 1978 hacen prácticamente imposible, a su juicio, la invocación de esta circunstancia. De 1978 a acá es muy probable -declara- que algunos grupos políticos hayan cambiado su concepción constitucional: pero no es plausible admitir que la sociedad en general entienda de una manera distinta los problemas fundamentales que la inspiraron, ni sería lícito frustrar las legítimas aspiraciones de autogobierno de las nacionalidades históricas que expresaron en su día su asentimiento a una norma que viene a dar solución a viejos y graves problemas. No sería admisible, por lo tanto, que una Ley que no es fruto de la voluntad del poder constituyente, como la LOAPA, pretendiera apoyarse en un supuesto cambio de la mentalidad social para defraudar a la Constitución y a quienes la votaron. 22. A juicio del Abogado del Estado, la afirmación hecha por los recurrentes, de que la LOAPA supone una «reforma encubierta» de la Constitución y los Estatutos de Autonomía, si bien puede tener valor político, jurídicamente carece de sentido pues su fuerza formal es «infraconstitucional» y no es otra que la que la Constitución asigna a las Leyes orgánicas y a las Leyes de armonización en relación con los preceptos que tienen tal carácter, siendo insuficiente para acometer una reforma de las determinaciones estatutarias cubiertas por las «cláusulas de rigidez». Para el Abogado del Estado, la razón última de la LOAPA estriba en que la generalización del proceso autonómico en un espacio de tiempo relativamente corto hace ilusorio esperar que «el libre juego del llamado principio dispositivo» sea capaz de ajustar con exactitud los diferentes componentes del nuevo orden político y administrativo. De aquí la necesidad de una Ley que ordene y regule el proceso autonómico. Alcanzar, sin embargo, ese objetivo era tarea complicada porque, dada la fuerza formal constitucionalmente asignable a la LOAPA, ésta debía respetar los Estatutos de Autonomía vigentes y por supuesto la Constitución, pero al mismo tiempo, dada su finalidad, debía poder integrarse en el «bloque de la constitucionalidad». Por ello hubo de utilizarse diversas técnicas legislativas: por una parte, la delimitación y regulación de competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas «desde el lado del Estado» y, por otra, la armonización a que se refiere el art. 150.3 de la Constitución. A estas dos finalidades responden los preceptos de la LOAPA: a la primera, la totalidad del título I, los títulos IV y V, y los arts. 18, 19.1 y 34; a la segunda, aquellos preceptos sobre cuyo carácter armonizador se pronunciaron las Cortes a solicitud del Gobierno. Según el Abogado del Estado, la LOAPA es, pues, una Ley delimitadora, pero no atributiva, de competencias. La atribución competencial a favor del Estado o de las Comunidades Autónomas viene determinada por la Constitución, por los Estatutos o por otras Leyes constitucional o estatutariamente idóneas para ello; la LOAPA no hace otra cosa que delimitar o regular las competencias estatales así establecidas. Dentro de este contexto, el Abogado del Estado se plantea dos cuestiones fundamentales: si las Cortes Generales pueden dictar una Ley como la LOAPA, y, en caso afirmativo, si la LOAPA se integra en el bloque de la constitucionalidad a que se refiere el art. 28.1 de la LOTC y cuál es su puesto dentro del mismo. Por lo que respecta a la primera cuestión, partiendo de que las Cortes Generales «representan al pueblo español» (art. 66.1 de la C.E.), en quien reside la «soberanía nacional» (art. 1.2 de la C.E.) y ejercen la «potestad legislativa del Estado» (art. 66.2 de la C.E.), el Abogado del Estado señala que ninguna materia pensable está sustraída absolutamente a su posible ordenación legislativa por las Cortes; la competencia de éstas es universal en el sentido de que pueden acometer su regulación independientemente de cuál sea el procedimiento que deba seguirse para ello, o el carácter de Derecho de primero o ulterior grado que a efectos de aplicación haya de reconocerse. Esta competencia legislativa universal de las Cortes Generales alcanza a la «interpretación» y «concretización» de enunciados constitucionales con función relevante en la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. En realidad, ésta es una operación que las Cortes efectúan con la mayor naturalidad y frecuencia; así, en el caso de una hipotética Ley General de Sanidad, no cabría negar legitimidad constitucional a un precepto que precisara explícitamente qué es lo que a efectos de la propia Ley debería entenderse por «bases y coordinación general de la Sanidad» (art. 149.1. 16.ª de la C.E.). Esta concretización del enunciado constitucional podría ser ajustada a la Constitución o inconstitucional, arbitraria o razonable, pero no cabría poner en tela de juicio su legitimidad constitucional precisamente porque, como se ha indicado, ningún objeto o materia y ninguna técnica de regulación está en principio vedada a la potestad legislativa de las Cortes Generales, salvo precepto constitucional en contrario. Tampoco puede reputarse vedado de principio a las Cortes Generales el efectuar «concretizaciones en general» de los términos que la Constitución utiliza para atribuir sus competencias («bases», «normas básicas», «legislación básica», «ejecución», «ley de armonización», etc.) o para regular con carácter general técnicas de coordinación entre Estado y Comunidades Autónomas, o para disciplinar el proceso de transferencias desde la óptica del Estado, si bien este tipo de concretizaciones o interpretaciones explícitas o temáticas de enunciados constitucionales, esta delimitación y regulación de competencias, no tendrá otra fuerza formal que la que constitucionalmente corresponda al tipo de ley que las contiene. Los recurrentes han alegado que la Constitución no habilita a las Cortes Generales expresamente para dictar una Ley como la LOAPA. Eso sería así -arguye el Abogado del Estado- si se tratase de una Ley orgánica que fuera a ocupar una posición privilegiada de primacía respecto a los Estatutos, una suerte de lex interposita entre Constitución y Estatutos. Pero la LOAPA no pretende alterar la posición que la Constitución asegura a los Estatutos ni es ninguna lex interposita entre aquélla y éstos; por ello es posible su aprobación sin previsión constitucional expresa. La legitimidad y posibilidad constitucionales de la LOAPA se deducen de la posición general que la Constitución otorga a las Cortes Generales, de la libertad soberana de éstas en el marco de la Constitución para elegir «objetivos de regulación». Por lo que se refiere a la segunda cuestión, el Abogado del Estado recuerda el art. 28.1 de la LOTC, que incluye dentro del «bloque de la constitucionalidad» las Leyes que dentro del marco constitucional se hubieran dictado para delimitar las competencias del Estado y las diferentes Comunidades Autónomas, o para regular y armonizar el ejercicio de las competencias de éstas. La expresión «dentro del marco constitucional» incluye evidentemente a las Leyes dictadas «dentro» de la función que la Constitución asigna a las Cortes Generales y por tanto a la LOAPA. A juicio del Abogado del Estado, la inclusión de la LOAPA en el bloque de la constitucionalidad no interfiere en la función del Tribunal Constitucional como «intérprete supremo» de la Constitución, como pretenden los recurrentes. El Tribunal Constitucional -declara- «está sometido sólo» a la Constitución y a la LOTC (art. 1.1 de esta Ley), y a lo único que obliga la inserción de la LOAPA entre las Leyes del art. 28.1 de la LOTC es a que el Tribunal la «considere» para apreciar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una Ley, disposición o acto con fuerza de ley, pero el «cómo» de la consideración entra dentro del ámbito de libre apreciación y determinación del Tribunal, dado que éste es, como ya se indicó, el «intérprete supremo» de la Constitución. Como pieza integrada en el bloque de la constitucionalidad, la LOAPA tendrá el peso que el Tribunal Constitucional decida otorgarle. Finalmente, el Abogado del Estado se refiere a algunas afirmaciones o tesis más concretas aducidas por los recurrentes: A) En relación con la afirmación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad, de que la LOAPA es inconstitucioal por intentar desarrollar o complementar el sistema normativo de fuentes del Derecho, el Abogado del Estado reconoce que la Constitución proporciona las determinaciones fundamentales del sistema de fuentes del ordenamiento español, pero añade que no sólo no prohíbe que puedan existir normas «infraconstitucionales» que tengan por objeto la disciplina de las fuentes del Derecho, sino que expresamente se refiere a ello en el art. 149.1.8.ª Por lo demás, en su opinión, las normas del título I de la LOAPA no contienen en realidad innovación alguna del sistema de fuentes; se limitan a concretar y delimitar el alcance de ciertos enunciados constitucionales o a establecer principios de articulación interordinamentales. B) En cuanto al argumento, esgrimido también por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad, de que la LOAPA es una «Ley interpretativa» de la Constitución y la interpretación de la Constitución, de no ser auténtica, sólo puede ser efectuada por el Tribunal Constitucional, el Abogado del Estado indica que si este Tribunal es el «intérprete supremo de la Constitución» es precisamente porque no es el «intérprete único de la Constitución». Cualquier operador jurídico puede interpretar la Constitución; cuestión distinta será la fuerza jurídica que puedan tener ciertas interpretaciones. En el caso de la LOAPA -declara las interpretaciones de enunciados constitucionales contenidas en ella no tienen más fuerza que la que resulta de ser Ley orgánica y de armonización, y por ello están bajo el control del supremo intérprete de la Constitución a través de los debidos procedimientos. En suma, las «interpretaciones constitucionales» contenidas en la LOAPA serán legítimas o ilegítimas constitucionalmente; no es, en cambio, constitucionalmente ilegítimo el hecho mismo de «interpretar». C) Tanto el Consejo Ejecutivo de la Generalidad como el Gobierno y Parlamento vascos denuncian que la LOAPA subvierte el pacto político subyacente a la formulación del principio autonómico de la Constitución y, en especial, en su título VIII. A este respecto el Abogado del Estado considera oportuno recordar que el alcance y sentido de la Constitución no puede restringirse o petrificarse en el momento histórico de su aprobación, ni, menos aún, interpretarse con arreglo a los motivos últimos de acuerdos políticos más o menos ocasionales o coyunturales y tal vez no compartidos de la misma manera por las fuerzas políticas que participaron en ellos. B) Alegaciones sobre el pretendido carácter orgánico del Proyecto de LOAPA. 23. Tanto las representaciones del Gobierno y el Parlamento vascos como la de los 50 Diputados -cuyas alegaciones coinciden esencialmente- impugnan en sus respectivos escritos el pretendido carácter orgánico del Proyecto de LOAPA apoyándose fundamentalmente en el art. 81.1 de la Constitución y en la Sentencia del Tribunal Constitucional de 13 de febrero de 1981. El concepto de Ley orgánica contenido en el art. 81.1 -señalan- se basa en un criterio exclusivamente material, tal como ha puesto de manifiesto la doctrina. Y también el Tribunal Constitucional parte en la mencionada sentencia del concepto material de Ley orgánica, si bien introduce la posibilidad de que se incluyan en ella materias conexas teniendo en cuenta las siguientes consideraciones: 1.ª que la conexión temática opera como un simple criterio adjetivo y subordinado al criterio de reserva material stricto sensu del art. 81.1 de la Constitución, de tal manera que la Ley orgánica sólo puede, por definición, entrar a regular materias conexas cuando el objetivo principal y directo de su contenido normativo, esto es su núcleo sustancial, se refiera a materias estrictamente reservadas a la misma; 2.ª que el uso legítimo del criterio de la conexión temática no significa que las materias no reservadas estrictamente a Ley orgánica puedan acogerse en todo caso al régimen jurídico que la Constitución dispensa a este tipo de Leyes, pues, como indica el Tribunal Constitucional en la citada Sentencia, «este régimen puede ser excluido por la propia Ley orgánica en relación con alguno de sus preceptos, indicando cuáles de ellos contienen sólo materias conexas y pueden ser alterados por una Ley ordinaria de las Cortes Generales o, en su caso, por Leyes de las Comunidades Autónomas»; 3.