Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 76/1983

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 76/1983 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Extractos Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Hallazgos Fundamentos Hallazgos SENTENCIA 76/1983, de 5 de agosto (BOE núm. 197, de 18 de agosto de 1983) ECLI:ES:TC:1983:76 El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Manuel García-Pelayo y Alonso, Presidente; don Jerónimo Arozamena Sierra, don Angel Latorre Segura, don Manuel Díez de Velasco Vallejo, don Francisco Rubio Llorente, doña Gloria Begué Cantón, don Luis Díez-Picazo y Ponce de León, don Francisco Tomás y Valiente, don Rafael Gómez-Ferrer Morant, don Angel Escudero del Corral, don Antonio Truyol Serra y don Francisco Pera Verdaguer, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En los recursos previos de inconstitucionalidad, acumulados, núms. 311, 313, 314, 315 y 316/1982, dirigidos contra el texto definitivo del proyecto de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico y promovidos, respectivamente, por el Gobierno Vasco, representado por don Juan María Vidarte Ugarte; por el Parlamento Vasco, representado por don Ramón Varela Gorostiaga; por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por don Rafael Entrena Cuesta, don José Ramón Parada Vázquez, don José Juan Pinto Ruiz y don Manuel María Vicens Matas; por el Parlamento de Cataluña, representado por su Presidente, don Heribert Barrera y Costa, y por 50 Diputados de las Cortes Generales, representados por don Juan Carlos Aguilar Moreno. En dichos recursos ha comparecido el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, y ha sido Ponente la Magistrada doña Gloria Begué Cantón, quien expresa el parecer del Tribunal. I. Antecedentes 1. El 2 de agosto de 1982 tuvo entrada en este Tribunal, y fue registrado con el núm. 311/1982, un escrito firmado por el Abogado don Juan María Vidarte Ugarte, en nombre y representación del Gobierno Vasco, por el que interponía recurso previo de inconstitucionalidad frente al Proyecto de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA). Mediante este recurso se solicitaba del Tribunal que declarase la inconstitucionalidad del Proyecto, tanto en su conjunto, por violación de los arts. 81.1 y 150.3 de la Constitución al atribuírsele carácter o naturaleza de Ley orgánica y armonizadora, como en relación con aquellos preceptos concretos que se especificaban por el recurrente. 2. En la misma fecha tuvieron entrada los siguientes escritos, en los que se formulaba idéntica clase de recurso y se solicitaba asimismo la inconstitucionalidad de la totalidad del Proyecto de la LOAPA y de los preceptos concretos que se señalaban. 1.º El firmado por don Ramón Varela Gorostiaga, Abogado y Letrado Mayor del Parlamento Vasco, en nombre y representación de esta institución, que fue registrado con el núm. 313/1982. 2.º El que firmaban los Abogados don Rafael Entrena Cuesta, don José Ramón Parada Vázquez, don José Juan Pinto Ruiz y don Manuel María Vicens Matas, en nombre y representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, que fue registrado con el núm. 314/1982. 3.º El suscrito por don Heribert Barrera y Costa, Presidente del Parlamento de Cataluña, en nombre y representación de esta institución, que fue registrado con el núm. 315/1982. 3. En la misma fecha y con el mismo significado que los anteriores fue presentado en el Juzgado de Guardia, y tuvo entrada en este Tribunal al día siguiente, otro escrito que formulaban 50 Diputados de las Cortes Generales, quienes, a efectos de representación, designaron al Diputado don Juan Carlos Aguilar Moreno. Este último recurso sería registrado con el núm. 316/1982. 4. La Sección de Vacaciones de este Tribunal acordó, el día 3 de agosto de 1982, lo siguiente: 1.º Tener por presentados los cinco escritos anteriores. 2.º Comunicar a los Presidentes del Congreso de los Diputados y del Senado, así como al Presidente del Gobierno, que la interposición de los referidos recursos, de conformidad con lo dispuesto en el art. 79.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, suspendía automáticamente la tramitación del Proyecto de Ley objeto de los mismos, en los términos establecidos en dicho precepto. 3.º Recabar del Presidente del Senado la remisión del texto definitivo frente al que se interponían los recursos, a lo que se procedió con fecha 5 de agosto. 4.º En lo que se refiere al recurso suscrito por los 50 Diputados, requerir a sus firmantes para que ratificasen la representación mencionada en el cuerpo del mismo. 5. El día 5 de septiembre del mismo año el Tribunal Constitucional acordó poner de manifiesto a todas las representaciones de los recurrentes la documentación remitida por el Presidente del Senado a fin de que en el plazo de quince días precisaran o completaran las respectivas impugnaciones. 6. Con fecha 23 del mismo mes, el Presidente del Parlamento de Cataluña remitió a este Tribunal el escrito con el que precisaba y completaba el recurso por su representación interpuesto. 7. Con fecha 11 de septiembre había tenido entrada en este Tribunal un escrito de la representación de los 50 Diputados recurrentes, por el que ésta solicitaba la prórroga del plazo anteriormente señalado al objeto de precisar o completar su impugnación. En los mismos términos se formularon escritos por las representaciones del Consejo Ejecutivo de la Generalidad y del Parlamento Vasco, que tuvieron entrada el 15 y el 24 de septiembre, respectivamente. En sucesivas fechas, de 16, 17 y 22 del mismo mes, este Tribunal acordó, en relación a las tres solicitudes formuladas, otorgar una prórroga de ocho días a partir del siguiente al que había señalado con anterioridad. 8. Con fecha 30 de septiembre tuvo entrada en este Tribunal el escrito por el que la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad completaba su impugnación. Los escritos complementarios formulados por la representación de los 50 Diputados, del Gobierno Vasco y del Parlamento Vasco tuvieron entrada el 1 de octubre, el primero de ellos, y el 5 de octubre, los dos últimos, formulados éstos en términos en su totalidad coincidentes. Junto a su escrito complementario, los 50 Diputados recurrentes aportaron las copias de poderes por las que ratificaban la designación hecha a favor de don Juan Carlos Aguilar Moreno. 9. Mediante providencias de 6 de octubre este Tribunal tuvo por presentados los cinco anteriores escritos complementarios y acordó dar traslado de los mismos al Congreso de los Diputados y al Senado por conducto de sus Presidentes y al Gobierno por conducto del Ministerio de Justicia, para que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular sus alegaciones. Por lo que se refiere al recurso interpuesto por los 50 Diputados, el Tribunal declaró subsanados los defectos referidos en la providencia de 3 de agosto anterior. 10. Mediante escrito de 30 de agosto, el Presidente del Congreso de los Diputados había comunicado a este Tribunal que esa Cámara no haría uso de las facultades de personación ni de formulación de alegaciones que, en relación a los recursos interpuestos, le concedía el art. 34, en relación con el 79.2 de la LOTC. 11. Mediante escrito de 18 de octubre, el Presidente del Senado comunicó a este Tribunal la personación de esta Cámara en los cinco procedimientos y ofreció su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la LOTC. 12. Con fecha 15 de octubre el Abogado del Estado formuló escrito por el que se comunicaba la personación del Gobierno en los cinco recursos y se solicitaba la acumulación de los mismos en base a su conexión objetiva, justificadora de la unidad de trámite y decisión, a que se refiere el art. 83 de la LOTC, instando, asimismo, la suspensión del plazo para formular sus alegaciones hasta la adopción de una decisión acerca de la acumulación interesada. 