Ley 2/2024, de 15 de febrero, de Infancia y Adolescencia

200 ok Se hace saber a todos los ciudadanos y ciudadanas de Euskadi que el Parlamento Vasco ha aprobado la Ley 2/2024, de 15 de febrero, de Infancia y Adolescencia.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS I La presente ley tiene como firme propósito dar un paso decisivo en la adecuación del ordenamiento jurídico vasco al marco internacional, europeo y estatal que resulta de aplicación en relación con la infancia y la adolescencia, y que se construye sobre la base de la Convención sobre los Derechos del Niño, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989 (en adelante, Convención sobre los Derechos del Niño), firmada por España el 26 de enero de 1990, y cuyo instrumento de ratificación fue publicado en el «Boletín Oficial del Estado» número 313, de 31 de diciembre de 1990, y sus tres protocolos facultativos.

Sin lugar a dudas, dicho tratado internacional es la norma suprema de referencia a la que atienden los distintos Estados cuando ponen en marcha, en el plano social o jurídico, iniciativas legislativas o medidas administrativas dirigidas a garantizar el ejercicio real de los derechos de la infancia y la adolescencia.

La convención toma como premisa fundamental los principios proclamados en la Carta de Naciones Unidas, firmada en San Francisco el 26 de junio de 1945, además de los contenidos en la Declaración Universal de los Derechos Humanos y en la Convención sobre los Derechos del Niño, aprobadas ambas por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948 y el 20 de noviembre de 1989, respectivamente. Y, en coherencia con ellos, reconoce a las personas menores de edad como sujetos titulares de derechos, y no solo como sujetos merecedores de protección, de tal forma que la debida asistencia, protección y cuidados que precisan para asegurar su bienestar es tan solo uno de los derechos que se les reconoce dentro de un conjunto mucho más amplio.

Partiendo de esa perspectiva, concibe a las personas menores como sujetos participativos, y otorga un mayor protagonismo al papel que desempeñan no solo dentro de la propia familia, sino también en la comunidad de la que forman parte. En definitiva, les reconoce como sujetos legitimados para participar activamente en la construcción de la sociedad; especialmente, en lo que se refiere a su participación en todos los asuntos que les conciernen, dentro de los cuales encajan las políticas públicas que afectan a los derechos de los que son titulares.

Dentro del marco internacional, también cabe tomar en consideración la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de las Naciones Unidas, de 13 de diciembre de 2006, firmada por España el 30 de marzo de 2007 y cuyo instrumento de ratificación fue publicado en el «Boletín Oficial del Estado» número 96, de 21 de abril de 2008.

Ese texto tiene como finalidad promover, proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad de todos los derechos humanos y libertades fundamentales por todas las personas con discapacidad, así como promover el respeto de su dignidad inherente. En íntima conexión con dicho propósito, la convención reconoce, entre sus principios declarativos, que los niños y las niñas con discapacidad deben gozar plenamente de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales en igualdad de condiciones con los demás niños y niñas; y, acto seguido, recuerda las obligaciones que a este respecto asumieron los Estados parte en la Convención sobre los Derechos del Niño.

De acuerdo con ello, el artículo 7 de la convención proclama que los Estados parte tomarán todas las medidas necesarias para asegurar que todos los niños y las niñas con discapacidad gocen plenamente de todos los derechos humanos y libertades fundamentales en igualdad de condiciones con los demás niños y niñas. Asimismo, añade que, en todas las actividades relacionadas con los niños y las niñas con discapacidad, una consideración primordial será la protección del interés superior del niño o de la niña, y exige a los Estados parte que garanticen que los niños y las niñas con discapacidad tengan derecho a expresar su opinión libremente sobre todas las cuestiones que les afecten, opinión que recibirá la debida consideración teniendo en cuenta su edad y madurez, en igualdad de condiciones con los demás niños y niñas, y a recibir asistencia apropiada con arreglo a su discapacidad y edad para poder ejercer ese derecho.

Por otro lado, otra norma internacional que resulta reseñable por su interés en la materia es el Convenio relativo a la protección del niño y a la cooperación en materia de adopción internacional, creado en La Haya el 29 de mayo de 1993, ratificado por España el 30 de junio de 1995 y cuyo instrumento de ratificación fue publicado en el «Boletín Oficial del Estado» número 182, de 1 de agosto de 1995.

En el contexto europeo cabe aludir, con carácter general, al Convenio Europeo de Derechos Humanos del Consejo de Europa, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950 y en vigor desde el 3 de septiembre de 1953, dentro del cual se contienen referencias específicas a los niños y las niñas.

A partir de ese texto, muchos han sido los instrumentos que se han aprobado, en el seno de la Unión Europea, dentro del proceso de construcción y desarrollo de los derechos fundamentales de las personas menores de edad, y que han contribuido a incorporar en el plano social, jurídico, educativo y económico los principios que guían a la Convención sobre los Derechos del Niño, además de establecer distintos mecanismos encaminados a garantizar el respeto a los derechos que tienen reconocidos.

En concreto, circunscrito al ámbito de la promoción y protección de los derechos de las personas menores de edad, los principales referentes a tener en cuenta son los siguientes: el Convenio Europeo sobre el Ejercicio de los Derechos de los Niños, de 25 de enero de 1996, firmado por España el 5 de diciembre 1997 y cuyo instrumento de ratificación fue publicado en el «Boletín Oficial del Estado» número 45, de 21 de febrero de 2015, y el Convenio relativo a la Protección de los Niños contra la Explotación y el Abuso Sexual, de 25 de octubre de 2007, firmado por España el 12 de marzo de 2009 y cuyo instrumento de ratificación fue publicado en el «Boletín Oficial del Estado» número 274, de 12 de noviembre de 2010 –ambos del Consejo de Europa–; el Reglamento (UE) 2019/1111 del Consejo, de 25 de junio de 2019, relativo a la competencia, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones en materia matrimonial y de responsabilidad parental, y sobre la sustracción internacional de menores; y la Carta Europea de los Derechos del Niño, aprobada por el Parlamento Europeo el 8 de julio de 1992.

Asimismo, destaca de forma especial la aprobación de la Estrategia de la Unión Europea para los Derechos del Niño (2021-2024), de 24 de marzo de 2021, así como la Recomendación (UE) 2021/1004 del Consejo, de 14 de junio de 2021, por la que se establece la Garantía Infantil Europea.

II Los distintos textos internacionales y europeos referidos a la infancia y la adolescencia tienen trascendencia a nivel estatal, e inciden de forma directa en su legislación interna. Así, las leyes estatales deben adecuar su contenido a las normas que promulgan dichos textos y respetar los principios que proclaman, además de establecer las medidas necesarias para garantizar su cumplimiento.

A este respecto, el artículo 10 de la Constitución española determina expresamente que las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España. Y resalta la dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad y el respeto a la ley y a los derechos de los demás, como fundamento del orden político y de la paz social.

En esta misma línea, los niños y las niñas cuentan con una mención expresa en el texto constitucional, cuyo artículo 39.4 establece que gozarán de la protección prevista en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos, sin perjuicio de la obligación que el mismo artículo impone a los poderes públicos, en su apartado primero, de asegurar la protección social, económica y jurídica de la familia.

Por último, cabe añadir que el artículo 9.2 de la Constitución atribuye a los poderes públicos el deber de promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas, remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de toda la ciudadanía en la vida política, económica, cultural y social.

En este contexto, destaca la aprobación, dentro del ordenamiento jurídico estatal, de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil (en adelante, Ley Orgánica de Protección Jurídica del Menor). Dicho cuerpo legislativo incorpora los compromisos internacionales asumidos por el Estado español en defensa de los derechos reconocidos a las personas menores de edad, y supone la culminación del proceso de renovación del ordenamiento jurídico estatal en materia de menores que se había iniciado, especialmente, a partir de la ratificación de la Convención sobre los Derechos del Niño.

La citada ley orgánica, junto con las disposiciones normativas del Código Civil concordantes en la materia, constituye el principal marco regulador de los derechos de las personas menores de edad, a quienes garantiza una protección efectiva y uniforme en todo el territorio estatal. Y, en coherencia con ello, establece la legislación básica que debe actuar como referente para las comunidades autónomas en el ejercicio de sus competencias de desarrollo en materia de protección de menores.

La senda abierta con la Ley Orgánica de Protección Jurídica del Menor, continuó con la aprobación, en los años posteriores, de otras leyes relacionadas con la atención y protección a las personas menores de edad, tales como la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores, y la Ley 54/2007, de 28 de diciembre, de Adopción Internacional.

En el año 2015, la Ley Orgánica de Protección Jurídica del Menor, además del Código Civil y la Ley de Adopción Internacional, entre otros textos legales, fue objeto de una profunda revisión mediante la aprobación de dos textos legales, que se concretan en la Ley Orgánica 8/2015, de 22 de julio, y la Ley 26/2015, de 28 de julio, ambas de modificación del sistema de protección de la infancia y la adolescencia.

A través de los cambios introducidos por las dos leyes citadas se desarrolla y refuerza el derecho de la persona menor de edad a que su interés superior sea prioritario, principio fundamental en esta materia que en la Ley Orgánica de Protección Jurídica del Menor se contemplaba como un concepto jurídico indeterminado, lo que había dado lugar a diversas interpretaciones, perjudicando la debida seguridad jurídica que resultaba exigible.

En la misma línea, se incide en la regulación de determinados derechos y deberes de las personas menores de edad, y, de forma particular, en el derecho fundamental de la persona menor de edad a ser oída y escuchada, el cual se desarrolla más detalladamente.

De otro lado, se adaptan los principios rectores de la actuación administrativa a las nuevas necesidades que presenta la infancia y la adolescencia en el Estado. Así, se introduce como principio rector el amparo de las personas menores de edad contra toda forma de violencia, así como la obligación de todos los poderes públicos de desarrollar actuaciones de sensibilización, prevención, asistencia y protección frente a cualquier forma de maltrato infantil.

Asimismo, se aborda la situación de las personas menores extranjeras, y se realiza una profunda revisión de las instituciones del sistema de protección a la infancia y la adolescencia, con el objetivo final de garantizarles una protección efectiva y uniforme, en todo el territorio del Estado, ante las situaciones de riesgo y desamparo en las que puedan encontrarse las personas menores de edad, y con independencia de su situación administrativa, en el caso de las personas extranjeras.

Y, como novedad importante, se regula el ingreso de las personas menores de edad en centros de protección específicos para menores con problemas de conducta.

Por otra parte, entre las modificaciones que se introducen en la Ley de Adopción Internacional tiene una especial relevancia el deslinde de las competencias en la materia que se establece entre la Administración General del Estado y las comunidades autónomas. En este punto, se determinan como competencias de la Administración General del Estado, por entender que afecta a la política exterior, la decisión de iniciar, suspender o limitar la tramitación de adopciones con determinados países, así como la acreditación de los organismos para actuar como intermediarios en las adopciones internacionales, función esta última que, hasta entonces, había sido asumida por las comunidades autónomas. Y se mantiene la competencia autonómica para el control, inspección y seguimiento de los organismos acreditados en cuanto a sus actuaciones en su territorio, pero se prevé que la Administración General del Estado sea la competente para el control y seguimiento respecto a la intermediación que el organismo acreditado lleva a cabo en el extranjero.