ª que el uso excesivo (ultra vires), abusivo o inconstitucional de las Leyes orgánicas por el Parlamento puede y debe ser corregido en última instancia por el propio Tribunal Constitucional. Las Leyes orgánicas -vienen a concluir los recurrentes- son una modalidad excepcional, que no puede ser extensivamente aplicada a supuestos materiales distintos de los previstos en el art. 81.1 de la Constitución, y cualquier intento gubernamental o parlamentario de sustituir el concepto material de Ley orgánica por un concepto formal sería inconstitucional. Hechas las anteriores consideraciones, pasan a analizar el presunto carácter orgánico del proyecto y, dado que ni el Gobierno ni las Cámaras han aportado explicación alguna acerca de las razones o motivos que les indujeran a calificar y aprobar el Proyecto como Ley orgánica, estiman necesario examinar, de un lado, el propio contenido material del Proyecto y, de otro, las razones invocadas en el Informe de la Comisión de Expertos, en que aquél se ha inspirado. Tales razones se concretan en los siguientes puntos: la reserva constitucional de Ley orgánica para las grandes decisiones que afectan a nuestro sistema político; el acceso a la autonomía de las provincias aisladas; la igualdad de derechos de las Comunidades en que se integran los españoles; y la introducción por el Proyecto de medidas capitales para la ordenación del sistema autonómico. El primer argumento resulta inconsistente, a juicio de los recurrentes, tanto por exceso como por defecto. Por una parte, no todas las grandes decisiones políticas contempladas por la Constitución están reservadas a Ley orgánica; incluso hay supuestos de extraordinaria importancia para el recto funcionamiento del sistema político cuya regulación ha sido expresamente reservada por la Constitución a Leyes ordinarias (así, por ejemplo, la ampliación de las competencias legislativas de las Comunidades Autónomas, la composición del Gobierno del Estado, la estructura orgánica de la Administración del Estado y el régimen jurídico básico de todas las administraciones públicas, la reserva al sector público de recursos o servicios esenciales, y la planificación de la actividad económica general). Y, por otra, la Constitución atribuye el carácter de Leyes orgánicas a la regulación de instituciones o materias que, sin perjuicio de su indudable importancia, difícilmente podrían ser calificadas de básicas, como la composición y competencia del Consejo de Estado, o la organización y funciones del Tribunal de Cuentas. Descartada la segunda posible justificación, dada la deliberada omisión de esta cuestión en el Proyecto, pasan los recurrentes a considerar la tercera, para concluir que el argumento de la igualdad, tal como se formula en el Informe de la Comisión de Expertos, nada tiene que ver con las disposiciones constitucionales que al mismo se refieren. Los preceptos constitucionales citados en el Informe -señalan- hacen referencia a la igualdad de los ciudadanos, no a la «igualdad de derechos de las comunidades en que se integran los españoles». Por otra parte, la regulación de las condiciones básicas a que se refiere el art. 149.1.1.ª no puede llevar a la total uniformidad del régimen de las Comunidades Autónomas, pues ello supondría un atentado al derecho a la autonomía que también reconoce y garantiza la Constitución en su art. 2. Finalmente, a ello añaden que el principio de igualdad de todos los españoles ante la Ley no es materia que requiera en sí misma desarrollos normativos por medio de Leyes orgánicas, ni puede cobijarse en el enunciado material «desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas» del art. 81.1 de la Constitución. Dicho enunciado material reservado a Ley orgánica se refiere exclusivamente, según sus propios términos literales y la interpretación virtualmente unánime de la doctrina, a los arts. 15 a 29, quedando fuera, por lo tanto, de la reserva reforzada de Ley orgánica el art. 14. Por lo que se refiere a la cuarta posible justificación del carácter orgánico de la Ley que el Informe propicia, señalan los recurrentes que en relación con el proceso autonómico no pueden someterse a Ley orgánica más que las materias expresamente previstas en el capítulo III del título VIII de la Constitución, y no hay materia alguna en el Proyecto que pueda encuadrarse en ellas. La única materia en sí orgánica sería la contemplada en el art. 20 del Proyecto (Secciones territoriales del Tribunal de Cuentas), pero se trata de un precepto marginal y resulta insostenible pretender que su vis expansiva pudiera alcanzar a los restantes preceptos del Proyecto. No hay, por tanto, en éste -concluyen los recurrentes-, materia esencial, ni núcleo principal, ni punto alguno de conexión que legitime su carácter orgánico, y sí sólo la asunción de una noción puramente formal de esta modalidad de legislación excepcional, asunción que probablemente responde a motivos metajurídicos o extraconstitucionales, más atentos a supuestas exigencias de la acción política del momento, o tal vez a una suprema «razón de Estado», que al respeto debido a la pureza del sistema de producción normativa creado por la Constitución. Por mucho esfuerzo hermenéutico que se haga, es evidente que no hay en el Proyecto de LOAPA materias reservadas a Ley orgánica, ni mucho menos conexión temática con alguna de ellas; no cabe duda, por tanto, de que el proyecto no puede tener otro carácter ni otro rango que el de Ley ordinaria. 24. También la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña parte del indiscutible carácter material atribuido por la Constitución y el Tribunal Constitucional a la Ley orgánica, y considera esencial, para emitir un juicio sobre la constitucionalidad formal del Proyecto de LOAPA, examinar la adecuación de sus preceptos a los bloques de materias acotados en el art. 81.1 de la Ley Fundamental. Tras llegar a la conclusión de que no existe la menor coincidencia entre las materias objeto del Proyecto y las del mencionado artículo, pasa a considerar las posibilidades que, en orden a una fundamentación del carácter orgánico del Proyecto, abre la mención expresa hecha en el art. 81.1 a otras Leyes orgánicas previstas por la Constitución, así como la doctrina del Tribunal Constitucional al permitir una extensión de las Leyes orgánicas en virtud de la denominada «conexión temática». Pero también sobre estas dos bases llega a la misma conclusión negativa: porque no existe identidad entre los núcleos materiales del proyecto y los que la Constitución reserva a la Ley orgánica y porque de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 13 de febrero de 1981 se infiere que una Ley orgánica sólo puede regular materias conexas cuando su núcleo sustancial se refiera a materias reservadas a ese tipo de Ley, y que sólo pueden constituir materias conexas las que sean susceptibles de regulación por vía reglamentaria. En cuanto a la alegada relación del Proyecto con el desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades, considerada relevante para la pretendida fundamentación del carácter orgánico del Proyecto, la parte recurrente considera necesario destacar que las Leyes orgánicas para el desarrollo de dichos derechos y libertades sólo han de extenderse a la regulación mínima e indispensable de la normativa básica contenida en la Constitución, pues de otra forma se produciría una invasión de la potestad legislativa ordinaria, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas. En el Proyecto de LOAPA -señala- figuran a menudo referencias tangenciales a materias que de manera indirecta o mediata guardan o pueden guardar algún tipo de relación con mandatos constitucionales de reserva de Ley orgánica, pero se trata de materias heterogéneas vinculadas de forma muy laxa con el proceso autonómico, cuya conexión con los núcleos propios de la Ley orgánica habría de calificarse de puramente accidental, y, por otra parte, las materias enunciadas en los títulos del Proyecto no son susceptibles de regulación reglamentaria, pues son temas incluidos en los Estatutos o que forman parte de bloques normativos sujetos a reserva de Ley ordinaria. En consecuencia -concluye-, el Proyecto de LOAPA, por su carácter de Ley orgánica, incurre en vicio formal de inconstitucionalidad, no sólo porque la ordenación global del proceso autonómico no está comprendida entre las materias que han de regularse por Ley orgánica, sino también porque el engarce de los demás ámbitos materiales regulados por dicha Ley en torno a su núcleo fundamental carece de los requisitos que la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional han establecido para las materias que hayan de guardar conexión con el concepto material de Ley orgánica. 25. A análoga conclusión llega en sus alegaciones la representación del Parlamento de Cataluña, quien también parte de la necesidad de interpretar restrictivamente el art. 81 de la Constitución, acotando estrictamente las materias reservadas al Estado y especialmente aquellas que deban ser objeto de una regulación orgánica, si se quiere garantizar el núcleo competencial de las Comunidades Autónomas. Por ello estima necesario analizar el art. 28 de la LOTC, dado que en su inciso final amplía la posibilidad de una declaración de inconstitucionalidad a Leyes que modifiquen o deroguen una Ley aprobada con carácter orgánico «cualquiera que sea su contenido», para acabar poniendo de manifiesto su coincidencia con la doctrina del Tribunal Constitucional contenida en las Sentencias de 13 de febrero de 1981 y 22 de febrero de 1982, que ha reconocido el carácter material y excepcional de la Ley orgánica y exigido para la inclusión de «materias conexas» un triple requisito: la Ley orgánica habrá de regular propiamente alguna de las materias reservadas en el art. 81 de la Constitución, la materia conexa habrá de tener una relación directa con la materia orgánica, y estos aspectos conexos habrán de ser de naturaleza reglamentaria. Una vez centrada la cuestión en los términos anteriores, la representación del Parlamento de Cataluña pasa a examinar si el contenido del Proyecto de LOAPA se corresponde con alguna de las materias previstas en el mencionado art. 81, llegando a la conclusión de que no existe ningún precepto en el Proyecto que pueda tener relación siquiera remota con ellas, ni consideradas singularmente ni en su conjunto. En cuanto al desarrollo de los derechos fundamentales, considera que el hecho de que en alguno de los preceptos del Proyecto se haga referencia a principios constitucionales (por ejemplo, los arts. 1.2 y 2.1 en relación con los arts. 138 y 139 de la Constitución) que implican el reconocimiento de un derecho fundamental, no tiene relevancia alguna en el presente caso; significa, más bien, un límite constitucional para la actividad de las Comunidades Autónomas. Por otra parte, el alcance de la regulación orgánica en este campo habrá de reducirse al mínimo indispensable. Dado que el Proyecto tampoco es un estatuto de autonomía ni guarda relación alguna con la materia electoral, sólo resta -señala- la posibilidad de que existiera una previsión constitucional que reservase a Ley orgánica, con carácter general, la regulación o desarrollo del título VIII de la Constitución. Pero tal previsión no se cumple, aunque existan dentro del título algunas concretas apelaciones a la Ley orgánica, resultando manifiesto que el contenido del Proyecto queda al margen de toda reserva de materia orgánica, salvo en el caso del art. 20, que quedaría incluido en la reserva establecida en el art. 136.4 de la Constitución. Por otra parte, tampoco puede quedar amparado -añade- bajo la fórmula de las materias conexas, al faltar en todo caso una materia principal propia de Ley orgánica y no corresponder, además, a aspectos reglamentarios, como exige la antes citada Sentencia del Tribunal Constitucional de 13 de febrero de 1981. Finalmente, la representación del Parlamento de Cataluña considera singularmente relevante el hecho de que en la votación celebrada para decidir sobre el voto particular de un grupo parlamentario favorable a la previsión constitucional de una Ley orgánica de desarrollo del título VIII de la Constitución, el resultado fuera adverso tanto en Comisión como en el Pleno del Congreso de los Diputados. No cabe duda -concluye- de que la existencia de este antecedente ofrece una pauta interpretativa de especial importancia, toda vez que supone un pronunciamiento explícito por parte de las Cortes Constituyentes contrario a la existencia de una Ley orgánica de desarrollo del título VIII de la Constitución, tal y como se preveía en el mencionado voto particular. 26. Frente a las anteriores alegaciones de los recurrentes, el Abogado del Estado defiende el carácter orgánico del Proyecto de LOAPA. A su juicio, el art. 81 de la Constitución no puede entenderse sólo literalmente, sino que ha de ser objeto de una interpretación sistemática: así -declara- lo ha hecho el Tribunal Constitucional en su Sentencia de 13 de febrero de 1981, al admitir la licitud constitucional de la inclusión de «materias conexas» en una Ley orgánica y al estimar legítimo desde el punto de vista constitucional el que por Ley ordinaria, estatal o de las Comunidades Autónomas, puedan modificarse ciertos preceptos incluidos en una Ley orgánica, supuestos ambos que no caben literalmente en el mencionado art. 81. Partiendo de tal premisa el Abogado del Estado encuentra una doble justificación constitucional al carácter de Ley orgánica del Proyecto de LOAPA: una justificación general referida a él como un «todo orgánico»; y una justificación de carácter específico referida a preceptos concretos. A su juicio, esta última fundamentaría suficientemente la calificación de orgánico atribuida al Proyecto por las Cortes Generales, aun cuando, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, pudiera entenderse que los restantes preceptos son susceptibles de modificación por el legislador ordinario una vez dictada sentencia por dicho Tribunal. En cuanto a la justificación de carácter general, el Abogado del Estado utiliza dos líneas argumentales: la primera hace referencia al alcance de la reserva de Ley orgánica en materia autonómica; la segunda, al alcance de la reserva de Ley orgánica relativa «al desarrollo de derechos fundamentales y libertades públicas», en concreto al principio-derecho de igualdad.