13. Con fecha 21 de octubre este Tribunal tuvo por parte al Gobierno, representado por el Abogado del Estado, y acordó dar traslado a las distintas partes recurrentes de la solicitud de acumulación por él planteada, a fin de que formulasen las alegaciones que estimaren oportunas, otorgándoles a tal efecto un plazo común de diez días. El Tribunal acordó, asimismo, dejar en suspenso el plazo para alegaciones conferido en las providencias del día 6 anterior. 14. Las representaciones del Parlamento Vasco, del Gobierno Vasco y de los 50 Diputados recurrentes comunicaron a este Tribunal su conformidad con la solicitud formulada por la Abogacía del Estado con fecha 3, 4 y 5 de noviembre, respectivamente. Las representaciones del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña y del Parlamento de Cataluña no evacuaron el trámite que sobre acumulación se les había conferido. 15. Mediante Auto de fecha 18 de noviembre este Tribunal apreció la conexión objetiva en los cinco recursos a que se refiere el art. 83 de la LOTC y acordó, en consecuencia, la acumulación de los mismos, otorgando un plazo de quince días al Abogado del Estado para que formulara las alegaciones que estimase pertinentes en relación con los recursos acumulados. 16. Con fecha 3 de diciembre el Abogado del Estado solicitó la concesión de prórroga del plazo de alegaciones basándose en la complejidad y extensión de la materia suscitada por los recursos acumulados. Este Tribunal, mediante providencia de 7 de diciembre, acordó otorgar una prórroga de ocho días contados a partir del siguiente en que concluía el plazo ordinario. 17. Mediante escrito, que tuvo entrada en este Tribunal el 16 de diciembre, el Abogado del Estado, en representación del Gobierno, consignó sus alegaciones en relación a los cinco recursos previos de inconstitucionalidad acumulados, solicitando del Tribunal que declarase la inexistencia de inconstitucionalidad en relación al Proyecto de LOAPA, impugnado por dichos recursos. 18. Con fecha 23 de mayo de 1983 el Tribunal Constitucional acordó señalar para la deliberación y votación de los recursos acumulados el día 31 siguiente. Habiendo vencido el plazo ordinario para dictar Sentencia el día 13 de junio, en esta misma fecha el Tribunal, de conformidad con lo dispuesto en el art. 34.2 de su Ley Orgánica, acordó ampliar el plazo para dictar Sentencia en treinta días más, teniendo en cuenta las dificultades, inherentes a la extensión y complejidad de los recursos, para hacerlo en dicho plazo ordinario. En la sesión del Pleno de 29 de julio el Presidente del Tribunal, de conformidad con lo dispuesto en el art. 4 del Acuerdo de 15 de junio de 1982 del Pleno del Tribunal Constitucional («Boletín Oficial del Estado» de 2 de julio), decidió la convocatoria del Pleno para los días del mes de agosto que fueren necesarios para ultimar la deliberación y votación, habilitándose estos días y los precisos para la notificación de la Sentencia. 19. En sus escritos de alegaciones, tanto las partes recurrentes como el Abogado del Estado examinan, de un lado, la posible inconstitucionalidad del Proyecto de LOAPA derivada de la forma de su promulgación con el doble carácter de Ley orgánica y armonizadora, y, de otro, la inconstitucionalidad material de ciertos artículos contenidos en los diferentes títulos que integran el Proyecto. Tan sólo las alegaciones de la representación del Parlamento de Cataluña presentan una estructura distinta, pero que puede reconducirse a la del resto de los escritos. Por este motivo, en la presente exposición de antecedentes se respetará dicho esquema y las extensas, y en ocasiones prolijas, alegaciones de las partes que intervienen en los cinco recursos presentados serán sintetizadas dentro de los siguiente epígrafes: A) Consideraciones generales. B) y C) Alegaciones sobre el pretendido carácter orgánico y armonizador del Proyecto de LOAPA. D), E), F), G) y H) Alegaciones en relación con los títulos I, II, III, IV y VI del Proyecto, respectivamente. En cuanto al título V -que se refiere a la reforma de la Administración- es de señalar que no ha sido objeto de impugnación específica alguna por parte de los recurrentes. A) Consideraciones generales. 20. Las representaciones del Gobierno y del Parlamento Vascos, así como del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, estiman oportuno hacer algunas consideraciones generales sobre la naturaleza y alcance del Proyecto antes de entrar a analizar el pretendido carácter orgánico y armonizador del mismo. El Gobierno y el Parlamento Vascos tratan de poner de manifiesto el espíritu y la finalidad de la Constitución en materia autonómica, con el fin de sentar los principios que deben servir de base para enjuiciar el proyecto. A su juicio, el instrumento más adecuado a tal efecto son los debates parlamentarios y, en su opinión, de ellos se deducen, en relación con la ratio legis del título VIII de la Constitución las siguientes notas: 1.ª por encima del propio poder constituyente existe y obliga una concreta realidad social; 2.ª en el peculiar sistema de transición del Estado centralista al de las autonomías, la presión del factor social determinante por parte de los Países Vasco, Catalán y Gallego prima sobre los demás territorios en virtud de una conciencia colectiva más arraigada y de un efecto-rechazo provocado por la situación anterior; 3.ª el constituyente ha adoptado el método consensual que califica todo el proceso y que, en congruencia, ha de ser tenido en cuenta, no sólo en el momento de la instauración, sino también en el de la aplicación; 4.ª de los factores anteriores, adecuadamente combinados, resulta la distribución de poder político entre entes territoriales (Comunidades Autónomas). Asimismo, señalan que de los debates parlamentarios pueden extraerse los siguientes aspectos favorables a la graduación autonómica: 1. El principio autonómico es de naturaleza abierta y flexible. 2. La naturaleza abierta del principio autonómico se califica y puntualiza en función de la diferenciación existente en la conciencia autonómica de cada Comunidad. 3. El principio de igualdad ha de interpretarse en concreto atendiendo a las peculiaridades de cada Comunidad, sin que deba extenderse en su aspecto formal. 4. El constituyente ha aceptado expresamente la idea de la graduación autonómica, poniéndola en relación con la demanda social y con la posibilidad de ejercicio del poder asumido.Por último, al final de las consideraciones generales, se recoge, sin comentario alguno, una selección de textos aparecidos en la prensa durante el período constituyente y durante la etapa de elaboración del Estatuto de Autonomía para el País Vasco. 