Ley 6/2023, de 2 de noviembre, del patrimonio de la Comunidad Autónoma de Galicia

200 ok EXPOSICIÓN DE MOTIVOS I La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, determina la necesidad de adaptar la vigente Ley 5/2011, de 30 de septiembre, del patrimonio de la Comunidad Autónoma de Galicia, a la normativa general en materia de procedimiento administrativo, de acuerdo con el tenor del artículo 1.2, de la disposición adicional primera, apartado 1, y de la disposición final quinta de la ley estatal, que promueve la necesaria adecuación normativa, al regularse ahora determinados aspectos de los procedimientos administrativos en materia patrimonial.

En efecto, ya con anterioridad a la promulgación de la citada Ley 39/2015, de 1 de octubre, la consejería competente en materia de patrimonio venía trabajando en un nuevo reglamento que, en desarrollo de la Ley 5/2011, de 30 de septiembre, sustituyera a aquel aprobado por Decreto 50/1989, de 9 de marzo, para la ejecución de la Ley 3/1985, de 12 de abril, del patrimonio de la Comunidad Autónoma gallega. No obstante, habida cuenta del carácter especial de muchos de los procedimientos patrimoniales, con trámites singulares, que han de ser ahora elevados a rango de ley por virtud de la señalada Ley 39/2015, de 1 de octubre, se considera oportuna y necesaria su integración en una nueva Ley de patrimonio aglutinadora de estos procedimientos.

Junto con lo anterior, el régimen administrativo de la sucesión legal abintestato o intestada a favor de la Comunidad Autónoma de Galicia, regulado en el Decreto 94/1999, de 25 de marzo, sobre régimen administrativo de la sucesión intestada en favor de la Comunidad Autónoma de Galicia, ha quedado particularmente desfasado tras la modificación operada en los artículos 20 y siguientes de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del patrimonio de las administraciones públicas, a consecuencia de la aprobación de la Ley 15/2015, de 2 de julio, de la jurisdicción voluntaria, que, entre otras novedades relevantes, a falta de otros herederos legítimos, ha introducido un procedimiento administrativo especial para la declaración como herederas abintestato, además de a la Administración general del Estado, a aquellas comunidades autónomas con derecho foral o especial propio en la materia. En tal condición sucesoria está la Comunidad Autónoma de Galicia, de conformidad con la Ley 2/2006, de 14 de junio, de derecho civil de Galicia, y sus artículos 267 y siguientes, por lo que procedía una nueva redacción de este régimen administrativo hereditario, para dar cabida a las innovaciones introducidas respetando el rango de ley.

El recopilatorio en un solo texto legal de estas tres normas patrimoniales –una vez adecuadas a la nueva normativa estatal–, así como de algunos preceptos con contenido patrimonial recogidos en otras normas, se considera además que dota de simplicidad y unidad a la regulación del patrimonio autonómico, lo que facilita su conocimiento, consulta y aplicación. Todo lo anterior, sin perjuicio del desarrollo de esta ley en normas complementarias si así fuera preciso.

Sin perjuicio de la expresada necesidad de adaptación legislativa, asumido el cometido de reformar la Ley de patrimonio, se aprovecha también para realizar una actualización de la norma a los nuevos estándares jurídicos surgidos desde su publicación en el año 2011, integrando además nuevos aspectos patrimoniales y abordando en detalle la regulación de otros ya existentes.

II El título preliminar contiene las disposiciones generales, relativas al objeto de la ley, concepto de patrimonio, su régimen jurídico y otras normas de carácter general, entre ellas, las competencias y los principios. Esta parte incluye la tradicional diferencia de los bienes públicos entre bienes demaniales y bienes patrimoniales.

III El título I denominado «Bienes y derechos demaniales» pretende establecer un régimen específico y concreto para los bienes y derechos de naturaleza demanial, regulando individualmente las figuras de la afectación, desafectación, adscripción, desadscripción y mutación demanial.

Se mantiene la distinción entre la afectación expresa, implícita y tácita, entendiendo la expresa como aquella que se produce como consecuencia del acto expreso que acuerda la misma, la implícita como la que se produce como consecuencia de la aprobación de actos administrativos distintos de la propia afectación formal que conllevan el destino de los bienes o derechos a un uso general o servicio público, mientras que la tácita se produce sin necesidad de adoptar un acto administrativo formal.

En particular, en el capítulo II se regula la figura de la adscripción como un acto administrativo distinto de la afectación y que atribuye al órgano titular las facultades de administración, gestión, conservación y colaboración en la protección y defensa de los bienes y derechos demaniales. Los bienes demaniales propios de las entidades públicas instrumentales pueden ser adscritos a las consejerías o a otras entidades públicas instrumentales. Como excepción a la necesidad de que los bienes y derechos sean demaniales para poder adscribirse, en la sección 3.ª se establece la posibilidad de adscribir a entidades públicas instrumentales bienes y derechos patrimoniales de manera análoga a la normativa estatal.

Por primera vez se establece un capítulo, el V, para el tráfico jurídico público entre administraciones de bienes demaniales. La Constitución española consagra en el artículo 132 una serie de principios de aplicación a los bienes y derechos demaniales, como serían su carácter inalienable, imprescriptible e inembargable, y, en consecuencia, su exclusión del comercio de los hombres. De este modo, previamente a la adopción de cualquier tipo de acto de disposición, los bienes y derechos demaniales deben ser desafectados para convertirlos en bienes de naturaleza patrimonial.

Sin embargo, nada impide que los bienes y derechos demaniales puedan ser objeto de tráfico jurídico público entre administraciones públicas. Existen una serie de ámbitos en los cuales está aceptada tradicionalmente la existencia de este tráfico. Las figuras tradicionales son la concesión, la autorización demanial y la transmisión de la titularidad de carreteras, contempladas en las distintas legislaciones en la materia.

En las normativas generales en materia de patrimonio, la posibilidad del tráfico jurídico público entre administraciones no fue considerada con carácter general, aunque existen excepciones en distintas legislaciones autonómicas.

La Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del patrimonio de las administraciones públicas, en su artículo 71.4 prevé la posibilidad de que los bienes y derechos demaniales de la Administración general del Estado puedan afectarse a otras administraciones públicas para fines de su competencia, sin alteración de su titularidad.

El capítulo V contempla tres figuras del tráfico jurídico público entre administraciones: la adscripción como acto que no altera la afectación al dominio público ni a la titularidad, la mutación demanial como acto que modifica la afectación, alterando la finalidad de uso general o servicio público de los bienes o derechos sin cambio de titularidad, y el cambio de titularidad de los bienes demaniales. En base a un principio elemental de competencia, no será posible tramitar la adscripción o la mutación demanial si no existen competencias compartidas o concurrentes.

La introducción del anterior límite es debida a que las afectaciones siempre han de ir ligadas a la competencia en la materia. La Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia solo puede afectar sus bienes y derechos a un uso o servicio público sobre el que disponga de competencias, puesto que en caso contrario este acto sería nulo de pleno derecho en aplicación del artículo 47.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas. En consecuencia, no sería posible tramitar una mutación demanial para el establecimiento de una finalidad cuya competencia correspondiera exclusivamente al Estado o a las entidades locales. La adscripción tampoco sería posible, dado que para su tramitación no puede alterarse la finalidad de la afectación. Este enlace entre la competencia en la materia y la afectación condiciona, en el caso del tráfico jurídico público entre administraciones, la posibilidad de aplicación de determinadas figuras, lo cual está poniendo de manifiesto que el demanio, aunque se configura básicamente como una forma de propiedad, tiene un importante componente de título competencial.

También se establece la obligatoriedad de que los inmuebles afectados estén depurados física y jurídica y correctamente inscritos, en el marco de la obligatoriedad de la inscripción de los bienes públicos contemplada en el artículo 36 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre. La necesaria publicación en el «Diario Oficial de Galicia» se enmarca en el carácter público de la operación a realizar.

La redacción del capítulo VI del título I se encuentra condicionada por los preceptos básicos y de general aplicación de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del patrimonio de las administraciones públicas. En este marco, se continúa con el régimen anterior, en el cual se distingue entre uso general y servicio público y entre autorizaciones y concesiones.

Al igual que en la anterior Ley 5/2011, de 30 de septiembre, del patrimonio de la Comunidad Autónoma de Galicia, se establece que las concesiones y autorizaciones se rigen, en primer lugar, por su normativa específica. Como novedad se incluye que, en defecto de procedimiento y atribución de competencia, se acudirá a la regulación de las concesiones y autorizaciones de esta ley, pero con la necesaria coordinación de las limitaciones procedimentales de la norma, por ejemplo, en materia temporal, con lo dispuesto en la legislación especial, donde existen preceptos específicos reguladores de autorizaciones en dominio público en materias como sector eléctrico, hidrocarburos o telecomunicaciones.

Dadas las características de los inmuebles de titularidad autonómica en los que está limitado el número de autorizaciones susceptibles de otorgamiento, con algunas excepciones en las propiedades administrativas especiales, se establecen requisitos específicos para el otorgamiento de estas autorizaciones.

Ante la falta de concreción actual, se estimó necesario regular el procedimiento de fijación de la cuantía de la indemnización por rescate en los supuestos de concesión.

IV En el título II, denominado «Gestión patrimonial», se pretende regular un régimen jurídico que recoja las singularidades que se producen en la contratación patrimonial respecto a la contratación administrativa.

La Ley 13/1995, de 18 de mayo, de contratos de las administraciones públicas, y el Real decreto legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de contratos de las administraciones públicas, no excluían de su ámbito de aplicación a los contratos patrimoniales, estableciendo la previsión de que a los contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamiento y demás negocios jurídicos análogos sobre bienes inmuebles, propiedades incorporales y valores negociables se les aplicarían, en primer lugar, en cuanto a su preparación y adjudicación, las normas de la legislación patrimonial de las correspondientes administraciones públicas.

La Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del sector público, ha establecido como novedad, la cual continúa a fecha de hoy, la exclusión expresa de los contratos patrimoniales de su ámbito de aplicación, con las consecuencias que ello implica. Este régimen ha continuado en el Real decreto legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, y en la actual Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del sector público, cuando se prescribe que quedan excluidos de la ley los contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamiento y demás negocios jurídicos análogos sobre bienes inmuebles.

Una obra o suministro de cualquier bien mueble de uso común puede ser realizado por regla general por diversos terceros indistintamente, sin que el resultado final varíe sustancialmente. Sin embargo, en contratación patrimonial, teniendo en cuenta los específicos factores que configuran estos expedientes, como la situación y características de los inmuebles, no resulta fácil que se produzca la anterior circunstancia, al no ser habitual que con las características citadas existan dos inmuebles idénticos.

Requisitos de la contratación administrativa como la solvencia o la clasificación y figuras típicas como las uniones de empresarios carecen de sentido en la contratación patrimonial, por lo que la presente norma pretende regular todos los requisitos y documentos que han de incorporarse al expediente administrativo, sin necesidad de acudir a la legislación de contratos públicos.

En el marco anterior, se continúa con la estructura establecida por la Ley 5/2011, de 30 de septiembre, regulando en distintos capítulos el régimen jurídico de los negocios patrimoniales, la adquisición a título oneroso y a título gratuito, la adquisición por ejercicio de potestades públicas, el arrendamiento de inmuebles, la venta, la explotación de bienes y derechos patrimoniales, la permuta y la cesión gratuita.

En el capítulo I se entiende necesario concretar en mayor medida las actuaciones a realizar para la tramitación de los informes de tasación, limitando la exigencia de su aprobación posterior a los informes externos no emitidos por el personal de la Administración autonómica o en aquellos casos en que existan informes contradictorios. Debido a la heterogeneidad de los bienes muebles que pueden ser objeto de venta, en este tipo de bienes se habilita la posibilidad de emitir informes por terceros sin necesidad de estar inscritos en el Registro de Sociedades de Tasación del Banco de España, siempre y cuando fueran profesionales especializados en la materia.