9. a)En materia autonómica -declara- las reservas de Ley orgánica previstas expresamente por la Constitución configuran una suerte de malla que abarca, en último término, toda una serie de decisiones legislativas puntuales que resultan ser las decisiones de mayor trascendencia política en materia autonómica. Pues bien, no se puede negar la inclusión, por implicación, de las materias reguladas por el proyecto en la reserva de Ley orgánica cuando el «objetivo de regulación» del mismo -asumido lícitamente por las Cortes Generales dentro de su posición constitucional- representa un condicionante de la mayor importancia respecto a las expresas reservas «puntuales» a la Ley orgánica hechas en la Constitución. Esta interpretación razonable de reserva de Ley orgánica -añade- ha estado presente en la elaboración de los Estatutos, al extender el contenido de éstos a materias que no se hallan entre las comprendidas en el art. 147.2 de la Constitución estrictamente interpretadas y únicas a las que cabría entender que se refiere la reserva de Ley orgánica del art. 81.1 de la Constitución. Por otra parte, podría decirse, a juicio del Abogado del Estado, que la relación entre el Proyecto de LOAPA y las expresas reservas puntuales a la Ley orgánica es análoga a la que existe entre un imaginario Estatuto general de las libertades públicas y el conjunto de leyes de desarrollo de derechos fundamentales.
10. b)La segunda línea argumental reposa en la idea de que el proyecto se autoconfigura como una Ley clave en el desarrollo del principio-derecho de igualdad de los españoles, idea abundantemente utilizada en el debate parlamentario. El Abogado del Estado parte de que el principio de igualdad es no sólo una directriz que ha de inspirar toda la actividad legislativa sino también un derecho fundamental susceptible de desarrollo normativo en el sentido del art. 81.1 de la Constitución, pues la reserva de Ley orgánica en materia de derechos fundamentales debe extenderse, como mínimo, a los derechos accionables en amparo, entre los que se encuentra el de igualdad. En este sentido -declara- el Proyecto de LOAPA constituye un desarrollo del derecho fundamental a la igualdad de todos los españoles en una vertiente determinada, esto es, en cuanto se integran en Comunidades Autónomas. La ordenación general y homogénea del proceso autonómico -en los aspectos en que se revela necesaria- no es otra cosa, contemplada en la perspectiva del principio constitucional de igualdad, más que la regulación de las condiciones necesarias para la igualdad básica de los españoles en tanto que se integran en Comunidades Autónomas, y al garantizarse la igualdad de derechos de éstas se está garantizando en definitiva la igualdad reconocida en los arts. 9.2 y 14 de la Constitución, y, de modo especial, la reconocida en los arts. 139.1 y 149.1.1 de la misma. De esta forma la ordenación del proceso autonómico no sólo es competencia exclusiva del Estado (arts. 139.1 y 149.1.1 de la Constitución) sino que se incluye en la reserva de Ley orgánica como desarrollo (quizá el más decisivo desarrollo desde la perspectiva del Estado compuesto que la Constitución consagra) del derecho de igualdad. C) Alegaciones sobre el pretendido carácter armonizador del Proyecto. 27. Señala la representación del Gobierno y la del Parlamento Vascos que, lo mismo que las Leyes orgánicas, las Leyes armonizadoras -previstas en el art. 150.3 de la Constitución y aludidas en el 28.1 de la LOTC- tienen un carácter excepcional que se manifiesta en cuatro aspectos principales: el supuesto de hecho legitimador (interés general amenazado), el procedimiento legislativo de aprobación (exigencia de la mayoría absoluta para su aprobación en ambas Cámaras legislativas), la materia a ellas reservada (disposiciones normativas autonómicas), y los efectos de la armonización (limitación del poder normativo autonómico al transformar competencias autonómicas exclusivas en compartidas con el Estado). La Ley de armonización -añaden- no es una técnica de modificación constitucional, sino una técnica de defensa de la armonía del ordenamiento jurídico de la que han de destacarse los siguientes rasgos fundamentales: 1.° se trata de un sistema de control a posteriori, única forma de conjugar la armonización con el principio de autonomía, y sólo es posible utilizarla cuando exista un riesgo materializado; 2.° en ningún caso cabe alegar la necesidad de armonizar por el simple hecho de que sean diversas las normas de las distintas Comunidades Autónomas, ya que la diversidad normativa es una consecuencia necesaria de la autonomía política de las nacionalidades y regiones que de este modo expresan el pluralismo en su dimensión territorial como valor superior del ordenamiento jurídico español (art. 1.1 de la Constitución); 3.° tampoco es suficiente la simple invocación del interés general y el cumplimiento del procedimiento establecido, sin ningún tipo de limitación jurídica, pues no se trata de un mecanismo exclusivamente político sino de un mecanismo extraordinario que debe ser objeto de una interpretación restrictiva, máxime si se tiene en cuenta que en el caso español el alcance temporal de la Ley de armonización es indefinido. Por todo lo expuesto -concluyen- el art. 150.3 de la Constitución ha de ser objeto de una interpretación restrictiva en cuanto a todos y cada uno de los elementos que integran el supuesto normativo por él contemplado: el momento de ejercitar la Ley de armonización, el objeto sobre el que ésta recae, y el contenido de la armonización. Por lo que al primero se refiere, las Leyes de armonización sólo podrán aprobarse después de que alguna Comunidad Autónoma haya dictado normas que lesionen o pongan en peligro el interés general, esto es, una vez que exista efectivamente una desarmonía in actu, consumada, no simplemente una expectativa o un riesgo de desarmonía in potentia. Otra cosa supondría recortar el espacio que la Constitución garantiza para el legítimo juego del pluralismo político, y prejuzgar, en definitiva, que toda disparidad potencial en los subsistemas u ordenamientos territoriales autonómicos -que la Constitución permite, propicia y garantiza- sería inevitablemente actuada en contra o con lesión del interés general. Y a ello habría que añadir aún que del análisis del art. 150 en su conjunto se desprende que la tesis de la armonización ex post responde mejor a su lógica interna. En cuanto a su objeto, las Leyes de armonización han de referirse única y exclusivamente a «disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas». Su carácter excepcional impide ampliar su contenido a otras fuentes normativas distintas de las previstas en el art. 150.3 de la Constitución; ni las Leyes del Estado, por tanto, ni los Estatutos de Autonomía son susceptibles de armonización alguna. Pero, además, es de señalar que las únicas «disposiciones normativas» autonómicas sobre las que puede incidir una Ley estatal armonizadora son aquellas que se refieran a materias atribuidas a la exclusiva competencia de las Comunidades Autónomas, pues en el campo de las competencias legislativas concurrentes el Estado dispone ya de un instrumento normativo de utilidad sobrada para unificar tales criterios normativos. Por último, las Leyes de armonización han de ceñir su contenido normativo a fijar los principios o normas básicas y uniformes a las que, en razón del interés general, habrán de ajustarse las disposiciones autonómicas armonizadoras. Este «común denominador normativo» no ha de impedir, sin embargo, que cada Comunidad establezca las peculiaridades que estime convenientes dentro del marco de competencias que la Constitución y el Estatuto le hayan atribuido sobre la misma materia. De ello se desprenden dos importantes consecuencias: 1.ª la Ley armonizadora no eclipsa la competencia normativa autonómica sobre la materia regulada, sino que transforma su anterior carácter exclusivo, y 2.ª los principios básicos han de ser recogidos en la propia Ley de armonización aprobada por las Cortes Generales y no pueden fijarse por remisión o reenvío a otras Leyes y Reglamentos del Estado, pues lo contrario significaría burlar las cautelas procedimentales y los límites materiales con que el constituyente ha querido rodear este mecanismo de legislación extraordinaria. Pasando a considerar el Proyecto de LOAPA, estiman las representaciones del Gobierno y Parlamento vascos que dicho proyecto vulnera el art. 150.3 de la Constitución en todos aquellos supuestos en que no «establece los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas», sino que, o bien se limita a proponer ciertos criterios no vinculantes al poder normativo de los entes autonómicos, o bien soslaya el establecimiento de tales principios remitiendo esta tarea al legislador ordinario, o, finalmente, se excede en la labor de fijación de principios o reglas básicas para entrar en regulaciones de detalle. Al primer supuesto corresponden los arts. 11 a 17, que integran el título II del Proyecto; los otros dos conciernen al art. 21 y a determinados preceptos del título VI, respectivamente. Los artículos contenidos en el título II son preceptos de carácter dispositivo o facultativo, cuyas orientaciones pueden seguirse o no, siendo tan conforme con el «interés general» armonizador la aceptación por las Comunidades Autónomas de las medidas de colaboración entre ellas y las Diputaciones Provinciales que el Proyecto propone como la adopción de otras distintas amparadas por los correspondientes Estatutos. El art. 21 pretende restringir, por razones de interés general, el ejercicio de los poderes legislativos exclusivos que corresponden a la Comunidad Autónoma (arts. 10.21 y 10.22 EAPV) mediante su acomodación a ciertos principios armonizadores de carácter básico, pero este propósito armonizador resulta parcialmente fallido, pues el apartado 2 reenvía a «la legislación básica del Estado» la determinación de los principios y reglas básicas a que han de ajustarse la organización y competencias de las Corporaciones de Derecho Público representativas de intereses profesionales que existan o se constituyan en una Comunidad Autónoma. Por lo que respecta al título VI, consideran las representaciones del Gobierno y Parlamento vascos que es preciso hacer las siguientes consideraciones: 1.ª el Estatuto de los Funcionarios de las Administraciones Públicas no está reservado a Ley orgánica; 2.