21. Entiende la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña que el propósito que en buena medida ha presidido la redacción de la LOAPA ha sido el de corregir o modificar en aspectos muy sustanciales el texto de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía ya aprobados, con la pretensión de insertar en el entramado de normas que contienen los principios y valores de la organización jurídico-política del Estado ciertos elementos correctores que lleven a una concepción distinta y, por supuesto, más tímida del modelo de distribución territorial de poder diseñado por la Constitución que fue votada por el pueblo español. Ese afán de ordenar o armonizar el proceso autonómico en su totalidad no aparece autorizado ni por la Constitución ni por los Estatutos de Autonomía ya aprobados, por lo que cabe suponer -señala- que lo que han pretendido en realidad los autores de la LOAPA es una reforma solapada o encubierta tanto de la Constitución, principalmente de su título VIII, como de los Estatutos de Autonomía. Por ello, la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad, antes de abordar los posibles motivos de inconstitucionalidad de la Ley, se cuestiona la licitud o ilicitud de tal proceder en el marco del Derecho constitucional español. En esta línea analiza la posibilidad real de alterar los postulados constitucionales sin proceder a la reforma de la Constitución, ya que en el caso de la LOAPA no se ha seguido el procedimiento previsto por el poder constituyente. Esa posibilidad puede revestir, a su juicio, las siguientes formas: a) Una reforma constitucional tácita. b) La aprobación de leyes de desarrollo constitucional. c) La aprobación de una ley interpretativa de la Constitución. d) Y, finalmente, la denominada evolución constitucional. a) Por lo que se refiere a una posible reforma constitucional tácita, señala que el título X de la Constitución proscribe la eventualidad de una reforma de este tipo. El art. 167 de la Constitución -precisa- alude literalmente a «los proyectos de reforma constitucional», no a los proyectos que impliquen una reforma constitucional; los efectos de reforma no son consecuencia del contenido del Proyecto, sino de su tramitación, y todo Proyecto de Ley que no siga los trámites del art. 167 no puede implicar una reforma constitucional. Lo que de verdad identifica a una Constitución es su forma y procedimiento y sólo a través de ellos se producen sus efectos jurídicos excepcionales. Por otra parte -añade-, la reforma de los Estatutos exige también el cumplimiento de unos requisitos, por lo que, cuando una hipotética ley pretende reformar la Constitución y al mismo tiempo los Estatutos de Autonomía, se encuentra con un doble valladar procedimental: el que defiende a la Constitución y el que defiende a los Estatutos. b) En cuanto a las normas de «desarrollo constitucional» que pasan a formar parte del «bloque de la constitucionalidad», la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad sostiene que el poder constituido sólo puede dictar normas de este tipo si cuenta con una habilitación constitucional expresa; de no mediar ésta, ni las Cortes Generales ni los Parlamentos autonómicos pueden arrogarse lo que únicamente corresponde al poder constituyente. A su juicio, un análisis del contenido del Proyecto pone de manifiesto que algunos de sus preceptos están orientados a completar o desarrollar las normas que regulan el sistema de fuentes jurídicas, y respecto a tal desarrollo estima preciso advertir que adolece de falta de una expresa habilitación constitucional y que, además, incide sobre una materia que no es susceptible de desarrollo normativo. El sistema de producción, definición, validez y eficacia de las normas jurídicas -declara- lo plasma de una vez por todas el poder constituyente y no caben determinaciones o interpretaciones posteriores, salvo las que se produzcan a través del Tribunal Constitucional como intérprete supremo de la Ley Fundamental. Y a todo ello hay que añadir que muchos de los contenidos materiales de la LOAPA van en contra de lo dispuesto en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía, concretamente en el de Cataluña (arts. 2 y 4 del Proyecto). c) En relación con las Leyes aclarativas o interpretativas de la Constitución, la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad comienza señalando que, en sentido propio, la interpretación sólo corresponde al autor de la norma interpretada, quien con ello, en rigor, no interpreta sino que aclara, precisa y, en definitiva, dicta otra norma; fuera de este caso, en el que la interpretación es una mera aclaración, el sistema del Estado de Derecho remite todas las pretendidas interpretaciones a las de los Tribunales, a quienes compete declarar la corrección del sentido que se ha dado a la norma interpretada. El primer principio exigible para la validez de la interpretación o aclaración es el de la identidad de rango. Como claramente se desprende del Informe de la Comisión de Expertos sobre Autonomías que le ha servido de soporte, la LOAPA pretende poner en vigor una serie de disposiciones generales «tendentes a facilitar la reducción de los excesos semánticos a que ha dado lugar el empleo impreciso, tanto en la Constitución como en los Estatutos de Autonomía, de la expresión competencias exclusivas» y, por encima de todo, sentar «los criterios interpretativos de la Constitución para determinar qué ordenamiento -el estatal o el autonómico es de aplicación preferente en caso de colisión». Se trata por consiguiente -destaca la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad-, de una Ley nacida con vocación hermenéutica y, lo que es más grave, con la pretensión de que su producto normativo se sitúe al mismo plano que los dictados de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía. Pero una vez más es preciso reiterar que en Derecho constitucional no son admisibles otras interpretaciones que las que pudieran derivarse del propio poder constituyente o de, lo que es lo mismo, de los mecanismos por él arbitrados para la reforma de la Constitución. d) En cuanto a la llamada evolución constitucional, la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad pone de manifiesto que constituye la forma más sutil de justificar la modificación del sentido y contenido de la Constitución sin alterar el texto. Contra la evolución constitucional -dice- nada puede hacerse, puesto que a ella contribuyen la doctrina, la jurisprudencia y la práctica; por otra parte, no se trata de nada reprochable, en principio, ya que es la mejor forma de adaptación de la letra al cambio social. Pero, por otro lado -añade-, nada hay más peligroso que proceder convencionalmente a estas alteraciones de contenido invocando gratuitamente ese cambio social. La aceptación indiscriminada de esta técnica puede producir efectos desastrosos para la seguridad jurídica y hasta para la propia esencia de la Constitución, a la que se privaría de su razón de ser. De ahí que sólo pueda ser manejada cuando exista la garantía más absoluta de que efectivamente se ha producido el cambio social, y de que no se trata de la visión subjetiva interesada de los detentadores del poder público o sus eventuales aliados. Los breves años de vigencia de la Constitución de 1978 hacen prácticamente imposible, a su juicio, la invocación de esta circunstancia. De 1978 a acá es muy probable -declara- que algunos grupos políticos hayan cambiado su concepción constitucional: pero no es plausible admitir que la sociedad en general entienda de una manera distinta los problemas fundamentales que la inspiraron, ni sería lícito frustrar las legítimas aspiraciones de autogobierno de las nacionalidades históricas que expresaron en su día su asentimiento a una norma que viene a dar solución a viejos y graves problemas. No sería admisible, por lo tanto, que una Ley que no es fruto de la voluntad del poder constituyente, como la LOAPA, pretendiera apoyarse en un supuesto cambio de la mentalidad social para defraudar a la Constitución y a quienes la votaron. 