Dicha modificación, y la posterior entrada en vigor del Real Decreto 165/2019, de 22 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Adopción Internacional, son la causa directa de la Sentencia 36/2021, de 18 de febrero de 2021, del Tribunal Constitucional. La sentencia estima parcialmente el conflicto positivo de competencia planteado en relación con diversos preceptos del Reglamento de Adopción Internacional, y que alcanza también a diversos preceptos de la Ley de Adopción Internacional. Y, consecuentemente con ello, subraya el marco jurídico competencial al que deberán ceñirse tanto el Estado como las propias comunidades autónomas en sus regulaciones en materia de adopción internacional.

En fecha más reciente, la promulgación de la Ley Orgánica 8/2021, de 4 de junio, de protección integral a la infancia y la adolescencia frente a la violencia, ha supuesto otro importante avance en la protección de los derechos de las personas menores de edad, que viene a completar el marco legislativo estatal en la materia. Esta ley da respuesta a la reiterada petición manifestada a España por el Comité de Derechos del Niño acerca de la necesidad de aprobar una ley integral sobre la violencia contra los niños y las niñas, que debía resultar análoga en su alcance normativo a la aprobada en el marco de la violencia de género.

Así las cosas, la ley orgánica antes aludida parte del derecho de las personas menores a no ser objeto de ninguna forma de violencia. Desde esa premisa, combate la violencia sobre la infancia y la adolescencia desde una aproximación integral, en una respuesta extensa a la naturaleza multidimensional de sus factores de riesgo y consecuencias, y, por ello, que supone un punto de inflexión en la protección de las personas menores de edad y en la garantía de los derechos que les reconocen las normas nacionales e internacionales.

En este punto, la ley otorga una prioridad esencial a la prevención, la socialización y la educación, tanto entre las personas menores de edad como entre las familias y la propia sociedad civil. Y, a su vez, establece medidas de protección, detección precoz, asistencia, reintegración de derechos vulnerados y recuperación de la víctima, que encuentran su inspiración en los modelos integrales de atención identificados como buenas prácticas a la hora de evitar la victimización secundaria.

En cualquier caso, la ley pretende un modelo de prevención y protección común en todo el territorio del Estado frente a la vulneración de derechos de las personas menores de edad, en ámbitos materiales sobre los que ostentan una competencia compartida el Estado y las comunidades autónomas (educación, sanidad…), e incluso respecto a materias atribuidas en exclusiva a las propias comunidades autónomas (por ejemplo, servicios sociales). Y, por ello, la garantía y efectividad de su desarrollo es indisociable de la necesaria actuación y colaboración de las comunidades autónomas en el ejercicio de las facultades y funciones asumidas en el marco del sistema constitucional y estatutario de distribución de competencias.

Además, deberá tenerse en cuenta el Decreto Legislativo 1/2023, de 16 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley para la Igualdad de Mujeres y Hombres y Vidas Libres de Violencia Machista contra las Mujeres. Y es que, entre otras cuestiones, recoge la necesidad de abordar de forma transversal la perspectiva de género en todas las políticas públicas y medidas dirigidas a las personas menores víctimas de la violencia machista contra las mujeres.

III Hasta la aprobación de la Ley 3/2005, de 18 de febrero, de Atención y Protección a la Infancia y la Adolescencia, las instituciones comunes de la Comunidad Autónoma habían limitado su actividad legislativa en el ámbito de la atención a las personas menores a la regulación de aspectos específicos en áreas de su competencia, tales como la educación o la salud. En contraposición, la protección a personas menores en situación de riesgo o de desamparo y la atención socioeducativa a personas infractoras menores de edad constituían ámbitos que carecían de un desarrollo normativo específico en la materia, a pesar de resultar fundamentales para la promoción y protección de los derechos de un colectivo de la población infantil y adolescente especialmente vulnerable.

Es por ello por lo que el citado texto legal consiguió el hito importantísimo de dotar a la Comunidad Autónoma del País Vasco de un marco jurídico global de referencia en materia de atención y protección a la infancia y la adolescencia, y llenar ese vacío existente en el ordenamiento jurídico vasco. En especial, logró reunir, en un único texto, el conjunto de derechos básicos que otros instrumentos normativos de carácter autonómico, estatal o internacional reconocían en favor de las personas menores, y, a su vez, estableció expresamente los principios que debían regir la actuación administrativa a fin de promover y defender el ejercicio efectivo de tales derechos. Además, definió el marco competencial e institucional que resultaba aplicable, de tal forma que la ley actuaba como un instrumento cohesionador de la materia, lo que contribuía a reforzar la seguridad jurídica.

Durante los más de diecisiete años transcurridos desde la aprobación del texto legal se han producido importantes cambios sociales, jurídicos y económicos que inciden en la situación de las personas menores de edad y, de forma especial, en su concepción de sujetos titulares de derechos, pero también de deberes y responsabilidades, y en la mayor exigencia de una participación activa en la vida democrática del siglo XXI.

Todos estos cambios han motivado, a su vez, importantes modificaciones e innovaciones normativas, que han dado lugar a un nuevo escenario legislativo que no tenía reflejo en la Ley de Atención y Protección a la Infancia y la Adolescencia. Esta nueva realidad demandaba, necesariamente, una adecuación de su contenido, y, de forma particularizada, de sus instrumentos de protección jurídica, los cuales debían reformularse para adaptarlos a las nuevas circunstancia y realidad imperantes en la sociedad, y, en último término, asegurar el cumplimiento pleno de las previsiones constitucionales y de las normas de carácter internacional.

En este sentido, se debe avanzar en la articulación de medidas específicas de promoción y prevención, que actúen, de facto, como un verdadero instrumento de protección, en línea con los estándares internacionales de garantía de los derechos de la infancia y la adolescencia, y que se sitúen a la vanguardia del escenario internacional.

En coherencia con este contexto, resulta imprescindible una revisión y reforma integral de la Ley 3/2005, de 18 de febrero, de Atención y Protección a la Infancia y la Adolescencia, articulada en torno a un nuevo texto legal que la sustituya y que, de acuerdo con el nuevo escenario legislativo estatal, instaure un nuevo marco jurídico de referencia, estable y de calidad, en relación con las personas menores de edad. Y, en los mismos términos, es necesario contar con una nueva regulación que, terminando con la fragmentación normativa existente tanto en el ámbito estatal como en el autonómico, refuerce la seguridad jurídica.

IV El Comité de Derechos del Niño, en la Observación Final a España, en sus informes periódicos 3.º y 4.º combinados (3 de noviembre de 2010), en su párrafo 37, recomienda que se adopten todas las medidas necesarias para aplicar las recomendaciones del Estudio de las Naciones Unidas sobre la violencia contra los niños (A/61/299) y, en particular, que se preste especial atención a las recomendaciones sobre priorizar la prevención, promover valores no violentos y concienciar al respecto, prestar servicios de recuperación y de integración social, y asegurar la participación de los niños. De otro lado, en estrecha relación con la Observación General número 13 (2011) sobre el derecho del niño y la niña a no ser objeto de ninguna forma de violencia, y a través de la Observación Final a España, en sus informes periódicos 5.º y 6.º combinados (5 de marzo de 2018), en su párrafo 22.a), se recomienda que se agilice la aprobación de leyes que garanticen la protección integral de los niños y las niñas contra la violencia y aseguren su aplicación a todos los niveles.

Las Observaciones Generales del Comité de Derechos del Niño se encargan de conectar el contenido sustantivo que deriva de la Convención sobre los Derechos del Niño y sus tres protocolos facultativos con realidades educativas, sanitarias, jurídicas y sociales que atañen a las personas menores de los Estados parte en ese marco de derecho internacional, mientras que las Observaciones Finales a los países miembro son específicas para ellos, con recomendaciones vinculadas a la situación concreta de ese país y en ese momento concreto.

Siguiendo con la tendencia general apuntada a nivel internacional y, en particular, con los postulados que derivan de las Observaciones Generales del Comité de Derechos del Niño, la presente Ley de Infancia y Adolescencia reviste un carácter integral y apuesta por una ordenación completa y sistemática de la materia. Esto es, regula y desarrolla, en un único texto articulado, y dentro de las competencias atribuidas a la Comunidad Autónoma por el Estatuto de Autonomía para el País Vasco, aprobado por la Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, todas las cuestiones referidas a la infancia y la adolescencia, y, fundamentalmente, aquellas destinadas a asegurar y proteger el ejercicio de sus derechos.

A tal efecto, se aglutinan en una misma norma jurídica la legislación básica estatal sobre infancia y adolescencia, dispersa, a su vez, en distintos cuerpos legislativos, y las disposiciones normativas incluidas en leyes sectoriales autonómicas (en materia de sanidad, educación o vivienda, por ejemplo) que incidían sobre la población infantil y adolescente, y, en muchos casos, repercutían directamente en el ejercicio de sus derechos.

Partiendo de ese presupuesto, se proporciona un marco de referencia coherente con el resto del ordenamiento jurídico (estatal, de la Unión Europea e internacional), que facilite su conocimiento y comprensión, y, consecuentemente con ello, facilite la actuación de las administraciones públicas vascas sobre las que recae la aplicación de la norma y clarifique la toma de decisiones de las personas, agentes y profesionales obligados a su cumplimiento, pero también de la propia sociedad en su conjunto; en especial, de la población infantil y adolescente.

En última instancia, se supera la precariedad que existía en la regulación de una materia tan sensible como la referente a la infancia y la adolescencia, provocada por la superposición de distintos regímenes jurídicos no siempre coherentes entre sí, además de por la dispersión de las normas que resultaban de aplicación, y que actuaba en detrimento del principio constitucionalmente garantizado de seguridad jurídica.

Así, la fragmentación normativa únicamente contribuía a generar confusión, dificultades o dudas de aplicación de la norma en situaciones concretas, dando lugar a interpretaciones y respuestas diversas ante una misma cuestión, en función de si se tomaban en consideración determinadas disposiciones normativas de forma individual y exclusiva o puestas en relación con disposiciones específicas conexas, insertas en otros cuerpos legislativos; circunstancias todas estas que han ocasionado incertidumbre y problemas de certeza e inseguridad jurídica.

Desde esas premisas, el contenido de la ley se aborda desde un enfoque global, de carácter multidisciplinar y transversal, y primando la acción preventiva, en especial, frente a cualquier forma de violencia, y fortaleciendo la participación infantil y adolescente, no solo en el marco de los procedimientos, sino también en otros espacios de trabajo colaborativo.

En este contexto, el dictado de las disposiciones normativas contenidas en esta ley se enmarca dentro del artículo 9 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco, que atribuye a los poderes públicos vascos el mandato de velar y garantizar, en el ámbito de su competencia, el adecuado ejercicio de los derechos y deberes fundamentales de la ciudadanía, impulsar particularmente una política tendente a la mejora de las condiciones de vida y trabajo, adoptar aquellas medidas que tiendan a fomentar el incremento del empleo y la estabilidad económica; adoptar aquellas medidas dirigidas a promover las condiciones y a remover los obstáculos para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean efectivas y reales, y facilitar la participación de todos los ciudadanos y todas las ciudadanas en la vida política, económica, cultural y social del País Vasco.