ª, no puede afirmase que un precepto tiene carácter armonizador cuando se refiere a materias que afectan a la propia organización ad intra de la Administración del Estado (apartados 3, 4, 5, 6, 9 y 11 del art. 31 ) o que corresponden al ámbito competencial del Estado, como la regulación del régimen jurídico básico; 3.ª en el título VI se incluyen previsiones legales que desbordan la habilitación constitucional contenida en los arts. 149.1.18.ª y 150.3 de la Constitución, al regular cuestiones o aspectos que poco o nada tienen que ver con las bases o principios del régimen funcionarial, como ocurre con los arts. 31.9, 33.1, 33.3 y 37.2. Finalmente destacan que el Proyecto de LOAPA no tiene justificación jurídica alguna y sí, únicamente, un sentido político: la «petrificación del derecho», y que este efecto -vinculación del legislador estatal ordinario a las normas armonizadoras del legislador extraordinario del art. 150.3- es singularmente paradigmático en lo tocante al título II en relación con el modelo provincialista que en él se perfila. 28. También la representación de los 50 Diputados pone de manifiesto que las Leyes de armonización previstas en el art. 150.3 de la Constitución son un claro exponente de legislación extraordinaria o excepcional que, como ha señalado la doctrina, debe ser utilizada restrictivamente, ya que en otro caso podría modificarse todo el sistema de distribución de competencias, llegando incluso a vaciar de contenido las competencias normativas primarias de las Comunidades Autónomas y a convertir la avanzada forma territorial del Estado diseñada por nuestra Constitución en una descentralización equivalente a la operada en Italia a favor de las regiones de régimen común. En cuanto al momento en que puede aplicarse la técnica armonizadora, considera que es preciso inclinarse por una armonización ex post facto, tal como se deduce de una interpretación sistemática del art. 150 de la Constitución. La armonización previa supondría, en definitiva, una reforma del esquema de distribución de competencias sin respetar los mecanismos constitucionales, y una limitación de la pluralidad normativa que el pluralismo político lleva consigo. Por lo que respecta al ámbito objeto de las Leyes de armonización, estima que sólo podrán referirse a «disposiciones normativas» dictadas en el desarrollo o ejercicio de competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas, pues en el caso de las competencias concurrentes el Estado dispone de otros mecanismos correctores para garantizar el interés general lesionado o en peligro. Finalmente, señala que las Leyes de armonización deben circunscribir su campo de acción a la fijación de unos principios o normas básicas que regulen de modo uniforme (estableciendo un mínimo común normativo) unas determinadas materias en caso de lesión o peligro del interés general, pero esta regulación no puede desarrollarse hasta el punto de que vacíe de contenido la correlativa competencia de la Comunidad Autónoma. Pues bien, los preceptos del Proyecto a los que se ha pretendido atribuir carácter armonizador no responden -a su juicio- a los criterios inspiradores de la técnica armonizadora:
11. a)En la mayoría de los casos se trata de regulaciones de detalle, con introducción de materias puramente reglamentarias, y no de una verdadera formulación de principios;
12. b)Si se exceptúa el art. 21, todos los preceptos afectan a materias de competencia exclusiva del Estado o de competencia compartida con las Comunidades Autónomas;
13. c)En algunos casos (título II) no se aplica correctamente la técnica armonizadora, pues los principios que se establecen son potestativos. 29. Las consideraciones de la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña en torno a las Leyes armonizadoras previstas en el art. 150.3 de la Constitución se centran en los siguientes puntos: A) El interés general, que constituye el fundamento constitucional de las llamadas Leyes de armonización, no puede ser objeto de una invocación genérica, sino que es preciso acreditar en cada caso la lesión o afectación de un interés general concreto y determinado, y justificar, además, que la tutela de ese interés no es posible por los mecanismos ordinarios del juego constitucional. B) Las Leyes armonizadoras son Leyes de carácter excepcional -como lo pone de manifiesto la exigencia de un quórum más elevado para su tramitación-, vinculadas a una necesidad no menos excepcional, como es la de impedir que en determinados supuestos el interés general pueda verse negativamente afectado por la actividad normativa de las Comunidades Autónomas, y que han de limitar o interferir el ejercicio de la potestad legislativa autonómica. C) La potestad armonizadora debe ser considerada como un complemento adicional del sistema de distribución de competencias diseñado por la Constitución y los Estatutos de Autonomía, siendo de destacar que las competencias a que alude el art. 150.3 de la Constitución son las atribuidas con carácter exclusivo a las Comunidades Autónomas, pues cuando las potestades normativas que constituyen el presupuesto objetivo de las Leyes de armonización son compartidas por el poder central y las Comunidades resulta innecesario promulgar Leyes armonizadoras al ser suficientes las ordinarias para apreciar o imponer los principios necesarios inherentes a los intereses generales, de cualquier índole, comunes a todo el territorio, y todavía sería menos comprensible hacer uso de una potestad excepcional como la armonizadora si la competencia del Estado se extiende a toda la legislación o a todo el ámbito de las potestades normativas. Por otra parte, no puede olvidarse que las Leyes de armonización no son la única vía constitucionalmente prevista para la protección del interés general; existen otras, concretamente las arbitradas por los arts. 153 y 161.2, que dotan al Estado de amplios recursos para reaccionar contra cualquier eventual afección negativa de aquel interés por parte de las Comunidades Autónomas. Por consiguiente, sólo si se trata de materias atribuidas a la exclusiva competencia de las Comunidades Autónomas, y sólo en la faceta normativa de dicha competencia, puede tener algún sentido la promulgación de Leyes de armonización. D) Como consecuencia del carácter excepcional de las Ley de armonización, el alcance de la potestad armonizadora de las Cortes Generales ha de interpretarse en sentido restrictivo: toda limitación que una Ley de armonización pretenda establecer respecto al libre ejercicio por las Comunidades Autónomas de su poder normativo no puede modificar, limitar o suprimir, de hecho, sus competencias sobre la materia, sino tan sólo incidir en ellas o modular su ejercicio. Por lo que respecta al momento cronológico de producción de las Leyes de armonización, aunque el art. 150.3 de la Constitución no haya previsto literalmente que la armonización deba tener como objeto exclusivo disposiciones normativas ya dictadas por las Comunidades Autónomas, este es el sentido institucional de la técnica legislativa sancionada por dicho precepto, que requiere siempre la existencia de previas discrepancias normativas; es más, no parece posible que las Cortes Generales puedan apreciar un perjuicio concreto para el interés general y la necesidad de repararlo sin tener a la vista la norma causante de aquél. En cuanto a su contenido, las Leyes de armonización han de reducirse a fijar los «principios necesarios» para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, y cualquiera que sea la interpretación que se dé al término «principios», éste no puede confundirse con otros similares utilizados en la Constitución como «bases» y «directrices». Las Leyes de armonización no pueden regular exhaustiva o pormenorizadamente la materia a que hagan referencia, sino que han de concretarse exclusivamente a establecer los principios esenciales de normación de la misma, principios que, además, han de ser estrictamente necesarios para la consecución del fin perseguido por el constituyente, que no es otro que la armonización de las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas. Por último, y en relación con la finalidad de las Leyes en cuestión, es preciso advertir que armonizar no quiere decir igualar, sino únicamente sentar los fundamentos que permitan, en ciertos casos y materias, conseguir la indispensable cohesión entre las normas de las Comunidades Autónomas o entre éstas y las del Estado. E) En cuanto al procedimiento especial para su aprobación previsto en el art. 150.3, ha de señalarse que la apreciación de la necesidad y la tramitación del Proyecto o proposición de Ley de armonización son dos actos separados de contenido diferente. El primero, previo a la presentación y discusión formal de la Ley, ha de precisar la necesidad específica que se pretende cubrir y el concreto interés general que se intenta proteger; el segundo, en cambio, integrado por el procedimiento legislativo ordinario, está vinculado por el mandato que le ha otorgado el primero. Por ello todo precepto de la Ley, y la misma Ley, en la medida en que siente principios armonizadores que no respondan a la necesidad de armonizar basada en un concreto y específico interés general, es inconstitucional por incumplimiento del mecanismo de producción de las Leyes de armonización previsto en el art. 150.3 de la Constitución. Las alegaciones hechas por la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña respecto de la inadecuación del Proyecto de LOAPA al art. 150.3 de la Constitución se concretan en los siguientes puntos:
14. a)No aparece justificada la utilización de la técnica de las Leyes armonizadoras, por cuanto el mismo objetivo de salvaguardar el interés general que con el Proyecto se pretende lograr podría haberse conseguido a través de otros cauces. Esto ocurre con buena parte de las proposiciones del art. 18 y prácticamente la casi totalidad de los títulos II y IV, pues habría sido suficiente la promulgación de las Leyes de bases previstas en la Constitución. Además, aun cuando se reconoce expresamente que el Proyecto no es globalmente armonizador, se atribuye, en cambio, formalmente este carácter a su totalidad, lo que demuestra que se ha hecho uso con carácter extensivo y no restrictivo de la excepcional potestad contenida en el art. 150.3 de la Constitución.