22. A juicio del Abogado del Estado, la afirmación hecha por los recurrentes, de que la LOAPA supone una «reforma encubierta» de la Constitución y los Estatutos de Autonomía, si bien puede tener valor político, jurídicamente carece de sentido pues su fuerza formal es «infraconstitucional» y no es otra que la que la Constitución asigna a las Leyes orgánicas y a las Leyes de armonización en relación con los preceptos que tienen tal carácter, siendo insuficiente para acometer una reforma de las determinaciones estatutarias cubiertas por las «cláusulas de rigidez». Para el Abogado del Estado, la razón última de la LOAPA estriba en que la generalización del proceso autonómico en un espacio de tiempo relativamente corto hace ilusorio esperar que «el libre juego del llamado principio dispositivo» sea capaz de ajustar con exactitud los diferentes componentes del nuevo orden político y administrativo. De aquí la necesidad de una Ley que ordene y regule el proceso autonómico. Alcanzar, sin embargo, ese objetivo era tarea complicada porque, dada la fuerza formal constitucionalmente asignable a la LOAPA, ésta debía respetar los Estatutos de Autonomía vigentes y por supuesto la Constitución, pero al mismo tiempo, dada su finalidad, debía poder integrarse en el «bloque de la constitucionalidad». Por ello hubo de utilizarse diversas técnicas legislativas: por una parte, la delimitación y regulación de competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas «desde el lado del Estado» y, por otra, la armonización a que se refiere el art. 150.3 de la Constitución. A estas dos finalidades responden los preceptos de la LOAPA: a la primera, la totalidad del título I, los títulos IV y V, y los arts. 18, 19.1 y 34; a la segunda, aquellos preceptos sobre cuyo carácter armonizador se pronunciaron las Cortes a solicitud del Gobierno. Según el Abogado del Estado, la LOAPA es, pues, una Ley delimitadora, pero no atributiva, de competencias. La atribución competencial a favor del Estado o de las Comunidades Autónomas viene determinada por la Constitución, por los Estatutos o por otras Leyes constitucional o estatutariamente idóneas para ello; la LOAPA no hace otra cosa que delimitar o regular las competencias estatales así establecidas. Dentro de este contexto, el Abogado del Estado se plantea dos cuestiones fundamentales: si las Cortes Generales pueden dictar una Ley como la LOAPA, y, en caso afirmativo, si la LOAPA se integra en el bloque de la constitucionalidad a que se refiere el art. 28.1 de la LOTC y cuál es su puesto dentro del mismo. Por lo que respecta a la primera cuestión, partiendo de que las Cortes Generales «representan al pueblo español» (art. 66.1 de la C.E.), en quien reside la «soberanía nacional» (art. 1.2 de la C.E.) y ejercen la «potestad legislativa del Estado» (art. 66.2 de la C.E.), el Abogado del Estado señala que ninguna materia pensable está sustraída absolutamente a su posible ordenación legislativa por las Cortes; la competencia de éstas es universal en el sentido de que pueden acometer su regulación independientemente de cuál sea el procedimiento que deba seguirse para ello, o el carácter de Derecho de primero o ulterior grado que a efectos de aplicación haya de reconocerse. Esta competencia legislativa universal de las Cortes Generales alcanza a la «interpretación» y «concretización» de enunciados constitucionales con función relevante en la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. En realidad, ésta es una operación que las Cortes efectúan con la mayor naturalidad y frecuencia; así, en el caso de una hipotética Ley General de Sanidad, no cabría negar legitimidad constitucional a un precepto que precisara explícitamente qué es lo que a efectos de la propia Ley debería entenderse por «bases y coordinación general de la Sanidad» (art. 149.1. 16.ª de la C.E.). Esta concretización del enunciado constitucional podría ser ajustada a la Constitución o inconstitucional, arbitraria o razonable, pero no cabría poner en tela de juicio su legitimidad constitucional precisamente porque, como se ha indicado, ningún objeto o materia y ninguna técnica de regulación está en principio vedada a la potestad legislativa de las Cortes Generales, salvo precepto constitucional en contrario. Tampoco puede reputarse vedado de principio a las Cortes Generales el efectuar «concretizaciones en general» de los términos que la Constitución utiliza para atribuir sus competencias («bases», «normas básicas», «legislación básica», «ejecución», «ley de armonización», etc.) o para regular con carácter general técnicas de coordinación entre Estado y Comunidades Autónomas, o para disciplinar el proceso de transferencias desde la óptica del Estado, si bien este tipo de concretizaciones o interpretaciones explícitas o temáticas de enunciados constitucionales, esta delimitación y regulación de competencias, no tendrá otra fuerza formal que la que constitucionalmente corresponda al tipo de ley que las contiene. Los recurrentes han alegado que la Constitución no habilita a las Cortes Generales expresamente para dictar una Ley como la LOAPA. Eso sería así -arguye el Abogado del Estado- si se tratase de una Ley orgánica que fuera a ocupar una posición privilegiada de primacía respecto a los Estatutos, una suerte de lex interposita entre Constitución y Estatutos. Pero la LOAPA no pretende alterar la posición que la Constitución asegura a los Estatutos ni es ninguna lex interposita entre aquélla y éstos; por ello es posible su aprobación sin previsión constitucional expresa. La legitimidad y posibilidad constitucionales de la LOAPA se deducen de la posición general que la Constitución otorga a las Cortes Generales, de la libertad soberana de éstas en el marco de la Constitución para elegir «objetivos de regulación». Por lo que se refiere a la segunda cuestión, el Abogado del Estado recuerda el art. 28.1 de la LOTC, que incluye dentro del «bloque de la constitucionalidad» las Leyes que dentro del marco constitucional se hubieran dictado para delimitar las competencias del Estado y las diferentes Comunidades Autónomas, o para regular y armonizar el ejercicio de las competencias de éstas. La expresión «dentro del marco constitucional» incluye evidentemente a las Leyes dictadas «dentro» de la función que la Constitución asigna a las Cortes Generales y por tanto a la LOAPA. A juicio del Abogado del Estado, la inclusión de la LOAPA en el bloque de la constitucionalidad no interfiere en la función del Tribunal Constitucional como «intérprete supremo» de la Constitución, como pretenden los recurrentes. El Tribunal Constitucional -declara- «está sometido sólo» a la Constitución y a la LOTC (art. 1.1 de esta Ley), y a lo único que obliga la inserción de la LOAPA entre las Leyes del art. 28.1 de la LOTC es a que el Tribunal la «considere» para apreciar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una Ley, disposición o acto con fuerza de ley, pero el «cómo» de la consideración entra dentro del ámbito de libre apreciación y determinación del Tribunal, dado que éste es, como ya se indicó, el «intérprete supremo» de la Constitución. Como pieza integrada en el bloque de la constitucionalidad, la LOAPA tendrá el peso que el Tribunal Constitucional decida otorgarle. Finalmente, el Abogado del Estado se refiere a algunas afirmaciones o tesis más concretas aducidas por los recurrentes: A) En relación con la afirmación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad, de que la LOAPA es inconstitucioal por intentar desarrollar o complementar el sistema normativo de fuentes del Derecho, el Abogado del Estado reconoce que la Constitución proporciona las determinaciones fundamentales del sistema de fuentes del ordenamiento español, pero añade que no sólo no prohíbe que puedan existir normas «infraconstitucionales» que tengan por objeto la disciplina de las fuentes del Derecho, sino que expresamente se refiere a ello en el art. 149.1.8.