En el plano estrictamente competencial, la ley se sitúa, fundamentalmente, en el marco que define el artículo 10 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco. Dicho precepto otorga a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva sobre un amplio abanico de materias, y, entre ellas, tiene una especial relevancia el «desarrollo comunitario, condición femenina y política infantil, juvenil y de la tercera edad» (apartado 39). Asimismo, destaca la competencia exclusiva que le atribuye en materia de «asistencia social» (apartado 12), «fundaciones y asociaciones de carácter benéfico asistencial» (apartado 13) y «organización, régimen y funcionamiento de las Instituciones y establecimientos de protección y tutela de menores, penitenciarios y de reinserción social, conforme a la legislación general en materia civil, penal y penitenciaria» (apartado 14).

A todas las anteriores se suman las siguientes materias relacionadas en el artículo 10: «cultura» (apartado 17); «defensa del consumidor y usuario» (apartado 28, y en los términos del artículo 10.27 del Estatuto de Autonomía); vivienda (apartado 31); y «deporte, ocio y esparcimiento» (apartado 36).

De otro lado, resulta trascendente la competencia atribuida a la Comunidad Autónoma para la «conservación, modificación y desarrollo del Derecho Civil Foral y especial, escrito o consuetudinario propio de los Territorios Históricos que integran el País Vasco y la fijación del ámbito territorial de su vigencia», al amparo del artículo 10.5 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco, en relación con el artículo 149.8 de la Constitución, en la medida en que dicho título competencial ha servido de fundamento para el dictado de distintas leyes autonómicas sectoriales en las que se abordan cuestiones que influyen en la esfera de los derechos reconocidos a las personas menores de edad, y que revisten una naturaleza civil, vinculada con el derecho de familia.

En particular, se trata de la Ley 2/2003, de 7 de mayo, reguladora de las parejas de hecho, en la que se hace mención al acogimiento de menores y la adopción, y la Ley 7/2015, de 30 de junio, de relaciones familiares en supuesto de separación o ruptura de las personas progenitoras, que incide en las relaciones familiares derivadas de los procedimientos que versan sobre la guarda y custodia de los hijos y las hijas menores.

Por último, es preciso resaltar que la presente ley también se sitúa en la línea de los títulos competenciales autonómicos en materia de educación, sanidad, medios de comunicación social y medioambiente.

A todo ello cabe añadir que esta ley no desconoce la peculiar estructura y organización jurídico-institucional de nuestra Comunidad Autónoma. Desde ese reconocimiento, respeta las competencias de ejecución de la normas emanadas de las instituciones comunes del País Vasco que ostentan los órganos forales de los territorios históricos, en materia de asistencia social; desarrollo comunitario; condición femenina; política infantil, juvenil y de la tercera edad; ocio y esparcimiento (sin perjuicio de la acción directa en estas materias por parte de las instituciones comunes), al amparo de la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos.

En iguales términos, es respetuosa con las competencias propias que ostentan los municipios vascos y, en consecuencia con ello, con todo el haz de funciones o facultades referidas a su ejercicio que se les atribuye en salvaguarda de la autonomía municipal, en virtud de la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi.

V De acuerdo con los antecedentes descritos, con la presente ley se aprueba un nuevo marco jurídico de referencia en la Comunidad Autónoma del País Vasco en lo que se refiere a la infancia y la adolescencia, que no está centrado únicamente en la protección de las personas menores de edad sino que avanza en el reconocimiento, la promoción, la prevención y la restauración o restitución de sus derechos en los distintos ámbitos de la vida, tanto de la esfera pública como de la privada, en los que se desarrollan (educativo, sanitario, familiar, social, judicial, etcétera).

Asimismo, esta ley también actúa frente a cualquier comportamiento o forma de violencia, con independencia del entorno (familiar, social, educativo, etcétera) en el que se produzca, de la persona que la ejerza y de si el acto violento es esporádico, habitual o continuado en el tiempo.

Estamos, a su vez, ante una ley vertebradora de los derechos de las personas menores de edad, que reconoce y consagra la infancia y la adolescencia como un ámbito material autónomo, de carácter eminentemente transversal, y que presenta múltiples facetas que lo conectan, de forma especial, con diversos ámbitos competenciales (servicios sociales, salud, educación, justicia, ocio y tiempo libre…) con los que, necesariamente, debe coordinarse. En línea con ello, en ningún caso se concibe la infancia y la adolescencia como una materia subsumida dentro de otros ámbitos competenciales con los que tradicionalmente ha mantenido una íntima relación, como es el correspondiente a la asistencia social, con el que se tiende a conectar a la acción pública dirigida a las personas menores de edad, cuando no a identificarla con ella.

Por tanto, la infancia y la adolescencia se conceptúa como un ámbito material propio, dentro del cual se incardinan distintas materias que afectan e inciden en la población infantil y adolescente en el ejercicio efectivo de sus derechos, como puede ser la atención temprana, la adopción internacional, la protección de menores en situación de desprotección o la intervención socioeducativa de menores en conflicto con la ley penal.

Esta ley, en coherencia con los estándares, postulados y principios internacionales y europeos, avanza en el reconocimiento de las personas menores de edad como sujetos titulares de derechos, y no solo como sujetos merecedores de protección. Para la consecución de esa finalidad, parte de la filosofía de que la mejor forma de garantizar social y jurídicamente la protección a la infancia y la adolescencia es promover su autonomía como sujetos desde las primeras etapas de la vida, impulsando y fomentando el establecimiento de las condiciones necesarias para facilitar y garantizar el efectivo ejercicio y disfrute de sus derechos; y, en iguales términos, asegurar su desarrollo físico y psicológico (que incluye las áreas emocional, cognitiva, social y afectivo-sexual), de forma plena y armónica.

La presente ley tiene por objeto una regulación normativa sistemática, completa, coherente y actualizada, construida sobre los principios básicos de prevalencia del interés superior de la persona menor de edad; integralidad; transversalidad de la infancia en todas las políticas; deber de corresponsabilidad de la sociedad en su conjunto, del sector privado y de los propios poderes públicos; y participación infantil y adolescente, y ciudadanía activa.

Atendiendo a dichos principios, y con el horizonte de garantizar y proteger el ejercicio efectivo de los derechos de las personas menores, proyecta su contenido en torno a cuatro grandes ejes de intervención: la promoción; la prevención y detección; la atención y protección, y la recuperación integral de la persona menor de edad, a través de la cual se persigue no solo la reparación del daño, sino también la restitución de los derechos vulnerados. Todas estas áreas en las que deberá desenvolverse la actuación pública, sumadas en su conjunto, estructuran una atención integral y multisectorial a la infancia y la adolescencia, y contribuyen a reafirmar el carácter integral de la ley.

En estrecha relación con ello, la ley pone de relieve la necesidad de que todas las administraciones públicas vascas mantengan una actitud vigilante en la prevención de contextos, situaciones o conductas que pueden dificultar, perjudicar o vulnerar el adecuado desarrollo físico y psicológico de las personas menores de edad y el ejercicio real de sus derechos, con independencia de cuál sea su origen, y con el objetivo de poder anticiparse a ellos mediante la detección precoz, y así poder evitar su aparición o limitar las consecuencias negativas que deriven de dichas situaciones, su gravedad o su duración.

Asimismo, esta ley realiza un importante esfuerzo para reforzar el contenido sustantivo del derecho de participación de las personas menores, y dedica una parte significativa de su articulado a habilitar medidas que faciliten y propicien su participación efectiva en relación con aquellos asuntos de la vida pública que les conciernen, y, en especial, en el diseño y la planificación de las políticas públicas que afecten a sus derechos.

Por otro lado, aprovecha la oportunidad que proporciona el nuevo escenario legislativo estatal para ahondar y clarificar las funciones en materia de infancia y adolescencia entre las diferentes administraciones públicas vascas, de acuerdo con la distribución competencial imperante en la Comunidad Autónoma.

VI En el marco expuesto, la ley nace con un triple objeto:

Y, para alcanzar esos objetivos, se compone de un total de 337 artículos, distribuidos en un título preliminar y once títulos específicos, seguidos de diecisiete disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y siete disposiciones finales.

El título preliminar se compone de dos capítulos, e incluye las disposiciones de carácter general que tienen que guiar la correcta aplicación de la norma.

El capítulo I concreta el ámbito objetivo y subjetivo de la ley, establece la obligatoriedad de realizar análisis del impacto de la normativa en la infancia y en la adolescencia, y consagra el principio de prioridad presupuestaria y el deber de corresponsabilidad de las personas menores, sus familias, los poderes públicos y la sociedad en su conjunto respecto de las actuaciones orientadas a garantizar el bienestar de la infancia y de la adolescencia, el ejercicio efectivo de sus derechos y la asunción de sus deberes y responsabilidades.

En cuanto al análisis del impacto de la normativa en la infancia y en la adolescencia, se persigue con su realización incorporar en el conjunto de las disposiciones normativas de carácter general la perspectiva de derechos de la infancia y la adolescencia. A tal efecto, se exige analizar si la actividad proyectada en la norma puede tener repercusiones, positivas o adversas, en el objetivo global de promoción, prevención, atención y protección del bienestar de la infancia y la adolescencia y del ejercicio efectivo de sus derechos.

Al mismo tiempo, se fortalece la evaluación realizada, puesto que, junto con el deber de análisis que recae en el órgano promotor de la iniciativa normativa, se atribuye al Observatorio de la Infancia y la Adolescencia la función de realizar un informe acerca de aquella. Con ello se persigue comprobar que el resultado o las conclusiones obtenidas en la evaluación estén justificadas y que la valoración realizada se adecua a los objetivos fijados; y, en su caso, realizar propuestas de mejora que ayuden o contribuyan a eliminar, minimizar o reducir las repercusiones en la infancia y la adolescencia que se hayan detectado, buscando sinergias y evitando impactos negativos en el disfrute o el ejercicio de sus derechos.

Por su parte, el capítulo II enuncia los distintos ejes de actuación a través de los cuales deberán articularse el conjunto de intervenciones que desarrollen los poderes públicos en el ámbito de la infancia y la adolescencia; y, en concordancia con ello, define los conceptos de promoción, prevención, atención, protección contra la violencia y protección ante situaciones de desprotección.

El título I se estructura en dos capítulos. Así, el capítulo I aborda una serie de disposiciones generales que se ocupan de establecer una relación detallada y exhaustiva de los principios a los que deberán sujetar su actuación las administraciones públicas vascas en el ejercicio de sus competencias en promoción, prevención, atención y protección a la infancia y la adolescencia, y contempla la colaboración con la iniciativa social y mercantil y el fomento de la iniciativa social sin ánimo de lucro.

En otro orden de cosas, el capítulo II aborda el deber de comunicación de las situaciones de violencia ejercidas sobre una persona menor y de las situaciones de desprotección en las que pueda encontrarse, y regula el tratamiento de los datos vinculados a alguna de las situaciones anteriores y el deber de reserva de la información que se recabe.

Respecto de la comunicación de las situaciones de violencia o desprotección, resulta reseñable que el deber de comunicación alcanza también a las posibles sospechas de que se esté produciendo una situación de esas características.