En la adquisición onerosa se regulan los supuestos para poder acudir a la adquisición directa, con el objetivo de que el procedimiento ordinario de tramitación garantice los principios de igualdad, publicidad y concurrencia.

El procedimiento pretende separarse de la regulación típica que hasta ahora se realizaba en los concursos públicos y cuya base siempre era la contratación administrativa, entendiendo esencial para adquirir un inmueble la realización de una inspección previa in situ, girando toda la tramitación en torno a esta, y limitándose la mesa de contratación a garantizar la objetividad del proceso.

En consonancia con la singularidad de estos negocios jurídicos, expresamente se establece que cada ofertante podrá realizar más de una propuesta, siempre y cuando comprenda distintos inmuebles, admitiéndose también ofertas con valores anormales o desproporcionados, entendiéndose por tales las que se encuentren por debajo del precio de mercado.

La sección 4.ª del capítulo II recoge la adquisición de bienes y derechos mediante la participación en procedimientos de licitación, remitiendo al procedimiento de adquisición directa con ciertas peculiaridades, como la necesidad de ratificación de la adquisición por el órgano competente cuando las normas reguladoras de la subasta permitan desistir de la adquisición tras su celebración.

El capítulo III, relativo a las adquisiciones a título gratuito, no presenta grandes novedades con respecto a la regulación anterior. Se introduce la figura de la cesión en precario, indicando que no es necesario tramitar el correspondiente procedimiento.

A pesar de que en el título preliminar se excluye el dinero como patrimonio, se consideró necesario introducir un artículo donde se contemple que, en defecto de normativa específica, las disposiciones gratuitas deben ser aceptadas por la consejería competente en razón de la materia y, en su defecto, por el órgano directivo competente en materia de tesoro. En esta línea, cuando el órgano directivo competente en materia de patrimonio compruebe que una herencia testada solo dispone de dinero, se remitirá el expediente a la correspondiente consejería.

Asimismo, se introduce dentro del capítulo III un artículo relativo a la adquisición de los saldos y depósitos abandonados, en consonancia con las sentencias del Tribunal Constitucional 40/2018 y 41/2018, de 26 de abril.

Tal como aparecía en la normativa anterior, la regulación de los arrendamientos de inmuebles remite a las adquisiciones onerosas, con las peculiaridades previstas en el capítulo V.

Una de las principales novedades es la remisión a la normativa de arrendamientos para determinar la viabilidad de formalizar prórrogas de contratos. Además, se habilita expresamente la posibilidad de celebrar nuevos contratos sobre inmuebles que ya venían siendo ocupados en régimen de arrendamiento, cuestión que se podía realizar en la normativa anterior, con carácter genérico a través de la causa de contratación directa de las peculiaridades o singularidades del bien. También aquí se introduce una variación esencial respecto al régimen de contratación administrativa, en la que es preciso que la posibilidad de prórroga esté contemplada en el propio contrato, contando además con una limitación temporal. La razón de esta diferencia radica en los posibles quebrantamientos que un cambio de localización puede provocar tanto a nivel económico como de funcionamiento del servicio a consecuencia del traslado del personal y mobiliario, así como el coste económico que implica la adecuación de un bien inmueble a las necesidades administrativas. Con carácter general, este tipo de circunstancias negativas no se producen en la contratación administrativa, puesto que el servicio o suministro no queda interrumpido ni debe generar mayores costes si es prestado por otra empresa.

Se incluyen una serie de preceptos que obligan a introducir en los contratos de arrendamiento determinadas cláusulas, en el marco del principio de libertad de pactos que contempla la normativa para los arrendamientos de uso distinto de vivienda.

En el artículo 96, a diferencia de la mayoría de los supuestos de la ley, se recoge la posibilidad de realización de mejoras, que, si bien son habituales en la contratación administrativa, resultan más excepcionales en la contratación patrimonial. A tal efecto, cuando esté contemplada una mejora consistente en obras, el contrato de arrendamiento estará sometido a la condición suspensiva de su correcta realización, pudiendo en caso de incumplimiento adjudicarse a la segunda o segundo mejor ofertante.

En las resoluciones de contratos de arrendamiento, en el ámbito de la Administración general, se atribuye la competencia a la consejería competente en materia de patrimonio para toda la gestión de la devolución de la posesión materializada en la entrega de llaves.

En lo concerniente a la venta de bienes y derechos se continúa con las mismas formas de venta, siendo la subasta el procedimiento general, el concurso público limitado a razones de políticas públicas y a la venta directa por las causas tasadas previstas en el artículo 103.2. Dentro de estas causas aparece como novedad ya prevista en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del patrimonio de las administraciones públicas, que el inmueble resulte necesario para dar cumplimiento a una función de servicio público o a la realización de un fin de interés general por persona distinta, que no es administración pública ni entidad sin ánimo de lucro declarada de utilidad pública.

Al objeto de facilitar la venta, se modifica la cuantía de la garantía que han de constituir las personas interesadas en la adquisición de bienes de titularidad autonómica para los casos de subasta o concurso público, quedando para el órgano gestor su concreción con el límite máximo del veinticinco por ciento del tipo de licitación.

En los pagos aplazados la garantía se limita al veinticinco por ciento de la cantidad a pagar en la primera anualidad, puesto que la garantía de pago en los años posteriores está constituida por una condición resolutoria explícita, o bien mediante hipoteca, aval bancario, seguro de caución u otra garantía suficiente usual en el mercado.

El procedimiento de subasta pública pretende facilitar la venta de los bienes otorgando distintas opciones de tramitación. Así, puede realizarse una única subasta, o bien una segunda o una tercera subasta a celebrar el mismo día de la primera o en días distintos, pudiendo rebajarse el tipo en un veinte por ciento y en un cuarenta por ciento. Al igual que en la normativa anterior, también se da la posibilidad de celebrar una cuarta subasta, en la que el tipo de licitación viene determinado por las ofertas que realicen las terceras personas interesadas, con ciertas novedades, como la reducción del plazo de presentación y la fijación de un precio mínimo para admitir la oferta.