ª Por lo demás, en su opinión, las normas del título I de la LOAPA no contienen en realidad innovación alguna del sistema de fuentes; se limitan a concretar y delimitar el alcance de ciertos enunciados constitucionales o a establecer principios de articulación interordinamentales. B) En cuanto al argumento, esgrimido también por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad, de que la LOAPA es una «Ley interpretativa» de la Constitución y la interpretación de la Constitución, de no ser auténtica, sólo puede ser efectuada por el Tribunal Constitucional, el Abogado del Estado indica que si este Tribunal es el «intérprete supremo de la Constitución» es precisamente porque no es el «intérprete único de la Constitución». Cualquier operador jurídico puede interpretar la Constitución; cuestión distinta será la fuerza jurídica que puedan tener ciertas interpretaciones. En el caso de la LOAPA -declara las interpretaciones de enunciados constitucionales contenidas en ella no tienen más fuerza que la que resulta de ser Ley orgánica y de armonización, y por ello están bajo el control del supremo intérprete de la Constitución a través de los debidos procedimientos. En suma, las «interpretaciones constitucionales» contenidas en la LOAPA serán legítimas o ilegítimas constitucionalmente; no es, en cambio, constitucionalmente ilegítimo el hecho mismo de «interpretar». C) Tanto el Consejo Ejecutivo de la Generalidad como el Gobierno y Parlamento vascos denuncian que la LOAPA subvierte el pacto político subyacente a la formulación del principio autonómico de la Constitución y, en especial, en su título VIII. A este respecto el Abogado del Estado considera oportuno recordar que el alcance y sentido de la Constitución no puede restringirse o petrificarse en el momento histórico de su aprobación, ni, menos aún, interpretarse con arreglo a los motivos últimos de acuerdos políticos más o menos ocasionales o coyunturales y tal vez no compartidos de la misma manera por las fuerzas políticas que participaron en ellos. B) Alegaciones sobre el pretendido carácter orgánico del Proyecto de LOAPA. 23. Tanto las representaciones del Gobierno y el Parlamento vascos como la de los 50 Diputados -cuyas alegaciones coinciden esencialmente- impugnan en sus respectivos escritos el pretendido carácter orgánico del Proyecto de LOAPA apoyándose fundamentalmente en el art. 81.1 de la Constitución y en la Sentencia del Tribunal Constitucional de 13 de febrero de 1981. El concepto de Ley orgánica contenido en el art. 81.1 -señalan- se basa en un criterio exclusivamente material, tal como ha puesto de manifiesto la doctrina. Y también el Tribunal Constitucional parte en la mencionada sentencia del concepto material de Ley orgánica, si bien introduce la posibilidad de que se incluyan en ella materias conexas teniendo en cuenta las siguientes consideraciones: 1.ª que la conexión temática opera como un simple criterio adjetivo y subordinado al criterio de reserva material stricto sensu del art. 81.1 de la Constitución, de tal manera que la Ley orgánica sólo puede, por definición, entrar a regular materias conexas cuando el objetivo principal y directo de su contenido normativo, esto es su núcleo sustancial, se refiera a materias estrictamente reservadas a la misma; 2.ª que el uso legítimo del criterio de la conexión temática no significa que las materias no reservadas estrictamente a Ley orgánica puedan acogerse en todo caso al régimen jurídico que la Constitución dispensa a este tipo de Leyes, pues, como indica el Tribunal Constitucional en la citada Sentencia, «este régimen puede ser excluido por la propia Ley orgánica en relación con alguno de sus preceptos, indicando cuáles de ellos contienen sólo materias conexas y pueden ser alterados por una Ley ordinaria de las Cortes Generales o, en su caso, por Leyes de las Comunidades Autónomas»; 3.ª que el uso excesivo (ultra vires), abusivo o inconstitucional de las Leyes orgánicas por el Parlamento puede y debe ser corregido en última instancia por el propio Tribunal Constitucional. Las Leyes orgánicas -vienen a concluir los recurrentes- son una modalidad excepcional, que no puede ser extensivamente aplicada a supuestos materiales distintos de los previstos en el art. 81.1 de la Constitución, y cualquier intento gubernamental o parlamentario de sustituir el concepto material de Ley orgánica por un concepto formal sería inconstitucional. Hechas las anteriores consideraciones, pasan a analizar el presunto carácter orgánico del proyecto y, dado que ni el Gobierno ni las Cámaras han aportado explicación alguna acerca de las razones o motivos que les indujeran a calificar y aprobar el Proyecto como Ley orgánica, estiman necesario examinar, de un lado, el propio contenido material del Proyecto y, de otro, las razones invocadas en el Informe de la Comisión de Expertos, en que aquél se ha inspirado. Tales razones se concretan en los siguientes puntos: la reserva constitucional de Ley orgánica para las grandes decisiones que afectan a nuestro sistema político; el acceso a la autonomía de las provincias aisladas; la igualdad de derechos de las Comunidades en que se integran los españoles; y la introducción por el Proyecto de medidas capitales para la ordenación del sistema autonómico. El primer argumento resulta inconsistente, a juicio de los recurrentes, tanto por exceso como por defecto. Por una parte, no todas las grandes decisiones políticas contempladas por la Constitución están reservadas a Ley orgánica; incluso hay supuestos de extraordinaria importancia para el recto funcionamiento del sistema político cuya regulación ha sido expresamente reservada por la Constitución a Leyes ordinarias (así, por ejemplo, la ampliación de las competencias legislativas de las Comunidades Autónomas, la composición del Gobierno del Estado, la estructura orgánica de la Administración del Estado y el régimen jurídico básico de todas las administraciones públicas, la reserva al sector público de recursos o servicios esenciales, y la planificación de la actividad económica general). Y, por otra, la Constitución atribuye el carácter de Leyes orgánicas a la regulación de instituciones o materias que, sin perjuicio de su indudable importancia, difícilmente podrían ser calificadas de básicas, como la composición y competencia del Consejo de Estado, o la organización y funciones del Tribunal de Cuentas. Descartada la segunda posible justificación, dada la deliberada omisión de esta cuestión en el Proyecto, pasan los recurrentes a considerar la tercera, para concluir que el argumento de la igualdad, tal como se formula en el Informe de la Comisión de Expertos, nada tiene que ver con las disposiciones constitucionales que al mismo se refieren. Los preceptos constitucionales citados en el Informe -señalan- hacen referencia a la igualdad de los ciudadanos, no a la «igualdad de derechos de las comunidades en que se integran los españoles». Por otra parte, la regulación de las condiciones básicas a que se refiere el art. 149.1.1.