15. b)No se observan en el Proyecto los requisitos establecidos por la Constitución para la producción de Leyes armonizadoras en los siguientes aspectos: 1. Si bien el Proyecto de LOAPA emana de las Cortes Generales, constantemente se remite a otras Leyes, reglamentos e incluso normas de ejecución, por lo que en realidad puede decirse que no son aquéllas las que exclusivamente armonizan. Eso resulta, entre otros, de los arts. 2.1, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 11.2, 12, 19.2, 21.3, 23, 24, 25, 28, 31.3.4.5.7.8.9 y 10, 32.2.3.4 y 5, 33.3, 34.2, 36, 37 y 38.2. 2. En cuanto al destinatario de la armonización, resulta difícil admitir que sea el Poder Legislativo de las Comunidades Autónomas, ya que el Proyecto, más que principios que hayan de ser observados por éstas, se limita a establecer criterios interpretativos, discutibles, cuando no erróneos, en muchas ocasiones (arts. 2 y 4); a reiterar principios que ya están en la Constitución (por ejemplo, la última proposición del art. 18.2, entre otras); o a señalar directrices a seguir por las propias Cortes Generales o por la Administración estatal (por ejemplo, el art. 30). 3. Por otra parte, el procedimiento de elaboración del Proyecto no ha sido el constitucionalmente previsto. Las Cortes Generales, en lugar de apreciar que el ejercicio de determinadas competencias legislativas de una o más Comunidades Autónomas daba lugar a una desarmonía contraria al interés general, y de especificar la desarmonía en cuestión y el interés general que debía ser protegido, se limitaron a aprobar que determinadas materias hacían necesaria una Ley armonizadora; el acto parlamentario quedó así viciado de inconstitucionalidad por haber adoptado un contenido diferente del exigido por la norma fundamental («Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados» núms. 185 y 186, correspondientes a los días 29 y 30 de septiembre de 1981 ). 4. Tampoco desde la vertiente objetiva puede afirmarse que el Proyecto haya respetado la llamada «reserva de Ley armonizadora», pues no versa sobre materias reservadas de forma exclusiva a las potestades legislativas de las Comunidades Autónomas, como palpablemente demuestran, entre otros, los preceptos de su título VI dedicados a la función pública. 5. Lo mismo acontece desde el punto de vista causal, ya que el Proyecto no sólo no armoniza ningún producto legislativo de las Comunidades Autónomas que ya hubiera sido dictado al tiempo de su adopción, sino que incluso se permite otorgar carta de naturaleza en su art. 5.1 a la armonización preventiva que ella misma encarna, la cual, como se ha dicho, es contraria a la misma esencia de la potestad armonizadora. 6. Finalmente, el Proyecto de LOAPA no se limita a establecer principios, sino que regula las materias en él contenidas, de tal forma que los correspondientes preceptos son de aplicación directa. De todo lo anterior se deduce que no se han respetado los requisitos y elementos que configuran las Leyes de armonización y, por consiguiente, el Proyecto es formalmente inconstitucional por infringir el art. 150.3 de la Constitución. 30. Por su parte, la representación del Parlamento de Cataluña entiende también que la armonización prevista en el art. 150.3 de la Constitución se refiere únicamente al ejercicio de las competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas, dado que en los supuestos de competencias compartidas el Estado puede tutelar directamente el interés general a través de la regulación básica en la materia, cubriendo de este modo la finalidad de conseguir una mínima uniformidad jurídica pretendida por la Ley armonizadora. El uso de la potestad armonizadora -señala- debe tener sus límites, impuestos por la necesidad de compatibilizar la armonización con las diversas piezas que integran el sistema autonómico establecido en la Constitución. Estos límites pueden sintetizarse de la siguiente forma: A) Dado el carácter excepcional de las Leyes armonizadoras, el art. 150.3 ha de interpretarse restrictivamente. B) El interés general que las Cortes deben apreciar no es cualquier interés, sino un interés deducible de la Constitución y que naturalmente está sometido a ella. C) Las Leyes de armonización deben limitarse al establecimiento de los principios generales estrictamente necesarios para conseguir los fines de la armonización. D) La armonización sólo cabe una vez que las Comunidades Autónomas hayan ejercitado sus competencias, única forma de compatibilizar el principio constitucional que permite la existencia de competencias exclusivas y, por tanto, de su ejercicio efectivo con el que trata de garantizar una mínima uniformidad del ordenamiento general (arts. 149.3 y 150.3 de la Constitución, respectivamente); por otra parte, el que las Leyes armonizadoras fueran anteriores al ejercicio efectivo de la competencia supondría la armonización de las propias competencias estatutarias, lo que resulta imposible por suponer una modificación del sistema de distribución de competencias operado en el Estatuto de Autonomía, y aún podría añadirse que una armonización a priori sería también ilógica desde el momento en que, a falta de normas territoriales, el derecho estatal es de directa aplicación, bastando, pues, al Estado la elaboración de las oportunas Leyes ordinarias. E) La Ley de armonización no puede remitir la fijación de sus principios a otras Leyes ordinarias, ya que el contenido armonizador se establecería, en realidad, en una Ley aprobada al margen del procedimiento especial previsto en el art. 150.3. F) Tampoco podrá utilizarse la armonización para definir ámbitos competenciales en el supuesto de competencias concurrentes, ya que en este supuesto habrán de ser las Leyes ordinarias del Estado y de las Comunidades Autónomas las encargadas de fijar el contenido y ámbito de cada competencia, con intervención última, en caso de conflicto, del Tribunal Constitucional. Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, la representación del Parlamento de Cataluña concluye que el Proyecto de LOAPA no responde al contenido propio de una Ley de armonización. No obstante, estima que deben ser objeto de especial atención algunos artículos, respecto de los cuales hace las siguientes apreciaciones: En lo que al art. 5 del Proyecto se refiere, su apartado primero rompe con los elementos que caracterizan a la técnica armonizadora, al interpretar el texto constitucional en el sentido de que la armonización podrá realizarse con anterioridad a la elaboración de las disposiciones territoriales, cuando es así que tal interpretación no puede deducirse de dicho texto. En cuanto al art. 8, establece un procedimiento de cooperación entre la Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas que nada tiene que ver con la técnica armonizadora, máxime cuando además no se armoniza ninguna disposición normativa. Respecto al título II es preciso destacar, en primer término, el carácter potestativo que en principio tienen sus preceptos, incompatible con el propio sentido de la armonización, que por esencia ha de ser vinculante. Pero aun si fuese otra la interpretación de sus preceptos, el título II supondría, en todo caso, una limitación al ejercicio de las competencias de la Generalidad en materia de autoorganización y régimen local, pues a ella corresponde la estructuración territorial de su organización administrativa y la articulación de ésta, si así lo estimase conveniente, bajo un sistema de administración indirecta con atribución de facultades delegadas a los entes locales, correspondiendo obviamente a las Comunidades Autónomas decidir acerca de las eventuales delegaciones y los entes receptivos. Por último, la materia contenida en dicho título, en la medida en que sea de competencia estatal su regulación, habría de adoptar, en todo caso, la forma de una Ley de bases, de conformidad con lo establecido en el art. 149.1.18.ª de la Constitución y en el 9.8 del Estatuto catalán. El art. 19.2 del Proyecto contiene una reserva a favor del Estado para elaborar principios y criterios de contabilidad regional. La reserva de esta competencia podrá ser jurídicamente correcta, en los términos que resulten de la Constitución y de los Estatutos, si la misma queda contenida en el ámbito del art. 149.1.18.ª; pero, al no establecer el precepto en cuestión ningún principio o criterio y hacer una remisión en blanco a favor del Gobierno, vulnera el art. 150.3 de la Constitución. Por lo que respecta al art. 21 del Proyecto, se produce en él lo que podría calificarse de armonización del propio Estatuto de Autonomía, pues unas competencias que en virtud del Estatuto vienen configuradas como exclusivas se convierten en concurrentes a través de este precepto. Pero, además, no se establecen en él principios armonizadores, sino que se delega en una Ley ordinaria esta facultad, con lo que se vulnera el art. 150.3 en un doble sentido: en cuanto no es la Ley de armonización la que establece directamente los principios, y en cuanto se ignora el procedimiento especial al remitir a una Ley ordinaria posterior que podrá aprobarse sin los requisitos del art. 150.3. Por último, aun cuando el contenido de dicho precepto se contemplase desde la óptica del art. 149.1.18.ª de la Constitución, se trataría de una distribución de competencias a través de fijación de las bases, cuestión totalmente ajena a la armonización y cuya regulación no puede revestir el carácter orgánico que se le atribuye. Finalmente, y por lo que al título VI del Proyecto se refiere, la representación del Parlamento de Cataluña destaca que la función pública es una competencia concurrente, debiendo, pues, ajustarse dicha materia a los elementos propios de este tipo de articulación competencial, sin que le sea aplicable la figura armonizadora. Una vez examinado el carácter orgánico y el armonizador del Proyecto de LOAPA, el Parlamento de Cataluña se plantea el significado de esa doble condición atribuida al mismo. La representación del Parlamento de Cataluña considera que las dos figuras -orgánica y armonizadora- obedecen a unas previsiones constitucionales diferentes e independientes entre sí, y que, por tanto, son irreconducibles a unidad por razón de su distinta finalidad y objeto; aparte de que su elaboración a través de procedimientos distintos resulta también incompatible con su plasmación en un único texto normativo. A su juicio, no puede argumentarse que se trata de un solo texto, pero con una doble naturaleza diferenciada -unos preceptos con carácter armonizador y otros con carácter orgánico-. El texto del Proyecto aprobado definitivamente por el Senado -señala- no contiene indicación alguna en este sentido, a diferencia de la exposición de motivos que acompañaba al primitivo Proyecto presentado por el Gobierno, y al no haberse incorporado esta declaración en el texto definitivo, desde el punto de vista de aplicación de la Ley no puede hacerse diferenciación de carácter entre sus preceptos. Es cierto -añade- que las Cortes Generales apreciaron la necesidad de dictar principios armonizadores sobre unas determinadas materias, pero también lo es que la plasmación de estos principios en un texto legal concreto ha quedado totalmente diluida desde el momento en que se han mezclado con otros preceptos de distinto carácter. En definitiva, se ha producido una situación de absoluta inseguridad jurídica, puesto que el sujeto que ha de aplicar la Ley no puede suplir por vía interpretativa la laguna derivada del hecho de que el legislador no haya precisado el carácter atribuible a cada uno de los preceptos. Para la representación del Parlamento de Cataluña, el doble carácter asignado al Proyecto de LOAPA sólo se explica atribuyendo al legislador el propósito de modificar el modelo autonómico, imponiéndole una serie de modificaciones bajo la cobertura formal de ciertas figuras constitucionales utilizadas al margen de sus presupuestos constitucionales, pretensión que resulta inadmisible constitucionalmente, ya que supondría la pérdida de toda garantía institucional para las Comunidades Autónomas. 