Asimismo, cabe añadir que el deber de comunicación que se contempla es dual. Así, se establece un deber de comunicación genérico, que resulta exigible a toda la ciudadanía, haciendo copartícipe y corresponsable de la protección de las personas menores de edad a toda la sociedad, y un deber de comunicación cualificado, que afecta específicamente a aquellas personas o colectivos que, por razón de su cargo, profesión o funciones, oficio o actividad, tengan conocimiento de una situación de violencia ejercida sobre una persona menor de edad o de una posible situación de desprotección de esta última. En todo caso, el régimen jurídico que resulta aplicable es diferente en cada caso, y en coherencia con ello se configuran los parámetros a los que deberá atenderse para dar cumplimento a ambos deberes de comunicación.

En iguales términos, se aborda de forma especial la comunicación de las situaciones de violencia o desprotección por parte de las personas menores. En relación con este supuesto, se establece la obligación de las administraciones públicas competentes de facilitar mecanismos accesibles, adecuados y confidenciales, preferiblemente electrónicos, que les permitan comunicar dichas situaciones y facilitar la información pertinente de forma ágil y segura.

El título II, integrado por dos capítulos, dedica la mayor parte de su articulado a establecer el marco general regulador de los derechos de las personas menores. El capítulo I, siguiendo con la senda abierta por la Ley 3/2005, de 18 de febrero, de Atención y Protección a la Infancia y la Adolescencia, aglutina el conjunto de derechos humanos que asisten a toda persona menor de edad, sin distinción alguna.

Es innegable que estos derechos adquieren una dimensión y un espacio propio en la infancia y adolescencia, como ocurre con el derecho de participación. Y, en otros casos, tienen una proyección mucho más intensa en las distintas etapas del ciclo vital que se dan dentro de la infancia y adolescencia, o, de forma particular, en etapas o periodos concretos del desarrollo de una persona menor de edad, como sucede con el derecho a la salud.

Asimismo, no se puede obviar que hay determinados derechos que se aplican, de manera exclusiva, a las personas menores de edad, como son el derecho a la crianza dentro de la propia familia y a las relaciones familiares, o el derecho a la educación.

Por esa razón, sobre la base de la legislación internacional, europea y estatal, se detalla el contenido sustantivo de cada derecho. A tal efecto, se establecen, de forma cierta y precisa, los distintos elementos y las particularidades específicas que los definen, en aras de una mayor seguridad jurídica y de aumentar la certidumbre.

Ese contenido sustantivo conforma el conjunto mínimo de normas por las que se deben guiar las administraciones públicas, de cara a establecer las condiciones necesarias destinadas a facilitar, asegurar y proteger su adecuado ejercicio y disfrute, tanto en el seno de la propia familia como en la sociedad, además de en los restantes ámbitos en los que se desarrollan.

Consecuentemente con ello, se enuncian los distintos mecanismos que las administraciones públicas deben poner a disposición de las personas menores de edad con la finalidad de garantizar el ejercicio real y la defensa de sus derechos, sin discriminación y en condiciones de igualdad de oportunidades.

En relación con el conjunto de derechos que asisten a las personas menores de edad, merece una especial atención el derecho a la prevalencia del interés superior de la persona menor de edad, que se recoge como primer derecho de la infancia y la adolescencia.

La Convención sobre los Derechos del Niño proclama en su artículo 3 que «En todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño». Y el Comité de Derechos del Niño, en la Observación General número 14 (2013) sobre el derecho del niño a que su interés superior sea una consideración primordial, subraya la triple dimensión del concepto «interés superior»: por una parte, es un derecho sustantivo en el sentido de que la persona menor de edad tiene derecho a que, cuando se adopte una medida que le concierna, sus mejores intereses hayan sido evaluados y, en el caso de que haya otros intereses en presencia, se hayan ponderado a la hora de llegar a una solución. Por otra, es un principio general de carácter interpretativo, de manera que, si una disposición jurídica puede ser interpretada en más de una forma, se debe optar por la interpretación que mejor responda a los intereses de la persona menor de edad. Pero, además, en último lugar, este principio es una norma de procedimiento. En estas tres dimensiones, el interés superior de la persona menor de edad tiene una misma finalidad: asegurar el respeto completo y efectivo de todos los derechos de la persona menor de edad, así como su desarrollo integral.

La Ley Orgánica 8/2015, de 22 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y la adolescencia, dotó de una nueva redacción al artículo 2 de la Ley Orgánica de Protección Jurídica del Menor con la finalidad de delimitar una serie de criterios aceptados y valores universalmente reconocidos por el órgano legislador que debían ser tenidos en cuenta y ponderados en función de diversos elementos y de las circunstancias del caso, y que deben explicitarse en la motivación de la decisión adoptada, a fin de conocer si ha sido correcta o no la aplicación del principio y determinación del interés superior.

Es por ello por lo que, a la luz de que es el principio rector fundamental a partir del cual se tiene que regular la materia y que tiene que inspirar toda la intervención de los poderes públicos, se integran en esta ley los criterios mínimos que coadyuvan a la interpretación y aplicación, en cada caso particular, del interés superior de la persona menor de edad, y que se definen en el arriba citado artículo 2.

Pero, atendiendo a esa misma lógica, y como novedad, también se consagra en este texto legal el derecho a la prevalencia del interés superior de la persona menor de edad, que se erige en el derecho supremo de referencia, en el sentido de que, frente a cualquier otro derecho o interés legítimo concurrente, deberá primar siempre, en último término, el interés superior de la persona menor de edad.

Por su parte, el capítulo II, de extensión mucho más reducida, ahonda en la regulación de los deberes de las personas menores de edad, en línea con las disposiciones que ya incorporaba la Ley 3/2005, de 18 de febrero, de Atención y Protección a la Infancia y la Adolescencia, y con las normas internacionales.

Con ello, se persigue concienciar a las personas menores, pero también a la propia sociedad, de que la titularidad y el ejercicio de los derechos que se les reconoce no son ilimitados y pueden estar sujetos a limitaciones y reservas destinadas a garantizar el respeto de los derechos de las demás personas o la protección del orden público y la seguridad. Además, se pretende poner de manifiesto la importancia de trabajar en la asunción progresiva de responsabilidades. Su principal novedad con respecto al antecedente legislativo autonómico es que esos deberes se incardinan y detallan, de forma específica y separada, dentro del ámbito familiar, educativo y social.

El título III se compone de quince capítulos, a través de los cuales aborda, de forma sistemática, ordenada y exhaustiva, la promoción del bienestar de la infancia y la adolescencia y del ejercicio de sus derechos, así como las obligaciones, limitaciones y restricciones que de dicho ejercicio puedan derivar.

A tal efecto, establece el conjunto de políticas, estrategias y actuaciones orientadas a favorecer y fomentar el conocimiento, el respeto y el ejercicio efectivo de los derechos reconocidos a las personas menores, así como la asunción de sus deberes y responsabilidades; a sensibilizar a la sociedad sobre tales derechos y deberes y sobre las necesidades de la población infantil y adolescente; así como a favorecer la existencia de las condiciones necesarias y adecuadas para que dicho ejercicio sea posible y para que las personas menores alcancen un desarrollo pleno y armónico.

Las actuaciones de promoción que se recogen están vinculadas al ejercicio genérico de los derechos básicos y libertades públicas, además de los siguientes derechos más específicos: derecho a la crianza y a las relaciones en el ámbito familiar; derecho a condiciones de vida dignas y a la inclusión social; derecho a la salud; derecho a la educación; derecho a la cultura; derecho a la actividad física y al deporte; derecho al ocio educativo; derechos en el ámbito laboral; derecho a un medioambiente saludable; derecho al entorno y la movilidad; derecho a la información; derecho a las tecnologías de la relación, la información y la comunicación; y, los derechos en materia de consumo.

El título IV, estructurado en torno a tres capítulos, se dedica a la prevención, detección y atención de situaciones perjudiciales para la salud física y mental y para el desarrollo educativo, además de aquellas que afectan al bienestar material y la inclusión social de la infancia y la adolescencia.

En el marco de la acción preventiva, contempla el conjunto de políticas, estrategias y actuaciones que se articulan, con carácter general, desde diferentes ámbitos de actuación, y por distintos sistemas, en relación con el conjunto de la población infantil y adolescente, para evitar la aparición de contextos, situaciones o conductas que pueden dificultar o perjudicar el adecuado desarrollo físico y psicológico, de las personas menores, y, en caso de observarse su inicio, limitar su gravedad o su duración.

Y, dentro del nivel de atención que se desarrolla de forma consustancial a la acción preventiva, se establece el conjunto de actuaciones que desarrollan las administraciones públicas vascas para garantizar el adecuado ejercicio de los derechos de las personas menores, así como su desarrollo integral y armónico, cuando se han producido situaciones perjudiciales no asociadas a situaciones de violencia o de desprotección, tales como: la atención sanitaria cuando se ha diagnosticado una enfermedad o un trastorno; la atención educativa orientada a corregir situaciones de desescolarización, absentismo o fracaso escolar; la atención de los servicios sociales cuando es necesario adoptar medidas de intervención familiar en casos en los que se observa una necesidad de apoyo para la convivencia y para el ejercicio positivo de la parentalidad sin que la situación sea de desprotección.

El capítulo I, compuesto por cinco secciones, se centra en el área de la salud física y mental. En esta línea, define las actuaciones dirigidas a la prevención, detección y atención de distintas enfermedades, trastornos o riesgos.

La sección 1.ª concreta las actuaciones vinculadas a trastornos del desarrollo o al riesgo de padecerlos. Dentro del variado conjunto de actuaciones que se establecen, y como refuerzo de la acción preventiva, merecen especial atención la intervención integral en atención temprana y las actuaciones que se contemplan con mujeres gestantes menores de veinticinco años de edad cuando concurra una situación de posible riesgo prenatal asociada a la conducta de la futura madre o a sus circunstancias particulares y factores de vulnerabilidad que puedan afectar al normal desarrollo o a la salud del concebido o de la concebida.

La sección 2.ª detalla las actuaciones referidas a riesgos que afectan a la salud sexual y reproductiva.

La sección 3.ª define las distintas actuaciones que deben desarrollar las administraciones públicas en relación con la obesidad infantil y adolescente, y que serán aplicables en el entorno familiar, en el entorno escolar, en el entorno sanitario, en el entorno comunitario y en el sector privado.

La sección 4.ª está centrada en los trastornos de salud mental, las conductas problemáticas y las adicciones. La atención a la salud mental de las personas menores se desarrollará en unidades especializadas hospitalarias, unidades ambulatorias de alta intensidad (hospitales de día) y centros de salud mental, dotadas todas ellas de personal sanitario especializado en psiquiatría infantojuvenil.

En este contexto, resulta especialmente relevante la articulación de unidades sociosanitarias residenciales específicamente destinadas a personas menores que presenten, al mismo tiempo, trastornos de salud mental y graves limitaciones funcionales que requieran de una atención social y sanitaria simultánea.

La sección 5.ª establece las medidas de prevención y atención de accidentes.

El capítulo II, dividido en dos secciones, define las actuaciones de prevención, detección y atención vinculadas a las situaciones perjudiciales para el desarrollo educativo. De acuerdo con ello, la sección 1.ª está centrada en la desescolarización y el absentismo escolar, y la sección 2.ª se circunscribe al fracaso escolar.

El capítulo III, estructurado en tres secciones, se circunscribe a las situaciones perjudiciales para el bienestar material y la inclusión social. En este contexto, establece las actuaciones de prevención, detección y atención de las situaciones de pobreza infantil (sección 1.ª), de las situaciones de riesgo de exclusión residencial y de exclusión residencial (sección 2.ª), así como de la exclusión social (sección 3.ª).