ª no puede llevar a la total uniformidad del régimen de las Comunidades Autónomas, pues ello supondría un atentado al derecho a la autonomía que también reconoce y garantiza la Constitución en su art. 2. Finalmente, a ello añaden que el principio de igualdad de todos los españoles ante la Ley no es materia que requiera en sí misma desarrollos normativos por medio de Leyes orgánicas, ni puede cobijarse en el enunciado material «desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas» del art. 81.1 de la Constitución. Dicho enunciado material reservado a Ley orgánica se refiere exclusivamente, según sus propios términos literales y la interpretación virtualmente unánime de la doctrina, a los arts. 15 a 29, quedando fuera, por lo tanto, de la reserva reforzada de Ley orgánica el art. 14. Por lo que se refiere a la cuarta posible justificación del carácter orgánico de la Ley que el Informe propicia, señalan los recurrentes que en relación con el proceso autonómico no pueden someterse a Ley orgánica más que las materias expresamente previstas en el capítulo III del título VIII de la Constitución, y no hay materia alguna en el Proyecto que pueda encuadrarse en ellas. La única materia en sí orgánica sería la contemplada en el art. 20 del Proyecto (Secciones territoriales del Tribunal de Cuentas), pero se trata de un precepto marginal y resulta insostenible pretender que su vis expansiva pudiera alcanzar a los restantes preceptos del Proyecto. No hay, por tanto, en éste -concluyen los recurrentes-, materia esencial, ni núcleo principal, ni punto alguno de conexión que legitime su carácter orgánico, y sí sólo la asunción de una noción puramente formal de esta modalidad de legislación excepcional, asunción que probablemente responde a motivos metajurídicos o extraconstitucionales, más atentos a supuestas exigencias de la acción política del momento, o tal vez a una suprema «razón de Estado», que al respeto debido a la pureza del sistema de producción normativa creado por la Constitución. Por mucho esfuerzo hermenéutico que se haga, es evidente que no hay en el Proyecto de LOAPA materias reservadas a Ley orgánica, ni mucho menos conexión temática con alguna de ellas; no cabe duda, por tanto, de que el proyecto no puede tener otro carácter ni otro rango que el de Ley ordinaria. 24. También la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña parte del indiscutible carácter material atribuido por la Constitución y el Tribunal Constitucional a la Ley orgánica, y considera esencial, para emitir un juicio sobre la constitucionalidad formal del Proyecto de LOAPA, examinar la adecuación de sus preceptos a los bloques de materias acotados en el art. 81.1 de la Ley Fundamental. Tras llegar a la conclusión de que no existe la menor coincidencia entre las materias objeto del Proyecto y las del mencionado artículo, pasa a considerar las posibilidades que, en orden a una fundamentación del carácter orgánico del Proyecto, abre la mención expresa hecha en el art. 81.1 a otras Leyes orgánicas previstas por la Constitución, así como la doctrina del Tribunal Constitucional al permitir una extensión de las Leyes orgánicas en virtud de la denominada «conexión temática». Pero también sobre estas dos bases llega a la misma conclusión negativa: porque no existe identidad entre los núcleos materiales del proyecto y los que la Constitución reserva a la Ley orgánica y porque de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 13 de febrero de 1981 se infiere que una Ley orgánica sólo puede regular materias conexas cuando su núcleo sustancial se refiera a materias reservadas a ese tipo de Ley, y que sólo pueden constituir materias conexas las que sean susceptibles de regulación por vía reglamentaria. En cuanto a la alegada relación del Proyecto con el desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades, considerada relevante para la pretendida fundamentación del carácter orgánico del Proyecto, la parte recurrente considera necesario destacar que las Leyes orgánicas para el desarrollo de dichos derechos y libertades sólo han de extenderse a la regulación mínima e indispensable de la normativa básica contenida en la Constitución, pues de otra forma se produciría una invasión de la potestad legislativa ordinaria, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas. En el Proyecto de LOAPA -señala- figuran a menudo referencias tangenciales a materias que de manera indirecta o mediata guardan o pueden guardar algún tipo de relación con mandatos constitucionales de reserva de Ley orgánica, pero se trata de materias heterogéneas vinculadas de forma muy laxa con el proceso autonómico, cuya conexión con los núcleos propios de la Ley orgánica habría de calificarse de puramente accidental, y, por otra parte, las materias enunciadas en los títulos del Proyecto no son susceptibles de regulación reglamentaria, pues son temas incluidos en los Estatutos o que forman parte de bloques normativos sujetos a reserva de Ley ordinaria. En consecuencia -concluye-, el Proyecto de LOAPA, por su carácter de Ley orgánica, incurre en vicio formal de inconstitucionalidad, no sólo porque la ordenación global del proceso autonómico no está comprendida entre las materias que han de regularse por Ley orgánica, sino también porque el engarce de los demás ámbitos materiales regulados por dicha Ley en torno a su núcleo fundamental carece de los requisitos que la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional han establecido para las materias que hayan de guardar conexión con el concepto material de Ley orgánica. 25. A análoga conclusión llega en sus alegaciones la representación del Parlamento de Cataluña, quien también parte de la necesidad de interpretar restrictivamente el art. 81 de la Constitución, acotando estrictamente las materias reservadas al Estado y especialmente aquellas que deban ser objeto de una regulación orgánica, si se quiere garantizar el núcleo competencial de las Comunidades Autónomas. Por ello estima necesario analizar el art. 28 de la LOTC, dado que en su inciso final amplía la posibilidad de una declaración de inconstitucionalidad a Leyes que modifiquen o deroguen una Ley aprobada con carácter orgánico «cualquiera que sea su contenido», para acabar poniendo de manifiesto su coincidencia con la doctrina del Tribunal Constitucional contenida en las Sentencias de 13 de febrero de 1981 y 22 de febrero de 1982, que ha reconocido el carácter material y excepcional de la Ley orgánica y exigido para la inclusión de «materias conexas» un triple requisito: la Ley orgánica habrá de regular propiamente alguna de las materias reservadas en el art. 81 de la Constitución, la materia conexa habrá de tener una relación directa con la materia orgánica, y estos aspectos conexos habrán de ser de naturaleza reglamentaria. Una vez centrada la cuestión en los términos anteriores, la representación del Parlamento de Cataluña pasa a examinar si el contenido del Proyecto de LOAPA se corresponde con alguna de las materias previstas en el mencionado art. 81, llegando a la conclusión de que no existe ningún precepto en el Proyecto que