31. Antes de entrar en el análisis del art. 150.3 de la Constitución, el Abogado del Estado considera oportuno recordar que este artículo tiene su antecedente indiscutible en el art. 19 de la Constitución de la Segunda República, que contemplaba expresamente lo que hoy se denomina «Leyes de armonización previa o preventiva». En primer lugar -señala-, de acuerdo con él, el Estado podía dictar tales Leyes fijando las «bases» «a las que habrán de ajustarse las Leyes de las regiones autónomas». En segundo lugar, aunque el término «bases» era también utilizado por el art. 15 para atribuir competencias al Estado en sus apartados 1, 5 y 7, mientras en éstos tenía «carácter genérico», las «bases» del art. 19 tenían un fin específico: servir de «vehículo a una necesidad de armonización que el Estado estima y establece». Por último, la aprobación de las Leyes del art. 19 se rodeaba de un conjunto de requisitos garantizadores de la autonomía, y la determinación de la técnica idónea para esa regulación entraba dentro del margen de apreciación de los órganos que participaban en la elaboración de esas singulares Leyes. Partiendo de que el núcleo del art. 150.3 de la Constitución es la garantía, preservación o protección del interés general, precisa el Abogado del Estado que, aunque todas las entidades en que el Estado (lato sensu) se organiza territorialmente, realizan el interés general al realizar su interés peculiar, sólo el Estado (stricto sensu) realiza directamente el interés general. En consecuencia, a su juicio, y en contra de lo mantenido por los recurrentes, bajo ningún aspecto cabe calificar a las Leyes de armonización como ««legislación extraordinaria o excepcional»; su finalidad es asegurar o garantizar el interés general mediante la armonización de la actividad normativa de las Comunidades Autónomas, y dicha armonización, en un sistema de pluralismo ordinamental que produce necesariamente desarmonías normativas, no es ningún remedio extraordinario que desnaturalice el «principio» autonómico, sino, por el contrario, una consecuencia ineluctable de la necesidad de «reintegración a la unidad» que todo sistema pluralista postula y exige. Considerando el alcance de la armonización, referida según el mencionado art. 150.3 a «las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas aun en el caso de materias atribuidas a las competencias de éstas», estima el Abogado del Estado, frente a la interpretación de los recurrentes, que la expresión «aun en el caso» quiere decir que la Ley de armonización puede referirse a disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas cualquiera que sea el título competencial que les sirva de base, por lo que abarca tanto las disposiciones normativas autonómicas dictadas en el ejercicio de competencias «exclusivas» como las resultantes del ejercicio de competencias «no exclusivas». En este último caso la Ley de armonización se singulariza por su fin y no se confunde con las normaciones dictadas por el Estado en uso de su competencia para establecer «bases», «normas básicas», etc. En cuanto al contenido de las Leyes de armonización, esto es, el establecimiento de «los principios necesarios para armonizar», el término «principios necesarios», que debe ponerse en relación con la palabra «bases» utilizada en el art. 19 de la Constitución republicana y en el mismo Anteproyecto de la actual, tiene, a su juicio, un significado más negativo que positivo, es decir, connota con más fuerza lo que el legislador no puede hacer -sustituir, mediante la Ley de armonización, la actividad normativa autonómica regulando directamente la materia de competencia autonómica- que lo que puede hacer. El contenido positivo del término resulta más difícil de fijar, aunque sea plausible pensar que con él se quiere significar algo análogo a «criterios», «directrices»» o «reglas generales»». El grado de determinación y el modo de formular tales principios entra dentro del margen de apreciación de las Cortes Generales en relación con las exigencias del interés general, si bien tal discrecionalidad no supone un «cheque en blanco» a las Cortes, que en ningún caso podrán actuar arbitrariamente. En cualquier caso -señala-, el término «necesario» remite a una ponderación axiológica y, en este sentido, evoca la proporcionalidad y adecuación que debe existir entre los «principios»» y la «armonización» que se trata de alcanzar, así como la preferencia por el medio menos oneroso compatible con el logro de la finalidad. Deteniéndose especialmente en la utilización del reenvío o regulación per relationem como técnica de armonización, manifiesta el Abogado del Estado que no cabe excluir con carácter general dicha técnica, que puede tener a su favor razones especiales que la justifiquen, y que, en todo caso, no hay que olvidar la posición constitucional de las Cortes Generales, representantes del pueblo español, y la libertad de elección con que cuentan en lo que a técnicas de normación se refiere. Finalmente, destaca el Abogado del Estado que el precepto constitucional requiere que la apreciación de la necesidad, esto es, de la existencia de un interés general que exija una Ley de armonización, sea apreciada por ambas Cámaras por mayoría absoluta, mientras que el art. 19 de la Constitución republicana atribuía tal apreciación al Tribunal de Garantías Constitucionales. Esta diferencia entre las dos Constituciones es, para él, significativa. Nuestra vigente Constitución -señala- subraya la primacía de lo político en la apreciación de las exigencias del interés general, pudiendo las Cortes apreciar libremente dicha necesidad, mientras que al Tribunal Constitucional no le corresponde revisar las ponderaciones políticas sino garantizar que el uso de la Ley de armonización sea adecuado a la Constitución. Una vez sentado lo anterior, el Abogado del Estado no tiene inconveniente en reconocer que el «interés general» en cuestión no puede ser un interés abstracto y «simplemente invocado», sino un interés concreto, justificado y conformado según los grandes valores sustentadores de la Constitución, entre los que no hay que olvidar -añade- la preservación de la unidad y el buen funcionamiento del sistema. Por último señala que ninguno de los recurrentes ha tildado de arbitraria o abusiva la «apreciación de la necesidad» a que se refiere el art. 150.3 de la Constitución; lo que se discute es, más bien, el procedimiento seguido para tal apreciación y el número de preceptos del Proyecto afectados por la misma. Pasando al análisis del articulado, comienza el Abogado del Estado por señalar que el Proyecto de LOAPA no es en su integridad una Ley de armonización; sólo lo es en relación con las materias para las que el Gobierno, en su comunicación al Congreso y al Senado, solicitó de las Cortes apreciaran la necesidad de que se dictase una Ley de armonización. Tales normas se concretan en los siguientes artículos del Proyecto, en su redacción final: 8, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 19.2, 21, 31, 32, 33, 35, 36, 37, 38, disposiciones adicionales 2.ª y 3.ª y disposición transitoria. No obstante, teniendo en cuenta que, en definitiva, la apreciación realizada por las Cortes versó sobre materias y no sobre preceptos, considera que es preciso otorgar un alcance superior al contenido de la materia denominada «cooperación entre autoridades del Estado y de las Comunidades Autónomas», incluyendo también los arts. 6 y 9, así como al de la contemplada bajo el epígrafe «función pública autonómica», que abarcaría también el art. 34. Las alegaciones del Abogado del Estado pueden sintetizarse de la siguiente forma: A) El carácter armonizador del art. 8 del Proyecto se manifiesta en que, aparte de su eficacia inmediata vincula en un doble aspecto a las Comunidades Autónomas: de un lado, las disposiciones normativas autonómicas no podrán obstaculizar o condicionar ilegítimamente las Conferencias sectoriales y, de otro, las Comunidades Autónomas habrán de dictar las normas precisas para hacer posible, en el ámbito de su competencia, la funcionalidad de dichas Conferencias. La misma argumentación cabría aplicar a los arts. 6 y 9 del Proyecto en el caso de que se les considerara armonizadores. B) Por lo que se refiere al título II, ha de considerarse que tiene también carácter armonizador aun cuando sus preceptos no tengan fuerza vinculante, pues la eficacia vinculante general de una norma jurídica se da no sólo cuando directamente pretende imponer deberes u obligaciones, sino también cuando directamente se limita a autorizar o habilitar: una autorización o habilitación a favor de un sujeto jurídico puede implicar una remoción de límites o deberes preexistentes y, en todo caso, encierra un reverso de obligación, aunque sólo sea de respeto a la esfera del licere o del posse. Sobre esta base puede deducirse el carácter armonizador del título II, ya que las potestades normativas autonómicas quedan vinculadas en el sentido de que no podrán ejercerse desconociendo, prohibiendo, haciendo imposible o excluyendo las posibles relaciones entre las Comunidades Autónomas y las Diputaciones tal como las regula el Proyecto, y el contenido del título II implica asimismo un deber y una carga para las Comunidades, dado que una Comunidad Autónoma puede libremente transferir o delegar competencias a las Diputaciones o no hacerlo pero, si lo hace, deberá observar los principios y directrices contenidos en el título II. C) En cuanto al art. 19.2 del Proyecto, el uso de la técnica del reenvío al Gobierno se justifica por las dificultades técnicas de la materia en cuestión, que necesariamente exige una regulación pormenorizada, así como por la propia y comprensible variabilidad en el tiempo de la metodología de la Comunidad Económica Europea. D) Como precepto armonizador, el art. 21 no plantea problemas especiales en su apartado primero; su apartado segundo ha sido, sin embargo, cuestionado por la remisión en él contenida. Habría sido deseable, para mayor claridad, que el legislador estatal hubiese fijado los «principios y reglas básicas» relativos a la organización y competencia de los Colegios profesionales, pero la técnica seguida no hace perder al precepto su carácter armonizador. El «efecto armonizador» se consigue igualmente (aunque no en el mismo grado) tanto si el art. 21.2 del Proyecto hubiera reproducido en todo o en parte, por ejemplo, el art. 5 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, como en su redacción actual, en la que se limita a mencionarlo con una expresión genérica. Además, es de advertir que, junto con el reenvío analizado, el art. 21.2 contiene directrices materiales de territorialidad y posible delegación o atribución de competencias administrativas autonómicas a las Corporaciones de Derecho Público (lo que vincula a las Comunidades Autónomas, por ejemplo, a no excluir o prohibir la atribución o delegación de competencias administrativas a dichas Corporaciones). Tampoco puede contraargumentarse que, en definitiva, se ha producido un «intercambio de técnicas legislativas», ya que el art. 149.1.18 de la Constitución atribuye al Estado competencia para establecer las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, y las Corporaciones del art. 21.2 del Proyecto merecen la conceptuación de Administraciones Corporativas, pues dicho artículo se refiere a estas organizaciones más bien en cuanto no son Administraciones públicas sino organizaciones profesionales objeto de competencias asumidas por algunas Comunidades Autónomas (arts. 10.22 EAPV, 9.23 EAC, 13.24 EA And., 31.22 EA Comunidad Val., etc.). Por último, el art. 21.3, lo mismo que la disposición transitoria, tiene también eficacia armonizadora en cuanto enlazan coherentemente con los dos apartados anteriores y vinculan a las Comunidades Autónomas en el sentido de que sus disposiciones legislativas no pueden interferir u obstaculizar la existencia ni las funciones de los Consejos Generales o Superiores regulados en el mencionado apartado y han de respetar las atribuciones de dichos Consejos cuando regulen las Corporaciones de Derecho Público a que se refiere el art. 21 del Proyecto. En suma, pues, ha de concluirse que no cabe negar legitimidad constitucional, como preceptor armonizador, al mencionando art. 21. En cuanto al título VI, su respaldo constitucional estriba en la apreciación, efectuada por mayoría absoluta de las Cortes, del interés general de una ordenación homogénea, racional y coordinadora de la función pública autonómica; su fundamento se encuentra, pues, en al art. 150.3 de la Constitución, no en el 149.1.18.