En particular, respecto de las situaciones de exclusión social se concreta que, en los casos de niñas o adolescentes embarazadas, sin alojamiento, en riesgo de exclusión o en situación de exclusión, la intervención corresponderá a los servicios territoriales de protección a la infancia y la adolescencia de las diputaciones forales, tanto para la protección de la madre como del concebido o de la concebida, en cuyo marco deberá acceder a una solución de acogimiento familiar o residencial.

El título V, compuesto por tres capítulos, incide en la prevención, detección y protección frente a situaciones de violencia contra la infancia y la adolescencia definidas en esta ley, y es coherente con la triple finalidad de prevención, socialización y educación en este ámbito que defiende la Ley Orgánica 8/2021, de 4 de junio, de protección integral a la infancia y la adolescencia frente a la violencia.

El capítulo I recoge una de las novedades más importantes de la ley, como es la consagración de la estrategia integral contra la violencia hacia la infancia y la adolescencia.

Esta estrategia deberá tener carácter interinstitucional e intersectorial, y abordar la violencia contra la infancia y la adolescencia en todos sus aspectos, con el objetivo de garantizar el ejercicio efectivo de sus derechos y, en su caso, el derecho a la restitución de los derechos vulnerados.

La estrategia deberá incidir, como mínimo, en los siguientes ámbitos: ámbito familiar; ámbito educativo; ámbito sanitario; servicios sociales; ámbito judicial; ámbito policial y de seguridad; tecnologías de la relación, la información y la comunicación, con especial atención a Internet y las redes sociales; cultura, ocio y tiempo libre; y actividad física y deporte.

El capítulo II desarrolla el conjunto de actuaciones que tienen por objeto prevenir aquellas situaciones en las que las personas menores vean vulnerados sus derechos básicos por actos de violencia. En concreto, las actuaciones que prevé tienen una especial incidencia en el ámbito familiar, educativo, del deporte y el ocio y de las tecnologías de la relación, la información y la comunicación.

Entre ellas destaca la regulación de la figura de la persona coordinadora de bienestar y protección, que debe crearse en los centros educativos, donde cursen estudios personas menores de edad; e, igualmente, de la figura de la persona delegada de protección, con la que deben contar obligatoriamente las entidades, los centros y las organizaciones, tanto públicas como privadas, que desarrollen habitualmente actividades de educación física, deportivas o de ocio con personas menores de edad.

El capítulo III está orientado a la intervención centrada en la acción protectora, e incide, para ello, en la necesidad de la detección precoz. Desde esa premisa, articula el conjunto de políticas, procedimientos y actuaciones que deben ejecutar las administraciones públicas vascas cuando una persona menor es víctima de cualquier forma de violencia o está en riesgo de serlo, independientemente del ámbito en el que se produzca la violencia, ya sea escolar, comunitario, deportivo, familiar u otro.

En esta línea, las actuaciones que se contemplan tienen encaje dentro del ámbito sanitario, educativo, de la actividad física y el deporte, servicios sociales, ámbito policial y ámbito judicial, si bien entre todas ellas adquieren una especial dimensión las actuaciones de los servicios sociales, atendiendo a su competencia para realizar la recogida de información y la valoración de los casos de posible violencia sobre la infancia y la adolescencia. En coherencia con ello, se le atribuye al personal funcionario que desarrolla su actividad profesional en los servicios sociales la condición de agente de la autoridad, para facilitarle y asegurarle poder desarrollar eficazmente sus funciones en materia de protección de menores, y ante la posibilidad de verse expuesto a actos de violencia o posibles situaciones de alta conflictividad.

Por otra parte, merece especial consideración la regulación del derecho a una atención integral a las personas menores víctimas de violencia, que comprenderá medidas de intervención, apoyo, acogida y recuperación física y psicológica. En este sentido, destacan las medidas que se establecen con la finalidad de evitar la victimización secundaria, y las medidas dirigidas a obtener una adecuada reparación material y moral de los perjuicios derivados del delito.

El título VI está integrado por cinco capítulos y es el más extenso de la ley. En la misma línea seguida por el título precedente, regula la prevención, detección y protección ante situaciones de vulnerabilidad a la desprotección y de desprotección (ya sean de riesgo o de desamparo) de personas menores, y la recuperación y restitución de los derechos vulnerados a causa de aquellas, cuando proceda.

El capítulo I establece el marco jurídico común aplicable a la prevención, detección y protección de las situaciones de desprotección de la infancia y la adolescencia y de vulnerabilidad a la desprotección. Igualmente, concreta el alcance de cada una de esas situaciones.

Por ello, en aras de evitar dar cabida en la ley a un concepto jurídico indeterminado que ocasione interpretaciones diversas y genere problemas de inseguridad jurídica en la aplicación de la norma, se introduce como novedad en el marco legislativo autonómico una definición acerca de qué ha de entenderse por «vulnerabilidad a la desprotección».

Dicho concepto queda limitado a aquellos casos en los que, a pesar de observarse una atención adecuada a las necesidades de la persona menor, existen dificultades personales, familiares o sociales que implican vulnerabilidad a tal situación, por lo que en el futuro podría aparecer la desprotección.

El capítulo II aborda la acción preventiva, y define el conjunto de actuaciones destinadas a prevenir las situaciones de desprotección en las que se encuentran las personas menores a consecuencia del incumplimiento o del inadecuado o imposible cumplimiento de los deberes de crianza que recaen en sus representantes legales o personas que ostenten su guarda.

Con el espíritu de reforzar la protección, presta una especial atención a la prevención y detección de posibles situaciones de vulnerabilidad a la desprotección. Asimismo, desarrolla una variedad de actuaciones de sensibilización y concienciación y de medidas de apoyo a las funciones de crianza, orientadas a evitar la aparición de situaciones de desprotección. Estas últimas son aquellas que favorecen contextos familiares seguros, basados en relaciones de respeto y afecto, y las que facilitan el ejercicio de las funciones de crianza.

El capítulo III recoge el deber general de auxilio y la obligatoriedad de prestar una atención inmediata en situación de desprotección. Como particularidad destaca la atribución a las diputaciones forales de la facultad de asumir la guarda provisional de una persona menor de edad, en aras de facilitar el ejercicio de la atención inmediata.

Asimismo, desarrolla el procedimiento de recepción del caso de las posibles situaciones de desprotección que sean comunicadas a los servicios sociales municipales, así como la valoración de la situación detectada.

En esta misma línea, se incorpora la regulación del expediente administrativo, se detallan los diversos tipos de expedientes que pueden tramitarse en el marco de un procedimiento de protección, y se establece su formato electrónico y los requisitos para la guarda y custodia del expediente y para la conservación de los documentos electrónicos que lo integren.

El capítulo IV, a través de un total de ocho secciones, regula la acción protectora de las administraciones públicas vascas ante situaciones de desprotección. Dentro de la acción protectora se engloban el conjunto de políticas, procedimientos y actuaciones que se aplican, en el marco del sistema de protección de las personas menores de edad, cuando estas últimas se encuentran en su ámbito familiar, bien en una situación de riesgo, bien en una situación de desamparo.

La acción protectora que se diseña está en consonancia con las disposiciones estatales básicas contenidas en la Ley Orgánica de Protección Jurídica del Menor, y respeta los principios de actuación de las administraciones públicas en relación con la protección de menores. En este sentido, incorpora los cambios realizados en su articulado por la Ley Orgánica 8/2015, de 22 de julio, y la Ley 26/2015, de 28 de julio, ambas de modificación del sistema de protección de la infancia y la adolescencia, además de la reciente Ley Orgánica 8/2021, de 4 de junio, de protección integral a la infancia y la adolescencia frente a la violencia, y desarrolla las disposiciones estatales básicas en la materia.

Dentro de ese marco normativo, la sección 1.ª incide en la definición de la situación de riesgo y establece un listado pormenorizado de indicadores que determinan su existencia, todo ello en aras de reforzar la seguridad jurídica en la detección y valoración de estas situaciones.

En este contexto, se aborda la intervención ante las situaciones de riesgo desde los servicios sociales municipales y los servicios territoriales de protección a la infancia y la adolescencia, en aquellas situaciones en las que resulten competentes de acuerdo con la valoración de su gravedad. Asimismo, se aborda la derivación del caso a los servicios territoriales, y, complementariamente, se diseña un mecanismo dirigido a solucionar las discrepancias en la valoración de las situaciones de desprotección entre los servicios sociales municipales y los servicios territoriales, las cuales deben ser resueltas con la mayor celeridad y diligencia posible, para no perjudicar los derechos de las personas implicadas y, en especial, de la persona menor de edad.

En otro orden de cosas, se regula el contenido del proyecto de intervención social y educativo familiar en situaciones de riesgo, y se consagra el deber de participación y colaboración de la familia en el diseño y la puesta en marcha del proyecto.

En estrecha relación con el deber de colaboración de la familia, se regula, por primera vez en un texto legal autonómico, la declaración de la situación de riesgo. Esta nueva figura se enmarca en la acción preventiva, y nace con la filosofía de actuar como agente promotor de un cambio de comportamiento en el ejercicio de los deberes parentales. Se persigue, en último término, evitar que la situación se agrave y derive en una ulterior declaración de la situación de desamparo, que traería como consecuencia inmediata la separación de la persona menor de su familia y de su entorno.

La primera aproximación a esta cuestión que se produce en el ordenamiento jurídico vasco se encuentra en la actualización del instrumento para la valoración de la gravedad de las situaciones de riesgo y desamparo en los servicios sociales municipales y territoriales de atención y protección a la infancia y adolescencia en la Comunidad Autónoma del País Vasco (Balora), realizada mediante el Decreto 152/2017, de 9 de mayo.

En este caso, la regulación se limitaba a los siguientes aspectos: establecer los criterios que permitirán concluir la ausencia de colaboración activa del padre y de la madre, las representantes y los representantes legales o las personas acogedoras y guardadoras con los servicios de atención y protección a la infancia y adolescencia, que actuaba como presupuesto previo habilitante de la declaración de riesgo; determinar los supuestos en los que debían intervenir los servicios sociales municipales y los servicios territoriales, atendiendo al nivel de gravedad de la situación; y definir el procedimiento de actuación ante estos casos, con especial incidencia en la derivación del caso entre los distintos servicios sociales, según procediese, en función del aumento o disminución del nivel de gravedad de la situación de riesgo.

Partiendo de esas premisas, esta ley profundiza en la regulación de la declaración de riesgo, y amplía la obligatoriedad de su adopción a situaciones asociadas al riesgo prenatal, cuando concurran determinadas circunstancias que se establecen, y siempre con posterioridad al nacimiento. Y, a su vez, habilita legalmente la posibilidad de contemplar nuevos supuestos determinantes de la declaración de riesgo en el marco del instrumento técnico para la valoración de la gravedad de las situaciones de riesgo y desamparo.

Para ello, establece un doble criterio al que deberá sujetarse el ejercicio de esa habilitación legal, y que corresponde al Gobierno Vasco, como titular de la potestad reglamentaria. Esto es, deberá tratarse de situaciones que resulten perjudiciales para el bienestar o el pleno desarrollo de la personalidad de la persona menor de edad, o afecten al ejercicio de sus derechos. Asimismo, declara el carácter de rango normativo de desarrollo reglamentario de la presente ley que ostenta dicho instrumento técnico.