pueda tener relación siquiera remota con ellas, ni consideradas singularmente ni en su conjunto. En cuanto al desarrollo de los derechos fundamentales, considera que el hecho de que en alguno de los preceptos del Proyecto se haga referencia a principios constitucionales (por ejemplo, los arts. 1.2 y 2.1 en relación con los arts. 138 y 139 de la Constitución) que implican el reconocimiento de un derecho fundamental, no tiene relevancia alguna en el presente caso; significa, más bien, un límite constitucional para la actividad de las Comunidades Autónomas. Por otra parte, el alcance de la regulación orgánica en este campo habrá de reducirse al mínimo indispensable. Dado que el Proyecto tampoco es un estatuto de autonomía ni guarda relación alguna con la materia electoral, sólo resta -señala- la posibilidad de que existiera una previsión constitucional que reservase a Ley orgánica, con carácter general, la regulación o desarrollo del título VIII de la Constitución. Pero tal previsión no se cumple, aunque existan dentro del título algunas concretas apelaciones a la Ley orgánica, resultando manifiesto que el contenido del Proyecto queda al margen de toda reserva de materia orgánica, salvo en el caso del art. 20, que quedaría incluido en la reserva establecida en el art. 136.4 de la Constitución. Por otra parte, tampoco puede quedar amparado -añade- bajo la fórmula de las materias conexas, al faltar en todo caso una materia principal propia de Ley orgánica y no corresponder, además, a aspectos reglamentarios, como exige la antes citada Sentencia del Tribunal Constitucional de 13 de febrero de 1981. Finalmente, la representación del Parlamento de Cataluña considera singularmente relevante el hecho de que en la votación celebrada para decidir sobre el voto particular de un grupo parlamentario favorable a la previsión constitucional de una Ley orgánica de desarrollo del título VIII de la Constitución, el resultado fuera adverso tanto en Comisión como en el Pleno del Congreso de los Diputados. No cabe duda -concluye- de que la existencia de este antecedente ofrece una pauta interpretativa de especial importancia, toda vez que supone un pronunciamiento explícito por parte de las Cortes Constituyentes contrario a la existencia de una Ley orgánica de desarrollo del título VIII de la Constitución, tal y como se preveía en el mencionado voto particular. 26. Frente a las anteriores alegaciones de los recurrentes, el Abogado del Estado defiende el carácter orgánico del Proyecto de LOAPA. A su juicio, el art. 81 de la Constitución no puede entenderse sólo literalmente, sino que ha de ser objeto de una interpretación sistemática: así -declara- lo ha hecho el Tribunal Constitucional en su Sentencia de 13 de febrero de 1981, al admitir la licitud constitucional de la inclusión de «materias conexas» en una Ley orgánica y al estimar legítimo desde el punto de vista constitucional el que por Ley ordinaria, estatal o de las Comunidades Autónomas, puedan modificarse ciertos preceptos incluidos en una Ley orgánica, supuestos ambos que no caben literalmente en el mencionado art. 81. Partiendo de tal premisa el Abogado del Estado encuentra una doble justificación constitucional al carácter de Ley orgánica del Proyecto de LOAPA: una justificación general referida a él como un «todo orgánico»; y una justificación de carácter específico referida a preceptos concretos. A su juicio, esta última fundamentaría suficientemente la calificación de orgánico atribuida al Proyecto por las Cortes Generales, aun cuando, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, pudiera entenderse que los restantes preceptos son susceptibles de modificación por el legislador ordinario una vez dictada sentencia por dicho Tribunal. En cuanto a la justificación de carácter general, el Abogado del Estado utiliza dos líneas argumentales: la primera hace referencia al alcance de la reserva de Ley orgánica en materia autonómica; la segunda, al alcance de la reserva de Ley orgánica relativa «al desarrollo de derechos fundamentales y libertades públicas», en concreto al principio-derecho de igualdad. a) En materia autonómica -declara- las reservas de Ley orgánica previstas expresamente por la Constitución configuran una suerte de malla que abarca, en último término, toda una serie de decisiones legislativas puntuales que resultan ser las decisiones de mayor trascendencia política en materia autonómica. Pues bien, no se puede negar la inclusión, por implicación, de las materias reguladas por el proyecto en la reserva de Ley orgánica cuando el «objetivo de regulación» del mismo -asumido lícitamente por las Cortes Generales dentro de su posición constitucional- representa un condicionante de la mayor importancia respecto a las expresas reservas «puntuales» a la Ley orgánica hechas en la Constitución. Esta interpretación razonable de reserva de Ley orgánica -añade- ha estado presente en la elaboración de los Estatutos, al extender el contenido de éstos a materias que no se hallan entre las comprendidas en el art. 147.2 de la Constitución estrictamente interpretadas y únicas a las que cabría entender que se refiere la reserva de Ley orgánica del art. 81.1 de la Constitución. Por otra parte, podría decirse, a juicio del Abogado del Estado, que la relación entre el Proyecto de LOAPA y las expresas reservas puntuales a la Ley orgánica es análoga a la que existe entre un imaginario Estatuto general de las libertades públicas y el conjunto de leyes de desarrollo de derechos fundamentales. b) La segunda línea argumental reposa en la idea de que el proyecto se autoconfigura como una Ley clave en el desarrollo del principio-derecho de igualdad de los españoles, idea abundantemente utilizada en el debate parlamentario. El Abogado del Estado parte de que el principio de igualdad es no sólo una directriz que ha de inspirar toda la actividad legislativa sino también un derecho fundamental susceptible de desarrollo normativo en el sentido del art. 81.1 de la Constitución, pues la reserva de Ley orgánica en materia de derechos fundamentales debe extenderse, como mínimo, a los derechos accionables en amparo, entre los que se encuentra el de igualdad. En este sentido -declara- el Proyecto de LOAPA constituye un desarrollo del derecho fundamental a la igualdad de todos los españoles en una vertiente determinada, esto es, en cuanto se integran en Comunidades Autónomas. La ordenación general y homogénea del proceso autonómico -en los aspectos en que se revela necesaria- no es otra cosa, contemplada en la perspectiva del principio constitucional de igualdad, más que la regulación de las condiciones necesarias para la igualdad básica de los españoles en tanto que se integran en Comunidades Autónomas, y al garantizarse la igualdad de derechos de éstas se está garantizando en definitiva la igualdad reconocida en los arts. 9.2 y 14 de la Constitución, y, de modo especial, la reconocida en los arts. 139.1 y 149.1.1 de la misma. De esta forma la ordenación del proceso autonómico no sólo es competencia exclusiva del Estado (arts. 139.1 y 149.1.1 de la Constitución) sino que se incluye en la reserva de Ley orgánica como desarrollo (quizá el más decisivo desarrollo desde la perspectiva del Estado compuesto que la Constitución consagra) del derecho de igualdad. C) Alegaciones sobre el pretendido carácter armonizador del Proyecto. 