También en busca de agilizar el procedimiento, aunque con carácter excepcional, se contempla la posibilidad de que la primera, segunda, tercera y cuarta subastas se realicen conjuntamente, pudiendo atribuirse a la mesa la facultad de determinar la oferta mínima por debajo de la cual no se admitirán posturas, en consonancia con ser este órgano el que comprueba en realidad el número de personas interesadas en la adquisición del bien. Si bien este procedimiento tiene carácter excepcional, se convierte en ordinario en el caso de venta de bienes procedentes de la sucesión legal hereditaria regulada en el título III, atendiendo al principio general instituido de conversión en metálico de los bienes y derechos de la herencia para destinar su resultado a los fines previstos en la Ley 2/2006, de 14 de junio, de derecho civil de Galicia.

Por lo que a la subasta por concurso público respecta, no presenta novedades significativas con la regulación anterior.

En la venta directa se pretende dar solución a la problemática que surge cuando existen distintas peticiones de compra de terceros en relación al mismo bien. En caso de no haber incoado el expediente y una vez comprobada por la Asesoría Jurídica la capacidad o representación, así como el cumplimiento de las causas de otorgamiento directo, se informará a las personas interesadas de que la adjudicación se realizará a favor de la mejor oferta económica, constituyéndose una mesa con el objeto de proponer la venta a favor de uno o una de los peticionarios.

La venta de bienes muebles y de derechos de propiedad incorporal sigue el mismo régimen que la venta de bienes inmuebles con ciertas peculiaridades, como el establecimiento del procedimiento de la subasta pública a la baja, exclusiva de este tipo de bienes, incluyendo también los supuestos en los que se puede acudir al procedimiento directo al resultar desierta esta subasta.

En la permuta se elimina la posibilidad de tramitar el expediente con publicidad, en consonancia con la propia naturaleza de la permuta como intercambio de cosa por cosa en la que resulta compleja la concreción previa de lo que se va a recibir a cambio. En todo caso, deberán quedar justificadas las razones de interés público por las que se acude a este negocio jurídico para evitar la tramitación por un simple interés particular.

Las cesiones gratuitas de bienes y derechos se encuentran limitadas por las características de los sujetos beneficiarios. En bienes inmuebles, si se tratara del Estado o de las entidades locales, así como de sus entidades públicas instrumentales y de las fundaciones del sector público, cabría la cesión en propiedad. Si se tratara de entidades sin ánimo de lucro solo procede la cesión de uso, pudiendo otorgarse directamente por el plazo de un año prorrogable por otro. Las cesiones por un periodo de tiempo superior se tramitarán por concurso público, con un máximo de veinte años.

En caso de existencia de deudas con la Administración autonómica, se imposibilita el otorgamiento de la cesión.

La finalidad para la cual se entrega un bien por cesión gratuita es un elemento esencial del negocio jurídico. Los bienes de titularidad pública solo podrán ser cedidos para cumplir con un fin de utilidad pública o de interés social. Dada la importancia de la finalidad, debe constar expresamente en el Registro de la Propiedad por lo que, al no estar inscrito el inmueble, el cesionario debe asumir la obligación de realizar las actuaciones necesarias para la inscripción.

V El título III regula el régimen especial de sucesión legal hereditaria a favor de la Comunidad Autónoma, que por virtud de la Ley 2/2006, de 14 de junio, de derecho civil de Galicia, resulta ser la última heredera llamada a la sucesión. Esta materia, como ya se anticipó, resultó especialmente afectada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, que obliga a elevar a rango de ley determinados aspectos de procedimientos que estaban establecidos en normas de nivel reglamentario. De este modo, la sucesión intestada o abintestato a favor de la Comunidad Autónoma, que la anterior Ley 5/2011, de 30 de septiembre, del patrimonio de la Comunidad Autónoma de Galicia, trataba tangencialmente en su artículo 56, por estar recogido su régimen administrativo en el Decreto 94/1999, de 25 de marzo, se regula ahora íntegramente en el título III de la presente ley.

En el capítulo I, «Disposición general», se establece como principal novedad la atribución de la competencia para el reparto del caudal distribuible de la herencia a las consejerías competentes en materia de asistencia social y cultura, departamentos que adecuadamente pueden dar mejor cumplimiento al destino legal establecido en la Ley 2/2006, de 14 de junio, de derecho civil de Galicia, para este tipo de patrimonios.

En el capítulo II, conforme a las modificaciones introducidas en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del patrimonio de las administraciones públicas, por la Ley 15/2015, de 2 de julio, de la jurisdicción voluntaria, se regula el procedimiento administrativo para la declaración de la Comunidad Autónoma como heredera abintestato. En este capítulo se determinan los trámites del expediente, comenzando por su inicio de oficio, por comunicación o denuncia de personas no obligadas a comunicar la expectativa de sucesión de la Administración autonómica, tratándose con detalle su modo de presentación en este último supuesto. Asimismo, es de reseñar la creación de una fase de actuaciones previas a la incoación del procedimiento que permita discriminar la procedencia de la iniciación del expediente administrativo.

Incoado el procedimiento y realizadas las publicaciones preceptivas, se otorga el plazo ordinario de un año para su instrucción y la notificación de su resolución, que, de ser procedente, comprenderá, además de la declaración de la Comunidad Autónoma de Galicia como heredera abintestato de la persona causante, la adjudicación administrativa de los bienes y derechos de la herencia. La declaración de herederos supone la aceptación de la herencia a beneficio de inventario, como ya se establecía en la normativa anterior y se dispone en la Ley 2/2006, de 14 de junio, de derecho civil de Galicia. Se regula también en el presente capítulo la facultad de la administración de repudiar la herencia, así como el supuesto de aparición de herederos con derecho preferente con posterioridad a la declaración.