Por último, se establecen las causas de revocación y cese de la declaración de riesgo.

La sección 2.ª regula la acción protectora de la Administración en situaciones de desamparo. A tal efecto, define la situación de desamparo y establece las circunstancias que la determinan. En línea con ello, avanza en el diseño de un procedimiento administrativo reglado, con definición de sus fases y trámites, conducente al acto por el que se acuerda la declaración de desamparo, la asunción de la tutela por ministerio de la ley, así como las medidas de protección que correspondan. Complementariamente, se establece un procedimiento de urgencia para aquellos casos en los que existan antecedentes de situaciones graves de desprotección en la familia u otros indicios de peligro inminente y grave para la integridad física o psíquica del niño o de la niña.

La sección 3.ª se centra en el ejercicio de la guarda que asumen las diputaciones forales, ya sea inherente a la tutela por ministerio de la ley o consecuencia de la solicitud expresa de las personas que ostentan la representación legal de la persona menor de edad, de una resolución judicial o del cumplimiento de la obligación de prestar atención inmediata, y que reviste carácter provisional.

Entre los distintos supuestos de guarda que se contemplan destaca, por su novedad, la guarda provisional, cuya asunción no exige una declaración previa de desamparo ni la solicitud de quienes ostentan la representación legal de la persona menor de edad.

Esta modalidad de guarda tiene su base en la urgencia. Por tanto, se justifica en la obligatoriedad para los servicios sociales de realizar una actuación inmediata, dirigida a procurar a la persona menor la atención necesaria para cubrir las necesidades básicas, entretanto tienen lugar las diligencias precisas para proceder a su identificación, investigar sus circunstancias y constatar, en su caso, la situación real de desamparo.

En todo caso, este régimen excepcional demanda, imperiosamente, y en garantía de la seguridad jurídica y de los derechos de las personas afectadas, establecer límites temporales lo más breves posible a su ejercicio, en aras de evitar que la situación perdure en el tiempo sine die. Así, para estos casos se establece un plazo máximo de tres meses para proceder a la declaración de la situación de desamparo y la consiguiente asunción de la tutela o la proposición de la medida de protección procedente.

La sección 4.ª establece las disposiciones comunes a la tutela y a la guarda, a través de las cuales se aborda un amplio abanico de cuestiones, entre las que destacan el establecimiento de un estatuto de derechos y deberes de las personas menores de edad en acogimiento, y la obligatoriedad de asignar al caso una persona profesional de referencia.

Asimismo, se establece el régimen jurídico aplicable al plan individualizado de protección y a la delegación de guarda, bien para estancias, salidas y vacaciones, bien para estancias con familia extensa. En la misma línea, se incide en las relaciones con familiares y personas allegadas y con personas voluntarias.

En otro orden de cosas, se aborda la transición entre distintos entornos de convivencia cuando se producen variaciones de medidas de protección o de la forma de ejercicio de la guarda, así como la reintegración familiar y el seguimiento posterior a la reintegración familiar. Y, por último, se desarrollan los programas de preparación a la vida independiente dirigidos a personas menores a partir de dieciséis años.

La sección 5.ª establece una serie de disposiciones que regulan el acceso preferente de las personas menores sujetas a una medida de protección a servicios incluidos en el ámbito sanitario y educativo.

Las secciones 6.ª, 7.ª y 8.ª se centran, exclusivamente, en el acogimiento familiar y residencial. Ambas medidas de protección constituyen los dos pilares sobre los que se asienta el ejercicio de la guarda que asumen las diputaciones forales sobre las personas menores de edad cuando estas son separadas de su ámbito familiar. Sin perjuicio de ello, en su adopción deberá priorizarse siempre el ejercicio de la guarda en un entorno familiar adecuado, y prevalecerá la medida de acogimiento familiar sobre la de acogimiento residencial.

La regulación de dichas medidas ha sido abordada profundamente en el ordenamiento jurídico vasco, en el marco del desarrollo reglamentario de la Ley 3/2005, de 18 de febrero, de Atención y Protección a la Infancia y la Adolescencia; en particular, en el Decreto 179/2018, de 11 de diciembre, por el que se regula el acogimiento familiar en la Comunidad Autónoma del País Vasco, y en el Decreto 131/2008, de 8 de julio, regulador de los recursos de acogimiento residencial para la infancia y la adolescencia en situación de desprotección social.

En esencia, las previsiones que se recogen en esta materia en esta ley son coherentes con el espíritu, los principios y los objetivos que inspiran el contenido de ambos textos normativos, salvo en aquellas cuestiones que han devenido incompatibles con el nuevo marco legislativo estatal.

Así, en lo que afecta al acogimiento familiar, se reformula el acogimiento familiar especializado, a través de la modificación operada en el artículo 20.1 de la Ley Orgánica de Protección Jurídica del Menor por la Ley Orgánica 8/2021, de 4 de junio, de protección integral a la infancia y la adolescencia frente a la violencia, y que tiene como consecuencia más inmediata una variación en los elementos que permitían encajar esta modalidad dentro del acogimiento en familia ajena, extendiéndose ahora también a las familias extensas, al eliminarse ese condicionante que había establecido previamente la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia.

Si bien, con todo ello, la novedad más importante que se introduce es la instauración de un doble régimen aplicable a la persona que sea designada acogedora familiar especializada, atendiendo a la dedicación que se presupone debe prestar a la persona menor de edad, y que tiene como consecuencia más inmediata el surgimiento de la figura de la persona acogedora especializada de dedicación exclusiva. De tal forma que, en los casos en los que se determine que las necesidades y circunstancias especiales de la persona menor de edad exigen una dedicación exclusiva, la persona designada como acogedora percibirá una compensación en atención a dicha dedicación, en el marco del régimen de Seguridad Social.

Por su parte, respecto del acogimiento residencial, las novedades más importantes devienen de la regulación estatal que se realiza en la Ley Orgánica de Protección Jurídica del Menor de los centros de protección específicos para personas menores de edad con problemas de conducta, y de las medidas para garantizar la convivencia y la seguridad en ellos.

En coherencia con lo anterior, en la sección 6.ª destaca el abordaje de las distintas modalidades de acogimiento familiar, atendiendo a su temporalidad y objetivos, así como a la vinculación de la persona menor de edad con la familia acogedora y a las características que presente dicha familia.

Y, por otro lado, en la sección 7.ª resulta relevante la regulación de la tipología de programas de acogimiento residencial, los cuales se establecen y definen en función de las características particulares de la población residencial atendida y de sus necesidades específicas.

En este marco, es preciso destacar la distinción que se realiza, dentro de la tipología tasada de programas que se relaciona, entre el programa para personas menores de edad con trastornos de conducta y el programa especializado de apoyo intensivo a las personas menores de edad con problemas de conducta referidas en el artículo 25.1 de la Ley Orgánica de Protección Jurídica del Menor.

Esta distinción tiene como finalidad adecuar las previsiones legales autonómicas al marco legislativo estatal; en particular, a las previsiones del nuevo capítulo IV (comprensivo de los artículos 25 a 35) que introduce la Ley Orgánica 8/2015, de 22 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia, en el título II de la Ley Orgánica de Protección Jurídica del Menor.

Ambos programas estaban ya presentes en el Decreto 131/2008, de 8 de julio, regulador de los recursos de acogimiento residencial para la infancia y la adolescencia en situación de desprotección social, dentro de los programas especializados previstos en su artículo 4.2.2, y bajo las siguientes denominaciones: programa especializado de atención a adolescentes con problemas de conducta y programa especializado de apoyo intensivo a adolescentes con graves problemas de conducta.

Asimismo, ambos programas tenían como personas destinatarias a adolescentes que presentasen conductas disruptivas, si bien, en el primer caso, se trataba de conductas particularmente disruptivas que hacían inviable su atención en el marco del programa básico general, y, en el segundo caso, se hacía referencia a conductas reiteradas y gravemente disruptivas o antisociales que suponían un riesgo evidente de daños o perjuicios graves a sí mismas o a terceras personas, o que pusiesen en grave riesgo su desarrollo integral, y en ningún caso fuese viable su atención en el marco del programa especializado anterior.

Por ello, ante la necesidad de evitar la confusión acerca de los adolescentes y las adolescentes que deben ser atendidas en los centros de protección específicos que se regulan en la Ley Orgánica de Protección Jurídica del Menor, o posibles dudas acerca de las características particulares de las conductas disruptivas que debían presentar, y llegar al equívoco de pensar que todas las personas destinatarias de ambos programas especializados deben ser atendidas en dicho centros, se considera conveniente reformular la denominación de dichos programas, en el sentido arriba apuntado.

De otro lado, destaca el régimen aplicable a las medidas educativas correctoras que pueden ser adoptadas en los recursos de acogimiento residencial para personas menores en situación de desprotección. La Ley Orgánica 8/2021, de 4 de junio, de protección integral a la infancia y la adolescencia frente a la violencia, viene a completar la revisión de la medida de acogimiento residencial que se realizó en el año 2015, con la introducción de mayores garantías en la adopción de las medidas de seguridad.

A este respeto, da entrada en la Ley Orgánica de Protección Jurídica del Menor a un nuevo artículo 21 ter, en el que se establece un marco general, común para todos los centros de protección a la infancia y la adolescencia y para el conjunto de las medidas destinadas a garantizar la convivencia y la seguridad en dichos centros, y se establece la prohibición de aplicar medidas de contención física, si bien esta prohibición admite excepciones, muy limitadas, en el caso específico de los centros de protección de menores con problemas de conducta.

Consecuentemente, se establecen los supuestos que dan lugar a la aplicación de medidas educativas correctoras, y se define su característica y contenidos, su finalidad, los términos en que deben ser aplicadas y los límites en su aplicación.

Por último, la sección 8.ª desarrolla la regulación de los centros de protección específicos para menores con problemas de conducta que acoge la Ley Orgánica de Protección Jurídica del Menor y que serán, única y exclusivamente, aquellas que estén incluidas dentro de un programa especializado de apoyo intensivo. En especial, se establecen las previsiones específicamente referidas a las condiciones habilitantes del ingreso en un centro de estas características, la duración del ingreso y permanencia en el centro, la tipología de medidas de seguridad y el régimen aplicable a las medidas de seguridad y contención, y el régimen de visitas y permisos de salida, así como de comunicaciones de la persona menor de edad.

En relación con las medidas de seguridad consistentes en la contención física, se admite únicamente, y con carácter excepcional, la sujeción de las muñecas de la persona menor de edad con equipos homologados, siempre y cuando se realice bajo un estricto protocolo y no sea posible evitar por otros medios la puesta en grave riesgo de su vida o integridad física o la de terceras personas. Asimismo, se delimita el ámbito subjetivo destinatario de dicha medida de contención.

El capítulo V está centrado, íntegramente, en el instituto jurídico de la adopción, que se aborda distribuido en tres secciones diferenciadas.

La sección 1.ª aborda el marco jurídico de la adopción nacional. Destaca la regulación, entre otras cuestiones, de las siguientes: la delimitación del ámbito subjetivo, que comprende tanto a las personas menores de edad que pueden ser adoptables como a las personas que pueden ofrecerse como adoptantes; la idoneidad para ser adoptante; y la selección de las personas adoptantes.