27. Señala la representación del Gobierno y la del Parlamento Vascos que, lo mismo que las Leyes orgánicas, las Leyes armonizadoras -previstas en el art. 150.3 de la Constitución y aludidas en el 28.1 de la LOTC- tienen un carácter excepcional que se manifiesta en cuatro aspectos principales: el supuesto de hecho legitimador (interés general amenazado), el procedimiento legislativo de aprobación (exigencia de la mayoría absoluta para su aprobación en ambas Cámaras legislativas), la materia a ellas reservada (disposiciones normativas autonómicas), y los efectos de la armonización (limitación del poder normativo autonómico al transformar competencias autonómicas exclusivas en compartidas con el Estado). La Ley de armonización -añaden- no es una técnica de modificación constitucional, sino una técnica de defensa de la armonía del ordenamiento jurídico de la que han de destacarse los siguientes rasgos fundamentales: 1.° se trata de un sistema de control a posteriori, única forma de conjugar la armonización con el principio de autonomía, y sólo es posible utilizarla cuando exista un riesgo materializado; 2.° en ningún caso cabe alegar la necesidad de armonizar por el simple hecho de que sean diversas las normas de las distintas Comunidades Autónomas, ya que la diversidad normativa es una consecuencia necesaria de la autonomía política de las nacionalidades y regiones que de este modo expresan el pluralismo en su dimensión territorial como valor superior del ordenamiento jurídico español (art. 1.1 de la Constitución); 3.° tampoco es suficiente la simple invocación del interés general y el cumplimiento del procedimiento establecido, sin ningún tipo de limitación jurídica, pues no se trata de un mecanismo exclusivamente político sino de un mecanismo extraordinario que debe ser objeto de una interpretación restrictiva, máxime si se tiene en cuenta que en el caso español el alcance temporal de la Ley de armonización es indefinido. Por todo lo expuesto -concluyen- el art. 150.3 de la Constitución ha de ser objeto de una interpretación restrictiva en cuanto a todos y cada uno de los elementos que integran el supuesto normativo por él contemplado: el momento de ejercitar la Ley de armonización, el objeto sobre el que ésta recae, y el contenido de la armonización. Por lo que al primero se refiere, las Leyes de armonización sólo podrán aprobarse después de que alguna Comunidad Autónoma haya dictado normas que lesionen o pongan en peligro el interés general, esto es, una vez que exista efectivamente una desarmonía in actu, consumada, no simplemente una expectativa o un riesgo de desarmonía in potentia. Otra cosa supondría recortar el espacio que la Constitución garantiza para el legítimo juego del pluralismo político, y prejuzgar, en definitiva, que toda disparidad potencial en los subsistemas u ordenamientos territoriales autonómicos -que la Constitución permite, propicia y garantiza- sería inevitablemente actuada en contra o con lesión del interés general. Y a ello habría que añadir aún que del análisis del art. 150 en su conjunto se desprende que la tesis de la armonización ex post responde mejor a su lógica interna. En cuanto a su objeto, las Leyes de armonización han de referirse única y exclusivamente a «disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas». Su carácter excepcional impide ampliar su contenido a otras fuentes normativas distintas de las previstas en el art. 150.3 de la Constitución; ni las Leyes del Estado, por tanto, ni los Estatutos de Autonomía son susceptibles de armonización alguna. Pero, además, es de señalar que las únicas «disposiciones normativas» autonómicas sobre las que puede incidir una Ley estatal armonizadora son aquellas que se refieran a materias atribuidas a la exclusiva competencia de las Comunidades Autónomas, pues en el campo de las competencias legislativas concurrentes el Estado dispone ya de un instrumento normativo de utilidad sobrada para unificar tales criterios normativos. Por último, las Leyes de armonización han de ceñir su contenido normativo a fijar los principios o normas básicas y uniformes a las que, en razón del interés general, habrán de ajustarse las disposiciones autonómicas armonizadoras. Este «común denominador normativo» no ha de impedir, sin embargo, que cada Comunidad establezca las peculiaridades que estime convenientes dentro del marco de competencias que la Constitución y el Estatuto le hayan atribuido sobre la misma materia. De ello se desprenden dos importantes consecuencias: 1.ª la Ley armonizadora no eclipsa la competencia normativa autonómica sobre la materia regulada, sino que transforma su anterior carácter exclusivo, y 2.ª los principios básicos han de ser recogidos en la propia Ley de armonización aprobada por las Cortes Generales y no pueden fijarse por remisión o reenvío a otras Leyes y Reglamentos del Estado, pues lo contrario significaría burlar las cautelas procedimentales y los límites materiales con que el constituyente ha querido rodear este mecanismo de legislación extraordinaria. Pasando a considerar el Proyecto de LOAPA, estiman las representaciones del Gobierno y Parlamento vascos que dicho proyecto vulnera el art. 150.3 de la Constitución en todos aquellos supuestos en que no «establece los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas», sino que, o bien se limita a proponer ciertos criterios no vinculantes al poder normativo de los entes autonómicos, o bien soslaya el establecimiento de tales principios remitiendo esta tarea al legislador ordinario, o, finalmente, se excede en la labor de fijación de principios o reglas básicas para entrar en regulaciones de detalle. Al primer supuesto corresponden los arts. 11 a 17, que integran el título II del Proyecto; los otros dos conciernen al art. 21 y a determinados preceptos del título VI, respectivamente. Los artículos contenidos en el título II son preceptos de carácter dispositivo o facultativo, cuyas orientaciones pueden seguirse o no, siendo tan conforme con el «interés general» armonizador la aceptación por las Comunidades Autónomas de las medidas de colaboración entre ellas y las Diputaciones Provinciales que el Proyecto propone como la adopción de otras distintas amparadas por los correspondientes Estatutos. El art. 21 pretende restringir, por razones de interés general, el ejercicio de los poderes legislativos exclusivos que corresponden a la Comunidad Autónoma (arts. 10.21 y 10.22 EAPV) mediante su acomodación a ciertos principios armonizadores de carácter básico, pero este propósito armonizador resulta parcialmente fallido, pues el apartado 2 reenvía a «la legislación básica del Estado» la determinación de los principios y reglas básicas a que han de ajustarse la organización y competencias de las Corporaciones de Derecho Público representativas de intereses profesionales que existan o se constituyan en una Comunidad Autónoma. Por lo que respecta al título VI, consideran las representaciones del Gobierno y Parlamento vascos que es preciso hacer las siguientes consideraciones: 1.ª el Estatuto de los Funcionarios de las Administraciones Públicas no está reservado a Ley orgánica; 2.ª, no puede afirmase que un precepto tiene carácter armonizador cuando se refiere a materias que afectan a la propia organización ad intra de la Administración del Estado (apartados 3, 4, 5, 6, 9 y 11 del art. 31 ) o que corresponden al ámbito competencial del Estado, como la regulación del régimen jurídico básico; 3.ª en el título VI se incluyen previsiones legales que desbordan la ha …