El capítulo III, relativo a la administración, gestión y liquidación de la herencia, mantiene el principio general para el tratamiento del patrimonio hereditario de su realización y conversión en metálico –sin perjuicio de las excepciones a su enajenación autorizadas en la ley–, con el objeto de destinar su resultado a los fines de carácter asistencial y cultural que prescribe la Ley 2/2006, de 14 de junio, de derecho civil de Galicia, en su artículo 269. Teniendo en cuenta las dificultades de gestión y la diversidad de situaciones jurídicas aparejadas a este tipo de patrimonios, se establece un nuevo y especial marco para su administración que facilite su tratamiento ágil y efectivo, que permita su más pronta liquidación y determinación del caudal distribuible de la herencia. En este capítulo ha de destacarse también, por su trascendencia, el carácter independiente que se establece para este patrimonio hereditario, separado del patrimonio ordinario de la Comunidad Autónoma, lo que se concreta en su tratamiento extrapresupuestario y en la limitación de responsabilidades de él derivadas al haber hereditario, evitando, en todo caso, la confusión patrimonial.

El capítulo IV regula el reparto de la herencia o, más específicamente, de su caudal distribuible. En este punto, siguiendo la legislación comparada, el resultado de la liquidación se ingresa en el Tesoro, aplicándose a un concepto específico del presupuesto de la Comunidad Autónoma que permita la generación de crédito a favor de las consejerías competentes en materia de asistencia social y cultural, para su reparto entre las entidades o instituciones que la ley determina como posibles beneficiarias de la herencia. En este capítulo se establecen además los requisitos para solicitar la participación en el reparto y los criterios de valoración de las solicitudes, conforme al régimen de concurrencia competitiva. Se regula asimismo la propuesta de reparto de la herencia y su aprobación, la justificación de las condiciones impuestas y de los objetivos de la actividad a desarrollar por la persona beneficiaria, que, en principio, revestirá forma de cuenta justificativa.

VI En el título IV se regula el patrimonio empresarial, manteniéndose básicamente la misma estructura y contenido de la norma anterior, ya adaptada a las categorizaciones establecidas en la Ley 16/2010, de 17 de diciembre, de organización y funcionamiento de la Administración general y del sector público autonómico de Galicia.

VII La gestión y optimización en la utilización de los edificios administrativos prevista en el título V no presenta novedades con respecto a la regulación anterior, respetando los conceptos y el régimen de competencias en ella establecidos.

VIII En las relaciones interadministrativas del título VI se realiza una adaptación de la regulación de los convenios de colaboración prevista en el capítulo VI del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, al objeto de adaptarse a las peculiaridades de la materia patrimonial. Así, por ejemplo, los plazos de duración de los convenios deben atender a las figuras patrimoniales objeto de regulación.

Los convenios de colaboración, como ya ocurría en la ley anterior, pueden ser de naturaleza declarativa o ejecutiva. Los primeros son aquellos acuerdos que, si bien contienen cláusulas susceptibles de generar obligaciones jurídicas entre las partes, la efectividad del acto o negocio jurídico patrimonial está sujeta a la tramitación de un expediente patrimonial y posterior formalización en documento administrativo o escritura pública. Los convenios ejecutivos no requieren para su efectividad de actos posteriores de naturaleza patrimonial y, una vez firmados, constituirán, de conformidad con la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del patrimonio de las administraciones públicas, título suficiente para inscribir en el Registro de la Propiedad o en otros registros públicos las operaciones que se contemplen en ellos.

Los convenios de colaboración regulados en la presente ley no deben ser el cauce ordinario de formalización de los actos o negocios jurídicos patrimoniales, sino un instrumento excepcional motivado en las heterogéneas contraprestaciones de las partes, especialmente en el ámbito urbanístico.

Los preceptos del capítulo I de este título VI pretenden con carácter general regular los supuestos en los que existen bienes de titularidad pública sobre los cuales otras administraciones ejercen sus propias competencias, esencialmente urbanísticas, excediendo de una simple operación patrimonial que podría formalizarse a través del correspondiente documento administrativo o escritura pública, sin necesidad de acudir a la figura del convenio. A este fin, los convenios no deberían limitarse a establecer prestaciones propias de los actos o contratos regulados en esta ley.

La firma de un convenio de colaboración de naturaleza patrimonial y ejecutivo requerirá autorización del Consejo de la Xunta, previo informe de la Asesoría Jurídica y de la Intervención.

El régimen de gestión urbanística de los bienes públicos contemplada en el capítulo II pretende, a través de las comunicaciones de los ayuntamientos, lograr una mayor información sobre la situación urbanística de los bienes inmuebles de titularidad autonómica.

Por otra parte, continúa recogiéndose que la calificación que otorgue el planeamiento urbanístico a los bienes inmuebles del patrimonio de la Comunidad Autónoma de Galicia no determinará por sí misma la afectación o desafectación de estos al dominio público. La calificación del suelo en los instrumentos de planeamiento no puede afectar a la naturaleza de este desde el punto de vista de su demanialidad. La naturaleza de los bienes que forman parte del dominio público no puede desvirtuarse por la calificación urbanística al tener los instrumentos de planeamiento una finalidad distinta, como sería la de ordenación de los usos del suelo.

Además, teniendo en cuenta que la afectación es el acto formal por el cual un bien de titularidad pública se integra en el dominio público en base a su destino, al uso general o al servicio público, si una administración pública carece de competencias sobre un determinado y concreto servicio público, no podrá adoptar actos que directa o indirectamente regulen y afecten a este.

IX El título VII regula la protección y defensa del patrimonio de la Comunidad Autónoma. En el capítulo I, «Obligaciones y deberes», se mantienen básicamente los preceptos generales de la norma anterior, vinculando a las administraciones y entidades públicas, a su personal en general, a la Policía Autonómica en particular, a los notarios y notarias y registradores y registradoras y a cualquier ciudadano o ciudadana a colaborar en la protección y defensa del patrimonio autonómico.

En la misma línea de continuidad están los preceptos del capítulo II, sobre los medios de protección de los bienes y derechos de la Comunidad Autónoma, relativos al inventario, la inscripción en los registros públicos de los bienes y derechos del patrimonio de la Comunidad Autónoma y su aseguramiento. En ellos, como principal novedad, se incorpora la regulación de las condiciones y términos de acceso al Inventario general de bienes y derechos por parte de otras administraciones públicas y de terceros, siguiendo las pautas marcadas tanto por la normativa de desarrollo de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del patrimonio de las administraciones públicas, como por la normativa en materia de transparencia, que en la Ley 5/2011, de 30 de septiembre, del patrimonio de la Comunidad Autónoma de Galicia, se dejaba para un posterior desarrollo reglamentario.