ª de la misma. Pero, aunque no pueda considerarse al título VI como la Ley de «bases» prevista en este último artículo de la Constitución, resulta cierto que algunos de sus principios, susceptibles por su concreción de aplicación inmediata, constituyen una ordenación básica, en sentido material, del régimen estatutario de la función pública. Ello no supone, sin embargo, que por esta vía se prive de contenido a la competencia autonómica, pues a ella corresponde el desarrollo normativo. La regulación contenida en el título VI reconoce la legítima pluralidad de opciones en ese desarrollo, dentro del margen que imponen, de un lado, la homogeneización exigida por el derecho a acceder en condiciones de igualdad a la función pública, según principios de méritos y capacidad y, de otro, el respeto a los derechos funcionariales efectuados por el proceso de transferencia. Por otra parte, tampoco puede sostenerse que dicha regulación suponga una «petrificación del derecho», pues la rigidez inherente al carácter orgánico y armonizador del Proyecto no se extiende a las disposiciones normativas o actos ejecutivos que en cumplimiento de ella lleguen a producirse. Por último, destaca el Abogado del Estado que el título VI en su vertiente armonizadora vincula no sólo a las Comunidades Autónomas sino también, y en cierto sentido con más fuerza, a la legislación del Estado (arts. 5.2 y 3 del Proyecto). Una vez justificado el carácter orgánico y el armonizador del Proyecto, el Abogado del Estado sostiene que la concurrencia de ambos en un mismo cuerpo legal no plantea ningún problema especial de constitucionalidad al no existir norma constitucional que lo impida. No obstante, estima conveniente hacer algunas consideraciones respecto al doble carácter de la LOAPA, frente a los argumentos aducidos por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad. A su juicio, no supone ninguna contradicción acumular ambas categorías -la orgánica y la armonizadora-, pues esa pretendida contradicción se basa en el supuesto hecho de que las Leyes armonizadoras se refieren a materias de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, siendo así que del art. 150.3 de la Constitución se deduce que también es posible la armonización en el caso de competencias concurrentes. En todo caso -añade-, corresponde a la LOAPA ese doble carácter, que se impone en el caso de Leyes de estructura y «objetivo de regulación». Así ocurría, por ejemplo, con una Ley que regulase homogéneamente ciertos extremos de todas las elecciones; en este caso no cabría duda de que directamente, o al menos por implicación, esa materia estaría incluida en la reserva del art. 81.1, pero nada se opondría tampoco a que en dicha Ley se incluyen preceptos de armonización. Lo mismo sucede con ciertas instituciones cubiertas por la reserva de Ley orgánica, respecto a las cuales los Estatutos de Autonomía prevén figuras correlativas análogas, por ejemplo el Defensor del Pueblo: en la Ley que regulase la institución estatal podrían introducirse preceptos armonizadores respecto a las correspondientes instituciones autonómicas. El Abogado del Estado concluye que estos ejemplos justifican la legitimidad constitucional del doble carácter de la LOAPA. D) Alegaciones en relación con el título primero del Proyecto. 32. Para las representaciones del Gobierno y Parlamento vascos, el art. 1, del título primero, carece de rigor jurídico, y en el apartado 2 del mismo se realiza una ilegítima e inconstitucional reducción de deberes. En cuanto al art. 2, consideran necesario señalar ante todo que el concepto de bases es de carácter material y que, según la doctrina del Tribunal Constitucional, su fijación corresponde a las Cortes mediante Ley. Esta -y no el reglamento del Gobierno del Estado- es el instrumento constitucionalmente válido para establecer las normas básicas; únicamente en algunos supuestos, estrictamente limitados, cabe que el Gobierno establezca válidamente por vía reglamentaria lo que debe entenderse por bases, siempre con carácter excepcional, en forma subsidiaria y complementaria de la potestad legislativa de las Cortes, y tan sólo con respecto a materias que son objeto todavía de regulación preconstitucional. Pese a ello -señalan-, el art. 2 del Proyecto se aparta de esta doctrina en dos aspectos principales: el apartado 1 atribuye «en su caso al Gobierno» la labor de producción de normas básicas, y el apartado 2 declara que las bases establecidas por la legislación estatal podrán reservar al Estado poderes reglamentarios y de ejecución en supuestos que afecten a intereses generales de la Nación, o exijan para su tratamiento prescripciones uniformes. De este modo -concluyen-, la potestad reglamentaria estatal, en cuanto a la fijación de bases, se amplía a cualquier materia compartida cuyo régimen jurídico básico haya sido ya establecido por Ley, introduciendo un concepto jurídico ilimitado en su indeterminación (interés general de la Nación o exigencia de prescripciones uniformes) que coloca en manos del Gobierno un intenso poder normativo. Por lo que respecta al art. 4, ponen de manifiesto que resulta, o bien inútil si se limita a repetir lo ya establecido en el art. 149.3 de la Constitución, o bien inconstitucional si pretendiere ampliar el sentido y alcance de dicha norma. Que es precisamente lo que hace -añaden- ya que, al omitir la expresión «caso de conflicto» cuando se refiere a los supuestos de aplicación de la prevalencia del derecho estatal, permite entender que la intentio legislatoris no es otra que la de otorgar a las normas estatales una prevalencia incondicionada sobre las normas que las Comunidades Autónomas puedan dictar al amparo del art. 149.1 de la Constitución; esto es, que prevalecerá siempre la norma estatal (incluso cuando se trate de competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas) aun cuando sobrepase los límites constitucionales o sean de aplicación otros criterios competenciales. Con ello, en definitiva, viene a ampliarse la competencia estatal, al remitir al Derecho estatal la concreción del ámbito de autonomía legislativa de las Comunidades Autónomas en las materias a que hace referencia el art. 149.1 de la Constitución. El Derecho estatal sólo sería supletorio en las materias del art. 148.1 de la misma y sería prevalente en todos los recogidos en el art. 149.1. Destacando que el art. 5 del Proyecto en su apartado 1 establece la posibilidad de una armonización preventiva, las representaciones del Gobierno y Parlamento vascos estiman que son de aplicación al respecto las consideraciones hechas en su momento sobre la inconstitucionalidad de dicha armonización. Igualmente consideran inconstitucional el apartado 3 de dicho artículo en lo que hace referencia a la obligación, impuesta al Estado, de dictar las normas de adaptación, señalando que la armonización, como ejercicio de una potestad extraordinaria del Estado, se agota en el contenido de la Ley y sólo entendiendo ésta como asunción de competencias cabe una adaptación del Estado que requiera el ejercicio de la potestad normativa. Por otro lado y dada la lógica interna de la armonización -añaden-, la adaptación sólo puede hacer referencia al ejercicio de una potestad reglamentaria de desarrollo de la propia Ley, pero esta potestad corresponde a la Comunidad Autónoma, que no se ve desprovista de su potestad normativa sino limitada específicamente en su marco de autonomía. Asimismo las representaciones del Gobierno y Parlamento vascos consideran inconstitucional el art. 7 en su apartado 2, por las siguientes razones:
16. a)Introduce un control no previsto en el art. 155 de la Constitución. La invocación a este artículo contenida en dicho apartado no es más que una excusa para poder encuadrar constitucionalmente al control. El supuesto del art. 155 es absolutamente excepcional y extraordinario; implica el incumplimiento de las obligaciones que la Constitución o las leyes impongan, hay que entender que de forma reiterada e, incluso, deseada y pretendida, pues en otro caso no hay proporcionalidad entre la posible medida y el comportamiento que la origina o la actuación que atenta gravemente al interés general de España. Pretender deducir de estos supuestos de hecho la constitucionalidad del art. 7.2 del Proyecto carece de sentido: entre este artículo y el 155 de la Constitución no existe la más mínima proporcionalidad y por tanto el art. 7.2 no puede hallar su justificación en dicho precepto constitucional.
17. b)El control que establece no es un control de legalidad, sino un control genérico e indeterminado.
18. c)Los controles previstos son contrarios al principio de autonomía y al principio de lealtad al sistema, al colocar a las Comunidades Autónomas en la condición de infractoras sistemáticas de la Constitución y la Ley. El logro del interés general no es función exclusiva del Estado, corresponde también a las Comunidades Autónomas en las materias en que éstas han asumido competencias.
19. d)El art. 7.2 supone, finalmente, una modificación del Estatuto de Autonomía, al establecer sobre todas las facultades asumidas por la Comunidad Autónoma un control que no resulta de la Constitución ni del Estatuto. Por lo que respecta al art. 9 del Proyecto, tras señalar que este precepto articula un principio de coordinación y mutua y legal colaboración entre las Administraciones estatales y las autonómicas a la hora de ejercer sus respectivas competencias, remitiendo la decisión de los conflictos a un órgano arbitral, las representaciones del Gobierno y Parlamento vascos estiman conveniente hacer las siguientes consideraciones desde el estricto plano de la adecuación o desajuste del precepto al texto constitucional y a los Estatutos de Autonomía: 1. Se atribuye al instrumento de la planificación económica general una extensión que, en principio, desborda el contenido que le es propio, tanto en términos científicos o doctrinales - que excluyen su referencia a la utilización del territorio, objeto éste característico de la planificación territorial- como en los propios términos constitucionales del apartado 1 del art. 131. En relación al Estatuto de Autonomía vasco, se produce así una violación del art. 152.2 de la Constitución al modificar el carácter de competencia exclusiva del art. 10.31 del Estatuto, competencia que no aparece limitada por la «ordenación general de la economía», como ocurre en varios enunciados estatuarios, particularmente en el art. 10.25. 2. Tanto el apartado 1 como, sobre todo, el apartado 2 del art. 9 del Proyecto inciden (o pueden eventualmente incidir) en materias cuya competencia corresponda de modo exclusivo a las Comunidades Autónomas, transformándolas en materias de competencia compartida, ya sea a través de su sometimiento a las directrices de la planificación general, ya sea mediante el previo acuerdo con la Administración del Estado y forzosa sujeción posterior, en caso de conflicto insoluble, a un órgano arbitral. 3. Por otro lado, la expresión «afectan a servicios o competencias de la otra» es una expresión confusa y equívoca, que atenta contra la seguridad jurídica, que no precisa los distintos aspectos del procedimiento que la resolución del conflicto comporta y que limita aún más el ámbito de autonomía de las Comunidades. 4. Finalmente, la atribución de competencias decisorias de los conflictos planteados al Consejo previsto en el art. 131.2 de la Constitución no encaja en las funciones que este precepto reserva al Consejo. Las representaciones del Gobierno y Parlamento vascos basan, por último, la inconstitucionalidad del art. 10 en la expresión «intereses generales». En el contexto de la Ley -declaran-, se establece la igualdad entre interés general e interés estatal, excluyendo de la consideración jurídica de satisfacción del «interés general» el «interés» que tutelan, protegen y tratan de conseguir las Comunidades Autónomas; el art. 10 infringe, pues, los arts. 137, 147.1 y 152.2 de la Constitución. 