Al margen de dichas cuestiones, destacan la regulación de la delegación de la guarda con fines de adopción, y la adopción abierta, que resultan novedosas en la legislación autonómica.

La primera de las medidas posibilita que, con anterioridad a que la diputación foral presente la correspondiente propuesta de adopción ante la autoridad judicial, pueda iniciarse la convivencia provisional entre la persona menor de edad y las personas consideradas idóneas para su adopción, hasta que se dicte la resolución judicial de adopción. De esta forma se evita que la persona menor de edad tenga que permanecer durante ese tiempo en un centro de protección o con otra familia. En todo caso, atendiendo al carácter cautelar de esta medida, su duración y ejercicio están sujetos a límites temporales.

Por su parte, la adopción abierta posibilita, tras su constitución, el mantenimiento de la relación o contactos, a través de visitas o de comunicaciones, entre la persona adoptada y miembros de su familia de origen, a pesar de que se haya extinguido el vínculo jurídico entre ellas. En consecuencia, con ello se determinan las circunstancias que habilitan la constitución de una adopción abierta, su alcance y las condiciones y términos de su desarrollo.

La sección 2.ª se centra en la adopción internacional. La regulación que se establece se sitúa dentro del marco de distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas que se deslinda en la reciente Sentencia 36/2021, de 18 de febrero de 2021, del Tribunal Constitucional.

De acuerdo con los criterios que se establecen en la sentencia, y como novedad más importante, se delimitan aquellos supuestos en los que el Gobierno Vasco está legitimado para suscribir acuerdos bilaterales en materia de adopción internacional y el alcance que pueden tener dichos acuerdos.

Asimismo, se definen la actividad de intermediación en materia de adopción internacional y los organismos de intermediación en adopción internacional. Y, seguidamente, se establece el marco jurídico mínimo que debe guiar tanto la acreditación de los citados organismos como la suspensión o retirada de la acreditación, así como el ejercicio de las funciones de control, inspección y seguimiento que traen causa directa de la acreditación, pero también de la tramitación de los ofrecimientos para la adopción internacional.

La sección 3.ª acoge las previsiones correspondientes a la fase posadoptiva, común a la adopción nacional e internacional.

Dichas previsiones se afanan de forma importante en reforzar la obligatoriedad de las personas adoptantes de dar cumplimento a las obligaciones que asumen cuando se ofrecen para la adopción, tanto en la fase preadoptiva como posadoptiva. En este sentido, se expresan las consecuencias jurídicas que derivan del incumplimiento de las obligaciones de seguimiento dirigidas a valorar la adaptación e integración de la persona menor de edad en su nueva familia, o de otras obligaciones, económicas o materiales, que resulten necesarias para que los informes de seguimiento puedan ser recibidos por la autoridad extranjera competente en el país de origen, en el tiempo y forma establecidos y con la periodicidad exigida.

De otro lado, se establecen las actuaciones de apoyo que, con carácter de mínimos, deberán poner en marcha las diputaciones forales en el marco de la fase posterior a la adopción, y cuyas destinatarias serán las personas adoptantes y las personas menores de edad adoptadas.

Por último, se consagra el derecho a conocer los datos sobre los orígenes biológicos. En este sentido, se establecen las condiciones necesarias para garantizar el ejercicio efectivo de ese derecho. A tal efecto, las diputaciones forales están obligadas a prestar a las personas interesadas, a través de sus servicios especializados, el asesoramiento y la ayuda que precisen para hacer efectivo el derecho a conocer los datos sobre sus orígenes biológicos.

El título VII, compuesto por cinco capítulos, está dedicado a la atención socioeducativa a las personas menores de edad en conflicto con la ley penal. En este sentido, las previsiones que se establecen se orientan a la prevención de las conductas transgresoras de la ley penal, en el marco de la acción de promoción del bienestar de la infancia y la adolescencia.

Desde esa perspectiva, el capítulo I delimita las personas destinatarias de la atención socioeducativa que se regula.

El capítulo II incide en la acción preventiva, establece los principios que regirán la intervención, se ocupa de la organización de servicios necesarios para la ejecución de las medidas judiciales, y define las entidades colaboradoras de atención socioeducativa a personas menores de edad en conflicto con la ley penal.

El capítulo III, partiendo de la diversidad de tipos de internamiento y medidas que pueden acordar los jueces y las juezas de menores por la comisión de hechos delictivos, avanza en el desarrollo de los criterios de actuación que deben guiar la ejecución de las distintas medidas que contemplan, en función de la restricción de derechos que cada una de ellas conlleva, así como su seguimiento. Asimismo, establece las medidas de vigilancia y seguridad interior que pueden ser aplicadas en los centros educativos de cumplimiento de medidas privativas de libertad y de convivencias en grupo educativo, así como las condiciones para su ejercicio.

Las medidas que se contemplan se adecuan al contenido del artículo 59 de la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores, en la redacción que le da a aquel la Ley Orgánica 8/2021, de 4 de junio, de protección integral a la infancia y la adolescencia frente a la violencia. En este sentido, solo será admisible, con carácter excepcional, la sujeción de las muñecas de la persona que cumple medida de internamiento con equipos homologados, siempre y cuando se realice bajo un estricto protocolo y no sea posible aplicar medidas menos lesivas. Y se prohíbe expresamente la contención mecánica consistente en la sujeción de una persona a una cama articulada o a un objeto fijo o anclado a las instalaciones o a objetos muebles.

Para finalizar, el capítulo IV regula el régimen disciplinario que resultará de aplicación a las personas menores de edad sujetas a medidas judiciales de internamiento, y el capítulo V se ocupa de las actuaciones complementarias a la ejecución de las medidas.

El título VIII, integrado por dos capítulos, establece los órganos de cooperación y coordinación interinstitucional y los órganos consultivos y de participación social.

El capítulo I define las normas básicas y los principios de actuación por los que se debe regir el modelo de colaboración, cooperación y coordinación interinstitucional e intersectorial. Desde esa perspectiva, el deber de cooperación y coordinación administrativa se estructura a través de un órgano que se crea ex novo en esta ley, el Órgano Interinstitucional e Intersectorial para la Infancia y la Adolescencia. La razón por la que se justifica la necesidad de crear este nuevo órgano entronca con la propia filosofía de la que parte la ley, y que se centra en la defensa del ámbito material correspondiente a la infancia y la adolescencia como un espacio competencial propio, dentro del cual se incardinan distintas materias que afectan e inciden en la población infantil y adolescente y, por tanto, en el ejercicio efectivo de sus derechos. De acuerdo con ello, se define la finalidad y se establecen la composición y funciones del Órgano Interinstitucional e Intersectorial para la Infancia y la Adolescencia.

Al margen de dicho órgano, se prevé también la posibilidad de articular técnicas de cooperación territorial y local en el ámbito de la infancia y la adolescencia.

El capítulo II refuerza la participación ciudadana en las políticas públicas de promoción, prevención, detección y atención y protección a la infancia y la adolescencia. Para ello, se constituye el Consejo Vasco para la Infancia y la Adolescencia como el máximo órgano de carácter consultivo y foro específico de participación de las administraciones públicas vascas y los agentes sociales implicados en materia de infancia y adolescencia.

Asimismo, crea el Foro de la Infancia y la Adolescencia, con el cual se hace efectivo el derecho de las personas menores a participar y ser consultadas y escuchadas colectivamente en los asuntos que les conciernen, en los ámbitos de la salud, la educación, la cultura, el deporte, la seguridad, la justicia y los servicios sociales; y, de forma particular, en la elaboración, seguimiento y evaluación de planes, programas y políticas específicamente vinculadas a la promoción, prevención, detección y protección de sus derechos.

El título IX se estructura en dos capítulos y tiene por objeto el desarrollo y la mejora en el ámbito de la atención a la infancia y la adolescencia.

Hasta el momento actual no existen mecanismos centralizados que recojan una información global y unificada en relación con la infancia y la adolescencia, que proporcione datos de las distintas materias en las que se proyecta (educación, sanidad, servicios sociales, seguridad, etcétera), de tal forma que, explotada e interpretada la información en su conjunto, permita un conocimiento compacto y homogéneo, no fraccionado por territorios, áreas de actuación o sistemas de intervención, de la realidad de la infancia y la adolescencia y, en especial, de sus necesidades.

Por ello, la regulación contenida en este título parte del convencimiento de que es necesario disponer de instrumentos que posibiliten aglutinar y preservar un conocimiento específico de la realidad de la infancia y la adolescencia, como premisa para poder detectar debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades; y, aún más importante, posibilitar a las administraciones públicas anticiparse en su actuación.

En suma, atesorar todo ese conocimiento es el paso previo para poder conocer las condiciones de vida de las personas menores de edad y la incidencia en su bienestar, detectar las carencias y dificultades asociadas a la intervención con ellas, evaluar la calidad de la gestión en los servicios que atienden a personas menores de edad, y también identificar buenas prácticas en la atención y protección; y, consecuentemente con ello, poder definir las necesidades de la infancia y la adolescencia, y avanzar considerablemente en la respuesta a estas necesidades, con la puesta en marcha de planes, programas y políticas e, incluso, investigaciones, dirigidos a encontrar soluciones innovadoras y alternativas que favorezcan y promuevan el bienestar de la infancia y la adolescencia, y avanzar en la consecución de los objetivos que marca esta ley.

Disponer de dicha información resulta de enorme interés para el Observatorio de la Infancia y la Adolescencia, en la medida en que le facilitaría y aseguraría el desarrollo de las funciones que le atribuye esta ley de una forma mucha más eficaz.

Sobre la base de lo anterior, el capítulo I incorpora una novedad muy importante desde el plano estadístico, como es la creación del Sistema Vasco de Información sobre la Infancia y la Adolescencia.

Este sistema incluirá datos agregados e indicadores sobre las diferentes esferas de la vida de las personas menores, sus necesidades, las situaciones perjudiciales para su salud, su desarrollo educativo, las situaciones de violencia, las situaciones de desprotección, las situaciones de conflicto con la ley penal, así como sobre las medidas adoptadas para responder a sus necesidades y para protegerlas. Por tanto, se configura como un instrumento esencial para la planificación y el desarrollo de políticas transversales y requerirá la articulación de las redes y dispositivos informáticos y telemáticos necesarios para el volcado permanente de los datos necesarios para la elaboración de los indicadores y su actualización permanente.

A tales efectos, se pretende nutrir el contenido del Sistema Vasco de Información sobre la Infancia y la Adolescencia de información procedente de fuentes primarias, como son el sistema educativo, sanitario, de servicios sociales o de seguridad, así como las entidades que desarrollen su actividad en el ámbito de la infancia y la adolescencia.

Por otro lado, este capítulo establece una batería de medidas que persiguen garantizar la calidad de la atención en los servicios que atienden a las personas menores en los diferentes ámbitos de actuación previstos en esta ley.

En otro orden de cosas, incide de forma particular en las profesiones, oficios y actividades que impliquen contacto habitual con personas menores de edad, las cuales se definen en este mismo título, en aras de evitar posibles dudas en cuanto a su alcance y contribuir, al mismo tiempo, a reforzar la seguridad jurídica.