En el capítulo III, sobre la defensa de los bienes y derechos del patrimonio de la Comunidad Autónoma, además de determinar la competencia para la defensa judicial y extrajudicial de los bienes y derechos, así como el sometimiento a transacción o arbitraje, se mantienen las tradicionales facultades y prerrogativas de inspección, investigación, deslinde, recuperación de oficio de la posesión y desahucio, desarrollándose en cada una de las secciones, detalladamente, el correspondiente procedimiento administrativo, de acuerdo con las exigencias de rango legal establecidas en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas. En este capítulo también se regula la denuncia ciudadana, de forma que cualquier persona puede denunciar hechos que causen perjuicios al patrimonio de la Comunidad Autónoma.

X Por último, finaliza la ley con el título VIII, sobre el régimen sancionador, en el que, siguiendo básicamente las mismas líneas ya fijadas en la norma anterior a la que sustituye, se introducen ahora las adaptaciones necesarias a los principios de la potestad sancionadora recogidos en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, y al procedimiento sancionador y a sus características específicas establecidas en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, añadiéndose en el artículo 234 los indicadores económicos y sociales de ponderación de las sanciones que en la Ley 5/2011, de 30 de septiembre, del patrimonio de la Comunidad Autónoma de Galicia, se dejaban para desarrollo reglamentario.

XI La presente ley se ajusta así a los principios de buena regulación contenidos en el artículo 37.a) de la Ley 14/2013, de 26 de diciembre, de racionalización del sector público autonómico de Galicia, respondiendo las medidas previstas en ella a la satisfacción de necesidades de interés general con la debida proporcionalidad, eficacia y eficiencia, y recogiéndose en la norma los objetivos perseguidos a través de ella y su justificación como exige el principio de transparencia.

Por todo lo expuesto, el Parlamento de Galicia aprobó y yo, de conformidad con el artículo 13.2 del Estatuto de autonomía de Galicia y con el artículo 24 de la Ley 1/1983, de 22 de febrero, de normas reguladoras de la Xunta y de su Presidencia, promulgo en nombre del rey la Ley del patrimonio de la Comunidad Autónoma de Galicia.

TÍTULO PRELIMINAR Disposiciones Generales

Artículo 1Objeto y ámbito de aplicación

Artículo 2Concepto de patrimonio de la Comunidad Autónoma de Galicia y clasificación de bienes y derechos que lo integran

Tienen la consideración de patrimoniales, salvo en los casos en que reúnan los requisitos previstos en el apartado anterior, los siguientes bienes y derechos:

Artículo 3Régimen jurídico

Artículo 4Competencias

Artículo 5Principios

TÍTULO I

Bienes y derechos demaniales

CAPÍTULO I

Afectaciones y desafectaciones

Sección 1.ª Afectaciones

Artículo 6La afectación y sus formas

Artículo 7Competencia

Artículo 8Procedimiento

Sección 2.ª Afectaciones secundarias

Artículo 9Afectación secundaria y competencia

Artículo 10Procedimiento

Sección 3.ª Desafectaciones

Artículo 11Desafectación y competencia

Una vez desafectados, la administración, gestión y conservación de los inmuebles y derechos sobre estos corresponderá a la consejería competente en materia de patrimonio, sin perjuicio de que, por circunstancias excepcionales debidamente motivadas o cuando sus rendimientos o el producto de su enajenación estuviese vinculado a fines determinados, pudiera encargarse a la consejería o entidad pública instrumental anterior titular de la adscripción.

Una vez que los bienes adquieran la condición de patrimoniales, seguirán siendo gestionados por las respectivas consejerías.

Artículo 12Procedimiento

La consejería o entidad pública instrumental que pretenda la desafectación deberá expresar las causas que determinan la petición y remitir al órgano directivo competente en materia de patrimonio la documentación identificativa, que incluirá:

Los órganos o entidades que tuviesen adscritos previamente los bienes o derechos seguirán asumiendo las funciones señaladas en el artículo 13, así como las obligaciones económicas derivadas de su uso y tenencia, hasta la fecha en que se produzca la recepción formal prevista en el apartado anterior.

CAPÍTULO II

Adscripciones y desadscripciones

Sección 1.ª Adscripciones y desadscripciones internas

Artículo 13Adscripciones y desadscripciones de bienes y derechos demaniales

En los inmuebles adscritos que formen parte de edificios constituidos en régimen de propiedad horizontal, la adscripción conferirá facultades representativas en las juntas de propietarios, salvo que la consejería competente en materia de patrimonio, por la índole del asunto, decidiese asumir directamente la representación de la Comunidad Autónoma de Galicia.

En este supuesto, no resultará modificada la adscripción del bien o derecho y será necesaria la autorización previa de la consejería competente en materia de patrimonio, previa comunicación conjunta de las consejerías o entidades públicas instrumentales interesadas. Asimismo, en el expediente patrimonial deberá quedar justificada la necesidad de continuar disponiendo de la adscripción por parte de la consejería o entidad pública instrumental que acepta compartir el inmueble.

Artículo 14Competencia

Artículo 15Procedimiento

La orden de adscripción o desadscripción deberá expresar lo siguiente:

La desadscripción de un bien o derecho, cuando no conllevase su desafectación, requerirá la necesaria adscripción a otra consejería o entidad pública instrumental.

Cuando la adscripción de bienes inmuebles o derechos sobre estos se produzca conjuntamente a favor de varias consejerías o entidades públicas instrumentales, deberá señalarse el porcentaje de ocupación que corresponde a cada una de ellas sobre la totalidad del inmueble.

En el supuesto previsto en el párrafo anterior, si se iniciara el expediente a petición de una consejería o entidad pública instrumental, deberán aportar al órgano directivo competente en materia de patrimonio un plano acreditativo de la distribución objeto de adscripción.