33. También la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña estima oportuno, antes de analizar los preceptos que integran el título primero del Proyecto, poner de manifiesto que, sin una expresa y bastante habilitación, la Constitución no permite la existencia de regulaciones interpuestas entre lo que ella misma dispone y lo previsto en los Estatutos de Autonomía; y que los debates que tuvieron lugar con ocasión de la discusión parlamentaria de la Constitución fueron a tal efecto sumamente esclarecedores. Así concluye que los preceptos del título I que desarrollan, alteran, condicionan o interpretan el sistema de fuentes del Derecho y el régimen de cada fuente son inconstitucionales y distorsionan el esquema consagrado por la Ley Fundamental, al dar lugar a una invasión ilegítima de los ámbitos propios de la autonomía legislativa de las Comunidades Autónomas. Por lo que se refiere al art. 1, destaca que este artículo formula, en el último inciso de su primer apartado, nada menos que un juicio sobre su propia constitucionalidad y la del Proyecto en general, excediéndose el legislador en sus atribuciones e invadiendo la competencia del Tribunal Constitucional. En otro orden de cosas -señala-, el art. 1 hace una descripción de las facultades que integran las competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas -potestades legislativas o ejecutivas-, y en esa operación descriptiva incurre en el error de no incluir entre ellas a la potestad reglamentaria que, en buena técnica jurídica y según una Ley que desarrolla válidamente la Constitución como es el Estatuto de Cataluña (art. 25.2), se diferencia de los meros poderes de ejecución. También desde esta misma óptica competencial -añade- el art. 1, al tratar de las competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas omitiendo cualquier alusión a las materias y al territorio, parece partir de la errónea presunción de que en realidad dichas Comunidades no poseen competencia exclusiva alguna por razón de la materia o del territorio, presunción que es inconstitucional. Por último, a su juicio, el núm. 2 del art. 1 cae de lleno en el error de entender que los mandatos de la Constitución han de ser reafirmados por Leyes posteriores y, además, por la atmósfera de desconfianza que lo envuelve respecto a la legalidad constitucional de los actos de las Comunidades Autónomas, resulta vejatorio para dichas Comunidades y contrario al principio de solidaridad y confianza que ha de existir entre todos los poderes del Estado, de acuerdo con el mandato del art. 2 de la Ley Fundamental. Respecto del art. 2 del Proyecto, señala la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad que el apartado primero de dicho artículo interpreta, aun cuando no corresponde al legislador esta tarea, los términos «bases», «normas básicas» o «principios básicos», contenidos en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía, de tal forma que puede considerárseles incluidos en los poderes reglamentarios y de ejecución que corresponden al Gobierno y que, igualmente, frente a la doctrina del Tribunal Constitucional al respecto, define el contenido de las bases con abstracción de las materias concretas de cuya regulación se trate, siendo así que «las bases» no son susceptibles de una definición apriorística. Además, al señalar como finalidad de las bases la garantía de los principios constitucionales de igualdad, solidaridad y libre circulación, convierte a éstos, de límites constitucionales, en normas habilitantes de la intervención reguladora del Estado, con infracción de la delimitación competencial establecida en el art. 149. También -añade- el art. 2.1 prevé que las bases puedan ser determinadas por las Cortes Generales o por el Gobierno frente a la Sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de enero de 1982, la cual establece que, salvo supuestos excepcionales, el instrumento para fijar las bases con posterioridad a la Constitución es la Ley. Con lo que se desconocen las competencias de las Cortes señaladas en los arts. 81, 82.1.3.4 y 5, 86 y 97 de la Constitución, así como el sistema de fuentes y el principio constitucional de jerarquía normativa (art. 9.3, 97 y 103.1 de la misma). Finalmente, por lo que respecta al apartado segundo del art. 2, pone de manifiesto que la reserva al Gobierno de potestades de ejecución en el área de lo básico incide en los motivos de inconstitucionalidad antes señalados, con la agravante de que los condicionantes para la actividad reglamentaria o ejecutiva del Gobierno en ese campo son puros conceptos jurídicos indeterminados que no suponen, en realidad, ninguna limitación, consistiendo en invocaciones genéricas al «interés general», que, según doctrina del Tribunal Constitucional, no pueden justificar la invasión de los ámbitos competenciales constitucionalmente fijados. Para la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad, ya en principio sería inconstitucional el art. 4 del Proyecto por el hecho de dar una nueva versión a preceptos de la Constitución, concretamente al art. 149.3, que choca frontalmente con lo dispuesto en el art. 9 de la misma. Pero, en definitiva -declara-, si se interpreta como referido únicamente a las competencias exclusivas del Estado, el art. 4 es innecesario por definición; si se refiere a las materias objeto de una diferenciación entre bases y desarrollo también lo es, por ser suficiente la aplicación del art. 149.3 de la Constitución, y, si se refiere a todas las materias contenidas en el art. 149.1, concediendo primacía, sin matices, al Derecho estatal incluso cuando las Comunidades Autónomas tienen por disposición constitucional competencia exclusiva (como en los casos anteriormente indicados), resulta claramente inconstitucional por vulnerar el reparto de competencias efectuado en el art. 149.1 de la Constitución. En cuanto al art. 5, lo primero que le sorprende -dice- es que pretenda armonizar las propias leyes de armonización, lo que, a su juicio, constituye un dato altamente significativo de las deficiencias técnicas del Proyecto. Pero, además, estima conveniente llamar la atención sobre los siguientes extremos: 1. Una Ley -del tipo que sea- no puede pretender dictar normas sobre la producción de normas si no existe una concreta y expresa habilitación de la Constitución. Desde este punto de vista, por consiguiente, las Cortes Generales carecen de competencia para dictar los tres primeros apartados del art. 5, toda vez que la Constitución no ha previsto habilitación alguna en tal sentido. 2. Al margen del irrelevante trámite de audiencia que el apartado 4 del art. 5 establece en favor de las Comunidades Autónomas, se otorga carta de naturaleza, en contra del espíritu y de la letra del art. 150.3 de la Constitución, a las Leyes de armonización preventivas. Este efecto extensivo de la competencia legislativa estatal se refuerza con la eficacia inmediata de la Ley de armonización desde su entrada en vigor y con la aplicación del Derecho estatal mientras las Comunidades Autónomas no dicten la legislación definitiva de adaptación a los principios armonizadores. Se infringe así el art. 148 de la Constitución en relación con el art. 9 del Estatuto de Cataluña en lo que se refiere a las materias de la exclusiva competencia de la Generalidad. Asimismo considera inconstitucional al apartado primero del art. 7 por las siguientes razones:
20. a)porque transfiere al Gobierno e incluso a otras autoridades estatales unas facultades reglamentarias que no les han sido conferidas por el ordenamiento constitucional salvo en aquellos limitados casos previstos en los Estatutos, como si en el Estado de las Autonomías la potestad reglamentaria fuera un complemento normal de la potestad legislativa;
21. b)porque atribuye dicha potestad reglamentaria a las «autoridades estatales», cuando la potestad reglamentaria sólo es atribuida en la Constitución a un órgano o autoridad: el Gobierno (art. 97). En cuanto al apartado segundo del art. 7, además de poner de manifiesto que el contenido normativo del artículo no puede ser materia de Ley orgánica ni de Ley de armonización, la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad declara que interesa subrayar lo siguiente: 1. El precepto da lugar a una ruptura del principio de autonomía política consagrado por la Constitución (art. 2) en la medida en que los requerimientos que el Gobierno pueda hacer a las Comunidades Autónomas son vinculantes para las mismas. El Gobierno, o sus autoridades, puede recurrir judicialmente contra los actos o acuerdos de los Entes autonómicos invocando su posible ilegalidad, pero no puede dictar órdenes propias de una situación de jerarquía administrativa, que no se da entre los órganos del Estado y los de dichas Comunidades. 2. La Constitución diferencia muy claramente el sistema de controles sobre la actividad de las Comunidades Autónomas (art. 153), de las medidas de excepción contempladas en el art. 155. En definitiva -concluye-, las deficiencias que pretende subsanar el art. 7 del Proyecto están muy lejos de los supuestos extraordinarios a que se refiere el art. 155 de la Constitución, por lo que el artículo en cuestión, al aplicar a dichos supuestos este mecanismo de control, ha de tacharse de inconstitucional. Respecto al art. 8 del Proyecto, la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad estima que la atribución del poder de convocatoria al Ministro del ramo que ha de presidir las conferencias sectoriales hace pensar en una relación jerárquica entre aquél y los Consejeros, desconociendo que, al estar dotadas las Comunidades Autónomas de personalidad jurídica plena, las comunicaciones procedentes de otros entes dotados de personalidad, como en el presente supuesto la Administración Central del Estado, han de canalizarse en todo caso a través del Presidente de la Comunidad, en tanto que órgano que ostenta su representación legal. Por lo tanto -concluye-, en el sentido y con el alcance señalados, el art. 8 vulnera el principio de autonomía consagrado en el art. 2 de la Constitución, debiendo ser declarado inconstitucional. En cuanto al art. 9, entiende la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad que en el apartado primero de dicho artículo se intenta controlar ilegítimamente las competencias de las Comunidades Autónomas sobre la ordenación de su espacio, sobre las obras públicas, los ferrocarriles y carreteras, los puertos y aeropuertos no comerciales, la agricultura y la ganadería, los montes y las aguas, materias todas que el art. 148 de la Constitución define como propias y específicas de aquéllas y que los Estatutos de Autonomía ya aprobados han asumido con el carácter de competencias exclusivas. Pues bien, tales competencias tendrán que verse sometidas a las directrices generales que establezcan los planes aprobados conforme al art. 131 de la Constitución, lo que, en términos reales, equivaldrá a su sometimiento a unas normas estatales básicas de forma muy parecida a la prevista para las materias enumeradas en el art. 149 de la misma, quedando de esta singular manera desvirtuado el carácter exclusivo de las citadas competencias. Por otra parte, la intervención prevista en el apartado segundo del art. 9 no le parece justificada constitucionalmente. El mencionado art. 131.2 -precisase refiere a los procedimientos de planificación económica o con trascendencia económica, y el Consejo en él previsto, y cuya creación deberá hacerse por Ley, responde al modelo de los Consejos Económico-Sociales existentes en la mayoría de los países de nuestra área cultural. No cabe pensar, por tanto, que la Constitución atribuya a dicho Consejo cometido alguno en otros temas y, concretamente, en los que comprende el título VIII que regula la organización territorial del Estado; el Consejo ha de limitar su campo de acción a los supuestos que se derivan del propio art. 131 de la Constitución. En otro orden de cosas -añade-, resulta claro que la fórmula del art. 9.2 del Proyecto no responde a ninguno de los sistemas de control sobre la actividad de las Comunidades Autónomas establecidos por la Constitución, de lo que se desprende que, una vez más, se trata de limitar y condicionar las actividades de los Centros de poder autonómico. Y a todo lo anterior hay que añadir aún la amplia configuración de los supuestos para su aplicación, basados, por otra parte, en el simple hecho de que el ejercicio de las competencias por parte del Estado afecte a las competencias de las Comunidades Autónomas y viceversa. 34. Del escrito de alegaciones se deduce que la representación del Parlamento de Cataluña sólo impugna los arts. 2 y 4 del título I del Proyecto. Por lo que al art. 2 se refiere, comienza poniendo de manifiesto que la doctrina española ha constatado la imposibilidad de delimitar a priori el contenido de las normas básicas, limitándose a enunciar, como regla fundamental, que dichas normas deben dejar un espacio suficiente a la legislación de desarrollo, entendiendo por suficiencia la que corresponde a una norma con rango de ley formal; también -añade- la jurisprudencia constitucional ha seguido la misma vía y, aún con mayor claridad, ha proclamado la necesidad de respetar la especificidad política de cada Comunidad Autónoma. Pese a todo lo anterior, el art. 2 del Proyecto no sólo pretende regular el contenido de la legislación básica, sino que, a través de dicha regulación, vacía prácticamente de contenido la normativa de desarrollo legislativo au