Asimismo, se dirige a las administraciones públicas vascas el mandato de promover y garantizar, anualmente, una formación especializada, inicial y continua, en materia de derechos de la infancia y la adolescencia, destinada a las personas profesionales que ejerzan dichas profesiones, oficios y actividades. En iguales términos, regula los elementos que deben guiar el diseño de dicha formación y sus características, atendiendo al perfil de las personas profesionales o las funciones concretas que desempeñen. Y, de otro lado, establece como requisito esencial de acceso no haber sido condenadas por sentencia firme por cualquier delito contra la libertad e indemnidad sexuales.

El capítulo II dota de una mayor relevancia al Observatorio de la Infancia y la Adolescencia, configurado como órgano de estudio, evaluación, colaboración y asesoramiento técnico, a través de un refuerzo de su organización funcional. Merece especial atención la ampliación que se realiza de sus funciones, entre las que destacan las siguientes: informar las disposiciones normativas de carácter general que se elaboren en el seno de la Administración general de la Comunidad Autónoma del País Vasco, en relación con la evaluación de impacto en la infancia y la adolescencia realizada sobre aquellas; elaborar el informe de evaluación sobre el grado de cumplimiento y la eficacia de la estrategia integral contra la violencia hacia la infancia y la adolescencia; o gestionar el Sistema Vasco de Información sobre la Infancia y la Adolescencia, así como su actualización y mantenimiento.

El título X incide en el régimen competencial que resulta de aplicación en el ámbito, específico y propio, de la infancia y la adolescencia. Y, para ello, ofrece una regulación completa de las distintas facultades y funciones que ostentan en relación con esta materia el Gobierno Vasco, las diputaciones forales y los ayuntamientos; en especial, en relación con las actuaciones de promoción, prevención, atención y protección.

Destaca, en el caso concreto de las competencias que corresponden al Gobierno Vasco, la regulación de la acción directa, y se detallan las cuestiones relacionadas con la atención a la infancia y la adolescencia sobre las cuales se asumen competencias de ejecución.

El título XI, dividido en tres capítulos, articula el régimen sancionador. El capítulo I define a los sujetos responsables y tipifica exhaustivamente las infracciones administrativas. El capítulo II determina las sanciones, y concreta los elementos dirigidos a su graduación y aplicación, así como su prescripción. Y el capítulo III se centra en el procedimiento sancionador.

En cuanto a las disposiciones adicionales, la primera de ellas mandada al Gobierno Vasco la tarea de planificar y coordinar la creación y puesta en marcha en la Comunidad Autónoma del País Vasco de un servicio de atención integral y especializada de la población infantil y adolescente que haya sido víctima de violencia sexual.

La finalidad que se persigue es que este servicio se configure como el lugar de referencia para las personas menores de edad víctimas de violencia sexual, al que se deberán desplazar el conjunto de profesionales intervinientes en los procesos asistenciales y judiciales, y en el que se implementarán el conjunto de las medidas de acogida, apoyo, protección y recuperación de las víctimas.

Con ello se evitan actuaciones innecesarias, cuando no la duplicación o repetición de aquellas. Y, de esta forma, disminuyen las posibilidades de alterar el relato que pueden conllevar, en ocasiones, las reiteraciones en el testimonio de los hechos sufridos, con el efecto adverso de propiciar un incremento de la victimización.

La disposición adicional segunda establece la obligatoriedad de elaborar un diagnóstico sobre la atención sociosanitaria a personas menores con trastornos de salud mental en la Comunidad Autónoma del País Vasco. Consecuentemente con ello, define los objetivos básicos que se persiguen con su elaboración, además de estructurar su contenido y los criterios de actuación mínimos que deben guiar su elaboración.

La disposición adicional tercera vincula la Estrategia Vasca contra la Violencia hacia la Infancia y la Adolescencia 2022-2025, elaborada por el Departamento de Igualdad, Justicia y Políticas Sociales, con el régimen jurídico que se articula en esta ley con relación a la estrategia integral que se prevé para el mismo fin.

La disposición adicional cuarta dirige al Gobierno Vasco, las diputaciones forales y los ayuntamientos el mandato de elaborar y proponer, en el marco de una comisión mixta, los protocolos sectoriales de actuación frente a la violencia contra la infancia y la adolescencia referidos en el artículo 142 de esta ley, que deberán ser aprobados por el Órgano Interinstitucional e Intersectorial para la Infancia y la Adolescencia.

La disposición adicional quinta concreta las pautas de actuación que deben guiar los procesos de revisión y actualización del comúnmente denominado instrumento Balora y de los posteriores instrumentos técnicos que lo sustituyan.

La disposición adicional sexta establece el plazo máximo en el que las administraciones sanitaria y educativa deberán realizar las actuaciones necesarias para otorgar una efectividad plena a las previsiones recogidas en la sección 5.ª del capítulo IV del título VI de esta ley en relación con las personas menores de edad sujetas a una medida de protección. Dichas actuaciones contemplan medidas tales como la exigencia de identificar a estas personas por un distintivo diferenciador en el sistema informático de la red sanitaria, la gratuidad de todos los tratamientos farmacológicos necesarios para el restablecimiento de su salud física y mental, o la prioridad y la gratuidad de los servicios complementarios de comedor escolar y actividades extraescolares. Se pretende, con ello, reforzar la virtualidad jurídica de los preceptos que regulan el acceso preferente a servicios personas menores mencionados.

La disposición adicional séptima articula el régimen jurídico aplicable al traslado de personas menores migrantes sin referentes familiares desde otras comunidades autónomas a la Comunidad Autónoma del País Vasco, y en el propio ámbito de nuestra Comunidad Autónoma.

La disposición adicional octava señala las medidas cautelares que deben adoptar las diputaciones forales para asegurar la atención y protección de las personas menores de edad que hayan abandonado su país sin la compañía de sus personas progenitoras o tutores legales a causa de una crisis humanitaria que haya provocado un desplazamiento masivo de personas, como la que tuvo lugar por el conflicto bélico sufrido por Ucrania. En estos casos excepcionales, la atención se llevará a cabo mediante la asunción de la guarda provisional. Asimismo, con el propósito de evitar que la atención de las personas menores de edad desplazadas se lleve a cabo, o se prolongue, en recursos de acogimiento residencial, se establece la posibilidad de que las diputaciones forales puedan realizar una delegación cautelar de la guarda en familias que hayan mostrado su disposición para su acogimiento temporal, siempre y cuando acrediten previamente el cumplimento de unos requisitos mínimos.

La disposición adicional novena habilita, en el marco de la acción protectora de personas menores en situación de desprotección, el desarrollo de iniciativas de carácter experimental que puedan aportar soluciones innovadoras y no conlleven una limitación de derechos superior a la prevista en la ley.

La disposición adicional décima recoge la referencia a la utilización, en este texto legal, de la expresión «entidad pública de protección de menores», y añade, en aras de la debida seguridad jurídica, que corresponde a las diputaciones forales la emisión de los informes referidos a la situación de las personas menores de edad que la legislación sectorial atribuya, de forma específica, a la mencionada entidad pública.

La disposición adicional undécima establece que las referencias a los centros de acogimiento residencial en los que se presta el programa especializado de apoyo intensivo a adolescentes con graves problemas de conducta, contenidas en el Decreto 131/2008, de 8 de julio, regulador de los recursos de acogimiento residencial para la infancia y la adolescencia en situación de desprotección social, deberán entenderse realizadas a los centros de protección específicos de personas menores de edad con problemas de conducta regulados en la sección 8.ª del capítulo IV del título VI de esta ley.

La disposición adicional duodécima atribuye la representación de los ayuntamientos en el Órgano Interinstitucional e Intersectorial para la Infancia y la Adolescencia y en el Consejo Vasco para la Infancia y la Adolescencia a la asociación de entidades locales de ámbito autonómico más representativa y con mayor implantación en todo el territorio de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

La disposición adicional decimotercera mandata al Gobierno Vasco para que, en el plazo de dos años desde la entrada en vigor de esta ley, proceda al diseño, desarrollo, implementación y puesta en funcionamiento del Sistema Vasco de Información sobre la Infancia y la Adolescencia.

La disposición adicional decimocuarta atribuye a las diputaciones forales y a los ayuntamientos el deber de suministrar la información que deba incorporarse, a nivel estatal, al Índice de Tutelas de Menores, al Registro Unificado de Servicios Sociales sobre Violencia contra la Infancia y al Registro Central de información sobre la violencia contra la infancia y la adolescencia.

La disposición adicional decimoquinta recoge el compromiso de realizar una evaluación de la implementación de la ley.

La disposición adicional decimosexta mandata la actualización en el plazo máximo de cuatro años del Decreto 131/2008, de 8 de julio, regulador de los recursos de acogimiento residencial para la infancia y la adolescencia en situación de desprotección social.

Y, por último, la disposición adicional decimoséptima prevé los criterios de validación de los instrumentos técnicos previstos en esta ley.

Las disposiciones transitorias concretan la normativa a la que deberán sujetarse en su actuación la Comisión Técnica de Adopción Internacional de la Comunidad Autónoma del País Vasco y el Consejo Vasco para la Infancia y la Adolescencia, hasta que se apruebe la regulación específica que les resulte de aplicación.

La disposición derogatoria única deroga la Ley 3/2005, de 18 de febrero, de Atención y Protección a la Infancia y la Adolescencia, además de todas las normas de igual o inferior rango en lo que contradigan o se opongan a lo dispuesto en la ley.

Por lo que a las disposiciones finales respecta, las disposiciones finales primera, segunda, tercera y cuarta dirigen al Gobierno Vasco sendos mandatos para aprobar, en el plazo concreto que se determine en cada caso, las normas o directrices para la realización de la evaluación de impacto en la infancia y la adolescencia; la regulación de las unidades sociosanitarias residenciales para personas menores; la reglamentación específica del Órgano Interinstitucional e Intersectorial para la Infancia y la Adolescencia, del Consejo Vasco para la Infancia y la Adolescencia y del Foro de la Infancia y la Adolescencia, y la adecuación de la estructura del Observatorio de la Infancia y la Adolescencia, para lo cual se deberán realizar las oportunas modificaciones de la relación de puestos de trabajo.

La disposición final quinta determina la normativa sectorial que resultará de aplicación supletoria en aquellas cuestiones no previstas en esta ley.

La disposición final sexta habilita al Gobierno Vasco para dictar las disposiciones reglamentarias expresamente previstas en la presente ley y cuantas otras sean necesarias para su cumplimiento y desarrollo, así como para acordar las medidas necesarias para garantizar su efectiva ejecución e implantación.

Y, por último, la disposición final séptima regula la entrada en vigor de la ley.

TÍTULO PRELIMINAR Objeto, ámbito y ejes de actuación

CAPÍTULO I

Objeto y ámbito

Artículo 1Objeto

Es objeto de la presente ley:

Artículo 2Ámbito

Artículo 3Impacto de las normas en la infancia y en la adolescencia

Artículo 4Prioridad presupuestaria

Artículo 5Deber de corresponsabilidad

CAPÍTULO II

Definiciones y ejes de actuación

Artículo 6Conceptos

Asimismo, a los efectos de esta ley, las referencias contenidas en su articulado a las personas progenitoras se entenderán realizadas, indistintamente, en sentido singular o plural, atendiendo a los diversos modelos de familia que coexisten en nuestra sociedad.

Artículo 7Ejes de actuación

Artículo 8Promoción

Artículo 9Prevención