En la tramitación del expediente, la entidad pública instrumental propietaria del bien o derecho habrá de remitir al órgano directivo competente en materia de patrimonio una memoria justificativa de la adscripción, en la cual se incluyan las previsiones futuras de utilización del bien, juntamente con la solicitud de la consejería o entidad pública instrumental interesada. Además, en caso de bienes inmuebles o derechos sobre estos, será preciso que estuviesen debidamente dados de alta en el Inventario general de bienes y derechos de la Comunidad Autónoma de Galicia.

El acta prevista en el apartado 4 será suscrita también por la persona titular de la entidad pública instrumental titular del bien o derecho.

Sección 2.ª Reestructuraciones orgánicas

Artículo 16Cambios de adscripción por reestructuración orgánica

Si la adaptación de la situación patrimonial a la reforma orgánica producida exigiera una distribución de los bienes entre varias consejerías o entidades, esta comunicación ha de cursarse con el acuerdo expreso de todas ellas. A falta de acuerdo, cada consejería o entidad remitirá a la consejería competente en materia de patrimonio una propuesta de distribución de los bienes, y la persona titular de esta resolverá en último término sobre la adscripción.

Sección 3.ª Adscripción y desadscripción de bienes y derechos patrimoniales a entidades públicas instrumentales

Artículo 17Adscripción

Artículo 18Carácter finalista de la adscripción

Artículo 19Desadscripción por incumplimiento del fin o innecesariedad

CAPÍTULO III

Mutaciones demaniales

Artículo 20Mutación demanial

Artículo 21Competencia y procedimiento

La mutación de destino de bienes inmuebles y derechos sobre estos de las entidades públicas instrumentales para el cumplimiento de fines, funciones o servicios de las consejerías, o de otras entidades públicas instrumentales, será acordada de oficio por la persona titular de la consejería competente en materia de patrimonio mediante orden, a propuesta conjunta de las entidades u órganos interesados.

CAPÍTULO IV

Incorporación al patrimonio de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia de bienes y derechos de las entidades públicas instrumentales

Artículo 22Incorporación de bienes y derechos

Artículo 23Excepciones a la incorporación

Artículo 24Procedimiento y competencia

La comunicación realizada por la entidad pública instrumental habrá de ir acompañada de la documentación identificativa del bien o derecho y de una memoria explicativa de los gastos que genera el bien y de su estado de pago, aclarando su naturaleza demanial o patrimonial.

Artículo 25Formalización

Artículo 26Naturaleza del bien o derecho adquirido

El acta de entrega también deberá estar firmada por la persona representante de la consejería o entidad pública instrumental a que se adscriba el bien o derecho.

Artículo 27Incorporación por supresión de entidades públicas instrumentales

CAPÍTULO V

Tráfico jurídico público entre administraciones públicas

Sección 1.ª Ámbito y requisitos

Artículo 28Ámbito

Las figuras jurídicas previstas en el presente capítulo podrán ser aplicables a otras administraciones públicas cuando se contemplase en su legislación reguladora la posibilidad de aplicación de figuras análogas a favor de la Administración general de la Comunidad Autónoma y de sus entidades públicas instrumentales para la dedicación a un uso o servicio de su competencia.

Artículo 29Requisitos

Sección 2.ª Adscripción y mutación demanial a favor de otras administraciones públicas

Artículo 30Adscripción y mutación demanial

Artículo 31Competencia

En el caso de las entidades públicas instrumentales, la competencia corresponderá al órgano colegiado de gobierno, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 22.

En el caso de las entidades públicas instrumentales, la competencia corresponderá al órgano unipersonal de gobierno.

Artículo 32Procedimiento

Recibida la documentación citada, se procederá a su examen y comprobación, solicitando su subsanación si estuviera incompleta o no se ajustara a los requisitos preceptivos.

El órgano directivo competente en materia de patrimonio, previamente a la incoación del expediente, deberá recabar el informe de la consejería o entidad pública instrumental que dispusiese de la adscripción del bien o derecho, a efectos de determinar la necesidad de este para las actividades propias.

No se incoará el procedimiento cuando resultara contrario al ordenamiento jurídico, el bien o derecho fuera preciso exclusivamente para las actividades propias, existiera algún tipo de previsión de actuación presente o futura o, en general, no se considerara oportuno tramitar la adscripción o mutación.

Deberá incorporarse al expediente un certificado del Inventario general de bienes y derechos de la Comunidad Autónoma relativo a la valoración del bien o derecho o, en su defecto, un informe de tasación realizado al amparo de lo dispuesto en el artículo 64.

La orden se publicará en el «Diario Oficial de Galicia» y surtirá efectos desde la recepción de los bienes o derechos por el órgano competente de la administración pública a que se destinen, mediante el levantamiento de un acta entre la persona representante de esta y la persona titular del órgano directivo competente en materia de patrimonio.

La propuesta de orden por la que se acepte el bien o derecho se someterá a informe de la Asesoría Jurídica y de la Intervención, que deberán examinar las cuestiones establecidas en el apartado 3 de este artículo.

La orden de aceptación determinará el destino del bien o derecho y la consejería que dispondrá de las facultades sobre él, y se publicará en el «Diario Oficial de Galicia».

Artículo 33Vinculación al fin

Artículo 34Devolución

Corresponde a la persona titular de la consejería competente en materia de patrimonio acordar mediante orden la desadscripción de los bienes y derechos demaniales, que será comunicada a la administración pública receptora con la obligación de entregarlos en un plazo máximo de treinta días naturales, con la extensión de la correspondiente acta o, en su caso, por acta de toma de posesión levantada por el órgano directivo competente en materia de patrimonio.

Si el bien o derecho fuera necesario para los fines propios de la Administración general de la Comunidad Autónoma o de alguna entidad pública instrumental del sector público autonómico, se acordará, previa comunicación a la administración pública receptora, la desadscripción de los bienes y derechos demaniales.

Sección 3.ª Cambio de titularidad de bienes inmuebles y derechos sobre estos

Artículo 35Transmisión de titularidad

La titularidad de los bienes inmuebles demaniales y derechos sobre estos del patrimonio de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia podrá ser transmitida gratuitamente a otras administraciones públicas, para los mismos fines determinantes de la afectación o para otros fines de uso general o de servicio público de competencia de la administración pública receptora de los bienes o derechos.

Artículo 36Competencia

En el caso de las entidades públicas instrumentales, la competencia corresponderá al órgano colegiado de gobierno, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 22.

En caso de que los bienes o derechos tengan un valor superior a tres millones de euros, la competencia corresponderá al Consejo de la Xunta.

En el caso de las entidades públicas instrumentales, la competencia corresponderá al órgano unipersonal de gobierno.

Artículo 37Procedimiento

CAPÍTULO VI

Utilización de los bienes y derechos demaniales

Sección 1.ª Disposición general

Artículo 38Necesidad de título habilitante

La falta de normas especiales o en caso de insuficiencia de estas, las concesiones y autorizaciones se regirán por las disposiciones de esta ley.

No son precisos los títulos previstos en la presente ley cuando un contrato regulado por la legislación de contratos del sector público habilitase para la ocupación de un bien demanial como medio instrumental necesario para cumplir una función o realizar una actividad.

Si se tratara de un bien o derecho patrimonial, se procederá a su afectación al dominio público, adscribiéndose a la consejería o entidad pública instrumental con competencias en la materia.

Sección 2.ª Utilización de los bienes destinados al uso general

Artículo 39Tipos de uso de los bienes destinados al uso general

Artículo 40Títulos habilitantes

Artículo 41Reservas demaniales

La propuesta de declaración de reserva se someterá a informe de la Asesoría Jurídica y de la Intervención, que deberán examinar especialmente las implicaciones presupuestarias y económico-financieras de la operación.

La declaración de reserva se efectuará por acuerdo del Consejo de la Xunta, que ha de publicarse en el «Diario Oficial de Galicia» e inscribirse en el Registro de la Propiedad.

Sección 3.ª Utilización de los bienes y derechos destinados a un servicio público

Artículo 42Bienes y derechos destinados a la prestación de servicios públicos

La utilización de bienes y derechos afectos a un servicio público de competencia de la Comunidad Autónoma de Galicia se supeditará a las normas reguladoras de este, a las reglas específicas de su actividad y a las instrucciones dictadas por las autoridades responsables de su funcionamiento, rigiéndose, subsidiariamente, por lo dispuesto en la presente ley.

Artículo 43Ocupación de espacios en edificios administrativos

Artículo 44Préstamos de obras de arte

El préstamo de obras de arte del patrimonio de la Comunidad Autónoma de Galicia se regirá por lo dispuesto en el artículo 42, en ausencia de normativa específica.

Sección 4.ª Autorizaciones y concesiones demaniales

Artículo 45Autorizaciones demaniales

Serán gratuitas las autorizaciones cuando la utilización privativa o aprovechamiento especial de bienes de dominio público no conllevase una utilidad económica para la persona autorizada o, aun existiendo esa utilidad, la utilización o aprovechamiento supusiese condiciones o contraprestaciones para el beneficiario o beneficiaria que anulen o hagan irrelevante aquella.

Artículo 46Concesiones demaniales

Serán gratuitas las concesiones cuando la utilización privativa o aprovechamiento especial de bienes de dominio público no conllevase aparejada una utilidad económica para el concesionario o la concesionaria o, aun existiendo esa utilidad, la utilización o aprovechamiento supusiese condiciones o contraprestaciones para la persona beneficiaria que anulen o hagan irrelevante aquella.

Artículo 47Prohibiciones para ser titular de concesiones demaniales

Artículo 48Competencia

Artículo 49Procedimiento para el otorgamiento de autorizaciones y concesiones en régimen de concurrencia

Artículo 50Procedimiento para el otorgamiento directo de autorizaciones y concesiones

Recibida esta documentación, se procederá a su examen y comprobación, requiriendo su subsanación si estuviera incompleta o no se ajustara a los requisitos señalados.

La petición de informe habrá de ir acompañada de la memoria justificativa sobre la procedencia de la autorización o concesión y del plazo propuesto, de un reportaje fotográfico sobre la situación del bien previo a la posible ocupación y, en los casos de concesión, del borrador del documento administrativo.

Artículo 51Condiciones de las autorizaciones y concesiones

Si no se hubieran regulado condiciones generales, las autorizaciones y concesiones demaniales deben ajustarse a las condiciones que aprobase la persona titular de la consejería a la que se encontrasen adscritos los bienes o derechos, o el órgano unipersonal de gobierno de la entidad pública instrumental titular o a la que se encontrasen adscritos estos, previo informe favorable de la consejería competente en materia de patrimonio, que será igualmente preceptivo y vinculante cuando se pretenda establecer excepciones a las condiciones aprobadas con carácter general por ella.

Artículo 52Efectos y comunicación de los títulos otorgados

Artículo 53Derechos reales sobre obras en dominio público

Artículo 54Transmisión de derechos reales

En todo caso, para constituir la hipoteca será necesaria la previa autorización de la autoridad competente para el otorgamiento de la concesión.

Si en la escritura de constitución de la hipoteca no constara esta autorización, el registrador de la propiedad denegará la inscripción.

Las hipotecas constituidas sobre dichos bienes y derechos se extinguen con la extinción del plazo de la concesión.

Artículo 55Extinción de las autorizaciones y concesiones demaniales

Artículo 56Rescate de las concesiones

No será objeto de indemnización la parte de las obras realizadas por la concesionaria o el concesionario con aportaciones públicas.

La petición de informe deberá ir acompañada de una memoria justificativa de las razones de interés público que motivasen el rescate y, en su caso, de los documentos contables procedentes.

Artículo 57Destino de las obras construidas por los concesionarios a la extinción del título

Artículo 58Liquidación de autorizaciones y concesiones demaniales sobre bienes o derechos desafectados

Artículo 59Derecho de adquisición preferente